Gegenwärtig vollzieht sich weltweit in vielen öffentlichen Verwaltungen ein Paradigmenwechsel. Die bürokratischen Strukturen und Prozesse staatlicher Einrichtungen werden aufgebrochen und verändert. Die Umgestaltung der öffentlichen Verwaltungen orientiert sich dabei an betriebswirtschaftlichen Steuerungs- und Managementkonzepten. Donald F. Kettl, ein renommierter US-amerikanischer Verwaltungswissenschaftler, bezeichnet diesen Transformationsprozess als globale Public Management Revolution 1. Die Erfahrungen in vielen, in ihrem Entwicklungsprozess schon weiter fortgeschrittenen Ländern lassen klar erkennen, dass Verwaltungsmodernisierung ohne die Implementierung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien, wie sie beispielsweise Enterprise Resource Planning (ERP)-Systeme darstellen, nicht möglich ist. In der Verwaltungspraxis zeigt sich sogar, dass der Einsatz eines ERP-Systems einen auslösenden und treibenden Faktor für die Verwaltungsmodernisierung sowohl auf informationstechnischer als auch auf organisatorischer Ebene darstellt. Der mit der Implementierung eines ERP- Systems verbundene Druck zur Um- und Neugestaltung der Verwaltungs- bzw. Geschäftsprozesse trägt häufig dazu bei, politische und rechtliche Hürden, die im Zuge von Reorganisationsvorhaben im Bereich der öffentlichen Verwaltung auftreten, zu überwinden. Durch die Abhängigkeit der öffentlichen Verwaltung von politisch vorgegebenen Rahmenbedingungen können strategische Umstrukturierungsmaßnahmen nicht in dem Maße durchgeführt werden, wie sie unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten eigentlich notwendig wären. Im Vergleich zu privatwirtschaftlichen Unternehmen, in denen das Management relativ rasch auf veränderte Rahmenbedingungen reagieren kann, gestaltet sich die Entscheidungsfindung im öffentlichen Bereich ungleich schwieriger. Umstellungsmaßnahmen im Bereich der Informationstechnologie werden zumeist von Reorganisationsprozessen begleitet, die auf Widerstände stoßen. Gerade in der öffentlichen Verwaltung geht der Impuls für ein umfassendes Business Process Reengineering von informationstechnischer Seite aus, und die Einführung eines neuen Systems wird sozusagen als willkommener Vorwand gesehen, um anfallende Restrukturierungsmaßnahmen durchzuführen. Auch die Frage, ob nun ein selbst erstelltes Individualsystem oder ein Standardsystem besser für den Einsatz in der öffentlichen Verwaltung geeignet ist, kann ziemlich eindeutig beantwortet werden. Nur durch eine Standardsoftware können die geforderten Funktionalitäten zu einem akzeptablen Preis/Leistungs- Verhältnis zur Verfügung gestellt werden. Der modularisierte Aufbau und die Möglichkeit des Customizing ermöglichen, dass auch Standardsysteme auf individuelle Anforderungen der öffentlichen Verwaltungen angepasst werden können. Eine selbst entwickelte ERP-Lösung in der öffentlichen Verwaltung ist heutzutage, aufgrund der komplexen Anforderungen, die an das System gestellt werden und dem daraus resultierenden Entwicklungsaufwand, kaum mehr tragbar. Ein großer Vorteil einer Standardanwendungssoftware besteht darin, dass diese laufend weiterentwickelt wird, und dass aufgrund der Erfahrungen einer großen Anzahl von Anwendern Softwareprobleme schneller erkannt werden 1 Vgl. Kettl 2000 13
