Public Shared Services Center

Public Shared Services Center ÜBERLEGUNGEN ZUM AUFBAU ÜBERGREIFENDER DIENSTLEISTUNGS- ZENTREN IM ÖFFENTLICHEN SEKTOR IN DEUTSCHLAND FEBRUAR 2006

Ausgangslage _ 3 Ausgangslage Die Landschaft der öffentlichen Verwaltung in Deutschland ist stark parzelliert und fragmentiert.diese weitgehende Parzellierung ist ein besonderes Kennzeichen des öffentlichen Sektors in Deutschland. Andere EU- Staaten kennen eine derart ausgeprägte Fragmentierung der Institutionen des öffentlichen Sektors nicht. Die Fragmentierung hat in Deutschland mannigfache Ausprägungsformen: > Die grundgesetzlich garantierte kommunale Selbstverwaltungsautonomie hat dazu geführt, dass in den 14.000 Kommunen und Kreisen in Deutschland vielfach eine kleinteilige Parzellenverwaltung vorherrscht. > Beispiele dafür sind zahlreich:so haben in Deutschland jeder Landkreis und jede kreisfreie Stadt eigene Kfz-Register. In jeder einzelnen Gemeinde in Deutschland werden Melderegister geführt. > Zum Vergleich: In Italien wurde ein zentrales Kfz-Registersystem geschaffen. In Österreich gibt es ein zentrales Portal für die Melderegisterauskunft. > Diese Zersplitterung der kommunalen Verwaltungslandschaft in Deutschland spiegelt sich in den verschiedenen Sektoren der Kommunalwirtschaft wider. Eine öffentlich-rechtliche Parzellenwirtschaft besteht u. a. > im ÖPNV (ca. 350 kommunale Unternehmen), > in der Entsorgungswirtschaft (hunderten von kleinen kommunalen Entsorgern stehen wenige private Großunternehmen wie z. B. Remondis gegenüber), > in der Strom- und Gaswirtschaft, > in der kommunalen IT-Wirtschaft (es gibt hunderte von kommunalen Rechenzentren, manche Kommune setzt dutzende verschiedener IT- Systeme ein, in den deutschen Kommunen wird für identische Aufgaben eine Vielzahl von unterschiedlichen IT-Produkten eingesetzt, die untereinander meist inkompatibel sind etc.), > in der öffentlich-rechtlichen Bankenwirtschaft (mehr als 500 kommunale Sparkassen, hunderte von bankenindividuellen IT-Systemen etc.). > Die Zergliederung Deutschlands in 16 Bundesländer wird noch durch den Ressortpartikularismus in den Ländern potenziert. So haben viele Ministerien der einzelnen Länder bei Verwaltungsdienstleistungen eigene Standards, die von denen anderer Ressorts abweichen.

4 _ Public Shared Services Center > Diese Fragmentierung auf der Ebene der Kommunen und Länder wird in vielen Bereichen des öffentlichen Sektors der Bundesrepublik reproduziert, so z. B. im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (12 Rundfunkanstalten, 15 Landesmedienanstalten etc.). Diese Verwaltungsarbeit auf der Ebene kleiner Parzellen, die sorgsam voneinander abgegrenzt und abgeschottet werden, geht auf Kosten von Effizienz und Effektivität. Die Skalenvorteile der Latifundienwirtschaft,mit denen die Stückkosten von Verwaltungsleistungen drastisch reduziert werden können, bleiben in diesen Parzellen ungenutzt. Gelänge es, diese öffentlich-rechtliche Parzellenwirtschaft zu überwinden und im öffentlichen Sektor der Bundesrepublik zunehmend grenzüberschreitend und vernetzt zu denken und zu handeln, dann ließe sich die öffentliche Verwaltung deutlich entschlacken und verschlanken mit erheblichen Skalenvorteilen,Effizienzgewinnen,Qualitätseffekten und Kostenersparnissen. Dies würde auch die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Deutschland nachhaltig stärken. Ansätze dazu gibt es durchaus von DeutschlandOnline bis hin zu einigen Modellprojekten der interkommunalen Kooperation. Doch ist die deutsche Verwaltungslandschaft bis heute nach wie vor von parzellierten Strukturen geprägt.

