Vermerk zur Reichweite der Einsicht in Bauakten nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz

Vermerk zur Reichweite der Einsicht in Bauakten nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz (HmbTG) Fallbeispiel: Es wurde eine Baugenehmigung für eine Wohnbebauung von fünf Wohneinheiten erteilt. Ein Antragsteller (Ast.) begehrt nach HmbTG Akteneinsicht. Der Name des Bauherrn ist dem Ast. bekannt. Ist diese Akteneinsicht zu gewähren und wenn ja, unter welchen Bedingungen? 1 Abs. 2 HmbTG gewährt jeder Person einen Anspruch auf unverzüglichen Zugang zu allen Informationen der auskunftspflichtigen Stellen sowie auf Veröffentlichung der in 3 Abs. 1 HmbTG genannten Informationen. Das Gesetz unterscheidet damit zwischen einem Auskunftsanspruch auf Antrag und einem Anspruch auf Veröffentlichung von Informationen mit Bezug zu bestimmten, in 3 Abs. 1 HmbTG genannten Gegenständen. Mit dem Auskunfts- und Veröffentlichungsanspruch des Einzelnen korreliert eine entsprechende Pflicht der dem Anwendungsbereich des HmbTG unterliegenden Stellen. Zu ihnen zählt gemäß 2 Abs. 3 HmbTG i.v.m. 1 Abs. 2 HmbVwVfG auch die Behörde, die die Bauakten führt. Der Veröffentlichungspflicht unterliegen nach 3 Abs. 1 Nr. 13 HmbTG die wesentlichen Regelungen erteilter Baugenehmigungen und -vorbescheide. Das sind nach der Gesetzesbegründung die wesentlichen Daten gemäß der Baugenehmigungsstatistik sowie die Flurstücknummer, sofern die 4-7 und 9 HmbTG dem nicht entgegenstehen. Nach 9 Abs. 2 Nr. 3 HmbTG ist die Erteilung einer Baugenehmigung und eines -vorbescheides von der Veröffentlichungspflicht jedoch ausgenommen, sofern es sich um reine Wohnbebauung mit maximal fünf Wohneinheiten handelt. Scheidet wie im vorliegenden Fallbeispiel eine Veröffentlichung im Informationsregister aus, ist zu prüfen, ob dem Ast. die begehrten Informationen aufgrund eines Auskunftsanspruchs zugänglich zu machen sind (vgl. 3 Abs. 3 HmbTG). Der Auskunftsanspruch nach 1 Abs. 2 Var. 1 HmbTG ist auf den Zugang zu allen Informationen der auskunftspflichtigen Stellen gerichtet und wird lediglich durch die 4-7, 9 HmbTG beschränkt. Nach 9 Abs. 3 HmbTG gelten diese Beschränkungen jedoch nur für den jeweils betroffenen Teil einer Information. Die übrigen, von Beschränkungen nicht berührten Informationsteile sind daher stets zugänglich zu machen. Etwas anderes gilt jedoch in dem Fall, dass eine

Trennung von geschützten und herauszugebenden Informationen nicht möglich ist. Nur dann tritt der Informationsanspruch hinter den gesetzlich geregelten Schutzinteressen zurück. Dem Grunde nach besteht im Fallbeispiel daher ein Anspruch auf die Erteilung von Akteneinsicht nach 1 Abs. 2 HmbTG. Die Reichweite der zu gewährenden Einsichtnahme bemisst sich danach, inwieweit einzelne Informationen oder Informationsteile vor der Weitergabe (an den Ast.) geschützt sind. Maßgeblich ist dabei insbesondere, ob personenbezogene Daten (vgl. 4 Abs. 3, 5 HmbTG), öffentliche Belange ( 6 HmbTG) oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse ( 7 HmbTG) berührt sind und ob die Informationsweitergabe durch höherrangiges Recht oder spezialgesetzliche Regelungen (etwa zum Schutz geistigen Eigentums) verboten ist (vgl. 9 Abs. 1 HmbTG). Bauakten enthalten eine Fülle von personenbezogenen und personenbeziehbaren Daten. Sie weisen insbesondere die Eigentümer von betroffenen Grundstücken aus, enthalten Namen von im Verwaltungsverfahren beteiligten Nachbarn und ggf. auch von Pächtern oder Mietern von Gebäuden. Zudem sind Architektenpläne und solche über technische Anlagen, wie elektronische Werbetafeln, Bestandteil der Akte. In diesen Plänen können unternehmensbezogene Daten aufgeführt und Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse berührt sein. Schutz personenbezogener Daten ( 4 HmbTG) Personenbezogene Daten in Bauakten unterstehen dem Schutz des 4 HmbTG. Sie dürfen auf Antrag nur unter den Voraussetzungen des 4 Abs. 2-5 HmbTG herausgegeben werden. 