Position Private Investitionen in öffentliche Infrastruktur Stand: Juni 2015 www.vbw-bayern.de
Vorwort X Vorwort Investitionsstau lösen mit Hilfe privater Anleger Stärkung von Investitionen in Deutschland ist der Bericht überschrieben, den eine Expertenkommission im Auftrag von Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel erstellt hat. Das Gremium unter Leitung von DIW-Präsident Professor Marcel Fratzscher (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung) beziffert den Investitionsbedarf in Deutschlands Infrastruktur auf rund 90 Mrd. Euro pro Jahr: Schnelle Internetverbindungen, Erschließung erneuerbarer Energiequellen, Aus- und Neubau von Verkehrswegen sind nur einige Beispiele dafür. Die öffentlichen Haushalte allein können die Mittel nicht zur Verfügung stellen. Das Ausmaß der erforderlichen Investitionen verlangt nach zusätzlichem Geld aus dem privaten Sektor. Investitionsschwäche gibt es aber nicht nur in Deutschland, sondern europaweit. Hier setzt EU Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker an mit seinem Europäischen Fonds für strategische Investitionen. Kerngedanke ist es, Anreize zu schaffen für Investitionen in Schlüsselbereiche wie öffentliche Infrastruktur, Bildung, Forschung und Innovation, um Europas Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und Arbeitsplätze zu schaffen. Die Anliegen sind aus Sicht der vbw Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft e. V. richtig und wichtig. Hinzu kommt, dass institutionelle Anleger wie Pensionskassen und Versicherer als Kapitalsammelstellen gerade in Zeiten historisch niedriger Zinsen einen hohen Anlagebedarf haben. Sie können einen großen Beitrag zum Ausbau der Infrastruktur leisten. Gleichwohl muss die Frage diskutiert werden, welche Bedingungen private und insbesondere institutionelle Anleger vorfinden müssen, um das ihnen anvertraute Geld in öffentliche Projekte investieren zu können. Mit dieser Frage setzen wir uns in vorliegendem Positionspapier auseinander und nennen zehn Voraussetzungen und Reformansätze. Bertram Brossardt 01. Juni 2015
Voraussetzungen und Reformansätze 1 Inhalt Voraussetzungen und Reformansätze... 1 1. Langfristige Darlehen mit festen Zinssätzen und festen Laufzeiten ermöglichen... 1 2. Rechtssicherheit und ein stabiles regulatorisches Umfeld garantieren... 1 3. Öffentliche Akzeptanz von privaten Investitionen in Infrastruktur steigern... 2 4. Austausch der Öffentlichen Hand mit privaten Investoren fördern und Prüfpflicht einführen... 2 5. Infrastrukturprojekte-Pipeline und Investmentplattform schaffen... 3 6. Anlageklasse für Infrastruktur in Solvency II einrichten... 3 7. Entflechtungsgebot lockern... 4 8. Einen europaweit einheitlichen regulatorischen Rahmen für Public Private Partnership (PPP) Projekte schaffen... 5 9. Eine zentrale Plattform für Investitionsberatung in der EU einrichten... 5 10. Verdrängungswettbewerb durch den EFSI vermeiden... 6 Ansprechpartner... 7 Impressum... 7