Das strategische Konzept der Defragmentierung _ 5 Das strategische Konzept der Defragmentierung Mit einer Zusammenlegung von Gebietskörperschaften ist in Deutschland in den kommenden Jahren breitflächig nicht zu rechnen. Zwar gibt es da und dort Ansätze für die Fusion von Gebietskörperschaften (so z. B. in Schleswig-Holstein, wo die Regierungsparteien erst jüngst eine Kommunalreform beschlossen haben). Doch zeigen die vorliegenden politischen Erfahrungen (z. B. die Widerstände gegen die nordrhein-westfälische Kommunalreform in den 70er- und 80er-Jahren, das Scheitern der Bemühungen um eine Zusammenlegung der Länder Berlin und Brandenburg in den 90er-Jahren etc.),dass eine Defragmentierung durch Fusion von Gebietskörperschaften in den kommenden Jahren in Deutschland aller Voraussicht nach eher die Ausnahme bleiben wird. Zugleich wächst wegen der chronischen Finanzkrise der öffentlichen Haushalte der Druck auf alle Kommunen und Länder in der Bundesrepublik stetig, einschneidende Reformen zur Effizienzsteigerung und Kostenreduktion durchzuführen. Der entscheidende Hebel, um im öffentlichen Sektor der Bundesrepublik die Effizienz der Leistungserbringung zu steigern,besteht darin,jene öffentlich-rechtliche Parzellenwirtschaft durch die Schaffung größerer Dienstleistungseinheiten zu überwinden. Da Letzteres offensichtlich nicht durch die Zusammenlegung von Gebietskörperschaften möglich ist, kann eine effektive Strategie der Defragmentierung nur durch Einrichtung von Public Shared Services Centern (PSSC) implementiert werden. Dem Konzept der PSSC liegen folgende Überlegungen zugrunde: Differenzierung zwischen besonderen und allgemeinen Leistungen der öffentlichen Verwaltung Die Leistungen der öffentlichen Verwaltungen in Bund, Ländern und Gemeinden können grundsätzlich in zwei Kategorien eingeteilt werden: > Besondere Verwaltungsleistungen Dies sind Leistungen der öffentlichen Verwaltung, die individuell für bestimmte Personen bzw. Kunden zu bestimmten Zeiten an bestimmten Orten und in bestimmten Situationen erbracht werden (die Leistung des Lehrers in der Schulklasse, des Polizisten am Unfallort, des kommunalen Wirtschaftsförderers bei der Beratung eines ansiedlungswilligen Unternehmens etc.).

6 _ Public Shared Services Center Diese besonderen Leistungen sind nur in begrenztem Umfang standardisierbar und automatisierbar. Bei ihnen kommt es auf individuelle Betreuung und auf die Präsenz beim Kunden vor Ort an.die Qualität dieser besonderen Leistungen besteht darin, dass sie weitgehend den Charakter von Unikaten besitzen. Von der Qualität dieser besonderen Leistungen ist es im Wesentlichen abhängig, ob eine öffentlich-rechtliche Institution bzw. ein politisches System (eine Kommune, ein Land, der Bund) effektiv arbeitet. > Allgemeine Verwaltungsleistungen: Dies sind Leistungen der öffentlichen Verwaltung,die für eine unbegrenzte Anzahl von Einzelfällen nach allgemein fixierten/fixierbaren, für alle Einzelfälle einheitlichen/vereinheitlichbaren Regeln und Standards erbracht werden (z. B. Gehaltsabrechnungen, Gebührenbescheide, Bewilligungen etc.). Die Qualität dieser allgemeinen Leistungen hängt nicht vom Grad ihrer kundenindividuellen Spezifizierung ab.vielmehr basiert die Qualität dieser allgemeinen Leistungen allein auf ihrer vorschriftsmäßigen,standardkonformen und zeitgerechten Erbringung. Der Kunde, der diese allgemeine Leistung entgegennimmt, bemisst die Güte dieser Leistung nicht daran, ob sie individuell auf ihn zugeschnitten ist, sondern daran, ob sie regelkonform erstellt wurde, bestimmten Standards folgt und zeitgerecht erfolgt. Die Leistungsfähigkeit einer öffentlich-rechtlichen Institution bzw. eines politischen Systems bemisst sich bei allgemeinen Leistungen daran, ob sie effizient erbracht werden (Qualität der Leistung im Hinblick auf Regel-, Zeit- und Standardkonformität in Relation zu den Kosten der Leistungserbringung). Für diese allgemeinen Leistungen gilt:auf sie kann das betriebswirtschaftliche Prinzip der Skaleneffekte angewandt werden. Allgemeine Leistungen können umso effizienter erbracht werden, je größer die Quantität ist. Denn mit der Vergrößerung der Leistungsmenge sinken die Stückkosten der Leistungserbringung. Allgemeine Leistungen lassen sich standardisieren und automatisieren. Mit IT- und Telematik-Unterstützung können sie für eine potenziell unbegrenzte Zahl von öffentlich-rechtlichen Institutionen erbracht werden. Indem öffentlich-rechtliche Institutionen die Erbringung dieser allgemeinen Leistungen an zentralen Stellen (PSSC) konzentrieren, steigern sie signifikant die Effizienz der Leistungserbringung (standardisierte Qualität bei mit steigender Leistungsmenge stetig sinkenden Kosten). Für den Kunden bringt diese Zentralisierung keinerlei Nachteile mit sich.

