Netto- und Bruttoprinzip; Nachtragskredit, Einheit der Materie

GER 1992 NR. 2 Netto- und Bruttoprinzip; Nachtragskredit, Einheit der Materie - In der ausserordentlichen Gemeindeorganisation gilt das beschränkte Bruttoprinzip, um das zuständige Organ für die Beschlussfassung über Ausgaben zu bestimmen. Stehen Beiträge Dritter vertraglich fest (frankenmässig oder prozentmässig) und sind die Subventionen fest zugesichert oder werden Mittel verwendet, die bereits dem Verwaltungsvermögen zugeordnet sind, gelten diese Beträge nicht als Ausgabe. Als Berechnungsgrundlage dienen zudem nur die Ausgaben für die Zivilschutzanlage und nicht die Aufwendungen für die Einstellhalle. - Teuerungsbedingte und baubedingte werterhaltende Mehrausgaben gelten als gebundene Ausgaben, wenn sie dringlich, nicht voraussehbar, notwendig und unaufschiebbar sind. Sie können - unabhängig von der Höhe - von der Exekutive beschlossen werden, ohne sie vorgängig der Legislative vorzulegen. Nach altem Gemeindegesetz genügte eine nachträgliche Genehmigung durch die Legislative, nach geltendem Gemeindegesetz ist ihr der Nachtragskredit nachträglich zur Kenntnis zu bringen. - Die Einheit der Materie ist gewahrt, auch wenn Anwaltskosten in dieser Rechtsstreitsache und die Kosten der nachträglichen Möblierung der Anlage mit gesonderten Krediten beschlossen werden. 1. Sachverhalt Der Schverhalt ergab, dass - der Gemeinderat am 13. Dezember 1978 einen dem fakultativen Referendum unterstehenden Bruttokredit von Fr. 580'000.-- bewilligte, um sich am Ausbau einer Autoeinstellhalle zu einer Zivilschutzanlage von 447 Plätzen zu beteiligen. - das Referendum dagegen nicht ergriffen wurde. - die Zivilschutzanlage die Einwohnergemeinde A anstelle der 1978 geplanten Nettokosten von ca. 95'000.-- (Preisstand 1978) nunmehr nach Abzug der kantonalen und Bundessubventionen ca. Fr. 500'000.-- netto kosten wird. - dieser Mehraufwand -unabhängig von einer allfälligen Verschuldensfrage- zurückzuführen ist auf - erhebliche Mindereinnahmen bei der Subventionierung - Mehrkosten bei der Bauerstellung (Baugrund, laufend improvisierte Projektänderungen) - Mehrkosten aus dem Vergleich vom 15. Juni 1989 für die Fertigstellung der Anlage - Bauteuerung

- diese Mehrausgaben einerseits gedeckt sind durch den 1978 genehmigten Bruttokredit von 580'000.-- für den Ausbau einer Autoeinstellhalle zu einer Zivilschutzanlage (bereinigt Fr. 455'200.--) und die nachträglich vom Gemeinderat genehmigten gebundenen Mehrausgaben. - die Einwohnergemeinde A zwar 1978 das Projekt unseriös an die Hand nahm, der Einwohnergemeinderat (Gemeindeparlament) mit seinem Beschluss am 26. April 1990 aber die dem fakultativen Referendum unterstehende Nachtragskreditkompetenz von Fr. 300'000.-- nicht überschritt, der Beschluss vom 26. April 1990 somit nicht dem fakultativen Referendum unterliegt. - auch aus Sicht der Aufsichtsbehörde über die Gemeinden keine Massnahmen zu treffen sind, da sie bereits von der Einwohnergemeinde getroffen wurden. 2. Erwägungen 2.1. Ausgabe Der Begriff der Ausgabe ist ein solcher des kantonalen Rechts. Es gibt hierüber keine bundesrechtlichen Normen, welche für das kantonale Recht wegweisend wären (vgl. dazu K. Vallender, das Finanzreferendum im Lichte der Bundesgerichtspraxis, in: Aktuelle Probleme des Staats- und Verwaltungsrechts, Festschrift für Otto K. Kaufmann, Bern 1989, 190). Das Gemeindegesetz erwähnt den Begriff der Ausgabe. Es verwendet ihn derart, als damit die Zuständigkeitsordnung der einzelnen Organe geregelt wird, Beschlüsse über einmalige oder