können. Weiters erhält man durch Einsatz von einem ERP-System in der öffentlichen Verwaltung schon viele vordefinierte Referenzprozesse mitgeliefert und kann von einer Best-Practice-Lösung profitieren. Entscheidend für einen erfolgreichen Einsatz eines ERP-Systems ist sicherlich, dass von den funktionsorientierten Organisationsstrukturen abgegangen wird und eine verstärkte Zuwendung zur prozessorientierten Sichtweise erfolgt. Durch ein umfangreiches Business Process Reengineering ist es möglich, die Prozesse innerhalb der öffentlichen Verwaltung so zu gestalten, dass diese in einem ERP-System abgebildet werden können. Nur wenn die Prozesse innerhalb einer Verwaltungseinheit klar definiert und analysiert werden, ist es möglich, diese informationstechnisch umzusetzen. Somit können die Funktionalitäten, die ein ERP-System bietet, erfolgreich und effizient eingesetzt werden. In diesem Zusammenhang wird aber oft bemängelt, dass gerade die ERP-Systeme von gängigen Anbietern, wie SAP, häufig nach funktionsorientierten Gesichtspunkten aufgebaut sind. Diese Kritik ist auch sicherlich angebracht, denn viele Bestandteile eines ERP-Systems wurden in einer Zeit entwickelt, als eine funktionsorientierte Denkweise bei der Organisationsgestaltung vorherrschend war. Dabei muss aber bedacht werden, dass diese Systeme meist eine modulare Struktur haben, wodurch die einzelnen Teile beliebig untereinander kombinierbar sind. Durch die frei wählbare Kombination der einzelnen Module ist es möglich, auf die kundenindividuellen Prozessketten einzugehen und ein weitestgehend maßgeschneidertes System zu schaffen. Bei der Auswahl eines geeigneten ERP-Anbieters wird in der öffentlichen Verwaltung fast ausschließlich auf die SAP AG gesetzt. Diese marktbeherrschende Stellung von SAP kann auch durch die Bereitstellung einer eigenen Branchenlösung für den öffentlichen Sektor erklärt werden. SAP bietet als einziger etablierter ERP-Softwarehersteller eine speziell auf den öffentlichen Bereich zugeschnittene Lösung an. Die Branchenlösung für den öffentlichen Sektor (IS Public Sector) besteht aus einer Reihe von bereits vordefinierten Prozessen (Solution Map). Aufgrund dieser Musterlösung ist es möglich, ein ERP-System rascher zu implementieren und effektiv zu nutzen. mysap.com ist das aktuelle Produkt der SAP AG. Gegenüber dem klassischen SAP R/3-System, welches als zentraler Bestandteil der meisten mysap.com-lösungen erhalten bleibt, ergeben sich vor allem Vorteile, wenn es darum geht, Organisationsgrenzen zu überwinden. Durch die Orientierung hin zum E-Government erscheint dies von großer Bedeutsamkeit. In Zukunft wird die Verbindung von Back-Office und Front-Office bzw. Offline und Online das dominierende Thema sein. Mittels einer Verbindung dieser beiden Systemwelten kann auf Forderungen, wie Kundenorientierung (Bürgerorientierung), eingegangen werden. Die Verwirklichung von true E-Government erfordert durchgängige und medienbruchfreie Prozesse. Daher darf die Systemintegration nicht an den Organisationsgrenzen einer Verwaltungseinheit Halt machen. Um E-Government in den nächsten Jahren wirklich nutzerorientiert einsetzen zu können, ist es notwendig, dass Transaktionsdienste auch für Außenstehende (Bürger, Unternehmen, Vereine) geschaffen werden. Solche Dienste werden in Zukunft über Verwaltungsportale im Internet vermehrt angeboten. Dies hat den großen Vorteil, dass die Bürger direkt in die Verwaltungsprozesse eingebunden sind, indem zum Beispiel die Antragstellung vom Bürger selbst online erfolgt. 14
Somit leisten auch die Kunden ihren Betrag zur Verwaltungsrationalisierung, indem ein Teil der Prozesskette vom Bürger/Unternehmen ausgeführt wird. ERP- Systeme bilden dabei das Backbone-System in der öffentlichen Verwaltung und dienen als informationstechnische Basis für Front-Office-Anwendungen, die im E-Government benötigt werden. Der Einsatz eines einheitlichen ERP-Systems, welches die notwendigen CRM- und Web-Hostingfunktionen bereits integriert hat, gewährleistet eine nahtlose Integration von Back-Office und Front-Office. Dadurch kann verhindert werden, dass es zu einem Wildwuchs von verschieden aufgebauten Online-Portalen