Gisela Kubon-Gilke Familienpolitik 1. Grundsätzliche Vorstellungen a. Familiendefinitionen: Lebensgemeinschaften mit Kindern, Mehrgenerationenhaushalte, alle partnerschaftlichen Gemeinschaften, Ehepaare mit minderjährigen Kindern b. Familienpolitik in offizieller Definition: Rahmenbedingungen für Lebensläufe schaffen, in denen Familie und Familienentwicklung nachhaltig gelebt werden können. Die Familienpolitik gehört sowohl zur Bevölkerungs- als auch der Sozialpolitik, wobei sich beide Ziele partiell auch widersprechen können. c. Prinzipien der Familienpolitik: i. Bedarfsgerechtigkeit / Sicherung des Lebensstandards. Elterliche Belastungen sollen kompensiert werden, die durch die Geburt und die Erziehung von Kindern entstehen. Das bezeichnet man auch als Familienlastenausgleich. ii. Leistungen, die Familien für die Gesellschaft erbringen (positive externe Effekte!) sollen kompensiert werden. Dies wird auch Familienleistungsausgleich genannt. iii. Bevölkerungspolitisch soll die Geburtenrate positiv beeinflusst werden, wenn wie in D eine Überalterung der Gesellschaft droht. 1
2. Familienpolitische Regelungen a. Artikel 6 GG: Schutz der Familie als Grundrecht verankert. b. Einzelmaßnahmen je nach Zuständigkeit i. Bundeszuständigkeit 1. Besteuerungsgrundsätze 2. Ehegatten- und Familiensplitting 3. Kindergeld und Kinderfreibetrag 4. Unterhaltsrecht 5. Elterngeld / Erziehungsgeld 6. Elternzeit 7. BaföG 8. Sozialversicherungsregelungen für Familienangehörige 9. Kündigungsschutz speziell für Schwangere ii. Länder- und Gemeindezuständigkeit 1. Begrüßungsgeld für Neugeborene 2. Kindergärten, Kinderbetreuung 3. Schulen und weiterbildende Institutionen 4. Sportanlagen und Spielplätze 3. Zu ausgewählten Regeln im Überblick a. Besteuerung. Die Besteuerung setzt an der Produktion und dem Einkommen an. In Kontenschreibweise erhält man für die marktvermittelte Güterproduktion folgendes Bild, wobei die Gütermengen (Konsum- als auch Investitionsgüter jeweils mit ihren Marktpreisen bewertet werden, also letztlich die Umsätze dieser Güter 2
notiert werden (leicht ungenau, ohne Beachtung indirekter Steuern und Subventionen): Nettoinlandsprodukt Volkseinkommen Nettoinlandsprodukt Konsumgüter = Investitionsgüter (netto) Summe aller Einkommen Staatsausgaben Exporte minus Importe Die Besteuerung setzt in D allein an den Gütern an, die über Märkte organisiert hergestellt und verteilt werden. Dafür muss man Mehrwertsteuer, Spezialsteuern etc. entrichten. Außerdem werden alle Einkommen besteuert (linke Spiegel -Seite des obigen Produktionskontos), die über Märkte erzielt werden (Löhne, Gehälter, Mieten, Zinsen, Dividenden, verteilte Gewinne). Nicht besteuert werden hingegen alle Leistungen, die sich Haushalte selbst erstellen, sie werden auch nicht als geldwerte Leistung in der Einkommensteuer erfasst (kleine Ausnahmen bei selbstgenutzten Immobilien). Das begünstigt traditionelle Arbeit in Familien in besonderem Maße. b. Unterhaltsrecht Dazu sei folgende einfache Darstellung der Haushaltsproduktion betrachtet: Zwei Personen, die eine Partnerschaft eingehen, können bestimmte Güter selbst herstellen und dabei Marktgüter transformieren (Essen zubereiten, Kinder betreuen und erziehen etc.). Sie können einige dieser Leistungen aber auch über den Markt beziehen (Restaurantbesuche, Putzdienste, professionelle Kinderbetreuung). Es ist wie 3
