Rüdiger Voigt Ralf Walkenhaus (Hrsg.) Handwörterbuch zur Verwaltungsreform

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1 Rüdiger Voigt Ralf Walkenhaus (Hrsg.) Handwörterbuch zur Verwaltungsreform

2 Rüdiger Voigt Ralf Walkenhaus (Hrsg.) Handwörterbuch zur Verwaltungsreform

3 Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über < abrufbar.. 1. Auflage März 2006 Alle Rechte vorbehalten VS Verlag für Sozialwissenschaften GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN

4 Vorwort Die Reform der Verwaltung ist in aller Munde. Es fragt sich allerdings, welche Verwaltung wie und mit welchem Ziel reformiert werden soil. Schon der Begriff Verwaltung" entzieht sich jeder einfachen Definition, so dass man schnell bei der klassischen Charakteristik Lorenz von Steins vom arbeitenden Staat" ist. Offentliche Verwaltung ist aber nicht nur auf den Staat bezogen. Vielmehr versteht sie sich vor allem dort, wo sie dem Burger / der Biirgerin gegeniibertritt, eher als Dienstleistungseinrichtung, die ihren Kunden" nachfragegerechte und obendrein preisgiinstige Leistungen anbietet. Ist also die kundenorientierte Dienstleistungsverwaltung das Ziel der Verwaltungsreform? Muss die Verwaltung wie ;ein privatwirtschaftliches Untemehmen geftihrt werden? Die im Handworterbuch zur Verwaltungsreform behandelten Konjunkturen von Reformleitbildern zeigen, dass Verwaltungsreform von den politischen, okonomischen, gesellschaftlichen und nicht zuletzt von den (verfassungs-)rechtlichen Rahmenbedingungen abhangt. Verwaltungsreform ist immer auch zeitgeistbezogen. Die Herausgeber haben daher besonderen Wert darauf gelegt, mit der Auswahl der Stichworte nicht irgendwelchen Themenkonjunkturen oder -moden zu folgen, sondern vor allem die tiber den Augenblick hinausweisenden Aspekte von Verwaltungsreform zu beleuchten. Dabei haben uns die Autorlnnen der einzelnen Beitrage geholfen, deren Expertise fur uns unverzichtbar war. Ihnen sei an dieser Stelle vor alien anderen gedankt, vor allem denjenigen, die von Anfang an dabei waren und deren Geduld auf eine harte Probe gestellt wurde. Auch dieses Werk ist nicht ohne die Untersttitzung von freundlichen und sachkundigen Helferlnnen zustande gekommen. Hier sind besonders die Mitglieder des Neubiberger Teams hervorzuhaben: Daniel Burmeister, Frank Heyd, Tobias Htiwe, Sibylle Maier und Gregor Schafer. Ihnen gilt unser Dank. Miinchen, im August 2005 Riidiger Voigt Ralf Walkenhaus

5 Inhalt Vorwort V Verzeichnis der Begriffe VIII Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld XI 1 Verdnderung des Reformbewusstseins XI 2 Anndherung an den Begriff: Verwaltungsreform durch Verwaltungspolitik XIII 3 Begriffsprdzisierung: Verwaltungsreform versus Verwaltungsmodernisierung XV 4 Offentliche Verwaltung als Gegenstand von Kritik XVI 5 Verwaltungswandel XVIII 5.1 Dilemmata der Verwaltung XVIII 5.2 Kontinuitat und Wandlung XX 6 Etappen des Verwaltungswandels: Reformleitbilder als Orientierung XXI 6.1 Die Phase des Demokratischen Staates" XXIII 6.2 Die Phase des Aktiven Staates" XXIV 6.3 Die Phase des Schlanken Staates" XXV 6.4 Die Phase des Aktivierenden Staates" XXVI 7 Ausblick XXVII 8 Zum Profil des Handworterbuches: Lesehilfen XXVIII Einzelbegriffe 1 Abkiirzungsverzeichnis 389 Autorenverzeichnis 393 Sachregister 399

6 Verzeichnis der Begriffe Amt Arbeitsverwaltung Aufgaben, offentliche Aufsicht A uftragsverwaltung Ausldnderverwaltung Baurecht / Bauverwaltung Beamtenrecht Betriebswirtschaftslehre, offentliche Bildungsverwaltung Bundesldnder Bundesstaat Bundesverwaltung Bundeswehr, Bundeswehrverwaltung Burokratie Controlling / Verwaltungscontrolling Daseinsvorsorge Demokratie I Demokratie II Effektivitdt, Effizienz, Outcome E-Government Eingriffsverwaltung Europdische Integration Europarecht Evaluation Finanzkontrolle Finanzplanung Finanzverfassung und Finanzausgle ich Foderalismus Funktionalreform Gebietsreform Gerichtsbarkeit Gesetzgebung Gesundheitspolitik Gewdhrleistungsverwaltung Gleichstellung / Gender Mainstreaming Globalisierung Governance Handlungsspielrdume Haushalt, offentlicher Implementation / Vollzugsverwaltung Industriepolitik Infrastruktur Interessenpolitik Averbdnde Kameralistik Kommunalverwaltung / Kommunalverfassung Kooperation (kooperative Verwaltung) Korruption, politische Kulturverwaltung Landesverwaltung I Landesverwaltung II Leistungsverwaltung Motivation Offentlichkeitsarbeit / PR- Arbeit Okonomisierung Organisation Parlament / Parlamentarier Parteien, politische Personalmanagement Policy'For schung Politikberatung Politik / Politiker Politikwissenschaft

7 IX Polizei Privatisierung Public Management Raumordnung Regierungszentralen (Bundeskanzleramt, Staatskanzleien) Selbstverwaltung Sicherheit, dufiere Sic her he it, inner e Sozialpolitik Sozialstaat Sozialverwaltung Staat, Aktivierender Staatsverschuldung Steuern Steuerung / Planung Steuerungsmodelle, Neue Terrorismus Umweltpolitik /-recht Verfassungsschutz Verwaltung Verwaltungspolitik Verwaltungsrecht Verwaltungsreform Verwaltungswissenschaft Wirtschaftspolitik /-verwaltung Zentralbank

8 Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld Ralf Walkenhaus / Rudiger Voigt Die Vorstellung, die Verwaltung mtisse reformiert werden, scheint jedermann einzuleuchten. Erstickt nicht jede Initiative in den festgefahrenen Strukturen der Btirokratie? Tatsachlich wird Verwaltung, insbesondere die offentiiche Verwaltung eines Staates, der sich auf dem Weg von der Industriegesellschaft zur Wissensgesellschaft befindet, nur als lemendes System ihrer Aufgabe gerecht. Der Gegenstand der Verwaltung andert sich, und die Verwaltung muss sich - wenn auch mit einer gewissen zeitlichen Verzogerung, die Gelegenheit zur wissenschaftlichen Reflexion gibt, ~ diesen Veranderungen anpassen. AUerdings ist Verwaltung keineswegs ohne weiteres mit einem negativ verstandenen Begriff der Btirokratie ( Herrschaft der Biiros") gleichzusetzen, auch wenn Verwaltung stets auch etwas mit Macht und Herrschaft zu tun hat. Ahnherr der Verwaltungsreformbewegung ist daher auch eher Max Weber als Adam Smith, Bin naives Vertrauen in den Markt, der es schon richten wird, ist besonders im Bereich der offentlichen Verwaltung vollig fehl am Platz. Modestromungen, die in diese Richtung gehen und vor allem in den spaten 1980er- und den 1990er-Jahren die Diskussion bestimmt haben, konnen daher inzwischen als (iberholt gelten. Neue, von Kommunitarismus und Zivilgesellschaft inspirierte Leitbilder treten - zumindest partiell - an die Stelle der alten okonomistischen Leitbilder. Fiir die verwaltungswissenschaftliche Reformdiskussion sind diese Leitbilder von grobem Interesse, sie dtirfen aber - nicht zuletzt wegen ihrer Abhangigkeit vom Zeitgeist - nicht verabsolutiert werden. Im Handworterbuch zur Verwaltungsreform werden daher die einschlagigen Begriffe - gewissermaben quer zu den Modetrends - von Experten verschiedener Wissenschaftsdisziplinen nach vorgegebenen Kriterien bearbeitet. 1 Veranderung des Reformbewusstseins In den 1990er-Jahren ist in Folge der fmanziellen Probleme der deutschen Vereinigung eine neue Verwaltungsreformdebatte in Politik, Verwaltung,