und Webseiten kommt. Daneben werden die Daten in einheitlichen Formaten zur Verfügung gestellt, wodurch diese in einem integrierten System ohne überflüssige Schnittstellen weiterverarbeitet werden können. Aber nicht nur die Daten, die für externe Aufgaben benötigt werden, können durch ein ERP-System zur Verfügung gestellt werden. Auch der Großteil der enormen Datenmenge, die sich mittels einer ERP-Applikation generieren lässt, findet innerhalb der öffentlichen Verwaltung Verwendung. Mit einem ERP- System wird zwar die Möglichkeit geschaffen, viele Daten effizient und effektiv zu sammeln, das Problem besteht aber darin, diese Daten zu verdichten und daraus stichhaltige Informationen zu gewinnen. Genau in diesem Punkt liegt eine Schwachstelle, die viele ERP-Systeme aufweisen. Ein ERP-System eignet sich vorwiegend dazu, Daten im operativen Betrieb zu erfassen und zu verwalten. Die Auswertung der gesammelten Daten gestaltet sich aber ungleich schwieriger. Daher empfiehlt es sich, neben einem ERP-System für den Operativbetrieb, ein Data Warehouse einzusetzen. Ein Data Warehouse setzt genau dort an, wo die Möglichkeiten eines ERP-Systems an Grenzen stoßen, nämlich wenn es darum geht, aus einem großen Datenbestand strategische und entscheidungsrelevante Informationen zu filtern. Dadurch kann die Entscheidungsqualität bei strategisch bedeutsamen Eingriffen innerhalb der Verwaltung wesentlich gesteigert werden. Die vorliegende Publikation zeigt, dass ERP-Systeme ein kaum verzichtbares Instrument darstellen, um die anstehenden Modernisierungsmaßnahmen realisieren zu können. Nur mit einem durchgängig integrierten System lassen sich Lösungen finden, um auf die mit dem Informationszeitalter verbundenen Anforderungen eingehen zu können. Diese Publikation richtet sich in erster Linie an MitarbeiterInnen in öffentlichen Verwaltungen, die bereits mit ERP-Systemen arbeiten oder zukünftig mit derartigen Systemen arbeiten müssen. Dieses Buch bietet eine systematische Einführung in die Struktur und Funktionsweise von ERP-Systemen, wobei auf Grund der marktbeherrschenden Stellung der SAP AG und der Verbreitung von SAP R/3 in österreichischen Verwaltungen auf die ERP-Lösungen von SAP näher eingegangen wird. Weiters wendet sich dieses Buch an Studierende der Sozialund Wirtschaftswissenschaften. Der Anwendungsgrad von ERP-Systemen in Unternehmen und Verwaltungen steigt, und die Praxis erwartet sich Absolventen, die mit der Funktionsweise von ERP-Systemen vertraut sind. Dieses Buch versucht die Markttauglichkeit der Leser zu erhöhen. Das vorliegende Buch gliedert sich in sechs Kapitel: 15
Inhaltsübersicht 1 Enterprise Resource Planning System Standardsoftware, Vorteile/Nachteile, Geschäftsprozessorientierung, ERP- Systeme, Verbindung zu NPM und E-Government 2 E-Government Verwaltungsmodernisierung, IT-Einsatz, Optimierungen, Elemente des E- Government, Technologie, E-Procurement, E-Akte 3 Die ERP Lösung der SAP AG Firmengeschichte, SAP R/3, Kritik an R/3, mysap.com, SAP-Branchenlösungen 4 SAP IS Public Sector Funktionen von mysap Public Sector, SAP E-Government Framework, Einsatz von SAP BW und SAP SEM 5 Implementierung von ERP-Systemen Vorgehens-, Referenzprozess-, Organisations- u. Datenmodell, Prototyping, Mitarbeiterschulung 6 Beispiele für SAP-Projekte in der österreichischen Verwaltung Einsatz von SAP in der Finanzverwaltung, beim Land Oberösterreich, beim Land Tirol und an den österreichischen Universitäten 16
