Entwicklungs- und Sicherheitspolitik: Partner oder Kontrahenten?

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1 MA-Thesis / Master Tobias Morgret Entwicklungs- und Sicherheitspolitik: Partner oder Kontrahenten? Deutsche und britische Ansätze beim Engagement in Krisenregionen und fragilen Staaten

2 Tobias Morgret Entwicklungs- und Sicherheitspolitik: Partner oder Kontrahenten? Deutsche und britische Ansätze beim Engagement in Krisenregionen und fragilen Staaten ISBN: Druck Diplomica Verlag GmbH, Hamburg, 2010 Zugl. FernUniversität Hagen, Hagen, Deutschland, MA-Thesis / Master, 2009 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Die Informationen in diesem Werk wurden mit Sorgfalt erarbeitet. Dennoch können Fehler nicht vollständig ausgeschlossen werden, und die Diplomarbeiten Agentur, die Autoren oder Übersetzer übernehmen keine juristische Verantwortung oder irgendeine Haftung für evtl. verbliebene fehlerhafte Angaben und deren Folgen. Diplomica Verlag GmbH Hamburg 2010 Printed in Germany

3 Inhalt Tabellen/Grafiken Abkürzungen 1 Einleitung Einführung Aufbau/Ziel Forschungsstand/Relevanz Methode Schnittstellen und Rahmenbedingungen Krisenregionen und Fragile Staaten Kriterien zur Analyse der Schnittstellen Rahmenbedingungen I: Die VN Rahmenbedingungen II: Die EU Rahmenbedingungen III: Die NATO Analyse der Schnittstellen: Deutschland Akteure Strategische Ausrichtung Modelle entwicklungspolitisch-militärischer Beziehungen Entwicklungspolitische Akteure Militärische Akteure Organisatorische Umsetzung/Finanzierung Analyse der Schnittstellen: Großbritannien Akteure Strategische Ausrichtung Modelle entwicklungspolitisch-militärischer Beziehungen Entwicklungspolitische Akteure Militärische Akteure Organisatorische Umsetzung/Finanzierung Operatives Vorgehen: Afghanistan Internationales Engagement und Sicherheitslage Deutsche Provincial Reconstruction Teams Britische Provincial Reconstruction Teams...61

4 6 Kritische Schlussbetrachtung Literatur Tabellen/Grafiken Tabelle 2-I: Statebuilding-Maßnahmen Tabelle 2-II: Begriffe/Konzepte im Bereich der Schnittstellen Tabelle 4-I: Zuweisung finanzieller Mittel für CPP/SAF... 54

5 Abkürzungen AA AG SSR ANSO BICC BMI BMVg BMZ BND CDU CIMIC CMCO CMCoord CPP CSU DD&R DDR DED DFID DIE ESVP EU EZ FCO FDP GG GTZ GUS HMT IFOR ISAF KfW MoD Auswärtiges Amt Arbeitsgruppe Sicherheitssektorreform Afghanistan NGO Safety Office Bonn International Center for Conversion Bundesministerium des Innern Bundesministerium der Verteidigung Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Bundesnachrichtendienst Christlich Demokratische Union Deutschlands Civil-Military Cooperation Civil-Military Coordination Civil Military Coordination Conflict Prevention Pool Christlich-Soziale Union in Bayern Demobilisierung, Demilitarisierung und Reintegration Deutsche Demokratische Republik Deutscher Entwicklungsdienst Department for International Development Deutsches Institut für Entwicklungspolitik Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Europäische Union Entwicklungszusammenarbeit Foreign and Commonwealth Office Freie Demokratische Partei Grundgesetz Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Gemeinschaft Unabhängiger Staaten Her Majesty s Treasury Implementation Forces International Security Assistance Force (Afghanistan) Kreditanstalt für Wiederaufbau Ministry of Defence