9 XII Verwaltungsreformen - Einfilhrung in das Problemfeld Offentlichkeit und Wissenschaft in Gang gekommen, die im Gegensatz zu friiheren Debatten alle Ebenen des deutschen Verbundfoderalismus involviert hat und bis heute anhalt. Sie betrifft den offentlichen Sektor als Ganzes, den Staat ebenso wie die Verwaltungen von Bund, Landem und Gemeinden. Ob Territorialreform, Funktional-, Personal- und Finanzreform, Fragen der Organisation und Steuerung, der Qualifikation, Mittelverwendung und Transparenz der offentlichen Verwaltung, fast alle Reformleitbilder seit den 1960er-Jahren wurden wieder aufgenommen und neu diskutiert. Die New Public Management-Bewegung hat seit etwa 2000 den Hohepunkt ihrer Konjunktur tiberschritten. Ihrem mikrookonomischen Regulierungsmodell setzt die aktuelle Governance-Debatte mehr normativ und gemeinwohlorientiert Staat, Markt und Gesellschaft als Steuerungsebenen gegeniiber, mit dem Zweck, weitere theoretische Konzepte fur Verwaltungsreformen fruchtbar zu machen (Jann / Wegrich 2004: 194). Heute ist man sich in den Verwaltungsreformdiskursen einig, dass sich nach dem Elan der 1990er- Jahre wegen der Grenzen der mikorokonomischen Erkenntnisinteressen von New Public Management und Neuem Steuerungsmodell Reformmtidigkeit im Verwaltungsalltag breit gemacht hat (Bouckaert 2004: 32ff.; Rober 2005: 474). Die Bewertung und Bilanzierung von Verwaltungsreformen in Deutschland ist ein zweischneidiges Schwert. Zum einen fehlen - sieht man von den Funktional- und Territorialreformen der 1970er-Jahre in der alten Bundesrepublik ab - Daten zu den Bilanzen bereits abgeschlossener Reformvorhaben auf Bundes-, Lander und Kommunalebene (Jann 2004: 13ff.; Fiedler 2005: 485). Zum anderen sind Verwaltungsreformen immer zeitabhangig und die Wirkungen ebenso limitiert wie erfolgsabhangig. Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass ein Konglomerat von jeweils zeitgeistbedingten Auffassungen okonomischer und politischer Verwaltungskritik, von auslosenden Krisenphanomenen, Reformleitideen sowie den damit betrauten Experten aus Politikberatung, Verwaltungspolitik und Verwaltungspraxis existiert, das seinerseits Einfluss auf die Erfolgsbedingungen, die Durchgriffstiefe und das Verwaltungshandeln im Reformprozess nimmt. Die institutionellen Bedingungen der offentlichen Verwaltung und ihrer Verwaltungskultur sind dabei ebenso zu beriicksichtigen wie die Anpassung der Verwaltung an ihre veranderten politischen und okonomischen Umweltbedingungen. Die Methoden und MaBstabe fur Verwaltungsreformen haben sich seit 1949 ebenso geandert wie die damit korrelierenden Leitbilder von Politik und Verwaltung, von Verwaltungskultur, sowie die diese Reformdiskurse begleitenden

10 Verwaltungsreformen - Einflihrung in das Problemfeld XIII Management-Paradigmen der Politik- und Verwaltungswissenschaft (Wagener 1973: 265ff.; Ellwein 1994: 83ff.; Bals / Hack 2002: 3ff.; Jann 2004: 9-21; Benz 2004: 376ff.; Jann 2004: 54ff.). Das gilt auch fur die verwaltungspolitische Ftihrung, die Reformen anstobt, begleitet und zu steuem versucht. 2 Annaherung an den Begriff: Verwaltungsreform durch Verwaltungspolitik Mit dem Start der sozialliberalen Koalition im Jahre 1969 war eine Euphorie verbunden, die in den Sozialwissenschaften mit den Schlagworten Planung" und innere Reformen" zum Ausdruck kam. Daraus entwickelte sich schlieblich eine formale Reformtheorie (vgl. von Krockow 1976: 11-18; Greiffenhagen 1978: 7-34), die - historisch und ideengeschichtlich fundiert - tiberwiegend prozedurale und praxeologische Aussagen zu Reformen zusammengefasst hat. Die inhaltlichen Ziele von Reformen lieb sie dagegen offen, well sie keine umfassende Gesellschaftstheorie war, sondern als Theorie der Praxis lediglich gesellschaftlich genehmigtes Handeln" bilanziert hat (Bohret 1987: 438f.). Dem gegentiber setzten materielle Prinzipien von Reformen, die ziel- und zukunftsorientiert zwischen Fortschritt und Tradition lavierten und die legitimatorischen Anforderungen an das politischadministrative System thematisierten, zumeist praxisorientiert in den Politikfeldern mit unterschiedlichen Verwaltungsaufgaben an. Auf dieser Grundlage lasst sich defmieren: Reformen sind materielle Verbesserungen mit politischen Strategien in der Absicht, etwas zu verdndern. Dazu gehort politisch der Wille zur Mehrheitsbeschaffung (Legitimation), vorauseilende Problemlosungsfahigkeit (Instrumente) und Konfliktverarbeitung (Umsetzung) durch die politische Ftihrung. Dieser Reformlogik liegt ein praxeologischer Pragmatismus zugrunde, der sich aus den Verteilungskonflikten im politisch-administrativen System ergibt. Das ist einer der Grtinde daftir, dass es bislang keine Verwaltungsreformtheorie und auch keine Theorie der Verwaltungswissenschaft als Reformwissenschaft gibt. Die Erkenntnisinteressen setzten stattdessen an den politik- und verwaltungswissenschaftlichen Kategorien offentlicher Verwaltung an: den Programmstrukturen, Organisationstrukturen, Prozess- und Personalstrukturen sowie den Umweltbeziehungen der Verwaltung (Bohret 1983: 29). Bei der Operationalisierung des Verwaltungswandels werden die Prozess- und Personalstrukturen lediglich zugeordnet, aber nicht reformgerecht neu konzi-