Kapitel 1 beschäftigt sich mit den Grundlagen von ERP-Systemen. Ausgehend von einem Überblick über die verschiedenen Softwaretypen werden die Vor- und Nachteile von Individual- und Standardsoftwarelösungen herausgearbeitet und miteinander verglichen. Daran anschließend wird auf die Bedeutung der Geschäftsprozessorientierung bei betriebswirtschaftlichen Standardsoftwarelösungen näher eingegangen. Darauf aufbauend erfolgt eine Definition des Begriffs ERP-Systeme und eine Beschreibung der wichtigsten Merkmale. Zudem werden die wichtigsten Anbieter von ERP-Software vorgestellt. Abschließend werden die Anforderungen der Verwaltungsmodernisierung an ERP-Softwaresysteme am Beispiel der Leistungsorientierten Verwaltungssteuerung erläutert. Kapitel 2 widmet sich einem wichtigen Thema der Verwaltungsmodernisierung, nämlich dem E-Government. Ausgehend von einer Beschreibung der Schwerpunkte, Elemente, Anwendungsbereiche, Schnittstellen, Technologien und technischen Rahmenbedingungen des E-Government wird der Zusammenhang zwischen ERP-Systemen und E-Government aufgezeigt. In Form von Beispielen wird demonstriert, in welchen Bereichen des E-Government ERP-Systeme zum Einsatz kommen können. In Kapitel 3 wird auf Grund der marktbeherrschenden Stellung der SAP AG im Bereich der betriebswirtschaftlichen Standardsoftware die Betrachtung auf die ERP-Lösung der SAP AG eingeschränkt. Dabei werden ausgewählte Module des R/3-Systems beschrieben und das Nachfolgeprodukt mysap.com näher vorgestellt. Kapitel 4 beschreibt im Speziellen die für die öffentliche Verwaltung abgestimmte Branchenlösung Public Sector. Diese umfasst das Haushaltsmanagement, das Steuer- und Einnahmenmanagement. Daneben wird noch auf das von der SAP AG bereit gestellte E-Government-Framework eingegangen, welches die Aktenverwaltung, Portale, Marktplätze, Bürger- und Geschäftspartnerbuchhaltung und den elektronischen Akt umfasst. Abgerundet wird dieses Kapitel mit einem Überblick über die Einsatzmöglichkeiten von SAP Business Warehouse (BW) und SAP Strategic Enterprise Management (SEM) für die strategischen Verwaltungssteuerung. Kapitel 5 zeigt die verschiedenen Möglichkeiten einer Implementierung auf und geht dabei unter Betrachtung der verschiedenen Implementierungsmethoden vor allem auf das SAP-Vorgehensmodell ein. Kapitel 6 beschreibt in Form von Fallstudien Implementierungsprojekte von SAP R/3 in österreichischen Verwaltungen. Beginnend mit dem Projekt HV-SAP R/3 Reorganisation des Haushalts- und Rechnungswesens des Bundes mittels SAP R/3 werden zwei SAP-Projekte in österreichischen Landesverwaltungen (Landesverwaltung Oberösterreich und Landesverwaltung Tirol) näher dargestellt. Daran anschließend wird das Projekt Uni.verse (Einsatz von SAP an den österreichischen Universitäten) vorgestellt. Ein Fazit über den SAP-Einsatz in der österreichischen Verwaltung bildet den Abschluss. Zur Verbesserung der Lesbarkeit finden Sie am Ende dieser Publikation ein Glossar mit jeweils einer kurzen Erläuterung zu wichtigsten Fachausdrücken. An dieser Stelle möchten die Autoren Herrn Hofrat Stefan Csoka dem früheren Leiter der Abteilung Haushaltsverrechnung im Bundesministeriums für Finanzen sehr herzlich für seine fachliche Unterstützung danken, ohne die die vorliegende Arbeit nicht möglich gewesen wäre. Darüber hinaus möchten wir uns 17
bei folgenden Personen herzlich bedanken, die sich uns als Interviewpartner zur Verfügung gestellt haben. Es handelt sich dabei um: Ministerialrat Christian Ihle (Leiter der Abteilung VI/3 des Bundesministeriums für Finanzen), Mag. Hans- Werner Streicher (Amt der Oberösterreichischen Landesregierung Präsidium/Rechenzentrum), Amtsdirektor Georg Haider (SAP Customer Competence Center der Tiroler Landesverwaltung), Dipl.-Kfm. Peter Wanka (Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur), Mag. Markus Kaiser (Projektleiter uni.verse, Siemens Business Services) und Dr. Werner Schallmeyer (Consulting Manager Sector Public Services der SAP Österreich GmbH). 18