immer eine Frage der komparativen Vorteile, welche Tätigkeiten häuslich selbst übernommen werden und welcher Partner sie tätigt. Dabei beeinflusst der Staat maßgeblich diese Vorteile, indem er etwa einige Leistungen kostenlos anbietet (Schulen, Kinderbetreuung o.a.) oder die Erwerbsmöglichkeiten der beiden Partner systematisch beeinflusst (Beschäftigung, Lohnhöhe, Soziale Sicherung etc.). Auch das Unterhaltsrecht spielt eine gewisse Rolle. Der Partner einer Gemeinschaft, der/die verstärkt häusliche und familiäre Aufgaben übernimmt, muss beziehungsspezifische Investitionen tätigen. Das bedeutet, dass bei einem Scheitern der Beziehung diese Investitionen an Wert drastisch verlieren. Das betrifft neben der emotionalen Seite vor allem das Problem, dass lange Erwerbsunterbrechungen i.d.r. hohe Einkommensverluste nach sich ziehen, und der Vorsprung einer durchgängig erwerbstätigen Person nicht wieder aufgeholt werden kann. Durch diese Spezifität wird ein Partner ausbeutbar, da das 4
Scheitern der Beziehung für diesen dann besonders nachteilig ist. Je ungünstiger Unterhaltsregeln und Trennungsregeln generell sind, desto stärker wird der Weg aller Partner in die Marktumgebungen hinein und weg von der Haushaltsproduktion sein. Vom Staat an Familien ausgezahltes Betreuungsgeld würde gerade anders herum wirken. c. Kindergeld / Kinderfreibetrag Kindergeld: gezahlt wird bis zu einem Alter von 18 Jahren (falls in Ausbildung bis 25, sofern das eigene Einkommen im Jahr 7680 nicht übersteigt). Für die ersten drei Kinder zahlt der Staat monatlich je 154, ab dem vierten Kind jeweils 179. Alternativ zum Kindergeld kann ein Steuerfreibetrag genutzt werden. Das Finanzamt rechnet jeweils aus, was für die Erziehenden günstiger ist und nimmt automatisch die bessere Variante. Der Kinderfreibetrag beträgt pro Elternteil und Kind 152, für ein Elternpaar also für ein Kind 304. Bsp.: Familie 1 hat ein relativ niedriges Einkommen. Zusätzliches Einkommen wird mit 30% versteuert. Die 30% bezeichnet man auch als Grenzsteuersatz. In unserem Steuersystem steigt dieser Grenzsteuersatz mit zunehmendem Einkommen deutlich an. Bei 304 Freibetrag würde diese Familie 91,20 weniger Steuern zahlen. Das ist weniger als alternativ das Kindergeld, also entscheidet sich die Familie für die Kindergeldmöglichkeit. Familie 2 hat ein hohes Einkommen und einen (fiktiven) Grenzsteuersatz von 60% (nicht so hoch in D). In diesem Fall würde die Familie durch den Kinderfreibetrag 182,40 weniger Steuern bezahlen, was besser ist als das Kindergeld zu nehmen. Durch die alternative Finanzierung können reichere Haushalte mehr Mittel vom Staat für die Kinder erhalten als ärmere Haushalte. Diese 5
