14. Wahlperiode 17. 10. 2008 Mitteilung des Ministeriums für Arbeit und Soziales Unterrichtung des Landtags in EU-Angelegenheiten; Vorhaben von herausragender politischer Bedeutung 1) Ausdehnung der Mutterschutzzeiten Vorhaben: a) Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 92/85/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von schwangeren Arbeitnehmerinnen, Wöchnerinnen und stillenden Arbeitnehmerinnen am Arbeitsplatz KOM(2008) 600/4 2) b) Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen, die eine selbstständige Erwerbstätigkeit ausüben, und zur Aufhebung der Richtlinie 86/613/EWG KOM(2008) 601/3 2) BR-Drucksachen: Federführendes Ressort/ Aktenzeichen: liegen noch nicht vor Ministerium für Arbeit und Soziales Z 0123.0 49 Beteiligte Ressorts: 1) Unterrichtung gemäß Vereinbarung vom 13. Dezember 1995 zu Artikel 34 a LV (GBl. 1996 S. 65). Vorgelegt mit Schreiben des Ministeriums für Arbeit und Soziales vom 16. Oktober 2008. 2) Der Vorschlag für eine Richtlinie kann beim Informationsdienst des Landtags eingesehen werden. Eingegangen: 17. 10. 2008 / Ausgegeben: 22. 10. 2008 1 Drucksachen und Plenarprotokolle sind im Internet abrufbar unter: www.landtag-bw.de/dokumente
1.Hintergründe, Gegenstand und Zielsetzung des Vorhabens Am 3. Oktober 2008 hat die EU-Kommission verschiedene Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben veröffentlicht. Mit dem Paket will die Kommission die Gleichstellung von Frauen und Männern voranbringen, die Arbeitsmarktbeteiligung von Frauen erhöhen und gleichzeitig dazu beitragen, die Voraussetzungen für eine europaweit höhere Geburtenrate zu schaffen. Die EU-Kommission weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass 65,5 % der Frauen mit Kindern einer Erwerbstätigkeit nachgehen, im Vergleich zu 91,7 % der Männer. Das Paket enthält als Legislativvorschläge zwei Richtlinienentwürfe zur Verbesserung des Mutterschutzes. Nachdem die europäischen Sozialpartner am 17. September 2008 Verhandlungen zum Elternurlaub (in Deutschland jetzt Elternzeit ) aufgenommen haben, verzichtet die Kommission in diesem Bereich vorläufig auf weitere eigene Maßnahmen. Längerfristig will die Kommission aber auch die Bedingungen für andere Formen des Urlaubs aus familiären Gründen verbessern. Sie nennt hier explizit den Vaterschaftsurlaub, Adoptionsurlaub und Urlaub zur Pflege betreuungsbedürftiger Familienangehöriger. 2.Wesentlicher Inhalt im Überblick a) Ausdehnung des Mutterschutzes: Revision der Richtlinie zum Mutterschaftsurlaub (92/85/EWG) (Mutterschutz-Richtlinie) Die EU-Kommission hat bereits jetzt einen Vorschlag zum Mutterschaftsurlaub vorgelegt, um den Sozialpartnern bei der Überarbeitung der Bestimmungen für den Elternurlaub einen Anhaltspunkt für die nach einer Überprüfung der Richtlinie geltende Mindestdauer des Mutterschaftsurlaubs und die entsprechenden Bedingungen zu geben. Im aktuellen Kommissionsvorschlag zum Mutterschaftsurlaub sieht die Kommission wesentliche Änderungen der bestehenden Richtlinie 92/85/EWG aus dem Jahr 1992 vor, die auch Auswirkungen auf das deutsche Mutterschutzrecht hätten: Die Mindestdauer des Mutterschutzes soll von 14 auf 18 Wochen angehoben werden (in einer Vielzahl der anderen EU-Mitgliedstaaten gilt bereits die längere Frist von mindestens 18 Wochen). Ein obligatorischer Mutterschutz wird nur noch sechs Wochen nach der Entbindung vorgeschrieben; über die Verteilung der übrigen zwölf Wochen vor und/oder nach der Geburt entscheiden die Frauen selbst. Als Empfehlung wird festgelegt, dass Mutterschaftsgeld in Höhe des vollen Arbeitsentgelts gezahlt wird; dies ist allerdings nicht zwingend, da die Mitgliedstaaten ggf. eine Obergrenze einführen können, die jedoch nicht niedriger sein darf als das Krankengeld. Die Vorbereitung einer möglichen Kündigung während des Mutterschaftsurlaubs soll außer in absoluten Ausnahmefällen verboten werden. Die bisherige Verpflichtung, schriftlich berechtigte Kündigungsgründe anzuführen, wird auf Fälle ausgedehnt, in denen einer Frau binnen sechs Monaten ab Ende des Mutterschaftsurlaubs gekündigt wird, sofern sie eine solche schriftliche Begründung verlangt. 2