Das strategische Konzept der Defragmentierung _ 7 Dies ist ein wesentliches Charakteristikum der allgemeinen Leistungen:Sie können zentral in überörtlichen Geschäftsprozess-Centern erbracht werden, ohne dass diese Zentralisierung der Leistungserbringung für die Kunden Nachteile mit sich bringt. Demgegenüber sind besondere Leistungen dadurch gekennzeichnet, dass ihre dezentrale Erbringung zu ihren konstitutiven Qualitätsmerkmalen gehört. Um diese Effizienzvorteile der Auslagerung allgemeiner Leistungen in Public Shared Services Center generieren zu können, müssen öffentlichrechtliche Institutionen zunächst darangehen, ihr Leistungsportfolio daraufhin zu analysieren,welche allgemeinen und welche besonderen Leistungen erbracht werden. Diese aufgabenkritische Analyse mündet zum einen darin, diejenigen besonderen Leistungen herauszudestillieren, > die zu den Kernaufgaben der jeweiligen Institution gehören, > mit deren qualitativer Erbringung sich diese Institution gegenüber ihren Kunden profilieren und gegenüber anderen Institutionen (politisch bzw. standortpolitisch) differenzieren kann, > auf die die jeweilige Institution deshalb ihre Ressourcen konzentrieren muss, > für die die Institution einen finanziellen Gestaltungsspielraum benötigt (um ggf. den Ressourceneinsatz bei diesen besonderen Leistungen im Kundeninteresse erhöhen zu können), und zum anderen führt die aufgabenkritische Analyse dazu, diejenigen allgemeinen Leistungen herauszufiltern, > die in der jeweiligen Institution erbracht werden/werden müssen, > die, weil nicht zu den Kernaufgaben der Institution gehörend, grundsätzlich in Geschäftsprozess-Center (PSSC) ausgelagert werden können, in denen diese Leistungen für eine Vielzahl von Institutionen gebündelt werden, > die sich am ehesten für ein solches Administration Process Outsourcing eignen und damit für die Umsetzung des PSSC-Konzeptes besonders geeignet sind. Die Auslagerung von kompletten administrativen Prozessen,die der Erbringung allgemeiner Leistungen dienen, in Geschäftsprozess-Center (PSSC) schafft für öffentlich-rechtliche Institutionen signifikante Vorteile: > erhebliche Kostenreduktion bei der Erbringung dieser Leistungen, > Qualitätseffekte, die aus den Skalenvorteilen der zentralisierten Leistungserbringung erwachsen (bestimmte Leistungselemente sind nur in einem PSSC generierbar),

