Auf der Schwelle zur FINMA Zürcherischer Juristenverein Zürich, 13. November 2008 Dr. Monica Mächler Direktorin Bundesamt für Privatversicherungen
Inhalt Einleitung Juristisches Porträt von FINMAG und FINMA Unmittelbare Herausforderungen und Chancen der FINMA Anhang 2
Einleitung 3
bis Ende 2008 Mehrere Behörden mit unterschiedlicher Organisation und unterschiedlich gesetzlich definiertem Tätigkeitsbereich im Bereich der Finanzmarktaufsicht Eidgenössische Bankenkommission (EBK) als Behördenkommission Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) als Bundesamt des Eidgenössischen Finanzdepartements Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Kst GwG) als Abteilung der Eidgenössischen Finanzverwaltung Unterschiede der beaufsichtigten Finanzmarkttätigkeiten, der anwendbaren Aufsichtsgesetze und Aufsichtsstrukturen führen auch zu unterschiedlicher Ausprägung der jeweiligen Aufsichtskonzepte und Aufsichtskulturen 4
Wirtschaftliche Bedeutung des Finanzsektors in der Schweiz Wertschöpfung (Anteil BIP) 12% Arbeitsplätze (193 000) 6% Anteil am CH-Ertragsbilanzüberschuss 28% Übersicht über beaufsichtigte Institute und Individuen im Anhang 5
Ursprung der FINMA Auslegeordnung der schweizerischen Finanzmarktaufsicht unter der Leitung von Prof. Zufferey (Ende 1998 bis 2000) Abwägung der Vor- und Nachteile führt zur Empfehlung der Schaffung einer integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörde Anschliessend Auftrag an Expertenkommission Zimmerli, den Entwurf eines Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG) auszuarbeiten (Ende 2001 bis Anfang 2005) FINMAG wurde am 22. Juni 2007 von der Bundesversammlung verabschiedet Seit 2006 Vorbereitungsarbeiten für den operativen Start der betroffenen Eidgenössischen Bankenkommission (EBK), dem Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) und der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (Kst GwG) 6
Inkraftsetzung FINMAG am 1. Februar 2008 zum Teil in Kraft gesetzt, um institutionelle Vorbereitungen durchführen zu können Genehmigung der Verordnung über das Personal der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht am 27. August 2008 durch den Bundesrat Am 15. Oktober 2008 hat der Bundesrat die Inkraftsetzung der restlichen Bestimmungen des FINMAG sowie der folgenden Verordnungen auf den 1. Januar 2009 beschlossen: Finanzmarktprüfverordnung (FINMA-PV) Verordnung über die Erhebung von Gebühren und Abgaben durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA-GebV) Operativer Start der FINMA am 1. Januar 2009 7
Juristisches Porträt von FINMAG und FINMA 8
Natur des FINMAG, Auftrag und Verantwortlichkeit der FINMA FINMAG stellt ein Behördenorganisationsgesetz gestützt auf die Art. 95 und 98 BV dar Schaffung einer einzigen Behörde namens Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) in Form einer selbständigen und unabhängigen öffentlich-rechtlichen Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit, welche die Aufsicht über den Finanzmarkt nach folgenden Gesetzen (die Finanzmarktgesetze ) wahrnimmt: Bankengesetz Börsengesetz Kollektivanlagengesetz Versicherungsaufsichtsgesetz Versicherungsvertragsgesetz Geldwäschereigesetz Pfandbriefgesetz 9
Natur, Auftrag und Verantwortlichkeit der FINMA (2) Unabhängigkeit der Aufsicht beinhaltet Selbständige Ausübung der Aufsichtstätigkeit Erörterung von Strategie und aktuellen Fragen der Finanzplatzpolitik mit dem Bundesrat via Eidgenössisches Finanzdepartement Oberaufsicht der Eidgenössischen Räte Verantwortlichkeit der FINMA nach dem Verantwortlichkeitsgesetz vom 14. März 1958 Bei Verletzung wesentlicher Amtspflichten Für Schäden, die nicht auf Pflichtverletzungen Beaufsichtigter zurückgehen Integrierte und unabhängige FINMA übt Aufsicht nach sektorspezifischen Finanzmarktgesetzen aus 10