jährlich wiederkehrende neue Ausgaben und Nachtragskredite zu fassen. Eine Legaldefinition der Ausgabe gibt jedoch das Gemeindegesetz nicht (vgl. dazu auch F. Sennhauser, Gemeindehaushalt, in: Das neue St. gallische Gemeindegesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, St. Gallen 1980, 115). Als Ausgabe gilt im allgemeinen die Verwendung oder dauernde Bindung allgemeiner Mittel für die Erfüllung einer Gemeindeaufgabe. Ausgaben betreffen somit Aufwendungen, die für das Gemeinwesen zu einem Mittelverzehr führen (vgl. F. Sennhauser, a.a.o.; K. Vallender, Finanzreferendum, a.a.o. 189). Als Ausgabe fallen mithin solche Aufwendungen in Betracht, welche das für die Krediterteilung zuständige Gemeinwesen belasten. 2.2. Netto- oder Bruttoprinzip 2.2.1. Das Nettoprinzip Das Nettoprinzip orientiert sich am Begriff der Ausgabe. Dies führt zum Schluss, dass Leistungen für ein Bauvorhaben, welche von Dritten zu erbringen sind oder Subventionen, nicht als Ausgaben im Rahmen der Kreditverpflichtung eingerechnet werden müssen. Nach diesem Modell wird z.b. im Kanton St. Gallen verfahren.

Auf den vorliegenden Fall angewendet, hätte dieses Modell bedeutet, dass 1978/79 der Stadtrat und nicht der Gemeinderat, verbunden mit dem fakultativen Referendum, über die Zivilschutzanlage und den Kredit von ca. Fr. 95'000.-- beschlossen hätte. Ebenso klar aber wäre gewesen, dass der nunmehrige Nachtragskredit vom Gemeinderat hätte bewilligt werden müssen und dem fakultativen Referendum unterstanden hätte. 2.2.2. Bruttoprinzip Das Bruttoprinzip wird in zwei Bedeutungen verwendet: Erstens: Im Rahmen des solothurnischen Rechnungsmodells für solothurnische Einwohnergemeinden besagt es, dass die Verrechnung von Einnahmen und Ausgaben unzulässig sei, so dass der ganze Verkehr für die Aufgabenerfüllung in der Verwaltungsrechnung ausgewiesen werden muss. Ausgenommen sind jedoch nach kaufmännischer Praxis zulässige Aufwands- und Ertragsminderungen. Im Zusammenhang mit diesem so verstandenen Bruttoprinzip steht das Sollprinzip, das die Verbuchung der Finanzvorfälle im Zeitpunkt der Rechnungsstellung beziehungsweise Schuld verlangt (vgl. Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Band I, Ausgabe 1981 S. 114 Absatz 1037). An diesem Prinzip ist für den städtischen Voranschlag und die Rechnungsablage der Einwohnergemeinde A festzuhalten. Die Rechnung der Einwohnergemeinde A sowie die provisorische Bauabrechnung über die Zivilschutzanlage erfüllen nach dem auch von den Beschwerdeführern zitierten städtischen Finanzreglement diese Voraussetzungen. Zweitens: Der Begriff des Bruttoprinzips wird für "Ausgabenbeschlüsse" verwendet, um das zuständige Organ für die Beschlussfassung festzulegen. Darum geht es den Beschwerdeführern. Der reine Begriff des Bruttoprinzips besagt dabei, dass ein Ausgabenbeschluss über die Gesamtkosten, ohne Abzug von Subventionen, Kostenbeiträgen oder andern Zuwendungen gefasst werden müsse. Die Umschreibung dieser Definition ist aber entscheidend: Sie geht von der Annahme aus, dass die Stimmberechtigten nicht nur wissen sollen, wieviel schliesslich nach Abzug der Einnahmen aus den Steuern oder dem öffentlichen Vermögen netto bezahlt werden müsse, sondern was die Sache für den Fall, dass Subventionen oder Beiträge Dritter nicht im geplanten Ausmass eingehen, gesamthaft koste. Mit ihrer Zustimmung zum Bruttokredit bewilligen die Stimmberechtigten, oder im vorliegenden Fall das Gemeindeparlament, somit nicht die Nettoausgabe in Kenntnis der Bruttoausgabe, sondern die Bruttoausgabe in Kenntnis eines allfälligen Risikos, geplante aber ausfallende Einnahmen, nötigenfalls eben mit eigenen Mitteln finanzieren zu müssen. 