GER 1993 Nr. 6 Polizeiliches Domizil als Voraussetzung für die Aufnahme in die Einwohnerregistratur; Anwendung vom Art. 24 Abs. 1 ZGB im Bereich des politischen Domizils - Für die Bestimmungen des polizeilichen Domizils verweist das Gemeindegesetz auf das Zivilrecht ( 5 Abs. 2 GG). (E. 2.3.1.1.) - Voraussetzung für die Wohnsitzbegründung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 ZGB ist sowohl ein objektives (Aufenthalt) als auch ein subjektives Element (Absicht dauernden Verbleibens). (E. 2.3.1.2.) - Für die Bestimmung der Absicht dauernden Verbleibens ist nicht auf den inneren Willen einer Person abzustellen, sondern auf die für Dritte erkennbaren Kriterien. Entscheidend ist demzufolge, auf welche Absicht die erkennbaren äusseren Umstände schliessen lassen. (E. 2.3.1.2.) - Im Bereich des polizeilichen Domizils findet Art. 24 ZGB keine Anwendung. (E. 2.3.1.3.) - Keine Verletzung der Niederlassungsfreiheit und der bundes- bzw. kantonsrechtlichen Abschiebeverbote durch eine Nichtaufnahme in das Einwohnerkontrollregister, wenn die gesuchstellende Person ihr polizeiliches Domizil nicht in der betreffenden Gemeinde hat. (E. 2.3.2.) - Wer seinen Wohnsitz in einer Gemeinde aufgibt, kann an diesem Ort sein Stimmrecht nicht mehr weiter ausüben. (E. 2.3.3.) - Keine Anwendung von Art. 24 Abs. 1 ZGB im Bereich des politischen Domizils. (E. 2.3.3.) 1. Feststellungen 1.1. Ausgangslage Der Beschwerdeführer übt den Beruf eines Marktfahrers bzw. Schaustellers aus. Im September 1985 zog er nach X. Im Frühjahr 1988 verloren er und seine Familie ihre Wohnung in X und wohnten fortan in einem Wohnwagen. Am 12. April 1988 stellte die Einwohnerkontrolle Y einen Ausweis für auswärtigen Aufenthalt aus. Y gab damals an, dass er in X eine neue Wohnung suche. Im Juni 1988 kehrte die Familie Y nach X zurück und stellte ihren Wohnwagen auf dem Wohnwagenareal an der B-Strasse ab. Daraufhin stellte die Einwohnerkontrolle Y wieder eine Wohnsitzbescheinigung aus. Im Herbst 1988 verliess er den Standplatz aber wieder. Dabei liess der Beschwerdeführer zwei ausgediente Fahrzeuge zurück. Aus dem Bericht der Stadtpolizei X an die Stadtkasse vom 25. April 1989 geht hervor, dass er sich seither nur in X aufgehalten hat, um sein Postfach zu leeren oder Materialien abzuholen. Seinen Wohnwagen hat er aber bis zu diesem Datum nicht mehr, auch nicht für kurze Zeit, auf dem Standplatz abgestellt.