Ziele der Finanzmarktaufsicht Ziele gemäss Art. 5 FINMAG Die Finanzmarktaufsicht bezweckt nach Massgabe der Finanzmarktgesetze den Schutz der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und Anleger, der Versicherten sowie den Schutz der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte. Sie trägt damit zur Stärkung des Ansehens und der Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz bei. Anerkennung des Individualschutzes sowie des Systemschutzes unter Einschluss der Reputation und Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz als Ziele der FINMA 11
Regulierungsgrundsätze Regulierungsgrundsätze nach Art. 7 FINMAG Regulierung der FINMA durch Behördenverordnungen und Rundschreiben Regulierung nur soweit Aufsichtsziele dies gebieten, wobei zu berücksichtigen sind: Kosten der Regulierung für die Beaufsichtigten Auswirkung der Regulierung auf Wettbewerb, Innovationskraft und internationale Wettbewerbsfähigkeit Unterschiedliche Geschäftstätigkeiten und Risiken, und Internationale Mindeststandards Transparenter Regulierungsprozess gestützt auf Leitlinien Gesetzliche Verankerung der Regulierungsgrundsätze im FINMAG 12
Organe Organe Verwaltungsrat Geschäftsleitung Revisionsstelle Verwaltungsrat als strategisches Organ Legt strategische Ziele der FINMA fest und unterbreitet sie dem Bundesrat zur Genehmigung Entscheidet über die Geschäfte von grosser Tragweite Erlässt die der FINMA delegierten Verordnungen und beschliesst die Rundschreiben Überwacht die Geschäftsleitung etc. Bildet Ausschüsse wie Nominations- und Entschädigungsausschuss, Prüfausschuss und Strategieausschuss 13
Organe (2) Geschäftsleitung als operatives Organ Erlässt Verfügungen nach Massgabe des Organisationsreglements Erarbeitet Entscheidgrundlagen des Verwaltungsrats und berichtet ihm Erfüllt alle andern Aufgaben, die nicht einem andern Organ zugewiesen sind Revisionsstelle Eidgenössische Finanzkontrolle als externe Revisionsstelle Gestützt auf das FINMAG erlässt der Verwaltungsrat der FINMA ein Organisationsreglement und ein Geschäftsreglement Der schweizerischen privatrechtlichen Aktiengesellschaft nachgebildetes Organkonzept der FINMA 14
Personal Öffentlich-rechtliche Anstellung des Personals Verwaltungsrat regelt das Anstellungsverhältnis in einer Verordnung, welche vom Bundesrat zu genehmigen ist Verordnung über das Personal der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht, vom Bundesrat am 27. August 2008 genehmigt (FINMA-Personalverordnung) Bindung an Amtsgeheimnis Bindung an Verhaltenskodex Öffentlich-rechtliches Personalstatut der FINMA 15
Finanzierung, Reserven und Verantwortlichkeit FINMA erhebt Gebühren für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienstleistungen und jährliche Aufsichtsabgaben (fixe Grundabgabe und variable Zusatzabgabe) pro Aufsichtsbereich für die Kosten, die durch Gebühren nicht gedeckt sind Bemessungsgrundlage bilden spezifische Kriterien der beaufsichtigten Finanzmarkttätigkeiten Umgesetzt in der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und Abgaben durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA-GebV) FINMA bildet Reserven von 10 % der jährlichen Gesamtkosten bis zu einem Jahresbudget Finanzierung der FINMA durch Beaufsichtigte unter Verwendung der Kosten des Aufsichtsbereichs als Bemessungsgrundlage 17
Aufsichtsinstrumente: Prüfung Die FINMA führt nach Massgabe der Finanzmarktgesetze die Prüfung selbst, durch von ihr beigezogene Dritte oder durch von den Beaufsichtigten beauftragte Prüfgesellschaften durch Berichterstattung durch Prüfgesellschaft an das oberste Leitungsorgan des Beaufsichtigten sowie an die FINMA Spezialgesetzliches Zulassung für Prüfgesellschaften sowie für leitende Prüfer und Prüferinnen und Aufsicht Nebeneinander von dualer und direkter Aufsicht in der FINMA 18