2.2.3. Mittellösung An sich sind sowohl das Netto- wie das Bruttoprinzip für die Ausgabenberechnung bzw. die Ermittlung der Kreditsumme denkbar. Die Lehrmeinung geht dahin, dass die Ausgabenhöhe nach dem einen wie nach dem andern Prinzip bestimmt werden kann, wenn sich die Gesetzgebung dazu ausschweigt. Sie räumt jedoch ein, dass - vorab im Bereich des Finanzreferendums - als Ausgaben Aufwendungen zu betrachten sind, welche vor allem das Ausmass der steuerlichen Belastung zu beeinflussen vermögen

(vgl. BGE 112 Ia 226). Zumindest ist die Lehre nicht dazu angetan, das von den Beschwerdeführern offensichtlich exzessiv befürwortete Bruttoprinzip als vorrangig zu empfehlen. Der Kanton Solothurn wie auch der Kanton Bern nehmen eine Art Mittelstellung ein. Grundsätzlich gilt zwar das Bruttoprinzip. Folglich ist über die volle Höhe des Kredites zu beschliessen. Im Rahmen der ordentlichen Gemeindeorganisation hielt der Regierungsrat bis anhin am reinen Bruttoprinzip fest. Die Gemeindeversammlung beschliesst eben nicht nur den Kredit, sondern gleichzeitig das Projekt. Die Gemeindeversammlung und damit der Stimmberechtigte wirkt gestaltend mit. Er kann das Projekt ändern, erweitern, verkleinern etc., Kreditverschiebungen innerhalb des Kostenvoranschlages sind daher nur bedingt möglich. Vielmehr sind die Minder- und Mehraufwendungen pro Kostenstelle auszuweisen. Für die Mehraufwendungen ist ein Nachtragskredit einzuholen. Das Bruttoprinzip führt nicht nur zu einem Gradmesser für die Höhe der Ausgabe, sondern ist auch ein Gradmesser für die Bedeutung des Geschäfts; und "grosse Geschäfte" sollen der Gemeindeversammlung nicht ohne Not entzogen werden. In der ausserordentlichen Gemeindeorganisation ist es jedoch der Gemeinderat (Grosse Gemeinderat) als Gemeindeparlament, der das Projekt ausgestaltet, die direkten Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten sind reduziert und bei Projekten in der Regel auf die Finanzen beschränkt. Daher kann der Gemeinderat oder der Stadtrat im Rahmen des von ihm bewilligten Projektes auch notwendige Kreditverschiebungen im Rahmen des Kostenvoranschlages beschliessen. Der finanzpolitische Zweck des Finanzreferendums geht denn auch in erster Linie dahin, dem Stimmberechtigten bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern. Stehen daher Beiträge Dritter vertraglich fest (frankenmässig oder prozentmässig) und sind die Subventionen fest zugesichert (muss die Gemeinde also mögliche Subventionen nicht vorfinanzieren, weil sie etappenweise oder erst nach Abschluss der Bauabrechnung berechnet werden) oder werden Mittel verwendet, die bereits dem Verwaltungsvermögen zugeordnet sind (z.b. bei einem Schulhausneubau bereits ins Verwaltungsvermögen ausgeschiedenes Land für diesen Schulhausbau), gilt zur Bestimmung des zuständigen Organs ein beschränktes Bruttoprinzip oder ein erweitertes Nettoprinzip (BGE 101 Ia 133, BVR 1980 53, BVR 1981 182, BVR 1983 143, BVR 1991 264). Was für die Ermittlung einer wegen ihres Ausmasses dem Finanzreferendum unterstehenden Ausgabe gilt, muss auch sachgemäss für Kreditverpflichtungen richtig sein (vgl. Bericht einer Arbeitsgruppe über das Finanzreferendum nach der aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980; ZBl 86, 341). Auch das Bundesgericht tritt für dieses (erweiterte) Nettoprinzip (beschränkte Bruttoprinzip) ein, wenn es feststellt, "dass nur die das Gemeinwesen belastenden Nettoaufwendungen vom zuständigen Organ zu beschliessen seien" (BGE 100 Ia 375). