Verordnung vom 19. Oktober 1977 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO) Revisionsbedürftigkeit

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1 Der Regierungsrat des Kantons Thurgau Staatskanzlei, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement 3003 Bern Frauenfeld, 28. November 2006 Verordnung vom 19. Oktober 1977 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO) Revisionsbedürftigkeit Stellungnahme Sehr geehrter Herr Bundesrat Wir danken Ihnen für die Möglichkeit, uns vor dem Hintergrund des Expertenberichtes Zatti zur Frage der Revisionsbedürftigkeit der Verordnung vom 19. Oktober 1977/2002 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO; SR ) sowie zur Frage der statistischen Erfassung des Pflegekinderwesens äussern zu können. I. Revisionsbedürftigkeit der PAVO Wie aus dem sehr instruktiven Expertenbericht Zatti hervorgeht, wurde es bei der Schaffung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) Anfang des 20. Jahrhunderts nicht als notwendig erachtet, dass Pflegekinder bundesweit eines besonderen rechtlichen Schutzes bedürfen und dass die Stellung der Pflegeeltern rechtlich geregelt werden muss. Dies trotz der historisch belegten Tatsache, dass Pflegekinder bis tief ins 20. Jahrhundert hinein als Arbeitskräfte missbraucht wurden und eine Vielzahl von Verdingkindern schwer unter ihrem Schicksal gelitten haben. Dennoch galt es Ende der 70er-Jahre als grosser und zuvor recht heftig bekämpfter Fortschritt, dass für Pflegeverhältnisse auf eidgenössischer Ebene überhaupt eine Bewilligungs- und Aufsichtspflicht gesetzlich verankert wurde. Zwar stellt die auf Art. 316 ZGB beruhende Pflegekinderverordnung von 1977, welche seither lediglich zwei Revisionen unterzogen worden ist, zweifellos kein übertrieben hochstehendes Pflegekinderwesen in der Schweiz sicher. Vielmehr enthält diese Verordnung, wie der Bundesrat in seiner Stellungnahme zu Recht festhält, bloss die allge- Regierungsgebäude 8510 Frauenfeld T , F

2 2/5 mein akzeptierten Voraussetzungen, die Pflegekinder und Heime erfüllen müssen, wenn sie ein Pflegekind bei sich aufnehmen wollen. Das in der PAVO vorgesehene System, wonach die Kantone befugt sind, zum Schutz von unmündigen Pflegekindern ergänzende Bestimmungen zu erlassen und auch die konkrete Ausgestaltung der Förderung des Pflegekinderwesens zu regeln (Art. 3 PAVO), erscheint uns nach wie vor richtig. Es ist dem Bundesrat beizupflichten, dass der Bund keine qualitätsfördernden Vollzugsvorgaben erlassen sollte, ohne sich gleichzeitig an den (erheblichen) Mehrkosten zu beteiligen. Selbstverständlich ist eine erhöhte Professionalität der mit dem Pflegekinderwesen befassten Behörden, Ämtern und Diensten im Zusammenhang mit Pflegeplatzabklärung, Bewilligung, Begleitung und Aufsicht über das Pflegeverhältnis anzustreben, zumal es sich dabei nicht selten um sehr komplexe Aufgaben handelt. Unsachgemässes Vorgehen, falsche Entscheidungen und mangelnde Ressourcen hinsichtlich einer notwendigen Unterstützung von Pflegeverhältnissen können sich direkt auf das Wohl der betroffenen Pflegekinder auswirken. Dennoch erachten wir es als richtig, dass der Bund den Kantonen in diesem Bereich keine Professionalisierungs-Standards in einer Verordnung vorschreibt. Diesbezüglich ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass gerade dieser Aspekt bei der hängigen Revision des Vormundschaftsrechtes sehr umstritten war. Aus diesem Grunde ist im Entwurf zum neuen Erwachsenenschutzrecht denn auch eine sehr zurückhaltende Formulierung gewählt worden. Art. 440 jenes Entwurfs sieht zwar eine Fachbehörde vor, deren Zusammensetzung und Qualifikation allerdings von den Kantonen zu bestimmen ist. In diesem Zusammenhang erscheint es uns wenig sinnvoll, ausschliesslich für den Pflegekinderbereich Qualitätsbestimmungen zu erlassen, obwohl die Kantone gerade bei den vormundschaftlichen Behörden welche auch für den Pflegekinderbereich zuständig sind ohnehin zu entsprechenden Änderungen gezwungen sein werden. Der Bereich des Pflegekinderwesens stellt einen Teilbereich des Vormundschafts- und Kindesrechts dar, weshalb eine separate Lösung hinsichtlich der Ausgestaltung der Behördenstruktur und -qualifikation nicht angezeigt ist. Zudem darf die konkrete Lösung der Kantone nicht durch bundesrechtliche Vorgaben für den Pflegekinderbereich präjudiziert werden. Eine Änderung der PAVO erscheint uns allerdings in drei Bereichen angezeigt. Zum einen ist die Einschränkung der Bewilligungspflicht auf noch schulpflichtige oder noch nicht 15 Jahre alte Kinder (Art. 4 Abs. 1 PAVO) aus heutiger Sicht nicht nachzuvollziehen. Vielmehr hat die Praxis klar gezeigt, dass sich ein Pflegeverhältnis mit Jugendlichen sehr komplex und problematisch gestalten kann, sodass es aus unserer Sicht notwendig ist, den durch Bewilligung und Aufsicht bestehenden Schutz des Wohls auch von älteren Pflegekindern wie bei den Kindesschutzmassnahmen auch generell bis zur Volljährigkeit auszudehnen.