11 XIV Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld piert. Die wirtschaftliche und politische, stets aber auch juristische Rationalitat von Verwaltungsreformen richtet sich an politisch-gesellschaftlichen und okonomischen Krisenszenarien von Verwaltungsdefiziten aus. Die Durchftihrung erfolgt dann mit einem Prozessmanagement, das von programmatischen Leitideen geleitet mit verwaltungspolitischen Instrumentarien funktioniert. Verwaltungsreformen haben das Ziel, mit verwaltungspolitischen Instrumenten die schleichenden Wachstums- und Veranderungsprozesse der offentlichen Verwaltung einzufangen. Verwaltungspolitik in reformerischer Absicht bedeutet, konzeptionell, leitbildorientiert, strukturverandemd, mittel- und langfristig, institutionenpolitisch" (Bohret 2005: 48) den Wandel vom biirokratischen zum modernen Verwaltungsbetrieb in Gang zu setzen. In dem Spannungsverhaltnis von Politik und Verwaltung, genauer: von politischer Fiihrung und Exekutive, geht es darum, den Fiihrungsanspruch der Politik (iber die Verwaltung zu erhalten oder wiederherzustellen. Dem gegentiber versucht die Verwaltung, ihre Eigenmacht gegeniiber der politischen Fiihrung auszubauen. Dies gilt z.b. fur die Ministerialbiirokratie, die im Vorfeld von Gesetzesinitiativen, vor allem beim Aushandeln von Interessen zwischen Regierung und Wirtschaft, eine Schliisselrolle spielt. Der Begriff Verwaltungsreformpolitik" tragt dem Umstand Rechnung, dass Verwaltungsreformen durch Verwaltungspolitik initiiert werden. Verwaltungsreformpolitik ist nach Hellmut Wollmann eine Politik, die auf eine Veranderung der organisatorischen und personellen Strukturen, Verfahren, Instrumente, aber auch der,kultur' der Offentlichen Verwaltung mit dem Ziel gerichtet ist, ihre administrativen Leistungsfahigkeit und (demokratischpolitische) Verantwortlichkeit... zu erhohen" (Wollmann 2004: 17). Verwaltungsreformen sind damit in ihrer Zweckrationalitat die geplante Veranderung von organisatorischen, rechtlichen, personellen und fiskalischen Strukturen der Verwaltung" {Jorg Bogumil). Anhand dieses typologischen Aufgabenspektrums werden unterschieden: 1. Gebietsreformen, die den raumlichen Zuschnitt von Verwaltungstragern und Behorden neu ordnen, 2. Reformen der Planung und Steuerung mit dem Ziel, administrative Entscheidungsprozesse hinsichtlich ihrer Ablauf- und Aufbauorganisation zu verbessern.

12 Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld XV 3. Kabinettsreformen (zumindest in den 1970er-Jahren) zum Zweck der Einfiihrung von Planungsinstrumenten zur Koordination von Parlament und Regierung, 4. Finanzreformen mit dem Ziel eines Neuzuschnitts des Finanzausgleichs zwischen den Gebietskorperschaften, 5. Organisationsreformen der Gebietskorperschaften, wie sie bei kommunalen Funktionalreformen eine RoUe spielen, 6. Dienstrechtsreformen zur Fortentwicklung der Strukturen des offentlichen Dienstrechts, 7. Personalreformen im Allgemeinen, die unter Personalmanagement subsumiert werden (von Mutius 2003: 1153). 3 Begriffsprazisierung: Verwaltungsreform versus Verwaltungsmodernisierung Der inflationare Gebrauch des Verwaltungsreformbegriffs seit den 1960er- Jahren (Bohret 1983: 28) soute nicht daran hindern, diesen Begriff kritischanalytisch in den entsprechen Diskursebenen zu verwenden. In der Betriebswirtschaftslehre und in der Politik- und Verwaltungswissenschaft wird eine phanomenologische Unterscheidung von Verwaltungsreform" und Verwaltungsmodernisierung" vorgenommen, die bisweilen ungenau ist. Die Betriebswirtschaftslehre grenzt beide Begriffe dadurch gegeneinander ab, dass sie Modernisierung" als Ausrichtung des administrativen Systems auf veranderte und neuartige Umweltbedingungen begreift, ohne den Endzustand und das Ziel des Modemisierungsprozesses zu kennen. Modernisierung'' ist somit zwar ziellos, aber dennoch Gegenstand des Veranderungsmanagements. Dem gegentiber wird mit ^Verwaltungsreformen" das Ziel von Verwaltungsmodernisierung durch Leitbilder und Programme festgelegt. Hier ist eine Zieldefmition und die Kenntnis des Endzustandes Voraussetzung fur den Reformprozess (Thom 2003: 1143). Die Politik- und Verwaltungswissenschaft geht mit dieser Begriffsprazisierung nur insoweit konform, als Verwaltungsreformen" in aller Regel als gelenkte Prozesse mit programmatischen Zielen (telelogisch) interpretiert werden, die der Verwaltungsmodernisierung tibergeordnet sind. Verwaltungsreformen sind also auch fur die Politik- und Verwaltungsforschung zielgerichtete Prozesse mit Kenntnis des Endzustandes (Bohret 2005: 47), Modemisierung wird hinge-

13 XVI Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld gen oft nicht abgegrenzt, sondern synonym verwendet (vgl. Gerstlberger / Grimmer / Wind 1999; Bals / Hack 2002: 192f.; Jann 2004: 9-21). 4 Offentliche Verwaltung als Gegenstand von Kritik Wenn sich offentliche Verwaltung auch nur schwer defmieren lasst und die Grenzen zwischen offentlicher und privater Verwaltung zumeist fliebend sind, so gibt es trotz unterschiedlicher Betrachtungsweisen doch einen gemeinsamen Begriffskern von offentlicher Verwaltung, der sich institutionell auf die Wahrnehmung von Angelegenheiten des Gemeinwesens durch Sachwalter konzentrieren lasst, die auch die Exekutive, Legislative und Judikative umfasst. Die offentliche Verwaltung ist - zusammen mit der Politik - in Netzwerkstrukturen eingebunden und am Regierungshandeln sowie am politischen Willensbildungsprozess beteiligt (Ellwein 1994: 106). Was die Verwaltung wie tun soil (Vorgaben, Aufgaben) und was sie tatsachlich tun kann (Handlungsspielraume), ergibt sich aus ihrem Verhaltnis zu ihrem Umfeld(Bohret2005:44). Seit dem 19. Jahrhundert hat sich eine Negativdefmition" von Verwaltung durchgesetzt: nach Walter Jellinek ist Verwaltung die Tatigkeit des Staates oder eines sonstigen Tragers der offentlichen Gewalt auberhalb von Rechtssetzung und Rechtsprechnung. Offentliche Verwaltung wird demnach vom Staate her verstanden und als eine seiner drei Kernfunktionen angesehen: Gesetzgebung, Verwaltung, Rechtsprechung (Ellwein 1994: 9). Funktional ist offentliche Verwaltung uber Typen (Ordnungs-, Dienstleistungs-, Wirtschafts-, Organisations-, Wirtschaftsverwaltung, politische Verwaltung) (Bruder / Dose 1995: 469.) zu erklaren (Gewahrleistungsverwaltung, Sozialverwaltung, Bildungsverwaltung etc.). Auch die Defmitionen von Max Weber ( Verwaltung ist Herrschaft im Alltag") und Lorenz von Steins (Verwaltung als der arbeitende Staat")" deuten darauf hin, dass die Staatsorientierung der deutschen Verwaltung eine Defmitionshilfe darstellt (Ellwein 1993: 23f.). Die Zuordnung der Verwaltung zum modernen Staat" setzt den Staat als Denkmodell des 19. Jahrhunderts voraus. Die Aufgaben der offentlichen Verwaltung hangen von Zeit und Ort ab und werden im offentlichen Interesse durch dazu legitimierte Organe (Parlamente, Regierungen, Gemeindevertretungen) von politschen Zielen abgeleitet und als offentliche Aufgaben" bestimmt (Eichhorn 2003: 760).