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer lässt sich auch aus dem Grundsatz der Einheit der Materie nicht ableiten, dass eine Kreditverpflichtung auch Drittleistungen umfassen müsse. Das folgt auch nicht aus dem von einem Gemeinderatsmitglied zitierten bundesgerichtlichen Entscheid (BGE 111 Ia 209). Die Bedeutung des Grundsatzes der Einheit der Materie spricht weder für noch gegen das Brutto- bzw. Nettoprinzip. Dieser stellt wohl fest, dass die Kosten einer Vorlage nicht aufgespalten werden dürfen, um das Referendum zu umgehen. Unter Gesamtkosten sind jedoch - was sich aus dem Sachverhalt des vom Bundesgericht beurteilten Streitfalles ergibt - Aufwendungen zu

verstehen, die das betreffende Gemeinwesen belasten (sh. im weiteren unter Ziff. 2.3.2.2.). 2.2.4. Im konkreten Fall bedeutet dies: Der Gemeinderat hat am 13. Dezember 1978 nach dem Bruttoprinzip einen Kredit von Fr. 580'000.-- beschlossen und den Beschluss dem fakultativen Referendum unterstellt. Die Stimmberechtigten hatten somit die Möglichkeit, wenn auch nur über den Weg des fakultativen Referendums, zu Projekt und Kredit Stellung zu nehmen. Zu diesem Zeitpunkt standen die Subventionen noch nicht fest, sondern wurden erst in Aussicht gestellt. Hingegen war der Betrag der Bauherrschaft (sowohl frankenmässig bezogen auf die Fr. 580'000.-- und prozentmässig) an sich klar und hätte nicht in den Bruttokredit eingeschlossen werden müssen. Das Vorgehen der Einwohnergemeinde A ist daher nicht zu bemängeln, dass sie schliesslich (im Gemeinderats-Beschluss vom 26. April 1990) davon ausging, es sei zweifellos nur ein Kredit von Fr. 455'200.-- (Fr. 580'000.-- minus Fr. 124'800.-- Anteil GAMA) genehmigt worden, weil die Stimmberechtigten davon ausgehen konnten, dass diese Drittleistung erbracht werde. Die Beschwerdeführer können sich daher nicht darauf berufen, es sei nicht auszuschliessen, dass Stimmberechtigte das Referendum ergriffen hätten, wenn sie gewusst hätten, dass die Subventionen nicht in der dargestellten Höhe eingehen würden. Der Sinn des Bruttoprinzips liegt finanzrechtlich eben gerade darin, dass ein Kredit genehmigt wird, der auch allfällige Einnahmenausfälle abdeckt. Oder mit andern Worten, wer einem Bruttokredit zustimmt, hat im schlimmsten Fall damit zu rechnen, dass diesem Kredit keinerlei Einnahmen - auch wenn sie in Aussicht gestellt werden - gegenüberstehen, der so benannte Gesamtkredit auch netto zur vollen Ausgabe wird. Auch dieser Beschluss ist missverständlich. Zweifellos steht es dem Gemeinderat zu, Vergleichsverhandlungen anzuordnen oder den Stadtrat dazu zu ermächtigen. Im Gegensatz aber zu einem Urteil, das eine finanzielle Leistung, zu der ein Gemeinwesen rechtskräftig verpflichtet wird, zu einer gebundenen Ausgabe werden lässt, entspricht ein Vergleichsergebnis dem freien Willen der beteiligten Parteien. Der Gemeinderat kann die Kompetenzordnung, wie sie in der von den Stimmberechtigten an der Urne beschlossenen Gemeindeordnung festgelegt ist, nicht einzelfallweise ändern. Er konnte somit den Stadtrat rechtsgültig nur verpflichten, einen Vergleich unter Vorbehalt der Finanzkompetenzordnung und damit unter Vorbehalt der Zustimmung des zuständigen Organs abzuschliessen. So ist Ziff. 3 des gemeinderätlichen Beschlusses denn auch zu verstehen. 2.3. Höhe des Nachtragskredites Das Verfahren für die Genehmigung von Nachtragskrediten ist im Gemeindegesetz vom 27. März 1949 (agg) für die ausserordentliche Gemeindeorganisation nicht ausdrücklich geregelt. Nach 183 agg gelten die Bestimmungen über die ordentliche Gemeindeorganisation sinngemäss ergänzend. Danach ist in der Regel auf 206 agg abzustellen, wonach - unter Vorbehalt der Finanzkompetenz des Gemeinderates (Stadtrates)