Regeln sind aus Gerechtigkeitsgründen umstritten, werden aber auch verteidigt. d. Ehegattensplitting Beispiel: Person 1 mit Einkommen 100000 und 40000 Steuer Person 2 mit Einkommen von 0 und 0 Steuer Beide würden bei getrennter Veranlagung zusammen 40000 Steuern zahlen müssen. Beim Splitting werden alle Einkünfte addiert, auf beide Partner verteilt und jeweils versteuert: Person 1 fiktiv 50000 mit z.b. 15000 Steuer, Person 2 dito. Beide zahlen dann nur noch 30000 Steuern. Der Grund liegt wieder an der Progression, d.h. ansteigenden Grenzsteuersätzen. Das begünstigt traditionelle Hausfrauenehen. Ehegattensplitting ist stark umstritten. Ein Vorschlag geht dahin, daraus ein Familiensplitting zu machen, also auch die Kinder einzubeziehen. e. Elternzeit/ Elterngeld und Erziehungsgeld Elternzeit. Mütter und Väter haben je einen Anspruch auf Elternzeit bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres des Kindes. Ein Anteil von bis zu 12 Monaten der maximal dreijährigen Elternzeit kann auch auf die Zeit bis zum achten Geburtstag des Kindes übertragen werden, wenn die Arbeitgeberseite zustimmt. Die Elternzeit kann von jedem Elternteil in zwei Zeitabschnitte aufgeteilt werden. Eine weitere Aufteilung ist mit Zustimmung der Arbeitgeberseite möglich. Die Elternteile können den Beginn ihrer Elternzeit jeweils frei wählen. 6
Elterngeld und Erziehungsgeld. Seit dem 1.1.2007 wird Elterngeld gewährt. Für ein Elternteil, das aus dem Erwerbsleben zeitweise für die Betreuung des Kindes ausscheidet, gibt es als Ersatz 67% des letzten Nettoeinkommens bis zu einer Höchstgrenze von 1800, es werden mindestens 300 gezahlt. Wenn ein Elternteil das Elterngeld beansprucht, wird es maximal 12 Monate gezahlt, bei beiden Elternteilen max. 14 Monate (2 Monate mindestens vom zweiten Elternteil). Im Gesetz steht dazu nicht, dass das Vatermonate seien. Während dieser Zeit ist eine Teilzeitbeschäftigung bis zu 30 Std. in der Woche möglich. Solange Frauen im Durchschnitt weniger verdienen als Männer, lohnt es sich bei diesen Regeln eher, wenn die Mütter das Elterngeld für die maximal mögliche Zahl an Monaten in Anspruch nehmen. Beispiel: Mann: Einkommen 3600 Frau: Einkommen 2400 Gemeinsames Haushaltsnettoeinkommen = 6000 Nach der Geburt eines Kindes nähme der Mann die Elternzeit plus Elterngeld: Mann: Elterngeld 1800 (Höchstgrenze, 2/3 des Einkommens wären 2400 ), Frau weiterhin Erwerbseinkommen von 2400, das Familieneinkommen betrüge 4200. Wenn die Frau das Elterngeld nimmt, ist das finanziell für die Familie von Vorteil: Mann weiterhin Erwerbseinkommen 3600, Frau als Elterngeld 2/3 von 2400 = 1600, d.h. gemeinsam verfügen sie über 5200 Haushaltseinkommen. 7
Selbst wenn es keine spezifischen Rollen in der Partnerschaft gibt, wird tendenziell eher die Mutter Elterngeld beanspruchen. Wenn das wiederum dann eben mehr Frauen als Männer tun, werden Frauen weiterhin spezielle Probleme auf dem Arbeitsmarkt bekommen, da deren Produktivität durch die höhere Wahrscheinlichkeit der Erwerbsunterbrechung schlechter für Arbeitgeber prognostizierbar ist. Die Folge werden Diskriminierungsprobleme und niedrige Frauenlöhne sein, was eine Art Teufelskreis aus Rollenverteilung und Lohndiskriminierung schließt. Erziehungsgeld. Von 2004 2007 wurde Erziehungsgeld gewährt, ein Regelbetrag von 300 wurde, wenn bestimmte Einkommensgrenzen nicht überschritten wurden, für max. 24 Monate gewährt. Alternativ konnte ein sog. Budget von 450 beantragt werden, das aber nur 12 Monate lang gezahlt wurde. Die neuen Regeln des Elterngeldes benachteiligen auf den ersten Blick