b) Mehr Rechte für selbstständig erwerbstätige Frauen: Aufhebung der Richtlinie 86/613/EWG (Richtlinie für selbstständig erwerbstätige Frauen) Der Richtlinienvorschlag sieht vor, dass selbstständig erwerbstätige Frauen auf freiwilliger Basis ebenso wie abhängig Erwerbstätige Mutterschaftsurlaub nehmen können und legt während dieser Zeit einen Anspruch auf eine angemessene Sozialleistung oder eine zeitlich befris - tete Vertretung fest. Ehepartner und Lebenspartner (soweit nach innerstaatlichem Recht anerkannt), die auf informeller Basis in kleinen Familienbetrieben tätig sind, sollen auf eigenen Antrag Zugang zur Sozialversicherung erhalten, und zwar unter mindestens den gleichen Bedingungen, wie sie für selbstständige Erwerbstätige gelten. 3.Erste vorläufige Bewertung a) Mutterschutz-Richtlinie (1) Bewertung hinsichtlich einer verbesserten Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben Die Verlängerung der Mutterschutzfrist erscheint nicht als geeignetes Mittel, um die Erwerbstätigkeit von Müttern in Deutschland zu fördern. Einer (frühzeitigen) Rückkehr in den Beruf vorausgesetzt die Mutter will ihre Erwerbstätigkeit wieder aufnehmen steht nicht die Dauer der gesetzlich vorgesehenen Schutzfrist nach der Niederkunft, sondern oftmals die Frage nach einer geeigneten Kinderbetreuungsmöglichkeit entgegen. Die Verlängerung der Mutterschutzfrist könnte in Deutschland dazu führen, dass die Vorbehalte der Arbeitgeber gegenüber der Beschäftigung von Frauen im gebärfähigen Alter wieder steigen. Derzeit sind die Arbeitgeber aus Gründen der demografischen Entwicklung noch zunehmend bereit, ihre Personalpolitik familienfreundlicher zu gestalten und Frauen trotz Babypausen, Teilzeitwünschen, Kindererkrankungsrisiko und eingeschränkter Flexibilität zu beschäftigen. Die von der EU an - gedachte Maßnahme könnte diesen Trend stoppen und insoweit eher kontraproduktiv wirken. Frauen erhalten in Deutschland während des bestehenden Arbeitsverhältnisses für die Zeit der Schutzfristen vor und nach der Entbindung sowie für den Entbindungstag von ihrem Arbeitgeber einen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen 13 Euro und dem um die gesetzlichen Abzüge verminderten durchschnittlichen kalendertäglichen Arbeitsentgelt. Die Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) beziffert die Mehrkosten der deutschen Unternehmen durch eine Verlängerung der Mutterschutzfrist um vier Wochen auf eine halbe Milliarde Euro pro Jahr und lehnt diese zusätzlichen Belastungen für die Arbeitgeber daher ab. Eine Reduzierung des Mutterschaftsgeldes in Anlehnung an die Rechtslage in anderen EU-Staaten würde in Deutschland als Rückschritt empfunden. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Ausgestaltung der Elternzeit mit einem Anspruch auf Elterngeld in Höhe von 67 % des zuvor durchschnittlich erzielten Nettogehaltes (max. 1.800 Euro) Mütter in Deutschland im Vergleich zu anderen EU-Staaten finanziell wesentlich günstiger stellt. Eine Verlängerung des Mutterschutzes dürfte insoweit keine entscheidende Verbesserung für die finanzielle Absicherung der Mütter bringen. 3