Voraussetzungen und Reformansätze 1 Voraussetzungen und Reformansätze Den Weg öffnen für private Investitionen in öffentliche Infrastruktur 1. Langfristige Darlehen mit festen Zinssätzen und festen Laufzeiten ermöglichen Deutschen Versicherungen und Pensionskassen geht es nicht um kurzfristige Gewinnmaximierung, sondern sie haben einen langfristigen Anlagehorizont. Dieser orientiert sich an den Verpflichtungen, die sie gegenüber ihren Versicherten beispielsweise aus der Altersvorsorge haben. Für sie geht es um eine sichere relative Rendite, nicht um eine maximale absolute Rendite. Der Gesetzgeber verlangt vom Versicherer als Anleger, das gebundene Vermögen mit möglichst hoher Sicherheit und Rentabilität anzulegen ( 54 Abs. 1 VAG). Damit kommen als Finanzierungsmöglichkeit nur Schuldverschreibungen oder langfristige Darlehen mit festen Zinssätzen und festen Laufzeiten in Betracht. Nur so können die Versicherer die langfristig übernommenen Zusagen gegenüber den Versicherten einlösen. Es bedarf fester Zinssätze und langer Laufzeiten für die Kapitalanlagen, wenn sich Versicherer verstärkt bei der Finanzierung von Infrastruktur engagieren sollen. 2. Rechtssicherheit und ein stabiles regulatorisches Umfeld garantieren Institutionelle Anleger brauchen stabile und verlässliche Rahmenbedingungen. Um die notwendige Rendite zu erzielen, bedarf es Rechtssicherheit und eines langfristig beständigen regulatorischen Umfelds für die Infrastrukturvorhaben. Investitionsentscheidungen dürfen nicht durch nachträgliche politische Entscheidungen (politischer Schwenk ) entwertet werden. Um eine verlässliche Rendite zu erzielen und damit Investitionsentscheidungen institutioneller Anleger zu ermöglichen, bedarf es Rechtssicherheit. Notwendig ist eine klare und dauerhafte politisch und rechtlich stabile Grundsatzentscheidung, die ein langfristig beständiges regulatorisches Umfeld für Infrastrukturvorhaben schafft.
Voraussetzungen und Reformansätze 2 3. Öffentliche Akzeptanz von privaten Investitionen in Infrastruktur steigern Es gibt eine Vielzahl erfolgreicher Beispiele von öffentlich-privater Zusammenarbeit bei Infrastrukturprojekten im In- und Ausland. Diese Beispiele müssen verstärkt in den Blick der Öffentlichkeit gerückt werden durch gezielte und ausführliche Informationen. Bei großen Projekten muss die Öffentlichkeit frühzeitig eingebunden werden, indem ein Dialog über Projektpläne und -vorzüge geführt wird. Eine erhöhte öffentliche Akzeptanz von Public Private Partnership (PPP) Modellen ist wichtig. Hier muss die Politik mit einer gezielten Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ansetzen. 4. Austausch der Öffentlichen Hand mit privaten Investoren fördern und Prüfpflicht einführen Öffentliche Entscheidungsträger, z. B. in den Kommunen, ziehen institutionelle Anleger bei Infrastrukturprojekten noch zu selten in Betracht. In einer repräsentativen Marktstudie (Palladio Partners) gaben 93 Prozent der befragten potenziellen Investoren an, bisher nicht konkret von öffentlichen Entscheidungsträgern auf private Finanzierung von lokalen Infrastrukturprojekten angesprochen worden zu sein. 30 Prozent der Befragten sehen ein geringes bis sehr geringes Interesse der deutschen Politik an privaten Investitionen, weitere 50 Prozent ein mäßiges. Künftig sollte jeder Entscheidung über ein öffentliches Infrastrukturprojekt eine objektive Prüfung einer PPP-Finanzierung vorausgehen. Ein frühzeitiger und regelmäßiger Dialog über geplante Infrastrukturvorhaben zwischen der öffentlichen Hand und institutionellen Anlegern wäre für eine Einbindung privaten Kapitals hilfreich und würde bei der öffentlichen Hand ein besseres Verständnis für die Investoren wecken. Bei jeder größeren Infrastrukturfinanzierung sollte PPP als Finanzierungsalternative obligatorisch geprüft werden.