8 _ Public Shared Services Center Abbildung 1: Einsparpotenziale durch Shared Services Center Öffentlichkeitsarbeit Treasury Controlling / Finance Einkauf Steuern Recht IT Finanzbuchhaltung Facility Management Personalmanagement Einkauf Debitoren Lohnabrechnung HR Budget Kreditoren Hauptbuchhaltung 15% 15% 20% 20% 20% 20% 30% 35% 40% 50% 25% 25% 35% 35% 35% 45% 55% Privatwirtschaftlicher Bereich (goetzpartners) Abbildung 2: Einsparpotenziale durch Public Shared Services Center Öffentlicher Bereich (goetzpartners) > erhebliche Verschlankung der Verwaltung durch Konzentration der dezentralen Leistungserbringung auf die Kernaufgaben (besondere Leistungen) und damit einhergehend > Rückgewinnung finanzieller Gestaltungsspielräume und politischer Handlungsfähigkeit. Folgende allgemeine Leistungen von öffentlich-rechtlichen Institutionen eignen sich in besonderem Maße für eine Auslagerung in PSSC: > Personalmanagement-Leistungen (Gehaltsabrechnungen, Beihilfeabrechnungen, Reisekostenerstattungen etc.), > IT-Dienstleistungen für die öffentliche Verwaltung, > Gebühreneinzug (PSSC als Gebühreneinzugszentrale), > Einwohnermelderegister, > Kfz-Register, > Statistik, > Beschaffungswesen, > Geo-Informationsmanagement, > Customer Care Center als Portal der jeweiligen öffentlichen Institution hin zur Kundenwelt (drei Gruppen: Privatkunden, Geschäftskunden,Verwaltungskunden), > Dokumentenmanagement, > und viele weitere allgemeine Leistungen. [Abbildungen 1 + 2] Die Auslagerung allgemeiner Leistungen der Verwaltung in Public Shared Services Center erleichtert signifikant den Strukturwandel staatlicher Einrichtungen, der sich europaweit im Paradigma vom Vollzugsstaat zum Gewährleistungsstaat abzeichnet. Danach gehen die EU-Staaten mehr und mehr dazu über, nicht hoheitliche Leistungen, die sie bisher selbst und in dezentralen Einheiten erbracht haben, auf zentrale Einrichtungen zu übertragen. Diese zentralen Einrichtungen können durchaus von privaten Dritten betrieben werden. Die Staaten haben gegenüber diesen Einrichtungen eine Gewährleistungsaufgabe, d. h. sie betreiben diese Einrichtungen nicht selbst, sondern sichern deren Betrieb durch private Unternehmen. Indem diese Einrichtungen,d. h. diese Public Shared Services Center,von privaten Dritten betrieben werden,können öffentlich-rechtliche Institutionen eine Vielzahl von weiteren Vorteilen generieren: > Private Betreiber der Geschäftsprozess-Center (PSSC) können diese Dienstleistungseinrichtungen nach betriebswirtschaftlichen Effizienzkriterien führen.

Das strategische Konzept der Defragmentierung _ 9 > Die privaten Betreiber können über die Skalenvorteile hinaus, die aus der Kooperation vieler öffentlich-rechtlicher Institutionen bei der Übertragung von Aufgaben auf die PSSC erwachsen, weitere Skalenvorteile dadurch erzeugen, dass sie in diese Center auch solche Aufgaben integrieren, die ihnen von privatwirtschaftlichen Unternehmen übertragen werden. Diese zusätzlichen Skalenvorteile sind in von öffentlich-rechtlichen Institutionen betriebenen Einrichtungen nicht erzielbar. > Private Betreiber können in Abstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Auftraggebern/Gewährleistungsträgern die Dienstleistungen,die in den Public Shared Services Centern erbracht werden, so ausdifferenzieren, dass besondere Leistungsmodule (die nicht zum Standard-Leistungsrepertoire der öffentlich-rechtlichen Institutionen gehören) konfiguriert werden, für die die Kunden ein gesondertes Entgelt zahlen müssen. Indem auf diese Weise die privaten Betreiber in die Lage versetzt werden, auf der Grundlage eines PSSC neue Geschäftsmodelle zu realisieren,wird die Voraussetzung dafür geschaffen,dass jenes Standard-Leistungsrepertoire von den privaten Betreibern besonders kostengünstig angeboten werden kann. Die beschriebene Ausdifferenzierung kann also für die öffentlich-rechtlichen Institutionen beträchtliche Kostenvorteile mit sich bringen. > Ferner ist es möglich, dass öffentlich-rechtliche Institutionen komplette Geschäftsprozesse (z. B. Kfz-Zulassung) an private Betreiber von Geschäftsprozess-Center auslagern mit der Maßgabe, dass die privaten Betreiber für die Erbringung von Dienstleistungen ein Entgelt vom Kunden verlangen können. Die öffentliche Hand würde damit für die Erbringung dieser Dienstleistungen keinerlei Kosten mehr tragen müssen. Der private Betreiber würde das Entgelt auf der Basis betriebswirtschaftlicher Kalkulation und auf der Grundlage einer Entgelt-Rahmenregulierung durch den öffentlich-rechtlichen Auftraggeber erheben. > Die öffentlich-rechtlichen Institutionen, die private Unternehmen mit dem Betrieb von Public Shared Services Centern beauftragen, können dadurch, dass sie diesen Auftrag im Wettbewerb ausschreiben und dadurch, dass sie die Übertragung von allgemeinen Leistungen an diese Center befristen, aus der Konkurrenz verschiedener Unternehmen um diese Aufträge profitieren. > Ferner sind beim Aufbau und Betrieb von Public Shared Services Centern unterschiedliche Formen der Public Private Partnerships möglich, mit denen sich die öffentlich-rechtlichen Institutionen Einfluss auf die Leistungserbringung in den Centern sichern können.