Weitere Aufsichtsinstrumente FINMAG enthält verschiedene weitere Aufsichtsinstrumente, die durch Instrumente der Finanzmarktgesetze ergänzt werden: Auskunfts- und Meldepflichten Verfahrensrechtliche Vorgaben Berufsverbot Veröffentlichung der aufsichtsrechtlichen Verfügung Einziehung Untersuchungsbeauftragte Entzug der Bewilligung, Anerkennung, Zulassung oder Registrierung FINMAG Aufsichtsinstrumente gehen den weiter bestehenden Aufsichtsinstrumenten der Finanzmarktgesetze vor 19
Zusammenarbeit mit inländischen Behörden Zusammenarbeit mit inländischen Behörden FINMA und Strafverfolgungsbehörden leisten Rechts- und Amtshilfe nach einschlägigen Gesetzen Benachrichtigungspflicht der FINMA bei Kenntnis von gemeinrechtlichen Verbrechen und Vergehen Zusammenarbeit mit weiteren inländischen Behörden nach Finanzmarktgesetzen Verschiedene Verweigerungsgründe Im strafrechtlichen Bereich inländische Zusammenarbeit nach FINMAG, sonst nach Massgabe der Finanzmarktgesetze 20
Zusammenarbeit mit ausländischen Finanzmarktaufsichtsbehörden Amtshilfe Ersuchen um Auskünfte und Unterlagen zur Durchsetzung der Finanzmarktgesetze Übermitteln von Auskünften und Unterlagen an ausländische Behörden, sofern diese an das Amts- oder Berufsgeheimnis gebunden sind die Informationen nur zur direkten Beaufsichtigung von ausländischen Instituten verwenden die Informationen nur auf Grund eines Staatsvertrags oder mit der Zustimmung der FINMA an weitere Behörden und Organe weiterleiten (keine Zustimmung bei Weitergabe an Strafbehörden, sofern die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen ist) VwVG anwendbar betreffend Kundendaten Grenzüberschreitende Prüfungen FINMAG ersetzt Regeln zur Zusammenarbeit mit ausländischen Finanzmarktbehörden in den Finanzmarktgesetzen 21
Strafbestimmungen Diverse Straftatbestände in FINMAG, welche für alle Finanzmarktgesetze gelten (Tätigkeit ohne Bewilligung, Anerkennung, Registrierung oder Zulassung, Erteilen falscher Auskünfte, Pflichtverletzungen der Prüfgesellschaften oder der Beauftragten etc.) An Stelle der strafrechtlichen Verantwortlichkeit von Individuen kann strafrechtliche Verantwortlichkeit von Geschäftsbetrieben treten Verfolgende und urteilende Behörde ist das Eidgenössische Finanzdepartement Gerichtliche Beurteilung oder Verhängung von Freiheitsstrafen oder freiheitsentziehende Massnahmen durch Bundesstrafgericht Nebeneinander von Strafbestimmungen in FINMAG und in Finanzmarktgesetzen 22
Verfahren und Rechtsschutz Verfahren nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren Anfechtung von Verfügungen der FINMA nach der Bundesrechtspflege Keine wesentlichen Veränderungen in Verfahren und Rechtsschutz 23
Änderung bisherigen Rechts und Übergangsbestimmungen Diverse Anpassungen in den Finanzmarktgesetzen und weiteren Gesetzen FINMA übernimmt alle Verfahren der Eidgenössischen Bankenkommission, des Bundesamts für Privatversicherungen und der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, welche bei Inkrafttreten des FINMAG hängig sind Weitere Übergangsregeln betreffend Finanzen und Arbeitsverhältnisse 24