2 Mit Schreiben vom 10. April 1989 wurde Y von der Einwohnergemeinde X mitgeteilt, dass er rückwirkend auf den 31. Dezember 1988 in X abgemeldet werde, da er keinen Wohnsitz nachweisen könne. Er wurde gebeten, mitzuteilen, wohin seine Schriften zu senden seien. Nachdem vom Beschwerdeführer keine Nachricht eintraf, wurde der Heimatschein am 16. Mai 1989 an die Heimatgemeinde geschickt; dies wurde ihm mit Brief gleichen Datums mitgeteilt. Der Beschwerdeführer kehrte mit seinem Wohnwagen auch nach der Streichung aus der Einwohnergemeinderegistratur im Frühjahr 1989 nicht mehr auf den Standplatz an der B- Strasse zurück. Eine solche Rückkehr wäre bis im Herbst 1991 jederzeit möglich gewesen. Bis dahin galten auch keine zeitlichen Beschränkungen für die Aufenthaltsdauer. Ab Herbst 1991 war der Standplatz wegen Bauarbeiten gesperrt. Diese waren im Frühjahr 1992 abgeschlossen. Seither gilt für die Benutzung des Platzes ein Platzreglement, das die maximale Aufenthaltsdauer in den Sommermonaten auf vier Wochen beschränkt. Dagegen kann der Aufenthalt in den Wintermonaten bis zu fünf Monaten verlängert werden. Am 27. Februar 1992 ersuchte der Beschwerdeführer die Einwohnerkontrolle X, seinen Heimatschein entgegen- bzw. zurückzunehmen, ihm eine Wohnsitzbescheinigung auszustellen und ihn neuerlich in die Einwohnerregistratur aufzunehmen. Mit Verfügung vom 11. Mai 1992 wies der Vorsteher der Einwohnerkontrolle X das Begehren von Y ab. Am 25. Mai 1992 erhob Y beim Gemeinderat der Einwohnergemeinde X Beschwerde gegen die Verfügung des Vorstehers der Einwohnerkontrolle vom 11. Mai 1992. Auf Antrag der Rekurskommission wurde die Beschwerde mit Beschluss vom 22. September 1992 vom Gemeinderat der Einwohnergemeinde X abgewiesen. Dieser Beschluss wurde dem Beschwerdeführer am 28. Oktober 1992 eröffnet. 1.2. Beschwerde Gegen diesen Beschluss erhob Y mit Schreiben vom 9. November 1992 Beschwerde beim Regierungsrat und stellte folgende Rechtsbegehren: 1. Der Beschluss der Einwohnergemeinde X vom 22. September 1992 sei aufzuheben. 2. Die Vorinstanz sei anzuweisen, den Heimatschein für Y und seine Ehefrau entgegenbzw. zurückzunehmen. 3. Herr Y, seine Ehefrau und die Kinder seien neuerlich in die Registratur der Einwohnergemeinde X aufzunehmen. 4.... 1.3. Stellungnahme der Einwohnergemeinde X
3 Mit Schreiben vom 2. Februar 1993 beantragte die Einwohnergemeinde X die Abweisung der Beschwerde. 2. Erwägungen 2.1. Eintreten 2.1.1. Legitimation (...) 2.1.2. Beschwerdefrist und übrige Prozessvoraussetzungen (...) 2.1.3. Anfechtungsobjekt: Beschluss des Einwohnergemeinderates vom 22. September 1992 Anfechtungsobjekt ist im vorliegenden Verfahren der Beschluss des Einwohnergemeinderates vom 22. September 1992. 2.1.4. Streitgegenstand: polizeiliches Domizil im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung am 27. Februar 1992 Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass das Beschwerdethema die Frage nach der Rechtmässigkeit der Abmeldung ex officio im Frühjahr 1989 sei. Der Streitgegenstand ergibt sich im Rechtsmittelverfahren daraus, inwiefern nach den Rechtsbegehren der Beschwerde das im Beschluss geordnete Rechtsverhältnis, oder genauer, die im Beschlussdispositiv angeordnete Rechtsfolge, bestritten wird. Ausgangspunkt des Streitgegenstandes ist somit der angefochtene Beschluss, wobei die Parteibegehren den Streitgegenstand konkretisieren (vgl. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, 1983, S. 44 ff; Kölz / Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 110 f). Der Streitgegenstand ist somit im vorliegenden Fall die Frage nach der Rechtmässigkeit der Verweigerung der Entgegennahme des Heimatscheines des Beschwerdeführers und die damit verbundene Verweigerung des Eintrages des Beschwerdeführers und seiner Familie in das Einwohnerregister der Stadt X. Mithin ist Beschwerdethema, ob der Beschwerdeführer im Zeitpunkt, als er an die Einwohnerkontrolle das Gesuch um Entgegennahme des Heimatscheines und Aufnahme ins Einwohnerregister stellte (27. Februar 1992), sein polizeiliches Domizil (Niederlassung) in X hatte. Nicht zum Streitgegenstand gehört dagegen die Frage der Rechtmässigkeit der im Frühjahr 1989 ex officio verfügten Abmeldung des