10 _ Public Shared Services Center Differenzierung zwischen Front- und Back-Office- Funktionen in der öffentlichen Verwaltung A new architecture of public service delivery is emerging. Front offices (Internet portals, call centers, neighbourhood service shops) come closer to citizens and enterprises, while back offices can be located anywhere. Service production and service delivery are split in location, but linked via networks. (EIPA-Sachstandsbericht, Juli 2003) Verwaltungsreformen werden in Zukunft mehr und mehr damit einhergehen, dass Leistungen der öffentlichen Verwaltung nach Front- und Back- Office-Funktionen differenziert werden. Im Rekurs auf die oben definierten Begriffe der besonderen Leistungen und der allgemeinen Leistungen kann diese Differenzierung wie folgt charakterisiert werden: Besondere Leistungen sind grundsätzlich Front-Office-Leistungen. Sie werden im direkten Kontakt mit dem jeweiligen Kunden erbracht. Diese besonderen Leistungen basieren in der Regel auf einer Vielzahl von allgemeinen Leistungen, die zur Unterstützung der Leistungserbringung an der Kundenschnittstelle erforderlich sind. Diese allgemeinen Support-Dienstleistungen können auch als sekundäre Querschnitts-Dienstleistungen bezeichnet werden:sie sind unabhängig von den jeweils individuellen Kundenanforderungen und von den besonderen Leistungen, die an der Kundenschnittstelle erbracht werden. Sie sind standardisierbar und skalierbar. Sie können grundsätzlich für völlig unterschiedliche besondere Leistungen eingesetzt werden. Es sind dies Hintergrund- Dienstleistungen, mit denen die Arbeit an der Kundenschnittstelle auf einem bestimmten Qualitätsniveau erst ermöglicht wird. Beispiele: Tetra-BOS-Digitalfunk, der die Arbeit von Sicherheitskräften vor Ort unterstützt; die Datenbank, die der Arbeitsverwaltung bei der effizienten Vermittlung von Arbeitssuchenden hilft;ein zentrales Melderegister,mit dem das kommunale Einwohnermeldewesen rationalisiert wird; zentrale IuK-Dienste, die dezentrale kommunale Kunden-Dienstleistungen effizienter machen (z. B. die Kfz-Zulassung im Kreis Segeberg). Diese allgemeinen Back-Office-Leistungen, die die besonderen Leistungen an der Kundenschnittstelle unterstützen, können zentral in Public Shared Services Centern gebündelt werden. Dadurch werden diese Leistungen besonders effizient erbracht.

Das strategische Konzept der Defragmentierung _ 11 Konkrete Projekte der Verwaltungsreform im In- und Ausland zeigen:wenn eine öffentlich-rechtliche Institution aus ihren Leistungspaketen diejenigen Leistungen herausfiltert,die als allgemeine,sekundäre Querschnittsleistungen im Back Office erbracht werden können, wenn sie dann diese Leistungen organisatorisch aus der Kernverwaltung auslagert und in Geschäftsprozess-Center einbringt, erlangt sie Effizienzgewinne, mit denen die Qualität der besonderen Leistungen an der Kundenschnittstelle nachhaltig verbessert werden kann. Auf den Punkt gebracht: Durch Standardisierung, Auslagerung und Zentralisierung von Back- Office-Funktionen kann die öffentlich-rechtliche Institution die Ressourcen mobilisieren, die sie benötigt, um ihre Kernaufgaben individuell auf den Kunden zuschneiden, dezentral beim Kunden erbringen und im Dialog mit dem Kunden stetig qualitativ fortentwickeln zu können. So verstanden, ist Outsourcing Voraussetzung für Kundennähe, Zentralisierung ein notwendiges Mittel für dezentrale Leistungsvielfalt, Standardisierung eine Bedingung für Individualisierung und mehr Quantität im Back Office der Schlüssel für mehr Qualität im Front Office. Dabei muss der Prozess der organisatorischen Trennung von besonderen Leistungen und allgemeinen Unterstützungsleistungen, von Front-Office- Funktionen und Back-Office-Funktionen in der öffentlichen Verwaltung als ein Migrationsprozess konzipiert und geplant werden,der aus unterschiedlichen Etappen besteht: > Ausgangspunkt: dezentrale Kfz-Zulassung in 20 kreisangehörigen Gemeinden. > Erste Etappe der Migration: Errichtung eines zentralen IuK-Centers beim Kreis XY (mit den Funktionen:Vernetzung der Gemeinden,zentrale Datenbank für Kfz-Zulassung) für alle 20 Gemeinden;Gemeinden erbringen die Leistung der Kfz-Zulassung dezentral für die Kunden (Front Office), greifen dabei auf das IuK-Center des Kreises XY zurück (Back Office). > Zweite Etappe der Migration: Das IuK-Center des Kreises XY erbringt diese Back-Office-Leistungen auch für alle anderen Kreise des jeweiligen Bundeslandes; damit wird ein zentrales Back Office für alle dezentralen Kfz-Anmeldungen in dem Bundesland geschaffen. > Dritte Etappe der Migration: Die kommunale Dienstleistung Kfz-Zulassung wird an das IuK-Center ausgelagert. Das IuK-Center übernimmt als Dienstleister aller Gemeinden und Kreise des Bundeslandes die komplette Kfz-Zulassung (Administration Process Outsourcing).