4 Abs. 2 Hs. 2 HmbTG legt fest, dass die dort genannten personenbezogenen Daten der Bearbeiterinnen und Bearbeitern zugänglich zu machen sind, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind, kein Ausnahmetatbestand erfüllt ist und schutzwürdige Sicherheitsbelange nicht entgegenstehen. Die Vorschrift nimmt damit Bezug auf die Ausnahmetatbestände der 5-7, 9 HmbTG. Bei Bauakten werden in der Regel jedoch keine Umstände vorliegen, die der Herausgabe dieser Daten entgegenstehen. Auch Abs. 4 wird bei Bauakten regelmäßig keine Anwendung finden. Entsprechende Daten sind in diesen Akten nicht enthalten. 2

Die Kernausnahmen zum Schutz personenbezogener Daten sind in 4 Abs. 3 geregelt. Ihre Prüfung wird bei Bauakten stets erforderlich und mit nicht unerheblichem Aufwand verbunden sein. Gemäß 9 Abs. 3 HmbTG sind nämlich sämtliche Informationen und Teile von Informationen, die nicht dem Schutz der 4-7, 9 HmbTG unterliegen, zugänglich zu machen. Angesichts dessen ist den zuständigen Behörden zu raten, im Vorfeld mit dem/der jeweiligen Ast. zu erörtern, welche Informationen er/sie im Einzelnen begehrt. Dadurch wird nicht nur der behördliche Aufwand auf das Erforderliche begrenzt, den die Aufbereitung der Akte zur Einsichtnahme mit sich bringt. Zugleich werden dadurch auch die Gebühren minimiert, die im Zuge des Antrags anfallen. Steht der begehrte Informationsumfang fest und sind personenbezogene Daten betroffen, gilt es, zunächst festzustellen, ob Rechtsvorschriften den Zugang zu ihnen erlauben ( 4 Abs. 3 Nr. 1). Eine Erlaubnisvorschrift mit baurechtlichen Bezügen ist 13 Abs. 2 des hamburgischen Gesetzes über das Vermessungswesen (HmbVermG). Danach dürfen personenbezogene Daten nur herausgegeben werden, wenn öffentliche oder private Belange nicht entgegenstehen, ein berechtigtes Interesse dargelegt wird und das schutzwürdige Interesse des Betroffenen an der Geheimhaltung nicht überwiegt. Die Vorschrift sieht daher eine Abwägung vor, die derjenigen nach 3 Abs. 3 Nr. 4 HmbTG nahezu identisch ist. Durch sie wird der Informationsanspruch der Ast. aus 1 Abs. 2 HmbTG daher nicht erweitert. 4 Abs. 3 Nr. 2 HmbTG wird im Zusammenhang mit Bauakten in den seltensten Fällen einschlägig sein. Ein solcher Ausnahmefall könnte vorliegen, wenn gesundheitliche Gefahren oder solche für die umliegende Landschaft z.b. von einem kontaminierten Grundstück ausgehen. Zugang zu personenbezogenen Daten ist dagegen zu gewähren, wenn der/die Betroffene in die Übermittlung eingewilligt hat ( 4 Abs. 3 Nr. 4). Eine Einwilligung setzt in der Regel voraus, dass der/die Betroffene zunächst über das Informationsbegehren in Kenntnis gesetzt wird. Insoweit kommt der Behörde eine Vermittlerrolle zu. Wie sich aus 3 Abs. 5 HmbTG ergibt, sieht das Gesetz im Fall betroffener Daten mit Personenbezug grundsätzlich vor, den/die Betroffene zu unterrichten und ihm/ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Dies bietet unter anderem eine Chance, in die Übermittlung von personenbezogenen Daten einzuwilligen. Auch aus diesem Grund sollte die Behörde sofern möglich und nachdem sie die Reichweite des Informationsbegehrens geklärt hat versuchen, eine Einwilligung der Betroffenen einzuholen. 3