14 Verwaltungsreformen - Einflihrung in das Problemfeld XVII Eine Einschatzung von Reichweite, Grenzen und Erfolgen von Verwaltungsreformen setzt Verwaltungskritik voraus. Diese lasst sich aber nicht immer von Biirokratiekritik und Staatskritik trennen und dokumentiert mit ihren Widersprtichen das Dilemma der Verwaltung in Deutschland (Ellwein 1994: 59ff.). Seit iiber 200 Jahren setzt Verwaltungskritik an der Leistungsschwache der Verwaltung an. Diese lasst sich folgendermaben kategorisieren: 1. Durch Koordinationsmdngel bei Bearbeitungs- und Wartezeiten, damit zusammenhangend Biirokratiekritik im Sinne von umstandlich, formelhaft, anonym, iiberheblich" (Ellwein 1994: 60). 2. Biirokratiekritik ist Herrschaftskritik, wenn Verwaltung zu machtig wird, die Souveranitat der Politik gegentiber der Verwaltung in Frage gestellt wird und im Zeichen des Liberalismus die Freiheit des Btirgers gegentiber dem Staat und seiner Verwaltung in Gefahr ist. Aufsicht und VerwaltungskontroUe sind die rechtsstaatlichen Gegeninstrumente zu dieser Btirokratisierung. 3. Die Kosten der Verwaltung werden seit jeher kritisiert (Ellwein 1994: 62). Fiir das Anwachsen der offentlichen Aufgaben ist die Politik verantwortlich, zumal Verwaltung nur reagieren und nicht agieren kann. 4. Das Wachstum von Verwaltungsorganisation ist schleichend, weil es vom Wachstum der Verwaltungsaufgaben abhangt, die von der Politik bestimmt werden. Diese Wachstumsprozesse sind von der Verwaltung nicht steuerbar und nur tiber Verwaltungsvereinfachung und Btirokratieabbau punktuell reduzierbar. Die Verwaltungskritik nach 1949 hat drei Schwerpunkte: ReformmaBnahmen des offentlichen Dienstes, Organisationsreformen im Geschaftsgang und der auberen Behordenorganisation (z. B. Territorial- und Funktionalreform). Die Aufgabenkritik blieb im Allgemeinen stets folgenlos: Die Veranderungen waren aber wachstumsbedingt, erfolgten als Anpassung, betrafen nicht die Struktur wie auch 1949 erwies sich, dass unter Zeitdruck stehende Politik unfahig zur Verwaltungsreform ist, weil es schwer ist, den Wagen der Verwaltung im Fahren zu reparieren oder gar umzubauen. Deshalb regiert auch in der Bundesrepublik Tradition und Anpassung" (Ellwein 1994: 69). Das impliziert die Frage nach dem Verwaltungswandel. Offentliche Verwaltung war in den vergangenen fiinfzig Jahren kontinuierlich offentlicher Kritik ausgesetzt. Dass Reformdebatten bisweilen politisch ver-

15 XVIII Verwaltungsreformen - Einiiihrung in das Problemfeld kiirzt als Sparpolitik betrieben wurden, ist nicht erst seit der deutschen Vereinigung zu konstatieren. 5 Verwaltungswandel Verwaltungswandel ist eine notwendige Reaktion auf die Unzulanglichkeiten des traditionellen btirokratischen Modells" (Goetz 1997: 177). Verwaltungswandel als Prozess der Veranderung der Aufgaben und Inhalte der offentlichen Verwaltung durch ihre Umwelt (Technik, Politik, Recht, Okonomie, soziokulturelle Bedingungen) sagt noch nichts tiber die Reformbediirftigkeit und die Reformfahigkeit der Verwaltung aus. Aber die Wandlungstendenzen geben Auskunft tiber die Stabilitat und Anpassungsflexibilitat der offentlichen Verwaltung seit 1949 (Bohret 1983a). Sieht man zunachst von der Bilanzierung der Erfolge und Misserfolge von Verwaltungsreformen ab, dann kann die deutsche Verwaltung ganz allgemein als reformfreudig bezeichnet werden. Bernd Becker hat von der Neukonstruktion der ministeriellen Verwaltungsorganisation in PreuBen 1806 bis in die 1980er-Jahre insgesamt 42 Reformbtindel und ReformaBnahmen gezahlt (Becker 1989: ; Seibel 1996/97: 87). Diese Haufigkeit von Verwaltungsreformen bedarf der Erklarung, die an den institutionellen Eigenarten deutscher Verwaltungsstrukturen anzusetzen hat. Die Wechselbeztiglichkeit von Struktur und Reform in der deutschen Verwaltungsgeschichte ist dem entsprechend als dilemmatisch begriffen worden. Die institutionellen Ursachen dieser Dilemmata liegen darin begrtindet, dass Verwaltung in erster Linie nur Gesetzesvollzug ist. Verwaltung kann also zumeist nicht agieren, sondern nur reagieren. Die Gesetzesbindung verpflichtet die Verwaltung, auszuhandeln, abzuwagen und sich auch mit Teilerfolgen zufrieden zu geben. Gerade ihr arbitrarer Charakter ist ein Pfeiler ihrer anpassenden Erfolgsgeschichte (Ellwein 1994: 45ff.). 5. / Dilemmata der Verwaltung Das schleichende Wachstum der Verwaltung ist eine Folge des Aufgabenzuwachses, fur den die politische Ftihrung verantwortlich ist. Das damit korrespondierende Organisationswachstum ist nur eine Anpassungsleistung der Verwaltung und eine unvermeidliche Folge der Kombination von Herr-

16 Verwaltungsreformen - Einfuhrung in das Problemfeld XIX schaftsansprachen und Geseztzesbindung einerseits und rationale! Gestaltung andererseits (EUwein 1994: 49). Die administrativen Kosten neuer Verwaltungsaufgaben sind oft nicht zu iiberschauen, und die politische Willensbildung ist haufig auch nicht in der Lage, Aufgabenfestlegung und Ressourcenbereitstellung zu koordinieren. Dafilr mogen Defizite im Verwaltungshandeln verantwortlich sein, Unsicherheiten bei der Aufgabenformulierung oder mangelnde Kompetenzen und Erfahrungen. Noch wichtiger sind aber zwei Strukturprinzipien des deutschen politischen Systems, die einer sinnvollen Koordinierung von Aufgaben- und Ressourcenentscheidung oft entgegenstehen: Foderalismus und kommunale Selbstverwaltung. Entscheidungen und Interessen auf unterschiedlichen Ebenen sind haushaltstechnisch schlecht zu koordinieren (Ellwein 1994: 50). Die Organisationsstabilitat der offentlichen Verwaltung resultiert aus der starken Binnendiffenzierung im dreigliedrigen auberen Behordenaufbau und aus der Koordination im inneren Behordenauft3au. Die organisationsbedingte Anpassung von Aufgaben stellt eine besondere Schwierigkeit dar. Im Rahmen einer sehr gefestigten Struktur ftmktioniert sie nur durch Erweiterung von Organisationseinheiten. Das wird besonders deutlich am GesetzesvoUzug. Denn es besteht keine Eindeutigkeit im Verhaltnis von Willensbildung und Vollzug. Die Mitwirkung der Verwaltung am Willensbildungsprozess ist an sich schon fi-agwtirdig. Noch problematischer ist es aber, dass die Implementationstrager beim Vollzug an der Willensbildung mitwirken, mit dem Ergebnis, dass Programme letztlich anders vollzogen werden, als sie gemeint waren. In diesen Spielraumen der Verwaltung kommt es zu signifikanten Abweichungen bei der Rechtsanwendung. Zwar fallt das in der Leistungbilanz" der Verwaltung nicht so auf, ist aber das grobte Dilemma der Verwaltung (Ellwein 1994: 55). Trotz der von der Verwaltungsgeschichte konstatierten Reformfreudigkeit der deutschen Verwaltung ist das Verwaltungsreformprofil in der Bundesrepublik Deutschland im internationalen Vergleich vergleichsweise eher blass. Allerdings mtissen dabei spezifische Arbeitsbedingungen des politisch-administrativen Systems in Rechnung gestellt werden (Schroter 2001: 439), wie: tradierte Staatsidee und Verwaltungskultur, nationalen Besonderheiten des politischen Wettbewerbs (Foderalismus, Parteienwettbewerb, gesellschaftliche Interessenvertretungen), Policy-making-Stil,