12 _ Public Shared Services Center > Vierte Etappe der Migration: Das IuK-Center wird an einen privaten Dienstleister veräußert. Dieser erhält einen befristeten Vertrag zur Erbringung der Leistung Kfz-Zulassung für alle Gemeinden und Kreise des Bundeslandes. > Fünfte Etappe der Migration: Der private Dienstleister, der das IuK-Center betreibt, erhält von seinen Auftraggebern, den öffentlich-rechtlichen Körperschaften des Bundeslandes,die Erlaubnis,den Kunden des IuK-Centers gegen Entgelt zusätzliche Dienstleistungen anzubieten, die mit der Kfz-Zulassung in Verbindung stehen (z. B. Kfz-Versicherung). > Sechste Etappe der Migration: Die Einrichtung von Public Shared Services Centern,die vielfältige allgemeine Leistungen erbringen und damit die öffentlichen Verwaltungen drastisch entschlacken und verschlanken, ist der Kern der Verwaltungsreform, die in Deutschland ansteht. Sie ist der Schlüssel zur Defragmentierung, d. h. zur Überwindung der Parzellenwirtschaft im öffentlichen Sektor Deutschlands. Sie ist auch der Kern dessen, was E-Government ausmacht: E-Government ist weit mehr als das Bereitstellen von Informationen, von Kommunikations- und Transaktionsmöglichkeiten im Internet. Das Konzept des E-Government umfasst nicht nur die Verfügbarmachung von Leistungen der öffentlichen Verwaltung im Internet, sondern geht weit darüber hinaus. Im Kern muss E-Government als das Ensemble der IT- und Telematik-Instrumente begriffen werden, mit denen der beschriebene Prozess der Defragmentierung im öffentlichen Sektor der Bundesrepublik stimuliert und forciert wird. E-Government beschreibt den Migrationspfad,den öffentlichrechtliche Institutionen in Deutschland zurücklegen müssen,um Schritt für Schritt alle relevanten allgemeinen Leistungen umfassend standardisieren, zentralisieren und in Public Shared Services Center auslagern zu können. E-Government konturiert damit den Prozess eines nachhaltigen Administration Process Outsourcings in Deutschland, einen Prozess, in dem die derzeitigen Verwaltungsstrukturen drastisch verschlankt und auf ihre Kernfunktionen fokussiert werden.