- die Gemeindeversammlung (im vorliegenden Fall das Gemeindeparlament) um Bewilligung eines Nachtragskredites zu ersuchen ist, wenn sich die festgesetzten Kredite im Voranschlag als unzureichend erweisen, beziehungsweise im Voranschlag nicht vorgesehen sind. Selbstredend sind die Nachtragskredite in der Regel vor der Ausgabe anzubegehren und bewilligen zu lassen. Nach Art. 35 lit. d der GO der Einwohnergemeinde A beschliesst der Stadtrat über alle Geschäfte deren finanzielle Tragweite im Falle einmaliger Auswirkung Fr. 100'000.-- nicht übersteigt. Unabhängig von einer allfällig abweichenden Regelung im Finanzreglement sind auch Nachtragskredite in diesem Rahmen grundsätzlich zulässig. Nun ist unbestritten, dass der bewilligte Kredit einschliesslich des vom Gemeinderat am 24. September 1981 genehmigten Nachtragskredites für die "Wintersicherung" längstens mit den vom Stadtrat angewiesenen Rechnungen überschritten wurde. Die Beschwerdeführer werfen denn auch dem Stadtrat vor, er hätte unzulässigerweise Ausgaben getätigt, die gar nicht in seine Kompetenz gefallen seien, insbesondere habe er auch die aufschiebende Wirkung der ersten Beschwerde missachtet. 2.3.1. Gebundene Nebenausgaben Nun hat es die Praxis schon unter dem alten Gemeindegesetz zugelassen, dass sogenannt gebundene Mehrausgaben von der Exekutive als Nachtragskredit bewilligt werden konnten, sofern diese Mehrausgabe dringlich, nicht voraussehbar, notwendig und unaufschiebbar war. Zu solchen gebundenen Mehrausgaben gehören insbesondere werterhaltende (nicht wertvermehrende) Aufwendungen, die zum Beispiel sicherstellen, dass eine angefangene Baute nicht Schaden nimmt beziehungsweise rechtzeitig ihrem Bestimmungszweck zugeführt werden kann sowie nicht vorhersehbare baubedingte Mehrkosten. Es entspricht herrschender Lehre und Praxis, dass in den Formen der repräsentativen Demokratie (ausserordentliche Gemeindeorganisation, kantonale Organisation), in der - wie schon ausgeführt - die direkten Gestaltungs- und Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten systembedingt eingeschränkter sind als in der direktdemokratischen Form, auch davon ausgegangen werden kann, dass die Teuerung zu den gebundenen Mehrausgaben zählt. Es ist für jedermann einsichtig, und in der Regel auch ausgewiesen, dass der Kredit eines Bauprojektes den Preisstand während der Beschlussfassung beziehungsweise der Ausarbeitung der Vorlage widerspiegelt. Der Zürcher Baukostenindex (1977 = 100), auf den in der Regel abgestellt wird, betrug am 1. April 1978 103,1 Punkte, am 1. April 1990 166,7 Punkte. Auch wenn diese Teuerungsrate nicht unbesehen auf den ehemals bewilligten Kredit übertragen werden kann (es kommt schliesslich auf den Zeitpunkt der Ausführung der Arbeit an) und damit auch nicht etwa gesagt sein soll, dass die Mehrkosten für die Zivilschutzanlage alleine auf die Teuerung zurückzuführen sind, ist sie doch ein Indiz dafür, dass die damals bewilligten und nunmehr bereinigten Fr. 455'200.-- einem heutigen bereinigten Wert von Fr. 736'972.-- entsprechen. Ein solcher dringlicher Nachtragskredit ist in der Folge von der Gemeindeversammlung beziehungsweise vom Grossen Gemeinderat (Gemeindeparlament) nachträglich nur noch formell zu genehmigen. Im nunmehr geltenden Gemeindegesetz vom 16. Februar 1992 wurde diese Praxis neu in einem noch weiteren Sinne positivrechtlich geregelt, indem solche dringlichen Nachtragskredite der Gemeindeversammlung oder dem Gemeindeparlament nur noch zur Kenntnis gebracht werden müssen, selbst wenn die