17 XX Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld intergouvemementale Beziehungen, institutionelles Arrangement des administrativen Systems. Wegen der foderal-dezentralen Verfassungsstruktur der Bunderepublik Deutschland finden die verwaltungspolitischen Dirskurse iiber Reformen vertikal und horizontal fragmentiert statt, so dass es hier einen eigentiimlichen Handlungsstil gibt: Verwaltungspolitik ist immer reaktiv, ftihrt im Verbundfoderalismus zu kleinteiliger Anpassung und dezentraler Innovation. Die Entwicklung ist dabei inkrementalistisch und fragmentiert (Jann 1999: 526f.). 5.2 Kontinuitdt und Wandlung Zur Entwicklung der offentlichen Verwaltung in Deutschland werden zwei widersprtichliche Hypothesen formuliert, die sich allerdings nicht ausschlie- Ben, sondern in ihrer faktischen Addition die institutionelle Verwaltungswirklichkeit adaquat erfassen: die Kontinuitatshypothese und die Wandlungshypothese. Das deutsche Verwaltungssystem zeichnet sich trotz einschneidender Verwaltungsreformen seit einhundertftinfzig Jahren durch eine auberordentliche Kontinuitat und Stabilitat aus. Diese beharrende institutionelle und organisatorische Stabilitat resultiert aus den Merkmalen, die Max Weber in seinem Biirokratiemodell zusammengefasst hat: Aktenmassigkeit, Amtshierarchie, generell geordnete Kompetenzen, Regelgebundenheit der Amtsftihrung. Die sich daraus ergebenden Strukturmerkmale der Verwaltung sind: im Bereich des Personals das Beamtentum, in der Makro- und Mikroorganisation die Dreistufigkeit des Verwaltungsaufbaus und die Linienorganisation, im Verfahren die Rechtsformigkeit und Justiziabilitat, bei den Finanzen die Kameralistik. Sie alle haben sich trotz vielfaltiger Reformversuche nicht verandert (Jann 1999: 520). Die Koninutatshypothese besagt, dass die Verwaltung seit dem 19. Jahrhundert auf flexible Anpassungsleistungen zuriickblicken kann, ohne die die institutionelle Stabilitat und Funktionalitat des Staatsapparates nicht zu erklaren ware. Trotz der Regimewechsel von 1870/71 iiber

18 Verwaltungsreformen - Einftihrung in das Problemfeld XXI 1918/19, 1933 und 1945/49 ist die Verwaltung immer intakt geblieben und hat die Kontinuitat des Verwaltungsstaates liber Verfassungsumbrtiche hinaus garantiert. Diese Anpassungsleistung beruht auf einer Kombination von Flexibilitat und Rigiditat. Flexible Strukturen sind im Bereich der Organisation und des Rechts zu finden. In der Organisation hat sich der Zwang zur politischen Kompromissbildung als vertikale Gewaltenteilung (Dezentralisierung) manifestiert. Mit der Bundesstaatlichkeit und der Selbstverwaltung sind zwei tragende Ffeiler deutscher Verwaltungsstaatlichkeit festgeschrieben. Dieses Repertoire organiatorischer Optionen ist ein wesentlicher Garant der Flexibilitasreserven deutscher Verwaltung. Beim Recht ist die lange Tradition exekutivischer Rechtsetzung und der Steuerung des Rechtssystems durch den Juristenstand ein Flexibilitatsgarant. Diese Tradition garantiert mit der ftlr den deutschen Verwaltungsalltag so typischen Kombination aus Willkurfreiheit und Einzelfallgerechtigkeit in Gestalt von Verordnungsermachtigungen, Generalklauseln, Ermessensgewahrung und unbestimmten Rechtsbegriffen Flexibilitat. Die Kehrseite dieser Flexibilitat sind rigide Strukturen in den Bereichen Personal und Finanzen (Seibel 1996/97: 88f.). Die Wandlungshypothese postuliert demgegeniiber, dass die deutsche Verwaltung von 1949 mit der heutigen nicht mehr gleichzusetzen ist. Die Wandlungshypothese impliziert veranderte Bedingungen ihrer Aufgaben, ihres Umfangs, ihrer Differenzierung, nicht zuletzt der Personalentwicklung und der Bedingungen von Professionalisierung und Kommunikation. Damit geht eine immer kompliziertere Verflechtung der Verwaltung mit ihrer gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Umwelt einher (Jann 1999: 520). 6 Etappen des Verwaltungswandels: Reformleitbilder als Orientierung Die Verwaltungsreformkonjunkturen und die sie begleitenden verwaltungspolitischen Diskurse lassen sich fur die Bundesrepublik Deutschland in Phasen einteilen, die mit den Phasentibergangen und den zentralen Indikatoren der Veranderung auch den Verwaltungswandel erklaren, well sie zugleich ein Wandel der Umwelt der Verwaltung sind (exemplarisch: Bohret / Konzendorf 1996/97: 67-70; Seibel 1996/97: 91ff.; Jann 1999: ; Wollmann 2004: 22ff.);

19 XXII Verwaltungsreformen ~ Einfiihrung in das Problemfeld Verwaltungsreformleitbilder implizieren Annahmen oder Aussagen tiber die wichtigsten Akteure, Ziele und Ursache- und Wirkungszusammenhange von Verwaltungsreformen durch Verwaltungspolitik: kognitive Annahmen (iber Handeln ( wie"), normative Aussagen, warum" diese Handlungen zu Reformen notwendig sind. Da Verwaltungsreformen per defmitionem eine zielgerichtete, konzeptionelle, leitbildorientierte, strukturverandernde Gestaltung der Verwaltung sind, lassen sich nach Werner Jann vier Elemente des politik- und verwaltungswissenschaftlichen Steuerungsbegriffs auf die Operationalisierung von Verwaltungsreformleitbildern fokussieren. Danach enthalten Leitbilder Aussagen tiber: Subjekte der Verwaltungsreformpolitik: legimitierte politische Ftihrung, Akteure oder die Verwaltung selbst, Objekte der Verwaltungsreformpolitik', Strukturen und Akteure in der offentlichen Verwaltung, Intentionen oder Steuerungsziele, die sich auf Reformprobleme beziehen: z.b. Effizienz, Effektivitat, Legitimitat oder die politische Verantwortlichkeit der Verwaltung, Voraussetzungen dieser Strategien, eine Vorstellung von den Wirkungsbeziehungen zwischen Steuerungsaktivitaten und Steuerungsergebnissen. Damit ist eine Vorstellung von den MaBnahmen und Instrumenten der angestrebten Reformziele gemeint, mit anderen Wortren: von dem, was erreicht werden soil oder kann (Jann 2002: 28If). Die Ziele der Verwaltungsreformpolitik verweisen auf die Bedeutung normativer Leitbilder. Nach den klassischen Kategorien der Policy- Forschung wird unterschieden zwischen (Jann 2002: 28If): Outputs: Veranderungszielen von Verwaltungsreformpolitik, z.b. Organisationsveranderungen, Auslagerungen, veranderte Entscheidungsprozesse und Prozessketten, Impacts', ihren intendierten Ergebnissen und Wirkungen, z.b. schnellere Entscheidungen, Kosteneinsparungen,