4 Beschwerdeführers. Diese Frage kann deshalb offen bleiben. Auf die Rügen des Beschwerdeführers, die Zwangsabmeldung im Frühjahr 1989 verstosse gegen die Niederlassungsfreiheit (Art. 45 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874), gegen das Stimm- und Wahlrecht (Art. 43 BV), gegen die Abschiebeverbote (Art. 10 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 [SR 851; ZUG] und 10 des Gesetzes über die öffentliche Sozialhilfe vom 2. Juli 1989 [BGS 835.221; SHG]), gegen den bundesrechtlichen Wohnsitzbegriff (Art. 24 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [SR 210; ZGB]) sowie gegen die massgeblichen Bestimmungen des Gemeindegesetzes ( 3 und 5 GG) ist daher nicht näher einzugehen. Dagegen wird zu prüfen sein, ob der jetzt angefochtene Beschluss der Einwohnergemeinde X vom 22. September 1992 gegen die genannten Bestimmungen verstösst. 2.2. Rüge der unvollständigen Sachverhaltsabklärung (...) 2.3. Materielles 2.3.1. Hatte der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung am 27. Februar 1992 sein polizeiliches Domizil in X? 2.3.1.1. Bestimmungen des Gemeindegesetzes Im Zuge der Revision des Gemeindegesetzes wurde das Niederlassungs- und Aufenthaltsrecht neu geordnet und unter anderem dem im Jahre 1975 revidierten Art. 45 BV angepasst. Dieser gewährt nun jedem Schweizer und jeder Schweizerin die uneingeschränkte Niederlassungsfreiheit. Die neue Bestimmung gestattet den Kantonen bzw. den Gemeinden lediglich, zu bestimmen, welche Anwesenheitsverhältnisse meldepflichtig sind. Ebenso wurde bei der Neuordnung des Niederlassungs- und Aufenthaltswesens im neuen Gemeindegesetz auf den verwirrenden Begriff der Niederlassung verzichtet und mit dem Begriff Wohnsitz ersetzt. 3 Abs. 1 GG legt fest, dass jede Person, die in einer Einwohnergemeinde Wohnsitz oder Aufenthalt begründet, sich innert 14 Tagen anzumelden und seine Ausweispapiere zu hinterlegen hat. Als Gegenstück dazu wird in 3 Abs. 2 GG bestimmt, dass derjenige, der seinen Wohnsitz oder seinen Aufenthalt aufgibt, sich wiederum innert 14 Tagen abzumelden hat. Für die Bestimmung des Wohnsitzes oder des Aufenthaltes wird in 5 Abs. 1 GG auf das Zivilrecht verwiesen, mithin auf die Art. 23 ff ZGB. 2.3.1.2. Hatte der Beschwerdeführer Wohnsitz im Sinne von Art. 23 ZGB?
5 Art. 23 Abs. 1 ZGB bestimmt, dass sich der Wohnsitz einer Person an dem Orte befindet, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Diese Definition enthält sowohl ein objektives (Aufenthalt) wie auch ein subjektives Element (Absicht dauernden Verbleibens). Die dogmatische Aufgliederung in zwei unterschiedliche Tatbestandselemente darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es bei der Wohnsitzzuordnung letztlich immer um die Bestimmung des Lebensmittelpunktes einer Person, um die Ermittlung des räumlichen Zentrums der persönlichen Interessen geht (M. Pedrazzini, Grundriss des Personenrechts, Bern 1982, S. 97). Die körperliche Anwesenheit an einem Ort, als objektives Merkmal des Wohnsitztatbestandes, ist zur Begründung, nicht aber zur Aufrechterhaltung des einmal begründeten Wohnsitzes erforderlich (vgl. E. Bucher in: Berner Kommentar, Das Personenrecht, Bd. I, 2. Abt., 1 Tb., 3. Auflage, Bern 1976, Rn 16 zu Art. 23). Das heisst, dass selbst eine länger dauernde Ortsabwesenheit den einmal begründeten Wohnsitz bestehen lässt, solange die betreffende Person weiterhin an diesem Ort ihren Lebensmittelpunkt hat. Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer bis zum Verlassen des Standplatzes im Herbst 1988 seinen Wohnsitz in X hatte. Streitig ist also einzig, ob das subjektive Erfordernis des Wohnsitztatbestandes, die Absicht dauernden Verbleibens also, im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung nach wie vor erfüllt war. Der Beschwerdeführer macht nun sinngemäss geltend, den Wunsch zu haben, nach X zurückzukehren. Er bezeichnet diesen Ort als seinen Lebensmittelpunkt. Die Absicht dauernden Verbleibens ist ein innerer Vorgang, auf den immer nur aus indirekten Wahrnehmungen geschlossen werden kann. Dabei sind alle Elemente der äusserlichen Gestaltung der Lebensverhältnisse, insbesondere die familiären und die gesellschaftlichen Beziehungen, die Wohnverhältnisse etc., zu berücksichtigen. Das Bundesgericht hat in BGE 97 II 3 f diesen äusserlich erkennbaren Verhältnissen eine eigenständige Bedeutung für die Wohnsitzbestimmung zuerkannt und diese nicht als blosse Indizien für einen subjektiven Willen der Lebensgestaltung gewertet. Ausgehend von der Ueberlegung, dass der Wohnsitz einer Person nicht