Das strategische Konzept der Defragmentierung _ 13 Dabei umfasst E-Government nicht nur die Reform der allgemeinen öffentlichen Verwaltungen,sondern auch und gerade die umfassende Reform der öffentlichen Wirtschaft (vor allem der Kommunalwirtschaft) durch > Zusammenlegung von Unternehmen/Eigenbetrieben (Schaffung größerer Einheiten durch Fusion), > Zentralisierung und Auslagerung von allgemeinen Leistungen in Geschäftsprozess-Center (z. B. eine Betreibergesellschaft für die Betriebsfunksysteme aller ÖPNV-Unternehmen) und > Privatisierung bzw. Teilprivatisierung. In dieser Perspektive erscheint der Begriff des E-Government unscharf,geht es doch um mehr als nur um die Öffnung der Verwaltungen für die Potenziale des Internet. In Kern muss es das Ziel sein, eine Verwaltungsreform durch Defragmentierung durchzuführen, d. h. einen strukturellen Umbau der öffentlichen Institutionen durch innovative IuK-Systeme oder, anders gesagt, eine nachhaltige Steigerung der Verwaltungseffizienz durch Schaffung von IuKgestützten öffentlichen Leistungsnetzwerken. Allein durch diese Back-Office-Integration, durch die Zentralisierung von Leistungserbringung in Public Shared Services Centern, kann sich E-Government für die öffentlich-rechtlichen Institutionen dauerhaft rentieren. Bisher haben sich die Investitionen öffentlich-rechtlicher Institutionen in bürgerorientierte Online-Angebote in Deutschland nicht gerechnet, weil diese Investitionen auf die Schnittstelle zum Verwaltungskunden fokussiert waren. Nur in Verbindung mit einer umfassenden Back-Office-Integration und der Zentralisierung der Leistungserbringung über die Grenzen von Gebietskörperschaften hinaus sind IuK-Investitionen für die öffentliche Hand nachhaltig wirtschaftlich.

14 _ Public Shared Services Center Typen von Public Shared Services Centern Folgende Typen von Public Shared Services Centern (PSSC) können unterschieden werden: Interne Public Shared Services Center Dies sind PSSC, die bestimmte allgemeine verwaltungsinterne Leistungen für eine Vielzahl von Verwaltungen erbringen. Interne PSSC sind also auf die Zentralisierung von Aufgaben ausgerichtet, die innerhalb der Verwaltung für die Verwaltung wahrgenommen werden (z. B. Aufgaben im Bereich des Personalmanagements, der Informationstechnik etc.). Dabei kann wiederum differenziert werden > zwischen internen PSSC,die für die allgemeine Verwaltung von Bund,Ländern und Gemeinden oder für bestimmte Sektoren der öffentlichen Verwaltung (z. B. im Bereich der Rentenversicherungsträger) Leistungen erbringen > und PSSC, die im Bereich der Kommunalwirtschaft für eine Vielzahl von kommunalwirtschaftlichen Unternehmen und Betrieben Aufgaben wahrnehmen (z. B. Betrieb eines Digitalfunksystems für mehrere ÖPNV- Unternehmen), > ferner zwischen PSSC, die Leistungen für eine Vielzahl von öffentlichrechtlichen Institutionen anbieten, die jeweils autonom darüber entscheiden,ob sie die Leistungen dieser PSSC nachfragen (horizontale PSSC) > und PSSC,deren Leistungen aufgrund der Entscheidung einer übergeordneten Behörde von einer Vielzahl von untergeordneten Behörden in Anspruch genommen werden müssen (vertikale PSSC). Externe Public Shared Services Center Externe PSSC bündeln für mehrere Behörden Leistungen,die an der Schnittstelle zu Unternehmen und Bürgern erbracht werden. Mehrere Typen von externen PSSC können unterschieden werden: > zum einen externe PSSC (nach dem Typ Verwaltung adressiert Bürger ), die für eine Vielzahl von Behörden solche gleichartigen Verwaltungsaufgaben wahrnehmen,die an Privat- oder Unternehmenskunden adressiert sind (z. B. Gebühreneinzugszentrale für Kommunen), > zum anderen externe PSSC (nach dem Typ Bürger adressiert Verwaltung ), die für eine Vielzahl von Behörden Leistungen erbringen, die von Privat- oder Geschäftskunden gegenüber diesen Behörden nachgefragt