(2) Bewertung hinsichtlich der Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz Durch die Änderung des Artikel 8 der Richtlinie soll der Mutterschaftsurlaub um 4 Wochen auf insgesamt 18 Wochen verlängert werden, wobei der obligatorische Teil für die Zeit nach der Geburt auf sechs Wochen verlängert wird. Bisher fordert die Richtlinie als obligatorischen Teil zwei Wochen vor und/oder nach der Geburt. Bei Früh- oder Mehrlingsgeburten soll der Mutterschaftsurlaub zusätzlich verlängert werden. Begründet wird der Vorschlag zum einen mit der entsprechenden ILO (Internationale Arbeitsorganisation)-Empfehlung aus dem Jahr 2000. Zum anderen soll der Vorschlag dazu beitragen, dass sich Frauen besser von der Schwangerschaft und der Entbindung erholen, mehr Zeit mit ihren Kindern verbringen und länger stillen können. Nach dem Mutterschutzgesetz ( 3 und 6) betragen die dem Mutterschaftsurlaub entsprechenden Schutzfristen in Deutschland aktuell vor der Geburt sechs Wochen, in denen ein grundsätzliches Beschäftigungsverbot besteht. Bis acht Wochen nach der Geburt besteht ein obligatorisches Beschäftigungsverbot, das sich bei Mehrlings- oder Frühgeburten auf 12 Wochen verlängert. Diese Zeiträume entsprechen den bisherigen medizinischen Erkenntnissen für die Dauer der Rückbildung der organischen Umstellungsprozesse nach der Entbindung. Für die Zeit vor der Entbindung trägt die Schutzfrist dem besonderen Schutzbedürfnis aufgrund der organischen Mehrbelastung sowie der abnehmenden Beweglichkeit und Anpassungsfähigkeit Rechnung. Diese Regelungen haben sich bewährt. Insofern sollte das grundsätzliche Beschäftigungsverbot vor der Geburt gewahrt bleiben. Die jetzige Formulierung im Richtlinienvorschlag, dass die Arbeitnehmerinnen frei entscheiden können, wann sie vor oder nach der Geburt den nicht obligatorischen Teil des Mutterschaftsurlaubs in Anspruch nehmen wollen, erscheint daher zu weitgehend. Eine Verlängerung der Zeit nach der Geburt wäre prinzipiell zur Regeneration der Mutter und zum Eingewöhnen auf die neue Lebenssituation positiv zu sehen, aus arbeitsmedizinischer Sicht heraus jedoch nicht unbedingt geboten. Mit dem Vorschlag zur Änderung des Kündigungsschutzes (Artikel 10 Abs. 2 des Richtlinienentwurfs) würde sich der Zeitraum, während dem der Arbeitgeber auf Antrag schriftlich gebührend nachgewiesene Kündigungsgründe anführen muss, auf sechs Monate nach Ende des neuen Mutterschaftsurlaubs verlängern. Nach dem Mutterschutzgesetz besteht in Deutschland aktuell ein Kündigungsschutz während der Schwangerschaft und bis vier Monate nach der Entbindung. Faktisch würde sich der Richtlinienvorschlag in Deutschland insofern also kaum auswirken. b) Richtlinie für selbstständig erwerbstätige Frauen Das Ziel, die Situation selbstständig erwerbstätiger Frauen und im Betrieb des Ehegatten mitarbeitender Ehefrauen und Lebenspartnerinnen (im Folgenden zur Vereinfachung nur Ehefrauen ) im Hinblick auf den Mutterschutz zu verbessern und das Schutzniveau anzugleichen, ist zwar grundsätzlich zu respektieren, die neue Richtlinie kann aber die grundlegenden Unterschiede zwischen selbstständiger und abhängiger Beschäftigung nicht aufheben. Die Tätigkeit der Freien Berufe ist in höchstem Maße auf Kontinuität gegenüber den Geschäftspartnern/Kunden/Patienten ausgelegt. Lohnersatzleistungen wie das Elterngeld können den entgangenen Gewinn 4
nicht ausgleichen und verhindern nicht, dass zukünftige Aufträge möglicherweise nicht mehr akquiriert werden können. Andererseits eröffnet die selbstständige Tätigkeit Frauen eine flexible, den persönlichen Vorstellungen maximal angepasste und abgestimmte Erwerbstätigkeit, weshalb gerade Mütter oftmals die Selbstständigkeit einer abhängigen Beschäftigung vorziehen. Selbstständige unterbrechen ihre Erwerbstätigkeit aber nur kurzfristig und nehmen ihre Tätigkeit sobald als möglich wieder auf. Ihre Beschäftigungsquote wird durch den Mutterschutz erfahrungsgemäß nicht beeinflusst. Fraglich ist, ob der Ansatz der EU-Kommission bezüglich mitarbeitender Ehefrauen zu Änderungen führen wird. Wenn Ehefrauen ohne Dienstvertrag unentgeltlich oder ohne vertraglich abgesicherten Vergütungsanspruch im Unternehmen des Ehemannes mitarbeiten, dürfte dies durch gesetzliche Regelungen kaum zu beeinflussen sein. Dies gilt umso mehr, als den Frauen nur die Möglichkeit eröffnet wird, auf Antrag so - zialen Schutz zu erlangen; dieser Antrag wird infolge des bestehenden Abhängigkeitsverhältnisses regelmäßig unterbleiben. