Abgrenzungsfragen zwischen Bodenschutz- und Bergrecht

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1 Josten Müggenborg Weyers Rechtsanwälte Abgrenzungsfragen zwischen Bodenschutz- und Bergrecht AAV-Fachtagung am in Hattingen Prof. Dr. jur. Hans-Jürgen Müggenborg Fachanwalt für Verwaltungsrecht Honorarprofessor der RWTH Aachen und Lehrbeauftragter der Universität Kassel Oppenhoffallee Aachen Telefon: 0241/ Telefax: 0241/ info@kanzlei-jmw.de

2 GLIEDERUNG I. Einführung II. Bodenschutzrecht bei den der Bergaufsicht unterliegenden Betrieben 1. Rechtliche Voraussetzungen für Bergbauvorhaben 2. Bodenschutz im bergrechtlichen Betriebsplanverfahren 3. Die Bedeutung der Bergaufsicht III. Bodenschutzrecht bei aus der Bergaufsicht entlassenen Unternehmen IV. Anwendung des BBodSchG auf unterirdische Hohlräume 1. Altlasten 2. Schädliche Bodenveränderungen 3. Erweiterung des Kreises potentiell Verantwortlicher durch das BBodSchG 4. Legalisierungswirkung behördlicher Gestattungen V. Anwendung BBodSchG bei der Verfüllung von Tagebaurestlöchern VI. Ergebnis 2

3 Abgrenzungsfragen (vier Fallgestaltungen) 1. Ist das BBodSchG bei Betrieben, die dem BBergG unterfallen, neben dem BBergG anwendbar, etwa wenn es dort zu Bodenkontaminationen kommt? 2. Ist das BBodSchG bei Betrieben anwendbar, die aus der Bergaufsicht entlassen wurden? 3. Wenn ja, ist das BBodSchG dann auch auf die Gefahren unterirdischer Hohlräume (Bruchgefahren, Gebirgsschläge) anzuwenden? 4. Gelten die Vorgaben des Bodenschutzrechts, insb. die Vorsorgewerte der BBodSchV, auch bei der Verfüllung von Tagebaurestlöchern? 3

4 3 Nr. 10 BBodSchG Das BBodSchG findet nur Anwendung auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten, soweit Vorschriften des Bundesberggesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung, Führung oder Einstellung eines Betriebes Einwirkungen auf den Boden nicht regeln.

5 Abgrenzungsfragen 1. Ist das BBodSchG bei Betrieben, die dem BBergG unterfallen, neben dem BBergG anwendbar, etwa wenn es dort zu Bodenkontaminationen kommt?

6 Bodenschützende Vorschriften des BBergG (1) 51 I BBergG: Betriebsplanpflicht (Rahmen-, Hauptund Sonderbetriebspläne) 55 I Nr. 3 BBergG: erforderlich ist Vorsorge gegen Gefahren für Leben, Gesundheit und zum Schutz von Sachgütern, Beschäftigten und Dritten. Das gilt auch für Gefahren außerhalb des Betriebes (BVerwGE 89, 246) Daher wird der Gesundheitsschutz z. B. bei Gefahren, die von kontaminierten Böden ausgehen, - im Betriebsplanverfahren zumindest überschlägig verifiziert. (so kann die Bergbehörde einen bestimmten Umgang mit den kontaminierten Böden vorschreiben). 6

7 Bodenschützende Vorschriften des BBergG (2) 55 I Nr. 9 BBergG: keine gemeinschädliche Einwirkungen zu erwarten. Dies gilt für die Zulassung von Betriebsplänen Zulassung von Sonderbetriebsplänen Zulassung von Rahmenbetriebsplänen Zulassung von Abschlussbetriebsplänen Der Begriff der gemeinschädlichen Einwirkungen ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der gerichtlich voll überprüfbar ist. Das BVerwG verlangt das Überschreiten einer ganz erheblichen Gefahrenschwelle. (so würde die Gefahr einer Trinkwasserverunreinigung wohl ausreichen). 7

8 Bodenschützende Vorschriften des BBergG (3) 55 I Nr. 7 BBergG: erforderlich ist Vorsorge zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche. Nur in Bezug auf die persönliche Sicherheit und den öffentlichen Verkehr muss schon im Betriebsplanverfahren geklärt werden, wie nach dem Abbau der Bodenschätze die Oberfläche wiedernutzbar gemacht werden kann. 48 II BBergG: schließlich dürfen dem Bergbauvorhaben keine anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen (soweit Bodenschutzbelange nicht schon über 55 BBergG Eingang in das Betriebsplanverfahren gefunden haben, können sie hierüber Bedeutung erlangen). 8