Übergang der Behördenverordnungen EBK, BPV und Kst GwG verfügen heute über elf Behördenverordnungen, wovon neun überführt werden (sh. Anhang) Nicht überführt werden das EBK-Reglement (wird ersetzt durch Organisationsreglement der FINMA) und die Datenbearbeitungsverordnung der Kst GwG (neue Regelung wird ab Herbst 2009 erarbeitet) EBK-Börsenverordnung wird separat überführt, weitere sieben Behördenverordnungen durch einen Mantelerlass der FINMA und separate förmliche Totalrevision der Geldwäschereiverordnung der Kst (Lesbarkeit), jeweils mit Wirkung auf den 1. Januar 2009 Überführung bedeutet Ersatz der Behördenbezeichnungen sowie weitere terminologische und sprachliche Anpassungen Inhaltlicher Konsolidierungsbedarf in naher Zukunft vor allem im Bereich der Bekämpfung von Geldwäscherei und Terrorismusbekämpfung 25
Übergang von Rundschreiben Rundschreiben (bzw. Richtlinien in der Terminologie des BPV) geben Verständnis der höherrangigen Rechtssätze und wieder und zeigen Umsetzung in die Praxis Im August 2008 bestanden 49 Rundschreiben, bis heute hat sich Zahl erhöht Alle (ausser Rundschreiben 2006/2 der Kst GwG zur Auslegung von Art. 7 GwG, obsolet wegen Änderung Geldwäschereiverordnung) sollen überführt werden Formell neuer Erlass durch FINMA mit einheitlichen Vorgaben für Systematik und Gestaltung sowie einer beschränkten terminologischen und formellen Anpassung Werden ab Dezember 2008 auf dem FINMA-Website zugänglich sein (www.finma.ch) 26
Übernahme internationaler Erklärungen Staatsverträge bestehen im Bereich des Versicherungsaufsichtsrechts mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und mit dem Fürstentum Liechtenstein und binden den Staat in seiner Gesamtheit Die bisherigen Aufsichtsbehörden haben eine Vielzahl von Memoranda of Understanding, Briefwechsel und weiterer Erklärungen zum Verkehr mit ausländische Finanzmarktaufsichtsbehörden und internationalen Organisationen abgegeben Diese internationalen Erklärungen werden in der FINMA für den betreffenden Sektor weiter gelten Verwaltungsrat der FINMA wird die Weitergeltung der Memoranda of Understanding zur Vermeidung allfälliger Fragen pro-aktiv bestätigen Kommunikation mit ausländischen Gegenparteien, wo erforderlich 27
Internationale Vernetzung der FINMA Internationale Organisationen Basle Committee on Banking Supervision (BCBS) International Association of Insurance Supervisors (IAIS) International Organization of Securities Commissions (IOSCO) Joint Forum of Financial Markets Regulators (Joint Forum) Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) etc. Zahlreiche bilaterale Kontakte mit ausländischen Aufsichtsbehörden 28
Unmittelbare Herausforderungen und Chancen der FINMA 29
Finanzmarktkrise Herausforderungen Jüngste Finanzmarktphänomene Produkte/Anlagen Distribution Kapital Liquidität Governance Risikomanagement Makro- und mikroökonomische Tragweite Chancen Analyse Konsequent das bestehende Aufsichtsinstrumentarium anwenden und umsetzen Sektorspezifische oder übergreifende Regulierungen überprüfen, bestätigen oder ev. weiterentwickeln und ergänzen 30
Finanzgruppen und -konglomerate Wechselwirkungen von Finanzmärkten und international tätigen Gruppen Spezielle Ansteckungsgefahren in Finanzkonglomeraten Ausbau der Gruppenaufsicht unter Einsatz von Supervisory Colleges und Vorkehrungen für Krisenmanagement Weitere Analyse und Definition der Anforderungen an Kapital- und Risikomanagement in Finanzkonglomeraten 31
Internationale Entwicklungen Herausforderungen Chancen Streben um Neuzuteilung der Rollen in Finanzmarktregulierung und -aufsicht unter Einbezug intensivierter Erwartungen an die internationalen Standardsetters FINMA kann auf grosse Erfahrung und Konzepte der Vorgängerbehörden zurückgreifen und hat Potenzial, um Weiterentwicklung aktiv mitzugestalten Bedarf nach verstärkter Zusammenarbeit der verschiedenen nationalen Aufsichtsbehörden FINMA wirkt vorausschauend mit (Austausch von Know How, Supervisory Colleges, Krisenmanagement) 32