Typen von Public Shared Services Centern _ 15 werden (Gewerbeanmeldungen, Einwohnermeldewesen, Handelsregisterauskünfte, Kfz-Zulassungen, Grundbuchangelegenheiten, Baugenehmigungen, Auskünfte aus Katastern, Trassenauskünfte u. a.). Abbildung 3: Nutzen der Public Shared Services Center hoch Veränderungsresistenz Für alle diese Typen von Public Shared Services Centern gilt: Ihr Nutzen für die öffentliche Hand und für Kunden der öffentlichen Hand ist umso größer, je mehr die PSSC innerhalb der öffentlichen Verwaltung und auch auf der Kundenseite Veränderungsprozesse induzieren. [Abbildung 3] Qualitätssteigerung Kostensenkung Public Shared Services Center haben das Potenzial, Verwaltungsprozesse grundlegend zu differenzieren: > zum einen in standardisierte Prozesse, die mit hohem Automationsgrad und großen Skalenvorteilen in zentralen Einheiten ablaufen und zum anderen in singuläre Prozesse, die mit hohem Individualisierungsgrad und großer Kundennähe dezentral realisiert werden. Diese Differenzierung ist die Voraussetzung dafür, dass die standardisierten Prozesse auf private Dritte übertragen werden können. niedrig Veränderungsintensität in der Verwaltung (und beim Kunden) hoch (goetzpartners) Entsprechend haben Public Shared Services Center auch das Potenzial, das Verhalten der Kunden gegenüber dem öffentlichen Sektor grundlegend zu differenzieren: > einerseits in Kunden-Aktionen,die mehr und mehr standardisiert und auf elektronischem Weg erfolgen und andererseits in Kunden-Aktivitäten,die auf ein singuläres,kundenindividuelles Handeln des öffentlichen Sektors abzielen. So ist das Public Shared Services Center ein Katalysator für einschneidende Veränderungs- und Reformprozesse in der öffentlichen Verwaltung selbst und im Verhältnis der öffentlichen Verwaltung zu den Bürgern und Unternehmen. Zugleich muss davon ausgegangen werden, dass die Einrichtung von PSSC in der Regel nur dann (in einem überschaubaren Zeitraum) gelingen kann, wenn sie auf bestehenden Strukturen und Prozessen aufbaut und nur in geringem Umfang Veränderungen voraussetzt. Eine Strategie der Einführung von PSSC in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik muss dies berücksichtigen:ein PSSC muss zunächst so konzipiert werden,dass es auf dem Status quo des öffentlichen Sektors basiert; es muss auf der Grundlage bestehender Rechtsnormen, politischer Kräftefelder und Verwaltungsroutinen implementiert werden.

16 _ Public Shared Services Center Abbildung 4: Auf- und Ausbau eines Public Shared Services Centers hoch Strategische Bedeutung 4 Strategische Planung Öffentlichkeitsarbeit Treasury 2 Steuern Marketing Sicherheit/ Umweltschutz/ Gesundheit 3 Fachverfahren der Verwaltung Finanzen Customer Service HR Recht Logistik/ IT Materialwirtschaft Facility Management 1 In diesem Zusammenhang kann es sinnvoll sein, PSSC zunächst in solchen Bereichen zu etablieren, die aus Sicht der Verwaltung eine geringere strategische Bedeutung aufweisen. [Abbildung 4] In dem Maße, in dem dieses PSSC dann im alltäglichen Betrieb für die Verwaltung und die Verwaltungskunden Vorteile generiert, wird das PSSC sein Potenzial als Katalysator von Wandlungs- und Reformprozessen auf Verwaltungs- und Kundenseite zur Geltung bringen können. Diese Veränderungsprozesse gehen damit einher, dass auch das PSSC selbst einen Gestaltwandel und Migrationsprozess durchläuft. niedrig Volumen hoch möglicher strategischer Entwicklungspfad (goetzpartners) goetzpartners MANAGEMENT CONSULTANTS GmbH Dr. Hans Gerd Prodoehl Managing Director

Typen von Public Shared Services Centern _ 17

18 _ Public Shared Services Center Impressum Herausgeber: goetzpartners MANAGEMENT CONSULTANTS GmbH Stadttor 1 40219 Düsseldorf Deutschland Tel.: +49-211-600 42-570 Fax: +49-211-600 42-576 Web: www.goetzpartners.com Autor: Dr. Hans Gerd Prodoehl Verantwortlich: Dr. Hans Gerd Prodoehl Düsseldorf, Februar 2006

Standorte Prinzregentenstraße 56 80538 München, Deutschland Tel.: +49-89-29 07 25-0 Fax: +49-89-29 07 25-5 55 Stadttor 1 40219 Düsseldorf, Deutschland Tel.: +49-211-6 00 42-5 70 Fax: +49-211-6 00 42-5 76 32 Brook Street London W1K 5DL, Großbritannien Tel.: +44-20-76 47 77-00 Fax: +44-20-76 47 77-10 19, Avenue George V 75008 Paris, Frankreich Tel.: +33-1-70 72 55 00 Fax: +33-1-70 72 55 00 Gta. Rubén Darío 3, 3 28010 Madrid, Spanien Tel.: +34-91-745 13 13 Fax: +34-91-310 16 75 Melantrichova 17 110 00 Prag 1, Tschechien Tel.: +420-2-21 63 24 51 Fax: +420-2-21 63 24 51