9 Bodenschutz im bergrechtlichen Betriebsplanverfahren Die genannten bergrechtlichen Vorschriften erlauben es der Bergbehörde, schon im Betriebsplanverfahren den Bodenschutz zu berücksichtigen. Zeigen sich später dahingehende Defizite, können nachträgliche Auflagen nach 56 I BBergG angeordnet werden. Die Wertungen des Bodenschutzrechts sind bei der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe des BBergG (z. B. gemeinschädliche Einwirkungen, öffentliche Interessen) zu berücksichtigen. Durchzusetzen sind sie im laufenden Bergbaubetrieb aber alleine mit dem Instrumentarium des Bergrechts. Für alle nicht schadstoffbasierten Eingriffe in den Boden, die mit dem Abbau zwangsläufig verbunden sind, enthält das BBodSchG keine Regelungen; insoweit gilt gemäß 3 I Nr. 10 BBodSchG alleine das Bergrecht.

10 Behördenzuständigkeiten Auch wenn Bodenschutzrecht anzuwenden ist, obliegt der Vollzug während des laufenden Betriebes der Bergaufsicht, 69 BBergG. Keine Regelungen enthält das BBergG allerdings für die Fälle, bei denen es im laufenden Bergbaubetrieb zu schädlichen Bodenveränderungen kommt: Hier ist unmittelbar Bodenschutzrecht anzuwenden Die Frage, welche Behörde das vollzieht, ist in den Bundesländern unterschiedlich geregelt. In NRW vollzieht gem. 13 II LbodSchG NRW die Bergbehörde auch das Bodenschutzrecht; ebenso gem. 18 III BodSchAG LSA in Sachsen-Anhalt. Anders aber die Rechtslage in Baden- Württemberg und anderen Bundesländern, wo insoweit die Bodenschutzbehörde zuständig ist. 10

11 Maßnahmen nach 71 I 1 BBergG scheiden bei schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten i.d.r. aus, da sich die Zuständigkeit der Bergbehörden auf Maßnahmen zur Durchführung des BBergG und der auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen beschränkt. Darüber hinausgehende Anordnungen sind gemäß 71 I 2 BBergG ausnahmsweise nur dann zulässig, wenn dies zum Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern Beschäftigter oder Dritter erforderlich ist. Das wird bei Bodenkontaminationen nur selten der Fall sein, so wenn es Ausgasungen gibt, die die Gesundheit schädigen. Geht es nur um die Verhinderung des Schadstoffübertritts in das Grundwasser, kommen zumeist nur Anordnungen nach dem BBodSchG in Betracht. 11

12 Probleme bei der Anwendung des BBodSchG auf Bergbaubetriebe BBodSchG bestimmt abschließend die Verantwortlichen: Ist der Bergwerkseigentümer Eigentümer i.s.v. 4 III BBodSchG? Wohl ja, vgl. OVG Münster, DÖV 2006, 967. Ferner haftet gem. 4 III BBodSchG der Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft : Dies ist der Bergwerkseigentümer nur dann, wenn er sein Recht aktuell wahrnimmt, also das Grundstück nutzt. Nutzt er sein Aufsuchungs- und Gewinnungsrecht nicht, fehlt ihm die tatsächliche Sachherrschaft. 12

13 Abgrenzungsfragen Ist das BBodSchG bei Betrieben anwendbar, die aus der Bergaufsicht entlassen wurden?

14 Bodenschutz bei aus der Bergaufsicht entlassenen Unternehmen Die Zuständigkeit der Bergaufsicht endet kraft Gesetzes gemäß 69 II BBergG, sobald der Abschlussbetriebsplan oder entspr. Anordnungen der Bergbehörde nach 71 BBergG erfüllt sind und nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für Leben und Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und für Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. o 169 II BBergG: Keine Zuständigkeit der Bergbehörde, wenn der Betrieb bei Inkrafttreten des BBergG endgültig eingestellt war (alte Bundesländer: , neue Bundesländer: ) hier gilt uneingeschränkt das BBodSchG! 14

15 Behördenzuständigkeit bei aus der Bergaufsicht entlassenen Unternehmen Trotz Beendigung der Bergaufsicht bleiben in einigen Bundesländern die Bergbehörden auch für Betriebe weiter zuständig, die einmal der Bergaufsicht unterlegen haben. So in Sachsen-Anhalt gemäß 18 III 2 BodSchAG LSA. Anders in NRW: Hier ist das Bergamt gemäß 13 III LbodSchG NRW nur dann Bodenschutzbehörde, wenn die Fläche der Bergaufsicht unterliegt. o Die Bergaufsicht lebt nicht wieder auf, wenn sich nachträglich herausstellt, dass der Betrieb zu früh aus der Bergaufsicht entlassen wurde, weil entgegen der früheren Prognose doch noch Gefahren auftreten, die auf den Bergbaubetrieb zurückgehen. 15