20 Verwaltungsreformen - Einfuhrung in das Problemfeld XXIII Outcomes: den auberhalb der Verwaltung erwtinschten Auswirkungen und Ergebnissen, z.b. Konfliktregelung, Wachstum, zufriedene Burger, ausgeglichener Haushalt. Insgesamt lassen sich fiir die Verwaltungsreformdiskussion in der Bundesrepublik vier Phasen nach Verwaltungsreformleitbildern unterscheiden: 6.1 Die Phase des Demokratischen Staates " Ftir die offentliche Verwaltung in der neugegrtindeten Bundesrepublik gait keine Stunde Null", sie kntipfte vielmehr weitgehend an den Organisations-, Personal-, Aufgaben-, Verfahrens- und Rechtsbestand des Dritten Reiches an; auf der Ebene der Kommunen und der Mittelbehorden wurde die Verwaltung aus der alliierten Besatzungszeit tibernommen. Ihre voile Funktionstiichtigkeit erwies die offentliche Verwaltung bei den Aufbauleistungen vor allem der Bundesverwaltung fur die Regierungsorganisation und die Bewaltigung der Kriegsfolgen. Bine der wichtigsten Aufbauleistungen in der vollziehenden Verwaltung war die Schaffung von Lastenausgleichsbehorden und die Bewaltigung der politisch-psychologischen Folgen der Vertreibung. Ihre Bewaltigung erfolgte aus verwaltungsextemem Problemdruck (Wiederaufbau, Reparationsleistungen), ihre Funktion war ordnungsbildend und integrationsfordemd (Seibel 1996/79: 92; Bohret / Konzendorff 1996/97: 69ff.). Die personelle Kontinuitat wurde trotz der Entnazifizierung vor allem liber das Berufsbeamtentum hergestellt. Das damit verbundene verwaltungspolitische Problem wurde spater mit den Schlagworten Demokratieversagen" und Obrigkeitsstaat problematisiert. Das gesellschaftliche Paradigma der liberal-pluralistischen Leistungsgesellschaft war die Wiederherstellung der (staatspolitischen) Demokratie. Wenn es einen Willen zur Verwaltungsreform gab, dann war dies die Restauration der Verwaltungszustande vor 1933 nach den Prinzipen von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Zu umfassenden Reformen sah man sich in dieser Umbruchsituation bis 1965 au- Berstande. Hierarchic, Recht und Regeln waren die staatlichen Steuerungsmechanismen dieses Verwaltungsmodells. Politik und Verwaltung funktionierten nach dem Prinzip der legislativen Programmsteuerung und der exekutiven Fuhrerschaft. Die Verwaltung hatte keine Eigeninteressen (zu haben) und war der Politik untergeordnet. Dieser verwaltungsextern gesteuerte Problemdruck fiihrte zu einer strukturellen Anpassung an die Friedensord-

21 XXIV Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld nung dieser Aufbauphase und die Dimensionen Organisation und Recht (Seibel 1996/97: 89ff.; Jann 2002: 287). Das okonomische Paradigma dieser frtihen Reformphase bestand in der neoliberalen Ordnungspolitik des Wirtschaftswunders". Schon seit 1952 gab es Expertenkommissionen, Denkschriften und Gutachten zur Entlastung der Behorden von Verwaltungsaufgaben und zur Verwaltungsvereinfachung (Nordrhein-Westfalen 1952, Bayern 1955, Baden-Wtirtemberg, Schleswig-Holstein 1958), diese Reformideen blieben jedoch nur Programm (Jann 1999: 528f.). 6.2 Die Phase des Aktiven Staates'' Mit der ersten Rezession 1965 endete die Phase des Demokratischen Staates. Mit der GroBen Koalition 1966 begann eine Phase innerer Reformen. Initiator dieser Veranderung sollte der aktive Staat" sein. Die Wirtschaftskrise ftihrte zu neuen Anschauungen in Gesellschaft und Okonomie. Das neue gesellschaftliche Reformmotto war der sozial-hberale Pluralismus: der Staat versuchte sich in keynesianischer Globalsteuerung, um mit vorausschauender PoHtik des Marktversagens Herr zu werden. Planung und aktive PoHtik waren die Schlagworte dieser bis Ende der 1970er-Jahre wahrenden Phase, die sich verwaltungspolitisch mit dem Ausbau der Verwaltungsorganisation in Bund, Landern und Gemeinden zu einer funktionalen Verschrankung des pohtisch-administrativen Systems manifestierte. Als staathche Steuerungsinstrumente fungierten Infrastruktur, Information und Verhandlung (Konzertierte Aktion), verwaltungspolitische Reformziele waren - damit zuammenhangend - die gesteigerte Problemlosungskapazitat des pohtisch-administrativen Systems und die Effektvitat des Verwaltungshandelns. Waren Bildungsplanung, Globalsteuerung, Raumordnung, Infrastruktur und Investitionslenkung die politischen Modethemen, so schlug sich dieser Reformimpetus in verwaltungspolitischen MaBnahmen wie Finanzreform (1969); kommunale Gebietsreformen (seit 1964), Funktionalreformen (1970er-Jahre), Planungsorganisation, Ministerialreform und Dienstrechtsreform (1970) nieder. Eine wachsende staatliche Daseinsvorsorge ftihrte zu Organisationsproblemen des expandierenden Sozial- und Interventionsstaates, die durch staatliche Planung gelost werden sollten. Unter dem Strich lasst sich die Gebietsreform als die gegltickteste Reform seit dem 19. Jahrhundert bezeichnen (Thomas Ellwein), Wahrend die Finanzreform und die Regierungsreformen eher halbherzig in Angriff genommen wurden, scheiterte die Dienstrechtsreform jedoch vollstandig. Auch diese zweite Reformpha-

22 Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld XXV se in der Bundesrepublik Deutschland war in ihren Reformprozessen weitgehend Regierungspolitik des Bundes und der Lander. Der Staat war zwar die zentrale Steuerungsinstanz, die Verwaltung entwickelte sich jedoch zu einem Brtxckenkopf der Verbande. Uber Kooperation und Verhandlung ftihrte dies zu einer Biirokratisierung der Politikerzeugung. Dabei erweiterte die offentliche Verwaltung auf der Grundlage des organisatorischen Ausbaus und des Wachstums der offentlichen Aufgaben ihre Entscheidungs- und Handlungsspielraume gegentiber der Politik (Bohret / Konzendorff 1997/98: 72f.;Jannl999:528f.). 6.3 Die Phase des Schlanken Staates'' Die Stagflation 1980, das Verfehlen des Wachstums-, Beschaftigungs- und Preisstabilitatsziels, stellte den staatlichen Interventionismus in Frage. Die Disparitaten des Wohlfahrtsstaates schtirten die neoliberale Staatskritik und fuhrten am Ende der Kanzlerschaft Helmut Schmidts die Bundesrepublik Deutschland in die Phase des Schlanken Staates". Ausloser waren soziookonomische Interessen und Verteilungskampfe in der Gesellschaft, Die Volksparteien griffen schon 1978 Biirokratisierung, Verrechtlichung und Verwaltungsvereinfachung als Wahlthemen auf. AUe Bundeslander setzten 1978 Verwaltungsreformkommissionen ein, die bis zum Regierungswechsel 1983 aber ihre Arbeit beendeten. Der Bund begann damit erst 1980 und vertagte sich mit dem Ende der sozial-liberalen Koalition Auf kommunaler Ebene griff die Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsvereinfachung (KGSt) 1976 das Thema Aufgabenkritik auf. Die Auseinandersetzungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften verscharften sich seit Mitte der 1970er-Jahre und stellten die Privatisierung offentlicher Aufgaben in den Mittelpunkt. Konzeptionell wurde diese neue Themenkonjunktur schon durch die neoliberale Staatskritik und die Entstaatlichungsprogramme des Thatcherism" in GroBbritannien seit 1970 und der Wirtschaftspolitik der Reagonomics" in den USA ab 1980 eingeleitet. Die Wendung von der keynesianischen Nachfrageokonomie zur neoliberalen Angebotsokonomie fiihrte zu einem okonomischen Paradigmenwechsel der Reformleitbilder flir Verwaltungsreformen. Mit den Schlagworten Management und Entbiirokratisierung sollte dem Staats- und Btirokratieversagen Einhalt geboten werden. Die verwaltungspolitischen Ziele Verwaltungsvereinfachung, Entbtirokratisierung und Verwaltung als Dienstleistungsunternehmen wollte man mit verwaltungspolitischen Instrumenten wie Rechtsvereinfachung, Aufgaben-