nur für diese selbst, sondern vor allem auch für zahlreiche Drittpersonen und Behörden von Bedeutung ist, gelangte das Bundesgericht im erwähnten Entscheid zum Ergebnis, dass bei der Wohnsitzermittlung nicht auf den inneren Willen einer Person, sondern auf die für Dritte erkennbaren Kriterien abzustellen ist. Entscheidend ist demzufolge, auf welche Absicht die erkennbaren äusseren Umstände schliessen lassen (M. Pedrazzini, a.a.o., S. 98). Es ist somit für die Frage, ob der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung seinen Wohnsitz in X hatte, ohne Belang, dass er den Wunsch hat, wieder nach X zurückzukehren und dass er diesen Ort als seinen Lebensmittelpunkt bezeichnet. Einzig entscheidend sind die objektiv feststellbaren Merkmale, nicht aber der innere Wille oder die subjektive Verbundenheit des Beschwerdeführers mit der Einwohnergemeinde X. Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer im Herbst 1988 die Einwohnergemeinde X mit seinem Wohnwagen verlassen hat. Auch seine Familie blieb nicht in X. Im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung im Februar 1992 hatte der Beschwerdeführer in X weder eine Wohnung in Aussicht noch seinen Wohnwagen stationiert. Zudem bemühte er sich erst um eine Standbewilligung auf dem Standplatz, nachdem das Beschwerdeverfahren
6 in der vorliegenden Sache hängig war. Diese wurde ihm nicht verwehrt, nur lässt es das inzwischen in Kraft getretene Platzreglement nicht zu, sich in den Sommermonaten länger als vier Wochen da aufzuhalten; in den Wintermonaten ist aber ein Aufenthalt bis zu 5 Monaten möglich. Der Beschwerdeführer machte aber in der Folge auch von der beschränkten Möglichkeit, seinen Wohnwagen auf dem Standplatz zu stationieren, keinen Gebrauch. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass es ihm nicht möglich gewesen sei, früher nach X zurückzukehren, da der Standplatz gesperrt gewesen sei. In der Tat war der Standplatz wegen der Bauarbeiten von Herbst 1991 bis Frühjahr 1992 geschlossen. Tatsache ist aber auch, dass der Beschwerdeführer nach dem Verlassen der Einwohnergemeinde X im Herbst 1988 bis zur Schliessung des Standplatzes im Herbst 1991, also während dreier Jahren, mit seinem Wohnwagen nie mehr nach X zurückkehrte, obwohl er die Möglichkeit dazu gehabt hätte. Bis zum Beginn der Bauarbeiten hätte er jederzeit seinen Wohnwagen auf dem Standplatz plazieren und mit seiner Familie da leben können. Mithin waren es bis zu diesem Zeitpunkt nicht äussere Umstände, die ihn an einer Rückkehr gehindert haben. Dass der Beschwerdeführer seit seinem Wegzug weiterhin familiäre oder freundschaftliche Beziehungen in X gepflegt hätte oder sonstwie gesellschaftlich mit der Einwohnergemeinde X verbunden gewesen wäre (Bsp. Vereinsmitgliedschaft), wird weder in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, noch geht dies aus den übrigen Akten hervor. Der Beschwerdeführer unterhält in X lediglich ein Postfach und hat bei seinem Weggang zwei Abbruchfahrzeuge zurückgelassen, die ihm in der Folge als Materialdepot dienten, bis er aufgefordert wurde, diese wegzuschaffen. Im weiteren macht er geltend, sich um eine tragbare Wohnung bemüht zu haben, bei der Wohnungssuche aber keinen Erfolg gehabt habe. Dies sind die einzigen objektiv erkennbaren Anknüpfungspunkte zwischen dem Beschwerdeführer und der Einwohnergemeinde X. Alleine das Unterhalten eines Postfaches, das Zurücklassen von Abbruchfahrzeugen und das erfolglose Suchen einer Wohnung von auswärts lassen nun aber den Schluss, der Lebensmittelpunkt des Beschwerdeführers sei im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung nach wie vor in X gewesen, nicht zu. Dazu bedürfte es einer intensiveren, objektiv feststellbaren Verbundenheit mit diesem Ort. Es steht somit fest, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt seiner Gesuchseinreichung keinen Wohnsitz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 ZGB hatte. 2.3.1.3. Anwendung von Art. 24 Abs. 1 ZGB im Bereich des polizeilichen Domizils? Der Vertreter des Beschwerdeführers macht nun sinngemäss geltend, dass bei der Bestimmung des polizeilichen Domizils die Wohnsitzfiktion von Art. 24 Abs. 1 ZGB, wonach der einmal begründete Wohnsitz einer Person bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes bestehen bleibt, zum Tragen komme. Die Einwohnergemeinde X bestreitet dies unter Hinweis auf die Lehre.