Voraussetzungen und Reformansätze 3 5. Infrastrukturprojekte-Pipeline und Investmentplattform schaffen Institutionelle Anleger brauchen einen umfassenden Überblick, z. B. in Form einer Datenbank mit allen Infrastrukturprojekten. Dabei ist für den Investor wichtig zu erkennen, um welche Projekte es sich genau handelt; welches Risiko bzw. Renditeprofil das einzelne Projekt hat; ob sich Projekte in Investitions-Cluster zusammenfassen lassen. Zudem sollten bestimmte Sektoren mit einheitlichen und transparenten Rahmenbedingungen bei Vertragswerk und Risikoverteilung definiert werden, wie z. B. Cluster Straßenprojekte. Um die Risiken zu minimieren, streben deutsche Versicherungen und Pensionskassen eine Risikostreuung an. Anlagen in einige wenige große Projekte scheiden für viele Investoren aus. Oft wird deshalb in Form von sog. Club-Deals investiert, d. h. verschiedene Anleger investieren gemeinsam in einzelne Projekte. Dazu könnte eine staatliche Investmentplattform (z. B. Infrastrukturfonds Deutschland ) zusätzlich zu privaten Infrastruktur-Fonds eingerichtet werden. Eine Infrastruktur-Pipeline, so wie sie der Juncker-Plan vorsieht, und eine gemeinsame Investmentplattform für mehrere Anleger wird die Investitionsbereitschaft fördern. 6. Anlageklasse für Infrastruktur in Solvency II einrichten Unter dem neuen Eigenkapitalregime Solvency II, das ab 01. Januar 2016 in Kraft treten soll, müssen Investitionen in Infrastrukturprojekte mit dem Risiko entsprechendem Eigenkapital unterlegt werden. De facto werden aber für risikoarme Kapitalanlagen genauso viele Eigenmittel verlangt wie für risikoreichere Anlagen. Das steht Investitionen in Infrastruktur durch institutionelle Anleger im Weg. Für 100 Euro, die in Infrastrukturprojekte fließen, müssen bis zu 59 Euro Kapital vorgehalten werden, so viel wie für Engagements in Hedgefonds oder Private Equity. Risikoarme Investitionen in Infrastruktur müssen einer separaten Risikoklasse mit einer deutlich niedrigeren Eigenkapitalunterlegung zugeordnet bzw. nach ihrer tatsächlichen Risikosituation behandelt werden. Bei Anlageobjekten, die für institutionelle Anleger in Betracht kommen, stehen Zahlungsströme über einen langen Zeitraum weitgehend sicher fest. Oftmals gibt es sogar garantierte Abnahmepreise, z. B. die Netzentgelte in der Stromwirtschaft, oder festgelegte Bereitstellungsentgelte für Infrastruktureinrichtungen. Das politische Ziel, privates Kapital für nachhaltige Energie und Infrastrukturprojekte zu mobilisieren, kann daher nur erreicht werden, wenn die hohen Eigenkapitalanforderungen reduziert werden.
Voraussetzungen und Reformansätze 4 Für risikoarme Investitionen in Infrastruktur oder Erneuerbare Energien sollte eine besondere Risikoklasse mit einer deutlich niedrigeren Eigenmittelunterlegung etabliert werden, welche dem geringeren Risikoprofil entspricht. 7. Entflechtungsgebot lockern Die Beteiligung von Finanzinvestoren an Infrastrukturprojekten wird durch die von der EU vorgegebenen Entflechtungsvorschriften erschwert, d. h. durch die strikte Trennung beispielsweise von Energieerzeugung und Energietransport. Sie führt zu einem entweder/oder -Konflikt und verringert damit das zur Verfügung stehende Finanzierungsvolumen privater Kapitalgeber. Die entsprechenden EU-Richtlinien (2009/72/EG und 2009/73/EG) sollten überarbeitet werden, um eine Beteiligung reiner Finanzinvestoren ohne strategische Zielsetzung entlang der gesamten Wertschöpfungskette zu ermöglichen. Da diese Überarbeitung jedoch längere Zeit in Anspruch nehmen dürfte, sollte in der Zwischenzeit zumindest der von der Europäischen Kommission geforderte Impact Test deutlich vereinfacht und formalisiert werden: Der Test ist für Investoren derzeit mit einem erheblichen Zeit- und Kostenaufwand verbunden bei gleichzeitig fortbestehender Rechtsunsicherheit, da er nicht maßgeblich ist für mögliche EuGH-Entscheidungen. Die von der Europäischen Kommission geforderten Kriterien für eine positive Entscheidung sind nicht transparent und nicht zugänglich. Für Finanzinvestoren, für die ein Engagement beispielsweise in der Energiewirtschaft nicht zum strategischen Kerngeschäft gehört, sollte grundsätzlich eine Unbedenklichkeit hinsichtlich der Entflechtungsvorschriften angenommen werden. In jedem Fall sollten aus Gründen der Rechtssicherheit einmal genehmigte bestehende Projekte und Beteiligungen einen Bestandsschutz hinsichtlich späterer Entscheidungen der Kommission genießen. Die Richtlinien 2009/72/EG und 2009/73/EG müssen überarbeitet werden, um eine Beteiligung von Finanzinvestoren entlang der gesamten Wertschöpfungskette aus Netz und Vertrieb zu ermöglichen. Der Impact Test muss deutlich vereinfacht und standardisiert werden.