Scheitert dies, sind die Ast. nach 4 Abs. 3 Nr. 4 auf deren Obliegenheit hinzuweisen, ihr schutzwürdiges Interesse substantiiert darzulegen (vgl. 7 Abs. 1 S. 3 IFG Bund). Das Vorliegen eines rechtlichen Interesses, wie es 11 Abs. 1 Nr. 4 HmbIFG vorsieht, ist nach dem HmbTG nicht mehr erforderlich. Die Anforderungen an die Herausgabe personenbezogener Daten ändern sich durch die Formulierung im HmbTG insofern, als nun auch andere als rechtliche Interessen in die abwägende Entscheidung der Behörde einzustellen sind. Behördliche Abwägungsentscheidungen werden dadurch in Zukunft vermehrt zum Tragen kommen. In der Abwägung stehen schutzwürdige Interessen des/der Ast. schutzwürdigen Belangen der Betroffenen gegenüber. Für eine abwägende Behördenentscheidung ist allerdings nur dann Raum, wenn der/die Ast. schutzwürdige Interessen tatsächlich vorbringt. Was vom Begriff der Schutzwürdigkeit konkret umfasst ist, ist jedoch unklar. Der Begriff der Schutzwürdigkeit findet sich unter anderem in 5 Abs. 1 S. 1 IFG Bund und in 4 Abs. 2 BDSG wieder. Diese Vorschriften knüpfen ähnlich wie in 11 Abs. 1 Nr. 4 HmbIFG und 4 Abs. 3 Nr. 4 HmbTG an schutzwürdige Interessen des Betroffenen an und stellen diese in eine Abwägung ein. Die Begriffsbestimmungen im Rahmen von IFG und BDSG können daher als Anhaltspunkt für die Auslegung des Begriffs bei der Anwendung des HmbTG herangezogen werden. Schutzwürdig ist das Informationsinteresse dann, wenn ihm ein nach der Rechtsordnung schützenswertes Interesse zugrundeliegt (vgl. Schoch, IFG, 5 Rn. 34).. Im Gegensatz zu den oben genannten Vorschriften bezieht sich 4 Abs. 3 Nr. 4 HmbTG auf ein schutzwürdiges Interesse an der Information und nicht auf das Interesse des Betroffenen, d.h. einer bestimmten Person (vgl. 5 Abs. 1 S. 1 IFG Bund, 4 Abs. 2 BDSG). Es stellt sich daher die Frage, ob 4 Abs. 3 Nr. 4 HmbTG auf das schutzwürdige Interesse eines Einzelnen (des Ast.) oder der Allgemeinheit abstellt. Für letzteres spricht, dass es sich um einen Anspruch handelt, der im Rahmen der Informationsfreiheit gewährleistet ist. Die Informationsfreiheit eröffnet den Zugang zu amtlichen Informationen qua Definition voraussetzungslos, sodass es danach auf das Interesse eines Einzelnen nicht ankommen kann. In der Folge würde Abs. 3 Nr. 4 ein schutzwürdiges Interesse der Allgemeinheit voraussetzen. Ein/Eine Ast. Könnte aufgrund rein subjektiver Interessen Informationszugang nicht erlangen. 4

Allerdings gewährt 4 Abs. 3 Nr. 4 HmbTG den Zugang zu amtlichen Informationen gerade nicht voraussetzungslos. Dies spricht entscheidend gegen die Einordnung der Regelung als Ausfluss der Informationsfreiheit. Vielmehr handelt es sich bei 4 HmbTG wie auch bei 5 IFG Bund materiell um eine datenschutzrechtliche Regelung (vgl. Schoch, IFG, 2009, 5 Rn. 21, 26). Das Datenschutzrecht knüpft bei der Frage der Verarbeitung personenbezogener Daten an die spezifische Art der Aufgabe bzw. des Geschäftszwecks der verarbeitenden Stelle an (vgl. Simitis/Sokol, BDSG, 2011, 4 Rn. 32). Es stellt auf Seiten des Verarbeitenden auf Interessen einer konkreten Stelle und nicht notwendigerweise auf solche der Allgemeinheit ab. Bei der Interessenabwägung im Rahmen des BDSG können daher auf Seiten des Verarbeitenden auch Partikularinteressen überwiegen. Aus der Systematik des Datenschutzrechts ergibt sich daher nicht, dass bei der Abwägung nach 4 Abs. 3 Nr. 4 HmbTG auf Seiten des/der Ast. Lediglich Interessen der Allgemeinheit einzustellen sind. Darüber hinaus spricht auch die Entstehungsgeschichte der Norm dafür, dass jedenfalls auch subjektive Interessen des/der Ast. Die Abwägung eröffnen. Abs. 3 Nr. 4 ist die Nachfolgeregelung zu 11 Abs. 1 Nr. 4 HmbIFG, welcher angesichts des erforderlichen rechtlichen Interesses der antragstellenden Person ausschließlich subjektive Rechte des/der Ast. in die Abwägung einstellte. Da die Neuregelung im HmbTG mit Blick auf den Gesetzeszweck zu einer Erweiterung der Informationsansprüchen führen soll, spricht nicht zuletzt eine historische Auslegung der Vorschrift dafür, jedenfalls auch subjektive Rechte in die Abwägung