Nachtragskreditkompetenz bei der Gemeindeversammlung oder dem Gemeindeparlament liegt. Selbst wenn also der angefochtene Beschluss des Gemeinderates aufgehoben würde, könnten sich Stadtrat und Gemeinderat im Hinblick auf einen neuen Beschluss auf diese neue Regelung berufen. 2.3.2. Missachtung der aufschiebenden Wirkung der ersten Beschwerde Grundsätzlich ist der Vorwurf der Beschwerdeführer richtig, der Stadtrat habe trotz der aufschiebenden Wirkung der ersten Beschwerde vom 2. Dezember 1989 gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 23. November 1989 die Fertigstellungsarbeiten weitergeführt und weitere Auszahlungen vorgenommen. Die Sache hat aber nicht nur eine öffentlichrechtliche Seite, sondern auch eine privatrechtliche. Mit seinem Vergleich vom 15. Juni 1989 und damit auch mit Arbeitsvergebungen für die Fertigstellung der Anlage ging der Stadtrat Verpflichtungen ein, die er aus Privatrecht nach der Vertragslehre und dem Grundsatz von Treu und Glauben erfüllen musste. Das heisst: Selbst wenn die Beschwerde gutgeheissen werden müsste, wäre das Gemeinwesen privatrechtlich verpflichtet, seine vertraglich eingegangenen Verpflichtungen einzulösen. Die einzige Frage, die sich stellen liesse, wäre die disziplinarische Verantwortlichkeit und die Haftung der Funktionäre und Funktionärinnen im Innenverhältnis der Verwaltung und Behördenorganisation der Einwohnergemeinde A. Nachdem jedoch der Gemeinderat den entsprechenden Kredit nachträglich bewilligt hat, erübrigen sich weitere Ausführungen darüber, sofern nicht der Schluss gezogen werden muss, der Nachtragskredit sei aus andern Gründen dem fakultativen Referendum zu unterstellen. 2.4. Einheit der Materie Wie der Regierungsrat bereits in GER 1982 Nr. 12 festgehalten hat, wird "jedes Bauvorhaben regelmässig in eine Planungs-, Projektierungs- und Ausführungsphase unterteilt. Bei grösseren Bauvorhaben wird im Rahmen der Planungsphase oft ein Auswahlverfahren (Wettbewerbe, Submissionen usw.) durchgeführt. Planungs- und Projektierungsphasen sind Vorbereitungshandlungen, um überhaupt die Gestalt eines Projektes und seine Kostenfolge ermitteln zu können. Diese Vorbereitungshandlungen sind geradezu Voraussetzung für die Beschlussfassung über das auszuführende Projekt und den Kredit. Planungskredite, Aufwendungen für Wettbewerbe usw., Projektierungskosten und schliesslich die eigentlichen Baukosten sind wohl miteinander verknüpft, aber je selbständig zu beschliessen. Die einzelnen Verfahrensschritte stehen nicht in einem so engen Zusammenhang, dass sie eine untrennbare Einheit bilden. Ein Beschluss über einen Planungskredit hat weder zwingende Aufwendungen für einen Wettbewerb noch einen zwingenden Projektierungskredit zur Folge. Ebenso ist die entscheidende Behörde frei, die Beschlussfassung über ein Projekt mit detailliertem Kostenvoranschlag hinauszuschieben und z.b. auf "bessere Zeiten" zu warten. "Solange einem umfassenden Zwecke weitere spezielle Zwecke subsumiert werden können, ist eine Teilung der Ausgaben zulässig. Diese Möglichkeit der Zergliederung hört (nur) auf, wenn eine Ausgabe nur noch als

