Auswirkungen der Abfallrahmenrichtlinie auf die Abfallwirtschaft in Deutschland und Europa VKS im VKU / Dr. Obladen und Partner 25. März 2010, Berlin Der Verwertungsbegriff und die Abgrenzung Recycling, sonstige Verwertung und Beseitigung Rechtsanwalt Gregor Franßen, EMLE (Madrid)
Inhaltsverzeichnis Seite Thema 3 4 7 9 16 17 20 Verwertung gemäß KrWG-AE Recycling gemäß KrWG-AE Recycling und Abfallende Energetische Verwertung (Berg-)Versatz / Verfüllung Verwertung und Verwertungsquoten Beseitigung gemäß KrWG-AE Verwertungsbegriff Abgrenzung Recycling/Verwertung/Beseitigung, RA Gregor Franßen, EMLE (Madrid) 25. März 2010 Seite 2
Verwertung gemäß KrWG-AE Verwertung: Legaldefinition des 3 Abs. 22 KrWG-AE jedes Verfahren Hauptergebnis: Zuführung der Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft zu einem sinnvollen Zweck sinnvoller Zweck: Ersetzung anderer Materialien, die ansonsten zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären; oder Vorbereitung von Abfällen, dass sie diese Funktion erfüllen können Orientierung: Anhang II zum KrWG dient dem Hauptziel des KrWG, natürliche Ressourcen zu schonen Verwertung bildet Ebenen 2 bis 4 der Abfallhierarchie gemäß 6 Abs. 1 KrWG-AE Seite 3
Recycling gemäß KrWG-AE (1) Recycling: Legaldefinition des 3 Abs. 24 KrWG-AE jedes Verwertungsverfahren Aufbereitung von Abfallmaterialien zu Erzeugnissen, Materialien und Stoffen für den ursprünglichen Zweck oder andere Zwecke einschließlich Aufbereitung organischer Materialien ausgeschlossen: energetische Verwertung Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff bestimmt sind Aufbereitung zu Materialien, die zur Verfüllung bestimmt sind 3 Abs. 24 KrWG-AE entspricht Art. 3 Nr. 17 EG-AbfRRL Recycling entspricht stofflicher Verwertung i.s.d. 4 III 1 Var. 1 bis Var. 3 KrW-/AbfG (mit Ausnahme der Verfüllung) Seite 4
Recycling gemäß KrWG-AE (2) Verknüpfung zum Verwertungsbegriff: ursprünglicher/anderer Zweck (Recycling) = sinnvoller Zweck (Verwertung) Aufbereitung (Recycling) = Vorbereitung (Verwertung) Einstufung in Abfallhierarchie gemäß 6 Abs. 1 KrWG-AE: Recycling bildet grundsätzlich die Hierarchie-Ebene 3 Ausnahmen vom Recycling gehören zur Hierarchie-Ebene 4 Herausnahme der energetischen Verwertung: hierarchische Zurücksetzung der energetischen Verwertung gegenüber der stofflichen Verwertung in Form des Recyclings erfasst auch Herstellung von Ersatzbrennstoffen und Rückgewinnung von Kraftstoffen ( Verwendung als Brennstoff ) wohl keine Abgrenzungsprobleme Recycling / energetische Verwertung aber: Gegenausnahme für Rückgewinnung von Primärbrennstoffen (z.b. Gewinnung von Erdöl aus erdölhaltigen Bohrcuttings) wünschenswert Seite 5
Recycling gemäß KrWG-AE (3) Herausnahme der Verfüllung: hierarchische Zurücksetzung ggü. stofflicher Verwertung in Form des Recyclings Verfüllung ist weit gefasster Begriff: untertägiger Versatz gemäß VersatzV ist sicher erfasst Abgrenzungsproblem 1: Verfüllung von was? auch Verfüllung obertägiger Restlöcher? auch Verfüllung in Betrieben (obertägig und/oder untertägig), die nicht der Bergaufsicht unterstehen? auch Verfüllung bestehender technischer Bauwerke (alte Lager- Bunker, Keller und sonstige Bauwerke im Boden, die stabilisiert werden müssen)? auch Verfüllung neu zu errichtender Bauwerke (z.b. Landschaftsbauwerke, Lärmschutzwälle)? oder gar Verfüllung von Produkten (z.b. Verfüllung von Polstern)? Seite 6