7 Das Gemeindegesetz regelt in 3 ff, welche Anwesenheitsverhältnisse meldepflichtig sind und wie die Meldepflicht zu erfüllen ist. Zur Meldepflicht gehört auch die Abmeldung. Das Gemeindegesetz bestimmt denn auch in 3 Abs. 1, dass sich eine Person, die ihren Wohnsitz aufgibt, innert 14 Tagen abzumelden hat. Für die Bestimmung des Wohnsitzes und des Aufenthaltes, welche diese Meldepflichten nach sich ziehen, verweist 5 GG auf das Zivilrecht. Nun ist aber bei jeder Verweisungsnorm, insbesondere bei solchen des öffentlichen Rechts, zu prüfen, inwieweit die zivilrechtlichen Wohnsitzbestimmungen zur Anwendung gelangen. Bei vielen Verweisungsnormen muss, ohne dass das ausdrücklich gesagt wird, angenommen werden, dass der Gesetzgeber mit der Verweisung auf die zivilrechtlichen Wohnsitzbestimmungen nur die Tatbestände von Art. 23 und 25 ZGB, nicht aber jene von Art. 24 ZGB zur Anwendung gelangen lassen wolle, mithin Wohnsitz nur im Sinne des tatsächlichen Lebensmittelpunktes verstanden haben wolle (vgl. E. Bucher, a.a.o., Rn 7 ff zu Art. 24 ZGB). Ob eine Verweisungsnorm auch den Tatbestand von Art. 24 ZGB erfasst oder nicht, muss aufgrund des Sinn und Zweckes der die Verweisung enthaltenen Bestimmung ermittelt werden. Die Gemeinde hat ein Interesse zu wissen, wer sich auf ihrem Gemeindegebiet aufhält. Sie muss unter anderem wissen, wen sie mit Wasser, Energie etc. zu versorgen hat, oder bei wem sie Abgaben zu erheben hat. Aus diesem Grund statuiert das Gemeindegesetz in 3 eine Meldepflicht für alle Personen, die in einer Gemeinde Wohnsitz oder Aufenthalt begründen. Das in diesem Zusammenhang geführte Einwohnerkontrollregister gibt somit Auskunft über den aktuellen Stand der Bevölkerung. Damit ist es die Grundlage jeder einwohnerbezogenen Verwaltungstätigkeit der Gemeinde. Es dient der Gemeinde aber nicht nur als Auskunfts-, sondern auch als Führungsinstrument. Im weiteren regelt der Entscheid über das polizeiliche Domizil - das heisst die Niederlassung - nur die polizeilichen Beziehungen zwischen einem Gesuchsteller und der betreffenden Behörde. Er bedeutet nur, dass der Niederlassung des Betreffenden kein administratives Hindernis entgegensteht (K. Spühler, in ZBl 93/1992, S. 341). Daraus erhellt, dass im Bereiche des Niederlassungswesen und der damit verbundenen Meldepflicht Art. 24 Abs. 1 ZGB nicht zur Anwendung gelangen kann. Die Gemeinde hat lediglich ein Interesse daran, zu wissen, wer tatsächlich seinen Lebensmittelpunkt in der Gemeinde hat, mithin Wohnsitz im Sinne von Art. 23 Abs. 1. Sobald aber jemand diesen Wohnsitz aufgibt, besteht aufgrund des Sinns und Zwecks der Bestimmungen über das polizeiliche Domizil kein Grund mehr, bis zum Erwerb eines neuen polizeilichen Domizils die einmal begründete Niederlassung weiterhin als polizeiliches Domizil bestehen zu lassen (vgl. dazu auch K. Spühler, a.a.o., S. 339 und die da zitierte Rechtsprechung). Deshalb knüpft das Gemeindegesetz denn auch für den Zeitpunkt der Abmeldepflicht an den Zeitpunkt der Aufgabe des Wohnsitzes an und nicht etwa an den Zeitpunkt der Begründung eines neuen Wohnsitzes (vgl. 3 Abs. 2 GG). Somit kann festgehalten werden, dass für die Bestimmung des polizeilichen Domizils und der damit verbundenen Aufnahme in das Einwohnerregister die Wohnsitzfiktion von Art. 24 Abs. 1 ZGB nicht zur Anwendung gelangt. 2.3.2. Rüge der Verletzung der Niederlassungsfreiheit und der bundes- bzw. kantonsrechtlichen Abschiebeverboten