23 XXVI Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld kritik, Output-Steuerung, Outsourcing, Privatisierung etc. losen. In der Ara Kohl ( ) wurde bis zur deutschen Vereinigung (1990) aber nur die Organisationsprivatisierung (Telekom, Deutsche Bahn) durchgesetzt. Die Probleme des Verwaltungsaufbaus und -umbaus in den neuen Bundeslandern und der Regierungsumzug nach Berlin banden die Verwaltungsressourcen, so dass fur Reformen keine Zeit blieb. Erst ab Mitte der 1990er-Jahre griff die Internationale New Public Management-Woge auf die deutsche Reformdiskussion iiber, die Verwaltungsleitbilder wurden managerialisiert". Das Neue Steuerungsmodell" wurde zum Erfolgmodell ftir Reformen in den Kommunen, weniger im Bund und den Landern, erklart. Erst zwei Jahre vor dem Regierungswechsel legte der Sachverstandigenrat Schlanker Staaf erste Ergebnisse vor, kam aber kaum iiber einen Pflichtenkatalog hinaus, der iiberdies auf dem Verordnungsweg stecken blieb. Auch diese Debatte wurde verwaltungsextern, namlich durch die Betriebswirtschaftslehre und die Verwaltungspraxis (KGSt), ausgelost, aber diesmal nicht vom Bund, sondern von den Kommunen. Verwaltungspolitik wurde nun einseitig okonomisch verstanden und bestand vor allem in der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben sowie in der Kontraktsteuerung. Wettbewerb, Anreize und Geld wurden zu den bevorzugten Steuerungsmedien. 6.4 Die Phase des Aktmerenden Staates'' Mit dem Regierungswechsel von Kohl zu Schroder im Jahre 1998 trat wiederum ein Wechsel der Regierungspolitik in Sachen Staats- und Verwaltungsreform ein. Seither gilt das Leitbild des aktivierenden Staates". Dieses Konzept nimmt das Neue Steuerungsmodell fur die Kommunen auf, kritisiert aber die mikrookonomischen Managementleitbilder und konstatiert eine durch die neoliberale Wirtschafts- und Verwaltungspolitik verursachte gesellschaftliche Fragmentierung und ein Gemeinschaftsversagen. Der Begriff Management wird durch den Begriff Governance" ersetzt. Die Governance-Debatte kann als Antwort auf die iibertriebenen binnenorientierten und managerialistischen Reformen der 1990er-Jahre verstanden werden. Ausgangspunkt ist das Marktversagen, das durch eine Kombination aus staatlicher Intervention, Verantwortungstibertragung und Biirgerbeteiligung verhindert werden soil. Aktiver Staat und aktive PoHtik implizieren biirgerund zivilgesellschaftliches Engagament. Kennzeichen sind die Blirgerkommune und der Gewahrleistungsstaat. Governance setzt dabei nicht auf Ma-

24 Verwaltungsreformen - Einfuhrung in das Problemfeld XXVII nagementkonzepte, sondem auf kooperative Netzwerke, also auf Steuerungsformen, die eine Alternative zu Markt und Hierarchie bieten. Die Betonung der okononomischen Rationalitat durch die Protagonisten des New Public Management hatte bisweilen ein Desinteresse der Politik an diesen Reformen erzeugt. Ahnliches lasst sich bei den Verwaltungsakteuren von Bund, Landem und Gemeinden im aktivierenden Staat" beobachten. Dennoch sind zahlreiche ReformanstoBe auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene erfolgreicher als das Konzept des Schlanken Staates". Die Einfuhrung des Neuen Steuerungsmodells" in den Kommunen steht aber auch hier vor der Konfrontation von okonomischen und juristisch-instititutionellen Steuerungsbedingungen, derm Verwaltung ist traditionell inputorientiert, es herrschen weitgehend juristische und politische Entscheidungen sowie eine normative Rahmensteuerung vor. Die betriebswirtschaftliche Logik ist hier in eine Rationalisierungsfalle" {Jorg Bogumil, Leo Kifiler) geraten, weil es ab einer bestimmten Grenze unmoglich ist, mit immer weniger Input den gleichen Output zu erzielen (Rober 2005: 474). Zumindest zeigen die Verwaltungsreformen der Regierung Schroder, dass sie von der Regierungspolitik gesteuert werden und erstmals auch im Bund und in den Landem mit umfassenden Organisationsreformen greifen und das bei zurtickhaltendem verwaltungspolitischem Interesse (Rober 2005: 476). 7 Ausblick Ftir die Bilanzierung der skizzierten Reformwellen" ist zu berticksichtigen, dass Erfahrungen mit Verwaltungsreformen in unterschiedlichen Bereichen und auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen in ihrer Intensitat und Reichweite sehr von einander abweichen. Es dominiert immer noch das Neue Steuerungsmodell" mit seiner einseitig binnenstrukturellen Verbesserung im Kosten-, Organisations-, Personal und Qualitatsmanagement, wobei Organisation und Steuerung erfolgreicher, konfliktloser und im Verfahrensmanagement wesentlich einfacher sind als in den Bereichen Personal und Finanzen (Rober 2005: ). Verwaltungsreformen, ob in Bund, Landem oder Kommen, konnen nicht nach dem Drehbuch" der Permanenten Revolution" {Manfred Rober) durchgeflihrt werden, sondern miissen als ein evolutionar angelegter Prozess der Organisationsentwicklung mit Phasen des Auftauens", der Veranderung" und des Wiedereinfrierens" gestaltet werden, in denen die

25 XXVIII Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld neuen Strukturen und Verhaltensweisen stabilisiert werden. Nur so kann die erforderliche Anpassungsflexibilitat der Verwaltung im Verwaltungsbetrieb erreicht werden. Ihre Integration in den Verwaltungsalltag als lernende Organisation kann nur durch langfristige Erfolge gesichert werden (Rober 2005: 480). Nur so konnen Reformen in der dilemmatischen Konstruktion zwischen Strukturkonservatismus und Reformresistenz der offentlichen Verwaltung FuB fassen und Widerstande und Allianzen gegen Reformen gebrochen werden. Vor allem Misstrauen, fachliche Vorbehalte, Behabigkeit, oft auch Machtangst, [...] sind wichtige Faktoren des Widerstandes gegen verwaltungspolitische Modemisierungsversuche" (Bohret 2002: 66). Die Verwaltung steckt in einer Vergeblichkeitsfalle" (Gerstlberger / Grimmer / Wind 1999: 28). Das bedeutet, es gibt keine einheitlichen Konzepte ftir Reformen. In der Betriebsamkeit des AUtags wird oft der Aspekt der Programmbildung und des Agenda-Settings iiberbetont und am Ende die Bilanz des Reformprozesses, namlich die gestiegene Effektivitat, kaum gesehen. Im Prozess des Veranderungsmanagements muss schlieblich auch das Verwaltungspersonal belohnt werden, die Reformerfahrungen mussen in den Verwaltungsbetrieb als lernende Organisation eingebracht werden. 8 Zum Profil des Handworterbuches: Lesehilfen Das Handworterbuch zur Verwaltungsreform richtet sich an Studierende der Politik- und Verwaltungswissenschaft, Verwaltungspraktiker/Innen und Verwaltungspolitiker/Innen sowie Journalist/Innen und hat das Ziel, aktuelles und verwertbares verwaltungswissenschaftliches Wissen zu den wichtigsten Schlagworten (iber Verwaltungsreformen bereitzustellen. Das Handworterbuch will dabei schnell und umfassend informieren und zugleich Intentionen und Konsequenzen von ReformmaBnahmen offen legen. Die insgesamt 91 Einzelbeitrage fragen zunachst nach der Bedeutung des zu bearbeitenden Begriffes und geben - z.t. mit praktischen Anwendungen - auf der Basis des Forschungsstandes Hinweise auf Problemzusammenhange und Entwicklungsperspektiven. Dabei wird mit Querverweisen zu anderen Handworterbuchbegriffen der Komplexitat der Reformdiskurse Rechnung getragen und das verwaltungswissenschaftliche Wissen zu den Reformprozessen verknlipft und vernetzt. Die am Ende der Beitrage genannten Literaturempfehlungen verstehen sich als Vorschlage an den Leser / die Leserin zur Vertiefung der Themen. Ein Schlagwort- und Namenregister soil den