6 MOT NATO NRO ODA OECD OEF OSZE OXFAM PAT PRT QIP SAF SGSR SPD SSR SWP UK UNAMA UNDP DPKO OCHA USA VENRO VN ZIF ZMZ ZMZ/A ZMZ/I Military Observation Team Nordatlantische Vertragsorganisation Nichtregierungsorganisation Official Development Assistance Organisation for Economic Co-operation and Development Operation Enduring Freedom Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Oxforder Komitee zur Linderung der Hungersnot Provincial Advisory Team Provincial Reconstruction Team Quick-Impact-Project Stabilisation Aid Fund Special Representative of the Secretary General Sozialdemokratische Partei Deutschlands Sicherheitssektorreform Stiftung Wissenschaft und Politik United Kingdom United Nations Assistance Mission in Afghanistan United Nations Development Programme Department of Peacekeeping Operations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Vereinigte Staaten von Amerika Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen Vereinte Nationen Zentrum für Internationale Friedenseinsätze Zivil-Militärische Zusammenarbeit Zivil-Militärische Zusammenarbeit Ausland Zivil-Militärische Zusammenarbeit Inland

7 1 Einleitung 1.1 Einführung Ich stelle also fest: Wir sind weit entfernt von einer Liebesheirat die Partner haben sehr unterschiedliche Ziele, über die sie sich offenbar auch nur schwer verständigen; es herrscht semantische Verwirrung, die weit über die unterschiedlich verwandten Vokabeln hinausgeht; dennoch zwingt die gegenwärtige Situation beide Partner zusammen. Nun gilt es, klare Grenzen wie auch Arbeitsplätze zu definieren, Vertrauen auf- und auszubauen, Misstrauen abzubauen, um irgendwann von der zivil-militärischen Abstimmung zur zivil-militärischen Zusammenarbeit zu kommen. (Steffen Hebestreit von der Frankfurter Rundschau im Rahmen der Tagung Die NATO als Kooperationspartner für die Entwicklungspolitik. Neue Konzeptionen zivilmilitärischer Zusammenarbeit am in Bonn, zit. nach Roehder 2005: o.s.) Seit Anfang der 1990er Jahre hat sich die Anzahl legitimierter Militärinterventionen stark erhöht. Die Zahl der von den Vereinten Nationen (VN) seit Ende des zweiten Weltkriegs mandatierten friedenssichernden Missionen verdoppelte sich allein von 1988 bis 1992 auf insgesamt 26 (Schetter/Glassner 2007: 25). Zudem veränderte sich der Charakter des internationalen Engagements von reinen Überwachungseinsätzen hin zu komplexen Peace Support Operations in Krisenregionen. Während Soldaten bis dato ihre Waffen nur sehr restriktiv zur Selbstverteidigung einsetzen durften, erteilten die VN 1992 für den Einsatz in Somalia erstmals ein robustes Mandat nach Kap. VII der VN-Charta, das als letztes Mittel den Kampfeinsatz ermöglichte (ebd.). Parallel zur Intensivierung militärischer Einflussnahme stiegen seit 1995 auch die zum zivilen Engagement in Krisenregionen und fragilen Staaten bereitgestellten finanziellen Mittel erheblich und (bis 2005) kontinuierlich an (OECD 2008: 9). Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen nahmen die Berührungspunkte zwischen Akteuren in den Bereichen der Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik bei Einsätzen und Tätigkeiten im Ausland sowie bei Abstimmungsprozessen in ihren Heimatländern stark zu. Seither wird über die Gestaltung dieser zivil-militärischen Schnittstellen national und international intensiv und sehr kontrovers diskutiert. Akteure aus dem Feld der humanitären Hilfe setzten sich bereits zu Beginn der neuen Nähe zum Militär mit Fragen nach Reichweite, Regeln, Prinzipien, Chancen und Risiken des Zusammenwirkens auseinander (Klingebiel/Roehder 2004: 2-3). Ab Mitte der 1990er Jahre entfalteten militärische Überlegungen in diesem Bereich eine starke Dynamik in der Auseinandersetzung mit der Entwicklungszusammenarbeit (EZ). So bildete das Akronym CIMIC (Civil-Military Cooperation), das im ersten Konzept der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) zur zivil-militärischen Zusammenarbeit 1999 geprägt wurde (vgl. Kap. 2.5), zunächst den Oberbegriff für eine wesentlich breiter angelegte, von verschiedenen Sichtweisen und Formulierungsvorschlägen geprägte Debatte. Parallel zu diesem Verlauf kristallisierte sich immer deutlicher der politische Wille nach einer stärkeren Verzahnung von Entwicklungsund Sicherheitspolitik auf internationaler Ebene heraus (vgl. Kap. 2.3, 2.4). Auf nationaler Ebene verpflichten heute ressortübergreifende Strategien wie der deutsche Aktionsplan 9