Ganzes durchgeführt werden kann" (Rötheli Alfred, Die Finanzkompetenz des solothurnischen Kantonsrates. Diss. Basel 1948, S. 107). So wären z.b. alle Kosten der Einstellung eines Gebäudes (Maurerarbeiten, Spenglerarbeiten usw.) zusammenzurechnen, da sie nur gesamthaft sinnvoll erscheinen. Die Verselbständigung der einzelnen Verfahrensschritte führt nun dazu, dass die Finanzkompetenz für Planungs- und Projektierungskredite oft einem anderen Organ zusteht als demjenigen, das schliesslich über das Projekt und dessen Kostenfolgen entscheidet. Dabei ist nicht zu verkennen, dass Planungs- und Projektierungsarbeiten in der Regel grössere Kostenfolgen nach sich ziehen. Wenn also das für die Beschlussfassung des Projektes und des Kredites zuständige Organ, bei grösseren Bauvorhaben regelmässig die Gemeindeversammlung, in den Entscheidprozess eintritt, sind bereits mehrere tausend Franken für Vorbereitungshandlungen ausgegeben, die ein entsprechendes Organ, in der Regel der Gemeinderat, beschlossen hat. Lehnt die Gemeindeversammlung Projekt und Kredit ab, sind die Vorbereitungshandlungen und die entsprechenden Ausgaben vielfach umsonst gewesen. Weil jedoch anderslautende Bestimmungen in der Gemeindeordnung fehlen, ist auf die Finanzkompetenz der einzelnen Organe abzustellen. Es würde dem Gebot der Rechtssicherheit und klaren Kompetenzausscheidung widersprechen, der verwaltenden Behörde die Wahlfreiheit zu überlassen, das entscheidende Organ -abweichend von der Gemeindeordnung -für bestimmte Geschäfte zu bestimmen." Der Regierungsrat findet sich damit im Einklang mit dem Bundesgericht, für das die Einheit der Materie im Bereich des Finanzreferendums bedeutet, "dass sich die dem Bürger gestellte Frage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft" (BGE 105 Ia 89, zitiert bei K. Vallender, Finanzreferendum, a.a.o., 200 und BGE 111 Ia, 201ff). 2.4.1. Anwaltskosten Anwaltskosten, die aus Rechtsstreitigkeiten in Zusammenhang mit einer Bauvorlage entstehen, stehen nicht wie die Honorarkosten eines Architekten in einem solch engen Verhältnis mit einer Bauvorlage, dass sie damit ein untrennbares Ganzes bilden. Es ist daher richtig, dass Rechtshandlungen entweder über den kommunal internen Rechtsdienst, dessen Kosten im übrigen auch nicht der Bauvorlage belastet würden oder einen beauftragten Anwalt unter einem besonderen dafür in der Gemeinderechnung vorbehaltenen Kredit abgewickelt werden.

2.4.2. Möblierung Die Beschwerdeführer stellen die Sachlage in diesem Punkt verzerrt dar. Im ehemaligen "Gesamtkosten-Kredit" von Fr. 580'000.-- war die Möblierung nicht enthalten. Erst im Verlaufe der eigentlichen Projektarbeiten und im Rahmen des Gesuches an die kantonalen und eidgenössischen Zivilschutzstellen tauchte im Kostenvoranschlag ein Posten für die Möblierung von Fr. 190'000.-- auf. Er wurde, wie die Beschwerdeführer richtig feststellten, aus Kostengründen wieder gestrichen. Möblierungen sind tatsächlich ein Grenzfall bezüglich der Gesamtkosten. Bei einem Schulhausneubau müssten sie zweifellos miteinbezogen werden, da ein Schulhaus ohne Mobiliar schlicht nicht sinnvoll nutzbar ist. Ganz im Gegensatz zu Zivilschutzräumen. Hier kann der Zweck mit improvisierten und behelfsmässigen Mitteln erreicht werden. Aufgrund des Aufbaus der Zivilschutzformationen können bestimmte Möbel selbst hergestellt oder geliehen werden. Der Abbau des Schutzplatzdefizites in den Gemeinden erstreckt sich über Jahre, mittlerweile über Jahrzehnte. Gegen eine sinnvolle Etappierung ist gerade aus Kostengründen nichts einzuwenden. Die Möbel wurden noch nicht angeschafft und erscheinen somit richtigerweise auch nicht in der Abrechnung. Es ist zulässig, sie unter einem besonderen Kredit zu beschliessen, ohne das Prinzip der Einheit der Materie zu verletzen. (RRB Nr. 2652 vom 11. August 1992)