16 Abgrenzungsfragen Ist das BBodSchG, sofern der Betrieb aus der Bergaufsicht entlassen wurde dann auch auf die Gefahren unterirdischer Hohlräume (Bruchgefahren, Gebirgsschläge usw.) anzuwenden? 4. 16

17 Tagesbruch in Wattenscheid am

18 Westrand des Bruchfeldes Teutschenthal nach Gebirgsschlag vom

19 Die Gefahren unterirdischer Hohlräume Tagesbrüche Gebirgsschläge Senkungen an der Tagesoberfläche gefährden Bauwerke, Kulturgüter und ggf. Leib und Leben von Menschen. Abhilfe verschafft nur eine sichere Verwahrung der Hohlräume, im Idealfall ihr vollständiger Versatz. Der Versatz genießt als Maßnahme der Abfallverwertung (vgl. EuGH, ASA und Oliehandel Koeweit ) deshalb zu Recht unter definierten Bedingungen bestimmte Privilegien (siehe VersatzV). 19

20 Behördenzuständigkeiten Bei laufendem Bergbaubetrieb: Bergbehörde (wendet Bergrecht und ggf. Abfallrecht, insb. die VersatzV, an.) Bei aus der Bergaufsicht entlassenem Betrieb: Bodenschutzbehörde (Was wendet sie an? Bergrecht oder Bodenschutzrecht?) 20

21 Fragen Ist das BBodSchG auf Gefahren anzuwenden, die aus dem Vorhandensein unterirdischer Hohlräume erwachsen? Handelt es sich dabei um eine Altlast oder eine schädliche Bodenveränderung im Sinne des BBodSchG? 21

22 2 Abs. 5 BBodSchG Altlasten im Sinne dieses Gesetzes sind 1. stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Altablagerungen), und Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, ausgenommen Anlagen, deren Stillegung einer Genehmigung nach dem Atomgesetz bedarf (Altstandorte), durch die schädl. Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Hohlraum mit Tagesbruchgefahr ist mangels Stoffbezug keine Altlast! Es fehlt an der Kausalität zw. Abfall/Stoff und Gefahr.

23 2 Abs. 3 BBodSchG Schädliche Bodenveränderungen im Sinne dieses Gesetzes sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Da der Einsturz unterirdischer Hohlräume oft mehrere Bodenfunktionen i. S. v. 2 II BBodSchG beeinträchtigt, können sie schädliche Bodenveränderungen sein!

24 Wechselnde Behördenzuständigkeiten Solange die Bergaufsicht noch besteht, werden die von den unterirdischen Hohlräumen ausgehenden Gefahren von der Bergbehörde auf der Grundlage des BBergG bekämpft. Hier sperrt 3 I Nr. 10 BBodSchG die Anwendung des BBodSchG. Dies ändert sich mit der Entlassung des Betriebs aus der Bergaufsicht. Hier sperrt 3 I Nr. 10 BBodSchG die Anwendung des BBodSchG nicht mehr, so dass das BBodSchG auf die Gefahren des Hohlraums, der als schädliche Bodenveränderung einzustufen ist, anzuwenden ist. Zuständig ist nun die Bodenschutzbehörde.

25 Anwendbarkeit des BBodSchG auf Hohlräume Anwendbar sind alle Vorschriften, die schädliche Bodenveränderungen betreffen, z. B.: Maßnahmen der Gefährdungsabschätzung ( 9) Sonstige Anordnungen ( 10) Vorsorgepflichten ( 7) Gefahrenabwehrpflichten ( 4). BBodSchG legt Behördenbefugnisse fest. BBodSchG bestimmt abschließend, wer für Untersuchung und Sanierung verantwortlich ist. 25

26 Die Verantwortlichen nach BBergG und BBodSchG BBergG 1. Unternehmer ( 4 V) 2. In der Phase nach Einstellung des Betriebes auch der gegenwärtige oder frühere Inhaber der Aufsuchungs- und Gewinnungsberechtigung. BBodSchG 1. Verursacher 2. sein Gesamtrechtsnachfolger 3. Eigentümer (Inhaber des Bergwerkeigentums) 4. Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft 5. Handels- und gesellschaftsrechtlich Einstandspflichtiger 6. Derelinquent 7. früherer Eigentümer 26

27 Legalisierungswirkung Theorie: Keine Gefahr liegt vor, wenn eine Behörde das zur Bodenverunreinigung führende Verhalten genehmigt hat. Praxis: kommt so gut wie nicht vor, da zu Bodenverunreinigungen in alten Genehmigungen regelmäßig nichts gesagt wird. OVG Münster (UPR 1985, 250): bergrechtliche Erlaubnisse entfalten keine Legalisierungswirkung in Bezug auf bergbaubedingte Bodenverunreinigungen. 27