8 Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung (2004) oder das britische Investing in Prevention -Dokument (Cabinet Office 2005) staatliche Akteure zur verstärkten Zusammenarbeit bei der Krisenprävention. 1 Diese wird als Querschnittsaufgabe verschiedener Politikfelder aufgefasst. Ebenso herrscht unter Praktikern breiter Konsens darüber, dass ein Whole of Government -Ansatz beim Krisenmanagement notwendig ist (Schneckener 2007: 23). Während die Frage nach dem ob folglich zumindest bei staatlichen Akteuren weithin als beantwortet gilt, bleiben vielfältige Fragen zum wie in der Gestaltung der Schnittstellen eher distanziert, komplementär oder kooperativ bestehen. 1.2 Aufbau/Ziel In der vorliegenden Arbeit wird die Gestaltung entwicklungspolitisch-militärischer Schnittstellen in Deutschland und Großbritannien analysiert und verglichen. Ziel ist es, über die Untersuchung von entsprechenden Strategien, ressorteigenen Ausrichtungen sowie organisatorischen und operativen Umsetzungen in beiden Ländern Stärken und Schwächen im Hinblick auf die Verzahnung zu identifizieren. Diese Verzahnung bildet ihrerseits Grundlage für ein kohärentes Vorgehen. Im Vordergrund steht folglich die Frage, wie Deutschland und Großbritannien die den Arbeitsbereichen inhärente Spannung auflösen, oder ob nach wie vor Brüche und Unstimmigkeiten vorhanden sind. So sollen Gestaltungsmöglichkeiten auf dem Weg zu mehr Kohärenz und Wirksamkeit des Engagements in Krisenregionen herausgearbeitet werden, um Schlussfolgerungen und Empfehlungen für deutsche Politik und Praxis zu formulieren. Grundsätzlich geht es nicht darum, die Grenzen der Arbeitsbereiche zu verwischen oder gar für eine Fusion zu plädieren. Die kohärente Gestaltung der Schnittstellen steht unter dem Primat ziviler Krisenprävention, dem militärische Aktivitäten untergeordnet werden. Zu Beginn der Untersuchung werden Ausgangsbedingungen in den jeweiligen Gastländern, Kriterien zur Erfassung entwicklungspolitisch-militärischer Schnittstellen sowie bestehende internationale Rahmenbedingungen herausgearbeitet (2.). Darauf aufbauend folgt die Analyse entwicklungspolitisch-militärischer Schnittstellen in Deutschland (3.). An eine kurze Vorstellung der im Fokus stehenden Akteure schließt sich die Untersuchung der deutschen Ausrichtung im Themenfeld anhand der Kriterien strategische Ausrichtung, Konzeptionen entwicklungspolitischer und militärischer Akteure sowie organisatorische Umsetzung und Finanzierung an. Die folgende Analyse der Gestaltung der Schnittstellen in Großbritannien folgt dem gleichen Aufbau (4.). Parallel werden britische und deutsche Ansätze verglichen. Im Anschluss wird das letzte Vergleichskriterium, ein gemeinsames operatives Vorgehen u.a. von Akteuren aus Entwicklungspolitik und Militär im Rahmen der Provincial Reconstruction Teams (PRT) in Afghanistan, behandelt (5.). Das gesonderte Kapitel soll jedoch nicht auf eine 1 Dennoch bestehen z.b. in den EU-Mitgliedstaaten weiterhin große Unterschiede, inwieweit Entwicklungspolitik mit Außen-/Sicherheitspolitik verknüpft wird oder sich nationale entwicklungspolitische Aktivitäten auf den Bereich von Krisenprävention und Konfliktmanagement beziehen (BICC 2007a: 6). Ein breiter Überblick zur Vorgehensweise einzelner Länder findet sich bei BICC