3 3/5 Ferner dürfte es auch nicht richtig sein, die Kantone zu berechtigen, die Bewilligungspflicht für die Aufnahme verwandter Kinder aufzuheben (Art. 4 Abs. 3 PAVO). Obwohl offenbar nur wenige Kantone von dieser Befugnis Gebrauch gemacht haben, ist klar festzustellen, dass gerade die Verwandtenpflege eine besondere Problematik in sich bergen kann, sodass auch hier eine Bewilligungspflicht und Aufsicht am Platze ist. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Kanton Thurgau diesen beiden Aspekten im Rahmen des kantonalen Rechts Rechnung trägt. Ferner erscheint uns fraglich, ob die Aufsicht über Pflegeverhältnisse mit dem vorgeschriebenen einmaligen, jährlichen Besuch (Art. 10 PAVO) genügend abgedeckt ist. Hier besteht die Gefahr, dass das sooft als nötig geflissentlich überlesen wird. Die Aufsicht und Begleitung von Pflegeverhältnissen sollte eine konstante Aufgabe sein, welche nicht durch einen einmaligen Besuch erledigt werden kann. Die Vermittlung von Pflegekindern ist in jüngster Zeit vermehrt in die Schlagzeilen geraten, wobei auch in diesem Bereich eine Bewilligungs- und Aufsichtspflicht gefordert worden ist. Eine entsprechende Bewilligungs- und Aufsichtspflicht würde u.e. eine entsprechende Ergänzung von Art. 316 ZGB voraussetzen und könnte nicht auf der bestehenden gesetzlichen Grundlage in die PAVO eingefügt werden. Wir sind diesbezüglich der Auffassung, dass es auf Grund der kantons- bzw. allenfalls sogar länderübergreifenden Tätigkeit von privaten Vermittlungsorganisationen jedenfalls angezeigt wäre, dass der Bund die gesetzlichen Anforderungen für eine allfällige Bewilligung und Aufsicht gesamtschweizerisch festsetzt. Zudem wäre dieser unseres Erachtens in Analogie zur Bewilligung und Aufsicht über Adoptionsvermittlungsstellen (vgl. Verordnung über die Adoptionsvermittlung vom 29. November / 24. Dezember 2002; VAdoV; SR ) in erster Linie dazu berufen, solche Stellen zu bewilligen und zu beaufsichtigen. Für die allenfalls vom Vollzug betroffenen Kantone wäre die Beaufsichtigung solcher Organisationen, welche in ihrer Tätigkeit bekanntlich nicht an einen bestimmten Standort bzw. das Kantonsgebiet gebunden sind, faktisch kaum möglich. Überdies könnte diesbezüglich nur eine zentrale Stelle eine einheitliche Praxis gewährleisten. Aus all diesen Gründen lehnen wir die Einführung einer kantonalen Bewilligungs- und Aufsichtspflicht klar ab. Dies insbesondere auch deshalb, weil die einweisenden Behörden in keinem Fall von ihrer Pflicht entbunden sind, bei der Auswahl einer Vermittlungsinstitution grösste Sorgfalt walten zu lassen, sofern ein Pflegekind über eine solche Stelle platziert wird. Ausserdem sind die einweisenden Behörden verpflichtet, die weitere Entwicklung des Pflegekindes am Pflegeplatz kontinuierlich zu verfolgen und auf allfällige Probleme oder Schwierigkeiten beim Kind, den Pflegeeltern oder der Institution angemessen zu reagieren. Die damit verbundene Verantwortlichkeit der einweisenden Behörde ist auf Grund der grösseren Sachnähe derjenigen einer allfälligen Bewilligungs- und Aufsichtsinstanz über mehrere Vermittlungsinstitutionen weit überlegen. Die