einzustellen. Die Hürde der schutzwürdigen Interessen der Ast. ist nach Abs. 3 Nr. 4 daher sehr niedrig angesetzt. Maßgeblich für die Entscheidung über den Zugang zur jeweiligen Information wird im Ergebnis stets die Abwägung sein. Während sich der Betroffene dabei stets auf ein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 GG berufen kann, sind die schutzwürdigen Informationsinteressen des/ der Ast. vielfältiger. Sie können mit Blick auf Bauakten insbesondere auch wirtschaftlicher Natur sein, so etwa um Informationen über die Bodenverhältnisse eines Grundstücks zu erlangen oder, um in Kontakt mit einem Grundstückseigentümer zu kommen. Neben der Frage, des Ob der Schutzwürdigkeit kommt auch ihrem Maß entscheidende Bedeutung zu. So kann abgesehen von der Art des Interesses auch der Verwendungszusammenhang von Bedeutung sein, wobei auch die Folgen der Nichtgewährung des Informationszugangs für den/ die Ast. zu berücksichtigen sind (vgl. Schoch, IFG, 5 Rn. 35). Diese datenschutzrechtliche Betrachtung rechtfertigt sich daraus, dass es sich bei 4 HmbTG materiell gerade nicht um Informationsfreiheitsrecht handelt (vgl. Schoch, IFG, 2009, 5 Rn. 21, 26) 5

Insgesamt sind wie bereits an das rechtliche Interesse nach 11 Abs. 1 Nr. 4 HmbIFG - keine hohen Anforderungen an das schutzwürdige Interesse des/ der Ast. zu stellen (vgl. 5.4 der Handreichung zur Bearbeitung von Anträgen auf Informationszugang des AKIF vom 01.07.2011), denn der Gesetzgeber beabsichtigte, abwägenden Entscheidungen im Einzelfall größeren Raum beizumessen. Entscheidend ist daher, welches Interesse im jeweiligen Einzelfall überwiegt. Um festzustellen, dass das Interesse des/ der Ast. das durch Art. 2 GG geschützte Geheimhaltungsinteresse der Betroffenen überwiegt, sollten die Ast. insbesondere auch den Verwendungszusammenhang der begehrten Informationen angeben. In der Praxis wird der Erfolg solcher Anträge daher nicht selten vom Grad der Substantiierung im Vortrag des/ der Ast. abhängen. Auf die Notwendigkeit entsprechend konkreter Anträge hat die Behörde den/ die Ast. ggf. hinzuweisen. Ist nach alledem eine abwägende Behördenentscheidung über die Herausgabe geschützter Daten erforderlich, hat die Behörde den Betroffenen nach 4 Abs. 5 S. 2 HmbTG Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Inhalte der Stellungnahmen sind sofern schutzwürdige Belange vorgebracht werden in die abwägende Entscheidung einzubeziehen. Schutz öffentlicher Belange ( 6 HmbTG) Bauakten können Informationen enthalten, die als öffentliche Belange durch 6 HmbTG von der Informationspflicht ausgenommen sind. Praktisch einschlägig sind in diesem Zusammenhang vor allem 6 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 1 HmbTG. Hat eine Behörde z.b. intern über die Erteilung einer beantragten Baugenehmigung beraten und die Beratungsergebnisse aktenkundig gemacht, kann ( soll ) sie diese unter den Voraussetzungen von 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG bei der Akteneinsicht zurückhalten. Geschützt sind dabei lediglich Informationen, die zur Vorbereitung einer anstehenden Entscheidung festgehalten sind. Nicht umfasst vom Schutz des 6 Abs. 2 Nr. 1 sind dagegen Informationen, die die Behörde zur Entscheidungsfindung zu Rate zieht oder gezogen hat (vgl. Nr. 1 S. 2). Allerdings stehen entscheidungsvorbereitende Informationen dem Schutz nur, soweit und solange durch deren vorzeitige Bekanntgabe der Erfolg der Entscheidung oder bevorstehender Maßnahmen vereitelt würden (Nr. 1 S. 1 Hs. 2). Auch dies ist eine Frage des Einzelfalls. Anders als 9 HmbIFG, der zum Schutz des Entscheidungsbildungsprozesses eine Reihe von Ermessens- Vorschriften enthält (vgl. 9 Abs. 1, 3, 5 HmbIFG), macht 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG konkrete Vorgaben. In Bezug auf Baugenehmigungsverfahren wird der Entscheidungserfolg jedoch in 6