Recycling gemäß KrWG-AE (4) Abgrenzungsproblem 2: Recycling-Definition in 3 Abs. 24 KrWG-AE spricht von Verfüllung 6 Abs. 1 KrWG-AE nennt als typisiertes Regelbeispiel für die 4. Ebene der Abfallhierarchie Bergversatz (nicht Verfüllung) Wortlaut sollte abgestimmt werden! Abgrenzungsprobleme gehen zurück auf Art. 3 Nr. 17 EG-AbfRRL aber: deutscher Gesetzgeber kann und sollte es besser machen Klarstellung des Verfüllungsbegriffs zumindest in Gesetzesbegründung ggf. begründungsbedürftig, wenn Zurücksetzung nur von Versatz/Verfüllung bei Bergbau/Abgrabungen, nicht aber von Verfüllung bestehender / zu errichtender technischer Bauwerken und/oder von Produkten: in allen Fällen muss ein bestimmtes Volumen dauerhaft stabil ausgefüllt werden in allen Fällen wird im Wesentlich das Volumen der Abfälle für technische Zwecke/Funktion genutzt Seite 7
Recycling und Abfallende (1) Verknüpfung zum Ende der Abfalleigenschaft: Ende der Abfalleigenschaft: Voraussetzungen gemäß 5 Abs.1 KrWG-AE Voraussetzungen für Abfallende: Durchlaufen eines Verwertungsverfahrens (hier: Recycling) Beschaffenheit der Abfälle bzw. Stoffe/Gegenstände: üblicherweise Verwendung für bestimmte Zwecke (wie Recycling) Markt/Nachfrage (zusätzlich) Erfüllung aller Anforderungen/Rechtsvorschriften für Zweckbestimmung und Normen für Erzeugnisse (zusätzlich) durch Verwendung keine schädlichen Auswirkungen auf Mensch/Umwelt (zusätzlich) solange Voraussetzungen des 5 Abs. 1 KrWG-AE nicht erfüllt sind, ist der Recycling-/Verwertungserfolg nicht eingetreten Seite 8
Recycling und Abfallende (2) zudem 5 Abs. 2 KrWG-AE: VO-Ermächtigung Bestimmung von Bedingungen für Abfallende für bestimmte Stoffe/Gegenstände Bestimmung von Anforderungen zum Schutz von Mensch/Umwelt, insbesondere Grenzwerte für Schadstoffe Recycling dient der Rohstoffsubstitution; Rohstoffsubstitution ist ausgeschlossen, wenn Voraussetzungen einer auf 5 Abs. 2 KrWG-AE gestützten VO nicht erfüllt werden Bestimmungen einer gemäß 5 Abs. 2 KrWG-AE erlassenen VO werden Ende des Recyclings / der Verwertung festlegen und dadurch Qualitäten der Recyclingverfahren selbst bestimmen: ist Abfallende beabsichtigt, dann wird Recycling auf Erreichung der Abfallende-Voraussetzungen ausgerichtet ist Abfallende nicht beabsichtigt (v.a.: Vermeidung der Pflichten nach REACh-VO), wird Recycling auf (auch hochwertige) Aufbereitung ohne Erreichung der Abfallende-Voraussetzungen ausgerichtet Seite 9
Energetische Verwertung (1) keine Legaldefinition Anforderungen: Anhang 2 (R1) zum KrWG-AE Hauptverwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung ist Verwertung Voraussetzung bei der Verbrennung fester Siedlungsabfälle (MVA) gemäß *-Anmerkung: Energieeffizienz 0,60 bei bis zum 31.12.2008 genehmigten Anlagen 0,65 bei ab dem 01.01.2009 genehmigten Anlagen Energieeffizienz-Formel berücksichtigt die im verbrannten Abfall pro Jahr enthaltene Energie anhand des unteren Heizwertes gilt nicht für Verbrennung anderer als fester Siedlungsabfälle, also v.a. nicht für Verbrennung von Sonderabfall (SVA) insoweit gelten allgemeine Verwertungskriterien gemäß Legaldefinition in 3 Abs. 22 KrWG-AE Seite 10