Voraussetzungen und Reformansätze 5 8. Einen europaweit einheitlichen regulatorischen Rahmen für Public Private Partnership (PPP) Projekte schaffen Europa hat für institutionelle Anleger gewaltige Potenziale. Als Hindernis erweist sich immer wieder der große Unterschied sowohl innerhalb der föderal verfassten Bundesrepublik als natürlich auch zwischen den EU Mitgliedstaaten im Hinblick auf den regulatorischen Rahmen von Infrastruktur-Projekten (z. B. Verbindlichkeit einer komparativen Wirtschaftlichkeits-Analyse für alle Projekte, die für konventionelle oder PPP- Durchführung empfohlen werden), die politische Stabilität, die Steuersysteme und die Effizienz der Verwaltung (z. B. Verfügbarkeit von Standardverträgen, die sich den Projekten bedarfsgerecht anpassen lassen). Europaweit einheitliche regulatorische Rahmenbedingungen, die die Europäische Kommission für PPP-Projekte setzt, könnten Abhilfe schaffen. Die EU Kommission muss einen europaweit gültigen rechtlichen Rahmen für PPP- Projekte schaffen. 9. Eine zentrale Plattform für Investitionsberatung in der EU einrichten Für Investitionen im Rahmen des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) ist die Einrichtung einer zentralen Plattform für Investitionsberatung (Investment Advisory Hub) bereits geplant und ausdrücklich zu begrüßen. Sie liefert dringend notwendige Unterstützung für die Nationalstaaten bei Planung und Umsetzung von Infrastrukturprojekten. Ebenso vorgesehen ist eine Projektpipeline, die genauso wichtig ist wie die Fähigkeit der nationalen öffentlichen Verwaltungen zur Realisierung der Projekte. Europäische Infrastrukturprojekte brauchen eine professionelle Begleitung. Dafür muss eine zentrale Plattform für Investitionsberatung eingerichtet werden, so wie sie der Juncker-Plan vorsieht.
Voraussetzungen und Reformansätze 6 10. Verdrängungswettbewerb durch den EFSI vermeiden Der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) sollte ein zusätzliches Finanzierungsinstrument der EU darstellen, um v. a. auch von Investitionsstau betroffene Vorhaben voranzubringen. Wesentlich für seinen Erfolg sind Anzahl und Höhe der generierten Investitionen. Risikohaltige private Investitionen dürfen nicht durch staatlich garantierte Investitionen ausgehebelt werden. Um mit dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) einen möglichst großen Effekt zu erzielen, erscheinen EIB- oder EFSI-Initiativen als eine interessante Möglichkeit, ko-finanziert durch private Investoren. Der EFSI soll brachliegende Investitionsvorhaben voranbringen. Dabei muss durch eine angemessene Governance sichergestellt werden, dass der EFSI nicht risikohaltige private Investitionen durch staatlich garantierte Investitionen aushebelt. Die derzeitigen Praktiken bei der Darlehensvergabe v. a. durch die EIB sollten unter diesem Aspekt überprüft werden.
Ansprechpartner / Impressum 7 Ansprechpartner Dagmar von Bohnstein Abteilung Planung und Koordination Telefon 089-551 78-159 Telefax 089-551 78-137 dagmar.von_bohnstein@vbw-bayern.de Impressum Alle Angaben dieser Publikation beziehen sich grundsätzlich sowohl auf die weibliche als auch auf die männliche Form. Zur besseren Lesbarkeit wurde meist auf die zusätzliche Bezeichnung in weiblicher Form verzichtet. Herausgeber: vbw Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft e. V. Max-Joseph-Straße 5 80333 München www.vbw-bayern.de vbw Juni 2015