4 4/5 unter dem Stichwort Vermittler bisher bekannt gewordenen negativen Ereignisse sind nach unseren Erkenntnissen vorab auf ein krasses Versagen bzw. ein Nichtwahrnehmen der entsprechenden Verantwortung durch die einweisenden Behörden zurückzuführen. Sollte auf Bundesebene eine Bewilligungs- und Aufsichtspflicht über Vermittlungsinstitutionen eingeführt werden, befürchten wir ausserdem, dass es zu einer geteilten Verantwortung für das Pflegekind kommen könnte. Dies würde zusätzliches Konfliktpotential in sich bergen, denn für fehlerhafte Leistungen beim Platzierungsprozess könnte die jeweiligen Verantwortlichkeit im Sinne eines Schwarz-Peter-Spiels zwischen der Bewilligungs- und Aufsichtsinstanz einerseits und der einweisenden Behörde andererseits hin und her geschoben werden. Dies würde sich unseres Erachtens wohl kaum zum Vorteil der platzierten Pflegekinder auswirken. Vielmehr wäre der zweifellos hauptverantwortlichen einweisenden Behörde damit die Möglichkeit gegeben, sich durch einen blossen Verweis auf die Aufgaben der Bewilligungs- und Aufsichtsinstanz aus der Verantwortung zu stehlen. II. Statistische Erfassung des Pflegekinderwesens Hinsichtlich der statistischen Erfassung des Pflegekinderwesens teilen wir die Meinung, dass eine solche notwendig, derzeit aber noch ungenügend realisiert ist. Wir würden es begrüssen, wenn die von der Konferenz der kantonalen Vormundschaftsbehörden (VBK) auf gesamtschweizerischer Ebene durchgeführte statistische Erfassung des Vormundschaftswesens entsprechend ergänzt würde. Im Kanton Thurgau werden seit 1996 Daten zum Pflegekinderwesen erfasst. Auf Grund dieser jährlichen Statistik-Erhebungen ergibt sich hinsichtlich der von den Vormundschaftsbehörden jährlich erteilten Anzahl Familienpflege-Bewilligungen folgendes Bild: 1996: 134 Kinder; 1997: 128 Kinder; 1998: 45 Kinder; 1999: 148 Kinder; 2000: 147 Kinder; 2001: 159 Kinder; 2002: 138 Kinder; 2003: 125 Kinder; 2004: 130 Kinder; 2005: 147 Kinder. In der Statistik-Umfrage für das laufende Jahr ist der Fragenkatalog für das Pflegekinderwesen wesentlich erweitert worden. Nunmehr werden folgende, geschlechtsspezifisch aufgeschlüsselte Daten erfasst: 1. Anzahl der im Jahr erteilten Bewilligungen für die Aufnahme einer / eines Unmündigen in Familienpflege, Art. 4 davon platziert: - auf freiwilliger Basis - mit Obhutsentzug - nach Entzug der elterlichen Sorge mit Vormundschaft - zur späteren Adoption - bei Verwandten

5 5/5 - ausländisches Kind 2. Anzahl der im Jahr aufgehobenen Pflegeverhältnisse davon: - Pflegekind zur Herkunftsfamilie zurückgekehrt - Pflegekind umplatziert - Pflegekind volljährig geworden 3. Anzahl unmündige Pflegekinder per Ende Jahr Mit freundlichen Grüssen Der Präsident des Regierungsrates Der Staatsschreiber