Energetische Verwertung (2) Einstufung in Abfallhierarchie gemäß 6 Abs. 1 KrWG-AE: grundsätzlich Hierarchie-Ebene 4 gegenüber stofflicher Verwertung in Gestalt des Recyclings grundsätzlich nachrangig 8 Abs. 3 KrWG-AE: VO-Ermächtigung für bestimmte Abfallarten Bestimmung des Vorrangs oder Gleichrangs einer Verwertungsmaßnahme oder sonstige Festlegung der besten Verwertung auf Grundlage der in 6 Abs. 2 Satz 3 KrWG-AE festgelegten Kriterien: zu erwartende Emissionen Maß der Schonung der natürlichen Ressourcen einzusetzende oder zu gewinnende Energie Anreicherung von Schadstoffen Seite 11
Energetische Verwertung (3) 8 Abs. 2 KrWG-AE: Auffangtatbestand für energetische Verwertung besondere Voraussetzungen für den gesamten Bereich der energetischen Verwertung solange Vorrang nicht gemäß 8 Abs. 3 KrWG-AE in VO festgelegt energetische Verwertung nur unter bestimmten Bedingungen zulässig: Heizwert des einzelnen Abfalls muss ohne Vermischung mit anderen Abfällen mindestens 11.000 kj/kg betragen bei der Verbrennung anfallende weitere Abfälle müssen möglichst ohne weitere Behandlung verwertet oder abgelagert werden können doppelte Berücksichtigung des Heizwertes: relativ zu anderen Faktoren in Energieeffizienz-Formel absolut als Kriterium für Zulässigkeit der energetischen Verwertung gemäß 8 Abs. 2 Satz 2 i.v.m. 8 Abs. 1 Satz 2 KrWG-AE: weitergehende Anforderungen an die konkrete Verbrennungsmaßnahme im Einzelfall möglich Seite 12
Energetische Verwertung (4) Wirkung des Heizwert-Kriteriums: doppelte Zurücksetzung 1. Zurücksetzung gegenüber Recycling durch Abfallhierarchie (4. Ebene) 2. Heizwert-Kriterium im Einzelfall wie Rückverweisung : zwar ist energetische Verwertung in Anwendung der Hierarchie gemäß 6 Abs. 1 KrWG-AE und der Hierarchie-Kriterien gemäß 6 Abs. 2 KrWG-AE im Einzelfall bessere Lösung gegenüber Recycling (andernfalls wäre Verbrennung ohnehin unzulässig) trotzdem darf unterhalb von 11.000 kj/kg trotzdem nicht verbrannt werden also entweder doch Recycling, obwohl in Anwendung der Hierarchie- Kriterien gemäß 6 Abs. 2 KrWG-AE schlechtere Lösung oder Beseitigung (weil sonstige stoffliche Verwertung, insbesondere Verfüllung, wohl ausscheidet) Seite 13
Energetische Verwertung (5) Problem 1: generelle Teil-Sperrung der Hierarchie-Ebene 4 daher keine Möglichkeit, Hierarchie-Kriterien gemäß 6 Abs. 2 i.v.m. Hochwertigkeit-Kriterien gemäß 8 Abs. 1 KrWG-AE im Einzelfall anzuwenden Widerspruch zur Abfallhierarchie und zur angestrebten Hochwertigkeit möglich! Problem 2: unverständlich unter Geltung der Energieeffizienz-Formel, weil Heizwert als Abgrenzungskriterium funktionell überflüssig: früher nur Heizwert-Kriterium zur einfachen Abgrenzung energetische Verwertung / Beseitigung aber seit EuGH-Rspr. aus 2003 ohnehin aufwändige Einzelfall-Betrachtung jetzt aber Energieeffizienz-Kriterium, das einmal für die gesamte Anlage angewendet wird Problem 3: sachlich fragwürdig, weil z.b. Rohbraunkohle-Heizwert = 8.000 kj/kg Seite 14