Gering- bzw. Nullverdiener, da nun nur noch 300 für 12 Monate für diese Personen gezahlt werden. Die Verkürzung der Zeit kann aber u.u. positive Effekte auf zukünftige Beschäftigungschancen haben, sodass der Gesamteffekt nicht ganz eindeutig ist. 4. Aktuelle Studien und Pläne a. Finanzierung der Kinderbetreuung. Die Hauptkosten der Kinderbetreuung liegen für die Familien im entgangenen Erwerbseinkommen. Durch verbesserte institutionelle Bedingungen und Finanzierung der Kinderbetreuung ist ein früherer Wiedereinstieg in das Erwerbsleben möglich, was die Kosten eines Kindes reduziert. Damit erhofft man sich auch einen positiven Effekt auf die Geburtenzahl. Heftig umstritten ist es, ob auch betreuenden Elternteilen 8
ein Betreuungsgeld gezahlt werden soll (begründet über den Familienleistungsausgleich). Einerseits honoriert es sicherlich Leistungen der Familie für die Gesellschaft und ist auch eine Anerkennung für die Familienarbeit, andererseits wird befürchtet, dass damit Probleme von Frauen im Bereich der Erwerbsarbeit verstärkt werden. b. Es gibt eine aktuelle Studie der OECD zum internationalen Vergleich der Wirkungen verschiedener familienpolitischer Systeme. Dabei schneidet das deutsche System relativ schlecht ab. In D wird zwar überdurchschnittlich viel Geld für die Familienförderung ausgegeben (ca. 3% des Bruttoinlandsproduktes), aber die Ergebnisse sind international weit unterdurchschnittlich. Besonders schlecht schneidet D bei einem Vergleich der Geburtenraten ab, bei der Beschäftigungsquote, bei der Kleinkindbetreuung und bei der Lohndifferenz zwischen Frauen und Männern. Nach der OECD liegt das an der falschen Gewichtung, bei der zwar relativ viele Mittel an Familien ausgezahlt werden, aber unterdurchschnittlich Dienstleistungen der Kinderbetreuung durch den Staat finanziert werden. Dadurch könnten Eltern letztlich zu wenig für ihre eigene wirtschaftliche Lage tun. Die Folge ist, dass Eltern in D häufiger als in anderen Ländern in prekären Lebensverhältnissen lebten. Die aktuellen Reformen z.b. die Verkürzung der finanzierten Betreuungszeit durch das Elterngeld wird prinzipiell als richtig eingeschätzt. Am besten schneidet die skandinavische Familienpolitik ab, ganz besonders deutlich in Island. Dort gibt es eine besonders hohe Geburtenrate, eine sehr hohe Erwerbsquote beider Geschlechter und sehr wenig Familien- und Kinderarmut. Alle skandinavischen Länder schneiden nach diesen Kriterien deutlich besser als D ab. Die OECD schlägt vor, das Kindergeld nicht zu erhöhen und die Mittel umzuwidmen in Betreuungsangebote von der frühkindlichen Betreuung bis hin zur Ganztagsschule. 9
c. Momentan (2006 die aktuellsten Zahlen) fließen 110,8 Mrd. in D in die Familienförderung. Davon hat die Förderung der Ehe den größten Anteil von fast 74 Mrd. (Ehegattensplitting, Sozialversicherungen, Hinterbliebenenrente). Einen großen Anteil mit knapp über 42 Mrd. haben Kindergeld und Steuervergünstigungen, Kinderbetreuung und Jugendhilfe haben dagegen nur einen kleinen Anteil, dorthinein fließen 18,3 Mrd. (Aufzählung nicht vollzählig, weitere Bereiche: andere Geldleistungen wie Elterngeld oder die spezielle Berücksichtigung von Familienmitgliedern in den Sozialversicherungen). 10