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die (freiwillige) Sozialversicherung von Selbstständigen in Deutschland grundsätzlich die Ausnahme darstellt, allerdings z. B. in der gesetzlichen Rentenversicherung für bestimmte Arten von Selbstständigen vorgesehen ist. Wichtigstes System der Sozialversicherung von Selbstständigen ist die Landwirtschaftliche Sozialversicherung. Dort ist die Versicherung mitarbeitender Ehepartnerinnen und Ehepartner bereits ausdrücklich geregelt. Es ist nicht nachvollziehbar, warum mitarbeitende Ehefrauen auf Antrag stets als Selbstständige sozialversichert sein sollen. Gleichstellungsund sozialpolitisch vorzugswürdig erscheint ein gesichertes Anstellungsverhältnis der mitarbeitenden Ehefrauen beim Ehegatten. Dann wären die mitarbeitenden Ehefrauen nach deutschem Recht (geringfügig) Beschäftigte und damit sozialversichert. 4.Erste Einschätzung des Bundes Eine abgestimmte Haltung der Bundesregierung zu den Mutterschutzfristen ist derzeit nicht bekannt, da auch dort die Diskussion erst am Anfang steht. Dem Vernehmen nach steht der Bund einer Verlängerung der Mutterschutzfristen kritisch gegenüber, weil die Gefahr gesehen wird, dass die Bereitschaft der Arbeitgeber, Frauen einzustellen, hierdurch negativ beeinflusst werden könnte. Auch wird die Ausgestaltung des Mutterschutzurlaubs, die vor der Niederkunft keinen obligatorischen Urlaubsteil mehr vorsieht, unter medizinischen Erkenntnissen kritisch gesehen. Hinsichtlich des Überarbeitungsvorschlags für die Richtlinie zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von selbstständig tätigen Männern und Frauen gibt es eine erste Einschätzung dahingehend, dass die hauptsächlich hiervon betroffenen Bäuerinnen ohnehin bereits hinreichend abgesichert seien. Der mit der Neuregelung verbundene Aufwand sei daher nicht gerechtfertigt. 5.Erste Einschätzung zur Kompetenz der EU und zur Beachtung des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips Der Erfolg von Vereinbarkeitsstrategien, vor allem im Hinblick auf eine rasche Berufsrückkehr, ist in höchstem Maß von den gesellschaftlichen 5
und rechtlichen Gegebenheiten auf nationaler und regionaler Ebene abhängig. Insoweit lässt sich die Einschätzung der EU-Kommission, dass Frauen nach einer Verlängerung des Mutterschutzes auf eine ergänzende Elternzeit verzichten und schneller in den Beruf zurückkehren, nicht verallgemeinern. Deutsche Frauen erhalten im Anschluss an den Mutterschutz Elterngeld, das einen Großteil ihres Einkommens für die Dauer von maximal einem Jahr nach der Geburt ausgleicht. Eine schnellere Berufsrückkehr ist bei dieser Konstellation nicht zu erwarten. Stattdessen würden hohe Kosten auf die Arbeitgeber zukommen, da im Gegensatz zu vielen anderen Mitgliedstaaten in Deutschland die Arbeitgeber die hauptsächlichen Kosten des Mutterschutzes tragen. Die Gemeinschaft wird daher in einem Bereich tätig, der offensichtlich nationalstaatlich besser geregelt oder zu regeln ist, was letztlich eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips darstellen könnte. Die Einbeziehung mitarbeitender Ehepartner Selbstständiger in die Sozialversicherung stellt ebenfalls einen sehr weitgehenden Eingriff in die nationalen Sozialversicherungssysteme dar, der durch den EG-Vertrag nicht gedeckt ist. 6.Voraussichtlicher Gang und Abschluss der Beratungen Die Richtlinienvorschläge werden im Mitentscheidungsverfahren vom Europäischen Parlament und von den Mitgliedstaaten im Rat (qualifizierte Mehrheit) erörtert. Die erste Ratsarbeitsgruppensitzung soll am 20. Oktober 2008 stattfinden. Die Kommission erhofft sich eine Einigung im Laufe des Jahres 2009. Anschließend hätten die EU-Staaten zwei Jahre Zeit, um die neuen Rechtsvorschriften in innerstaatliches Recht umzusetzen. Nach derzeitigem Stand wird der Bundesrat voraussichtlich am 28. November 2008 über die Vorschläge beraten. 6