Energetische Verwertung (6) Problem 4: Konformität mit EG-AbfRRL sehr zweifelhaft nach EuGH-Rspr. ist Heizwert keine Kriterium für Verwertung zudem: Art. 3 Nr. 15 i.v.m. Anhang II R1 EG-AbfRRL ist abschließend zwar Anforderungen an Zulässigkeit von Verwertungsmaßnahmen möglich aber Heizwertkriterium wirkt wie Abgrenzungskriterium: unabhängig vom einzelnen Abfall (Heizwertkriterium gilt für alle Abfälle, die energetische verwertet werden) unabhängig von den Qualitäten des Verbrennungsprozesses unabhängig von weiteren Umständen wie Ort der Verbrennung, Auswirkungen des Verbrennungsprozesses auf Umwelt/Mensch Vergleich: es gibt kein Schadstoffkriterium (maximale Schadstoffbelastung als Zulässigkeitskriterium für jede stoffliche Verwertung jeglichen Abfalls) Seite 15
Energetische Verwertung (7) zudem muss Heizwertkriterium auf Hierarchie-Kriterien gemäß 6 Abs. 2 KrWG-AE (vgl. Art. 4 Abs. 2 EG-AbfRRL) gestützt werden können in Betracht kommendes Kriterium: einzusetzende oder zu gewinnende Energie ( 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 KrWG-AE) ist aber für MVA bereits über Energieeffizienz-Formel gemäß Anhang 2 R 1 KrWG-AE berücksichtigt (s.o.) insgesamt: Heizwert-Kriterium zeigt, dass BMU der Abfallhierarchie nicht traut sprachlich setzt 8 Abs. 2 Satz 1 KrWG-AE Vorrang-Bestimmung in VO zu Gunsten andersartiger Verwertungsmaßnahme voraus, obwohl energetische Verwertung hierarchisch ohnehin nachrangig ist wohl zu viel Verbrennung befürchtet: Zweifel an Behördenvollzug? Gefährdung der Verwertungsquote nach 13 Abs. 2 KrWG-AE?) Seite 16
Energetische Verwertung (8) energetische Verwertung und 3 Abs. 22 KrWG-AE relevant v.a. für die Verbrennung von Sonderabfällen (s.o.) 3 Abs. 22 KrWG-AE stimmt mit Art. 3 Nr. 15 EG-AbfRRL überein wichtige Neuerungen in 3 Abs. 22 KrWG-AE: Hauptergebnis, nicht Hauptzweck: Objektivierung der Abgrenzung zwischen energetischer Verwertung und thermischer Beseitigung sinnvoller Zweck in der weiteren Wirtschaft : Effekt der Rohstoffsubstitution darf nunmehr auch außerhalb der Verbrennungsanlage erfolgen BMU-Begründung zu 3 Abs. 22 KrWG-AE: Rohstoff- oder Brennstoffersatz ist ausschlaggebend Substitutionseffekt auch außerhalb der Anlage ausreichend z.b.: Auskoppelung von MVA-Fernwärme in ein Fernwärmenetz deutliche Erleichterungen für die energetische Verwertung Seite 17
Energetische Verwertung (9) 8 Abs. 2 Satz 3 KrWG-AE: Ausnahme für nachwachsende Rohstoffe Ausnahme vom Heizwertkriterium für die energetische Verwertung von Abfällen aus nachwachsenden Rohstoffen BMU-Begründung: Kritik: Berücksichtigung von Besonderheiten bei nachwachsenden Rohstoffen entscheidend: ausgeglichene CO 2 -Bilanz Heizwert erscheint verzichtbar einzelner Aspekt (CO 2 -Bilanz) wird isoliert herausgegriffen weitere Kriterien der Abfallhierarchie und der Hochwertigkeit sind bei der Entscheidung über die Ausnahme unberücksichtigt geblieben wichtig: nur Ausnahme vom Heizwert-Kriterium im Einzelfall müssen Hierarchie-Kriterien (v.a. Lebenszyklus und Ressourcenschonung) berücksichtigt werden, denn stoffliche Verwertung im Einzelfall evtl. besser/hochwertiger Seite 18