28 Abgrenzungsfragen Gelten die Vorgaben des Bodenschutzrechts, insb. die Vorsorgewerte der BBodSchV, auch bei der Verfüllung von Tagebaurestlöchern? 28

29 Die Verfüllung von Tagebaurestlöchern ist sinnvoll, um der bergrechtlichen Pflicht zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche ( 55 Abs. 2 Nr. 2 BBergG) zu entsprechen. Sie bedarf eines Abschlussbetriebsplans. Der Einsatz von Abfällen erlaubt es dem Betreiber, auch in dieser Phase noch Geld zu verdienen. Es müssen dann aber die einschlägigen abfallrechtlichen Pflichten insbesondere der VersatzV eingehalten werden. BVerwG, NVwZ 2006, 954: Weil das BBergG insoweit keine Regelungen enthält, hat die Bergbehörde die Einhaltung des Bodenschutzrechts zu prüfen. Dieses gilt für den gesamten Verfüllbereich. 29

30 Der Einsatz von Abfällen bei der Verfüllung von Tagebaurestlöchern ist eine Maßnahme der Abfallverwertung nur dann wenn es ordnungsgemäß und schadlos geschieht ( 5 Abs. 3 KrW-/AbfG) Dies ist nur der Fall, wenn die Verfüllung den Vorsorgeanforderungen der BBodSchV entspricht So: BVerwG, NVwZ 1984, Tongrubenurteil BVerwG, NVwZ 1995, Tongrubenurteil 30

31 Sonderproblem Gelten die Vorsorgeanforderungen der BBodSchV auch dann, wenn der bergrechtliche Zulassungsbescheid auf andere Werte (z. B. aus der Bauabfallrichtlinie von 1993) konkret verweist? Ja, denn die normativen Vorgaben der BBodSchV gehen vor, die Festlegung im Bescheid sichert nur einen Mindeststandard. So: OVG Koblenz, Urt. v , NuR 2010, 416, bestätigt durch BVerwG, B. v , NVwZ-RR 2010,

32 Was gilt beim Einsatz ungeeigneter Abfälle? Zu hohe Schadstoffgehalte im Abfall = schädliche Bodenveränderung: Bergbehörde ordnet ggf. Entfernung auf der Grundlage des BBodSchG an. Bei fehlender Standsicherheit = Verstoß gegen 55 I Nr. 5 BBergG: Bergbehörde ordnet erforderliche Maßnahmen auf der Grundlage von 56 I 2, 71 BBergG an. 32

33 Ergebnisse (1) 1. Bezüglich der mit dem Abbau von Bodenschätzen zwangsläufig verbundenen Eingriffe in den Boden gilt alleine das BBergG. Das BBodSchG ist bei stoffbezogenen Einwirkungen ergänzend zur Auslegung des BBergG heranzuziehen; ihm sind insb. die Prüf- und Maßnahmewerte zu entnehmen. Zuständig ist die Bergbehörde. 2. Die Zuständigkeit der Bergbehörde endet mit Entlassung aus der Bergaufsicht oder wenn der Bergbaubetrieb bei Inkrafttreten des BBergG ( / ) bereits endgültig eingestellt war. Dann ist alleine die Bodenschutzbehörde zuständig (Ausnahme NRW: Hier bleibt die Bergbehörde zuständig, wenn der Betrieb einmal der Bergaufsicht unterlag.)

34 Ergebnisse (2) 3. Unterirdische Hohlräume, von denen Tagesbruchgefahren ausgehen, sind zugleich schädliche Bodenveränderungen i. S. d. BBodSchG (keine Altlasten!). 4. Grundsätzlich besteht ein Anwendungsvorrang des BBergG. Dieser entfällt, wenn der Bergbaubetrieb aus der Bergaufsicht entlassen wurde oder wenn er bei Inkrafttreten des BBergG schon endgültig eingestellt war. 5. In dieser Lücke gilt das BBodSchG mit allen Konsequenzen (andere Verantwortliche, andere Behördenzuständigkeit). 6. Bei der Verfüllung von Tagebaurestlöchern gelten für den gesamten Verfüllbereich die Vorsorgeanforderungen der BBodSchV. Dies auch, wenn der bergrechtliche Bescheid noch auf andere Werte Bezug nimmt.

35 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit Prof. Dr. jur. Hans-Jürgen Müggenborg Fachanwalt für Verwaltungsrecht RAe Josten Müggenborg Weyers Oppenhoffallee Aachen Telefon: 0241/ Telefax: 0241/ Mail: info@kanzlei-jmw.de 35