8 Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, dass die Verweigerung der Wiederaufnahme in das Einwohnerkontrollregister ein Verstoss gegen die Niederlassungsfreiheit (Art. 45 BV), das bundesrechtliche Abschiebeverbot (Art. 10 ZUG) und gegen das kantonalrechtliche Abschiebeverbot ( 10 SHG) darstelle. Die Einwohnergemeinde X bestreitet dies. Das Bundesgericht umschreibt die Freiheit der Niederlassung in ständiger Rechtsprechung wie folgt: "Nach Art. 45 BV kann sich jeder Schweizer an jedem Ort des Landes niederlassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz. Sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (...)" (BGE 108 Ia 249). Die Niederlassungsfreiheit als solche beinhaltet aber auch das Recht, eben gerade keinen Wohnsitz im Sinne eines Lebenszentrums zu haben, sich also am jeweiligen Ort nur aufzuhalten, ohne aber die Absicht zu haben, da oder anderswo dauernd zu verbleiben. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet dem einzelnen auch, an einem einmal gewählten Ort weiterhin zu verbleiben, sofern die Voraussetzungen für eine Niederlassung tatsächlich auch weiterbestehen. Die Niederlassungsfreiheit berechtigt aber nicht, irgendeinen beliebigen Ort als Niederlassung zu bezeichnen, ohne dass gewisse tatsächliche Voraussetzungen erfüllt sind. Der Beschwerdeführer hat im Herbst 1988 die Einwohnergemeinde X verlassen. Zu diesem Schritt wurde er, wie aus den Akten hervorgeht, von behördlicher Seite in keiner Art und Weise gezwungen. Er hat damit seinen Wohnsitz in X freiwillig aufgegeben. Als er sich im Februar 1992 wiederum in X anmelden lassen wollte, waren die Voraussetzungen für eine Anmeldung nicht gegeben. Der Beschwerdeführer hatte zu diesem Zeitpunkt, wie bereits dargelegt, in X keinen neuen Wohnsitz begründet. Die Rüge der Verletzung der Niederlassungsfreiheit und der damit verbundenen bundesund kantonalrechtlichen Abschiebeverboten erfolgt somit zu unrecht. 2.3.3. Anwendung von Art. 24 Abs. 1 ZGB im Bereich des politischen Domizils Der Vertreter des Beschwerdeführers macht sinngemäss geltend, dass Y sein Stimm- und Wahlrecht nur über seine Wohnsitzgemeinde ausüben könne. Da er aber bis anhin keinen neuen Wohnsitz begründet habe, verfüge dieser nach Art. 24 Abs. 1 ZGB nur über einen fiktiven Wohnsitz in X. Die Verweigerung der Wiederaufnahme in das Einwohnerkontrollregister führe dazu, dass der Beschwerdeführer sein Stimm- und Wahlrecht nicht mehr ausüben könne. Dies stelle eine Verletzung der Verfassung dar (Art. 43 und 74 BV). Die Einwohnergemeinde X bestreitet dies unter Hinweis auf die Lehre und Rechtsprechung. Das Stimmrecht, als Oberbegriff für alle den einzelnen Bürgern zustehenden politischen Rechte, kann grundsätzlich nur am Wohnsitz ausgeübt werden. Für eidgenössische Angelegenheiten ist das Wohnsitzprinzip in Art. 43 Abs. 2 BV festgelegt. Darin werden zwei Voraussetzungen aufgestellt: Wohnsitz und Ausweisung über die Stimmberechtigung. Art. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 [SR 161.1; BPR]