(Berg-)Versatz / Verfüllung 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG-AE: Bergversatz typisches Regelbeispiel für sonstige Verwertung der 4. Hierarchieebene sicher erfasst: Versatz untertägiger Hohlräume in der Bergaufsicht unterstehenden Betrieben aber verschiedene Unklarheiten bei der sonstigen Verwertung (s.o.): Verfüllung obertägiger Abgrabungen erfasst? Verfüllung in Betrieben, die nicht der Bergaufsicht unterstehen, erfasst? Verfüllung in bestehenden / zu errichtenden technischen Bauwerken erfasst? Verfüllung in Produkten Wortlaut von 6 Abs. 1 Nr. 3 KrWG-AE ( Verfüllung ) und 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG-AE ( Bergversatz ) sollte vereinheitlicht werden Begriffe (Verfüllung, Versatz oder Bergversatz) sollten zumindest in Begründung klargestellt werden Seite 19
Verwertung und Verwertungsquoten (1) 13 KrWG-AE: Maßnahmen zur Förderung der Verwertung Abs. 1: ggf. Trennung Papier, Metall, Kunststoff und Glas ab 2015 Abs. 2: Verwertungsquote für Siedlungsabfälle ab 2020 Abs. 3: Verwertungsquote für nicht gefährliche Bau- und Abbruchabfälle ab 2020 Abs. 4: Berichtspflichten für oberste Länder-Abfallwirtschaftsbehörden ab 2014 Abs. 5: VO-Ermächtigung Präzisierung der Zielvorgaben nach Abs. 2 (Siedlungsabfälle) Präzisierung der Zielvorgaben nach Abs. 3 (Bau- und Abbruchabfälle) Anforderungen an die Ermittlung der Zielvorgaben Bestimmung von Form und Inhalt der Dokumentation nicht: Getrennthaltungspflichten nach Abs. 1, insoweit aber wohl VO- Ermächtigung gemäß 10 Abs. 1 Nr. 2 KrWG-AE Seite 20
Verwertung und Verwertungsquoten (2) 13 Abs. 2 KrWG-AE: Verwertungsquote für Siedlungsabfälle Vorbereitung zur Wiederverwendung + Recycling insgesamt mindestens 65 Gewicht-% ab 01.01.2020 (wohl Jahresquote) keine 1:1-Umsetzung: Erhöhung der Quote von 50 Gewicht-% (vgl. Art. 11 Abs. 2 Buchst. a) EG- AbfRRL) auf 65 Gewicht-% nicht nur Papier, Metall, Kunststoff und Glas erfasst (vgl. Art. 11 Abs. 2 Buchst. a) EG-AbfRRL), sondern Einbeziehung aller Siedlungsabfälle Einbeziehung auch haushaltsähnlicher Abfälle BMU-Begründung: Siedlungsabfälle = AVV-Kapitel 20 und AVV-Gruppe 15 01 wichtig: energetische Verwertung ausgeschlossen für energetische Verwertung in MVA verbleiben ab 2020 nur noch 35 Gewicht-% aller Siedlungsabfälle Seite 21
Verwertung und Verwertungsquoten (3) 13 Abs. 3 KrWG-AE: Verwertungsquote für nicht gefährliche Bauund Abbruchabfälle ausgenommen: Boden und Steine (AVV 17 05 04) Vorbereitung zur Wiederverwendung + Recycling + sonstige stoffliche Verwertung inkl. Verfüllung insgesamt mindestens 80 Gewicht-% ab 01.01.2020 (wohl Jahresquote) keine 1:1-Umsetzung: Erhöhung der Quote von 70 Gewicht-% (vgl. Art. 11 Abs. 2 Buchst. b) EG-AbfRRL) auf 80 Gewicht-% Seite 22
Beseitigung gemäß KrWG-AE Beseitigung: Legaldefinition in 3 Abs. 25 KrWG-AE jedes Verfahren keine Verwertung i.s.d. 3 Abs. 22 KrWG-AE auch wenn Nebenfolge, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden Orientierung in Anhang I Legaldefinition 1:1 aus Art. 3 Nr. 19 EG-AbfRRL übernommen keine Änderungen gegenüber bisheriger Rechtslage Seite 23
Rechtsanwalt Gregor Franßen, EMLE (Madrid) Spezialisierungen: Abfallrecht, Bergrecht, Atomrecht, Wasserrecht, Vergaberecht, Kommunalrecht, Informationsrecht Regelmäßige Fachpublikationen Regelmäßige Vorträge Mitgliedschaften: u.a. Gesellschaft für Umweltrecht Deutsche Gesellschaft für Abfallwirtschaft DWA-Fachausschuss RE-4 Telefon: 0201/1095-726 Telefax: 0201/1095-820 franssen@raehp.de www.raehp.de Seite 24
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