aller Regel nicht durch die vorzeitige Preisgabe von Informationen gefährdet. Aufgrund dieser Vorschrift ist Akteneisicht daher nur in Ausnahmefällen zu versagen. Beschränkt wird der Auskunftsanspruch dagegen vornehmlich durch 4 HmbTG. Denkbar sind zudem Fälle, in denen 6 Abs. 3 Nr. 1 HmbTG Beeinträchtigung von Gerichts-, Ermittlungs-, Ordnungswidrigkeiten- oder Disziplinarverfahren zum Tragen kommt. Auch sie werden jedoch die Ausnahme sein. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ( 7 HmbTG) Bauakten werden in den seltensten Fällen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse i.s.v. 7 Abs. 1 HmbTG enthalten. Insbesondere Architektenpläne weisen in der Regel keine Informationen aus, die dem Schutz des 7 HmbTG unterfallen, da sie regelmäßig bloß erlerntes Handwerk wiedergeben. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind zudem nach 7 Abs. 3 S. 2 HmbTG bei der Herausgabe grundsätzlich unkenntlich zu machen oder abzutrennen und nach Abs. 2 nur herauszugeben, soweit das Informationsinteresse das Geheimhaltungsinteresse überwiegt. Der Schutz der Geheimhaltungsinteressen wird insbesondere dadurch gesichert, dass die Betroffenen bei Angaben gegenüber auskunftspflichtigen Stellen ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu kennzeichnen und getrennt vorzulegen haben ( 7 Abs. 3 S. 1 HmbTG). Inwieweit die auskunftspflichtigen Stellen darüber hinaus gehalten sind, Informationen eigenständig daraufhin zu prüfen, ob Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse berührt sind, macht die Vorschrift nicht deutlich. Werden auskunftspflichtige Stellen jedoch auf schutzwürdige Informationen aufmerksam, haben sie die herauszugebende Information zu überprüfen. Schutz geistigen Eigentums ( 9 Abs. 1 HmbTG; 6 IFG Bund) Die Auskunftserteilung ist ausgeschlossen, soweit eine Weitergabe von Informationen durch höherrangiges Recht oder spezialgesetzliche Regelungen verboten ist ( 9 Abs. 1 S. 1 HmbTG). Maßgeblich ist hier vor allem der Schutz geistigen Eigentums im Bereich des Urheberrechts. Denn im Urheberrecht wird der Schutz von Informationen nicht erst mit Eintragung in einem Register begründet (vgl. Schnabel, K&K 2011, 626, 627). Problematisch ist dabei vor allem der Fall, dass die Behörde Baupläne eines Architekten herausgibt, die ihr als amtliche Informationen vorliegen, ohne von ihr selbst in Auftrag gegeben worden zu sein (siehe im Ein- 7

zelnen dazu Schnabel, K&K 2011, 626, 630 f.). Durch die Herausgabe kann es zu Eingriffen in urheberrechtlich geschützte Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte sowie in das Recht der Erstveröffentlichung kommen (vgl. 12, 16 f. UrhG). Da das Urheberrecht für Darstellungen technischer Art ( 2 Abs. 1 Nr. 7 UrhG) jedoch nicht die Idee, sondern die Form einer Idee schützt, führt jedenfalls eine gewährte Einsichtnahme nicht zur Verletzung urheberrechtlicher Vorschriften (s. im Einzelnen Schnabel, K&K 2011, 626, 630 f.). Fazit Im Fallbeispiel ist Akteneinsicht nach 1 Abs. 2 Var. 1 HmbTG zu gewähren. Der Umfang der Einsichtnahme richtet sich danach, ob die Akte Informationen enthält, die vom Informationsanspruch ausgenommen sind. Diese müssen durch die Behörde geschwärzt oder anderweitig aus der Akte entfernt werden. Vornehmlich hat die Behörde dabei darauf zu achten, dass keine schutzwürdigen personenbezogenen Daten herausgegeben werden. Ohne ein dargelegtes schützenswertes Interesse des/der Ast. darf die Behörde daher derartige Informationen nicht herausgeben. Nur in Ausnahmefällen müssen einzelne Informationen aus Gründen des Schutzes öffentlicher Belange oder des Urheberrechts zurückgehalten werden. 8