9 definiert den für die Ausübung der politischen Rechte massgebenden Wohnsitz. Dieser politische Wohnsitz wird umschrieben als die Gemeinde, in der der Stimmberechtigte wohnt und angemeldet ist. Art. 3 BPR knüpft dabei an die Kriterien des zivilrechtlichen Wohnsitzbegriffes im Sinne von Art. 23 ZGB an (tatsächlicher und alleiniger Aufenthalt und die Absicht des dauernden Verbleibens; BBl 1975 I 1328 f). Entscheidend für die Ausübung der politischen Rechte ist grundsätzlich der Ort, an dem der Stimmberechtigte wohnt. Objektiv gesehen muss dieser tatsächlich in der betreffenden Gemeinde leben und die Verbindungen zum vorherigen Wohnort aufgegeben haben. Die blosse Absicht ist nicht genügend, wenngleich notwendig. Denn der Gesetzgeber verlangt in subjektiver Hinsicht, dass der Stimmberechtigte den wirklichen Willen zum dauernden Verbleiben hat (E. Grisel, in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Basel, Zürich und Bern 1991, Rn 24 zu Art. 43). Ergänzend dazu wird die formelle Anmeldung durch Hinterlegung von Ausweisschriften bei der zuständigen Ortsbehörde verlangt. Die beiden Erfordernisse des Wohnens und der Anmeldung müssen sich ergänzen (M. L. Baumgartner-Bruckner in: Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, Band 13, St. Gallen 1978, S. 43). Das Wohnsitzerfordernis gilt im übrigen auch für kantonale und kommunale Abstimmungen (E. Grisel, a.a.o., Rn 44 zu Art. 43). Dies wird auch in Art. 25 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 8. Juni 1986 [BGS 111.1; KV] festgehalten. Ebenso umschreibt 5 des kantonalen Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom 2. März 1980 [BGS 113.111; WaG] den politischen Wohnsitz, unter Berücksichtigung der Besonderheiten für Bürger- und Kirchgemeinden, in gleicher Art und Weise wie das Bundesgesetz über die politischen Rechte. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass der Begriff des politischen Wohnsitzes als ein solcher des Bundesrechts betrachtet wird (vgl. BGE 109 Ia, S. 50; E. Grisel, a.a.o. Rn 41 zu Art. 43). Wer nun aber, wie der Beschwerdeführer, seinen Wohnsitz in einer Gemeinde aufgibt, kann an diesem Ort nicht weiterhin sein Stimmrecht ausüben. Der einmal begründete Wohnsitz bleibt nicht bis zum Erwerb eines neuen bestehen (A. Schwingruber, Das Stimmrecht in der Schweiz, Diss. Freiburg 1978, S. 130, mit Hinweis). Eine Anwendung von Art. 24 Abs. 1 ZGB im Bereiche des politischen Domizils entfällt somit. Dies hat im übrigen auch das Bundesgericht in BGE 53 I 279f klar und deutlich festgehalten, indem es unter Hinweis auf die Verschiedenheit der Materie und den besonderen Zweckgedanken des Art. 43 BV ausführte, dass der Grundsatz des Art. 24 Abs. 1 ZGB, wonach der einmal begründete Wohnsitz bis zum Erwerbe eines neuen rechtlich fortbesteht, gleich wie im interkantonalen Steuerrecht (BGE 52 I S. 23) auch auf dem Gebiete der Ausübung der politischen Rechte keine Anwendung finden könne. Dies hat zur Folge, dass Personen, die ihren Wohnsitz aufgegeben haben, bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes von Stimmrecht ausgeschlossen bleiben. Weder Verfassung noch Gesetz sehen für Personen, die aus welchen Gründen auch immer keinen neuen Wohnsitz begründen, eine vom dargestellten Wohnsitzprinzip abweichende Regelung vor. Diese Konsequenz vermag für den Beschwerdeführer unbefriedigend sein. Es ist aber nicht Aufgabe der Rechtsmittelinstanzen, sogenannte rechtspolitische Lücken zu schliessen. Dies obliegt einzig dem Verfassungs- bzw. Gesetzgeber.
10 3. Schlussfolgerungen Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. (RRB Nr. 3506 vom 19. Oktober 1993)