Integration Herausforderungen Betriebliche Zusammenführung intern Abstimmen der verschiedenen Abläufe aus Sicht der Beaufsichtigten Beaufsichtigung verschiedener Finanzmarktsektoren: Gleiches gleich, Ungleiches ungleich Chancen Effizienzsteigerung und Nutzung von Synergien durch Modernisierung der Infrastruktur und der Abläufe Steigerung der Transparenz und der Effizienz für Finanzmarktteilnehmer Bewusste Klärung der Situation in den einzelnen Bereichen und Entscheid über gleiche oder ungleiche Finanzmarktregulierung und - aufsicht mit gewogenem Augenmass 33
Anhang 34
Versicherungssektor Versicherungssektor 31.12.2008 Schweiz Niederlassungen Total Schadenversicherer 78 39 117 Lebensversicherer 22 4 26 Rückversicherer 25 25 Captives 46 46 Krankenzusatzversicherungen 46 46 Total 217 43 260 35
Bankensektor Bankensektor Anzahl Beaufsichtigte 31.12.2007 Banken Raiffeisenbanken Vertreter ausländischer Banken 337 390 51 Pfandbriefzentrale Pfandbriefbank 1 1 Börsen Börsenähnliche Einrichtungen Ausländische Börsenmitglieder als Effektenhändler Effektenhändler in- und ausländisch Vertretungen ausländischer Effektenhändler 3 3 114 69 43 Anlagefonds ausländisch Anlagefonds inländisch Fondsleitungen Vertreter Vertriebsträger 4 593 1 201 46 130 533 Prüfgesellschaften Liquidationen 10 12 36
Geldwäschereibekämpfung Geldwäschereibekämpfung 31.12.2007 Anerkannte Selbstregulierungsorganisationen (SRO) Durch die FINMA beaufsichtigte direkt unterstellte Finanzintermediäre (DUFI) Einer SRO angeschlossene Finanzintermediäre Der FINMA-Geldwäschereiaufsicht unterstellte Gruppengesellschaften Akkreditierte Revisionsstellen 11 412 6 293 164 106 37
Liste der alten/neuen Behördenverordnungen Verordnung der EBK über die kollektiven Kapitalanlagen (KKV- EBK) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die kollektiven Kapitalanlagen (KKV-FINMA) Verordnung über die ausländischen Banken in der Schweiz (ABV) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die ausländischen Banken in der Schweiz (ABV-FINMA) Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission zum Konkurs von Banken und Effektenhändlern (BKV) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über den Konkurs von Banken und Effektenhändlern (BKV- FINMA) 38
Liste der alten/neuen Behördenverordnungen (2) Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission über die Börsen und den Effektenhandel (BEHV-EBK) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die Börsen und den Effektenhandel (BEHV-FINMA) Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission zur Verhinderung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung (GwV-EBK) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die Verhinderung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (GwV-FINMA 1) Verordnung des Bundesamts für Privatversicherungen über die Bekämpfung der Geldwäscherei (GwV BPV) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung im Privatversicherungsbereich (GwV-FINMA 2) 39
Liste der alten/neuen Behördenverordnungen (3) Verordnung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei über die Pflichten der ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre (GwV Kst) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung im übrigen Finanzsektor (GwV-FINMA 3) Verordnung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei über die berufsmässige Ausübung der Finanzintermediation im Nichtbankensektor (VB-GwG) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die berufsmässige Ausübung der Finanzintermediation im Sinne des Geldwäschereigesetzes (VBAF-FINMA) 40
Liste der alten/neuen Behördenverordnungen (4) Verordnung des Bundesamts für Privatversicherungen über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen (AVO-BPV) NEU: Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen (AVO-FINMA) 41