26 Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld XXIX selektiven und schnellen Zugriff auf Namen, Begriffe und Hintergrundinformationen erleichtern. Das Handworterbuch zur Verwaltungsreform kann ftir unterschiedliche Zwecke genutzt werden: als Nachschlagewerk, um einschlagige, wissenschaftlich aufbereitete Informationen zur Theorie und Praxis von Reformprozessen der offentlichen Verwaltung zu erhalten; als politik- und verwaltungswissenschaftliches Lehrbuch, das in Teilbereiche der Disziplin einftihrt und sich zu einem erkennbaren Ganzen zusammenftigt. Ftir Interessierte, die das Handworterbuch als Lehrbuch benutzen wollen, empfiehlt sich eine Lekttire in folgender Reihenfolge: die Einleitung stellt den politik- und verwaltungswissenschaftlichen Bezug zu den Konjunkturen der Verwaltungsreformdebatten und dem Forschungsstand her, dort wird auf die wichtigsten Artikel im Zusammenhang von Diskursverlauf und Disziplinverstandnis hingewiesen. Mehrfachnennungen einzelner Handworterbuchartikel dokumentieren, dass sie quer zu verschiedenen Themenbereichen liegen und die Problemzusammenhange der Verwaltungsreformdiskurse miteinander verkntipfen. Geht es um den formalen Aspekt der offentlichen Verwaltung, ihren Polity- Aspekt, also Institution, Norm, Verfasstheit, Recht, sind aus unserer Sicht die folgenden Artikel zu empfehlen: > Auftragsverwaltung, -> Arbeitsverwaltung, -> Bundesverwaltung, -^ Bundeswehr / Bundeswehrverwaltung, -^ Biirokratie, > Daseinsvorsorge, > Demokratie, > Gesetzgebung, > GesundheitspolitikZ-verwaltung, > Gewahrleistungsverwaltung,, > Kommunalpolitik / Kommunalverwaltung,» Kulturverwaltung > Landesverwaltung > Leistungsverwaltung, -^ Polizei, -^ Selbstverwaltung, > Sozialverwaltung, > Staat, Aktivierender, > Verwaltung. Bei Fragen der rechtsstaatuchen Einbindung und juristischen Kontrolle der Verwaltung sind zum Beispiel die folgenden Artikel relevant: > Aufsicht, > Baurecht / -verwaltung, > Beamtenrecht,» Controlling / Verwaltungscontrolling, > Evaluation, > FinanzkontroUe, > Finanzplanung, > Gerichtsbarkeit, > Gesetzgebung, ~> RechnungskontroUe, > Rechtsstaat, > Sicherheit, aubere, > Sicherheit, innere, Staatsvertrage, > Steuern, -^ Terrorismus, > Verfassungsschutz, > Zentralbank.

27 XXX Verwaltungsreformen - Einllihrung in das Problemfeld Der Policy-Aspekt, die inhaltliche Dimension der offentlicher Verwaltung, impliziert die Aufgaben, Instrumente, Ziele, Durchftihrung und Ergebnisse der Verwaltungszweige der einzelnen Politikfelder. Dazu seien folgende Artikel beispielhaft empfohlen: > Arbeitsverwaltung, > Auslanderverwaltung, > Baurecht / Bauverwaltung, > Bildungsverwaltung, > Bundesverwaltung, > Evaluation, -^ Gesundheitspolitik, > Gleichsteliung, > Implementation / VoUzugsverwaltung, > Industriepolitik, -^ Interessenpolitik, ^ Kulturverwaltung, -^ Landesverwaltung, > Neuere Steuerungsmodelle, > Public Management, -^ Motivation, -^ Offentlichkeitsarbeit, > Parlament / Parlamentarier, > Parteien, politische, ^ Policy-Forschung, -^ Raumordnung, > Regierungszentralen, > Selbstverwaltung, ^ Sozialpolitik, -^ Sozialstaat, > Sozialverwaltung, -^ Steuern, -^ Steuerung / Planung, ^ UmweltpolitikZ-recht, > WirtschaftspolitikZ-verwaltung. Der Politics-Aspekt, die prozessuale Dimension von offentlicher Verwaltung, umfasst den politischen Willensbildungsprozess. Folgende Artikel stehen dabei etwa zur Disposition: > Amt, > Bundeslander, > Bundesstaat, > Europaische Integration, > Gerichtsbarkeit, -> Gesetzgebung, > Globalisierung, > Governance, > E-Government, > Finanzkontrolle, > Foderalismus, > Handlungsspielraume, -^ Haushalt, offentlicher, > Implementation, > Kameralistik, -^ Kommunalverfassung / -verwaltung, > Korruption, > Polizei, > Motivation, > Offentlichkeitsarbeit, > Parlament / Parlamentarier, -^ Parteien, politische, -> Politikberatung, > Rechnungskontrolle, > Verwaltungspolitik. Literatur Bals, Hansjiirgen / Hack, Hans (Hrsg.), 2002: Verwaltungsreform: Warum und wie? Leitfaden und Lexikon, 2. uberarb. u. erganzte Aufl., Munchen. Becker, Bernd, 1989: Offentliche Verwaltung, Percha. Benz, Arthur, 2004: Status und Perspektiven der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung, in: Die Verwaltung 36, S Bohret, Carl, 1983: Reformfahigkeit und Anpassungsflexibilitat der offentlichen Verwaltung, in: ders.: Politik und Verwaltung. Beitrage zur Verwaltungspolitologie, Opladen, S Bohret, Carl, 1983a: Verwaltungspolitik als Reaktion auf gesellschaftliche Bindungen und politische Freiraume der Verwaltung, in: ders.: Politik und Verwaltung. Beitrage zur Verwaltungspolitologie, Opladen, S Bohret, Carl, 1987: Art. Reform, in: Gorlitz, Axel / Pratorius, Rainer (Hrsg.): Handbuch Politikwissenschaft, Reinbek b. Hamburg, S

28 Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld XXXI Bohret, Carl, 2005: Verwaltungspolitik als Fuhrungsauftrag, in: Blanke, Bernhard / Bandemer, Stephan von / Nullmeier, Frank / Wewer, Gottrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. vollig tiberarb. u. erw. Aufl., Wiesbaden, S Bohret, Carl / Konzendorf, Gotz, 1996/97: Verwaltung im gesellschaftlichen und okonomischen Umfeld, in: Konig, Klaus / Siedentopf, Heinrich (Hrsg.): Offentliche Verwaltung in Deutschland, 2. Aufl., S Bouckaert, Geert, 2004: Die Dynamik von Verwaltungsreformen. Zusammenhange und Kontexte von Reform und Wandel, in: Jann, Werner / Bogumil, Jorg / Budaus, Dietrich / Holtkamp, Lars / KiBler, Leo / Kuhlmann, Susanne / Mezger, Erika / Reichard, Christoph / Wollmann, Hellmut, 2004: Status-Report Verwaltungsreform. Line Zwischenbilanz nach zehn Jahren, Berlin, S Bruder, Wolfgang / Dose, Nicolai, 1995: Offentliche Verwaltung, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Worterbuch Staat und Politik, Bonn, S Ellwein, Thomas, 1993: Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit. Die jtingere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe, Bd. 1: Die offentliche Verwaltung in der Monarchic , Opladen. Ellwein, Thomas, 1994: Das Dilemma der Verwaltung. Verwaltungsstruktur und Verwaltungsreformen in Deutschland, Mannhein, Leipzig, Wien, Zurich. Ellwein, Thomas, 1997: Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit. Die jungere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe, Bd. 2: Die offentliche Verwaltung im gesellschaftlichen und politischen Wandel , Opladen. Fiedler, Jobst, 2005: Erfahrungen, Bewertungen und Perspektiven der Verwaltungsreform - aus der Beraterperspektive, in: Blanke, Bernhard / Bandemer, Stephan von / Nullmeier, Frank / Wewer, Gottrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. vollig tiberarb. u. erw. Aufl., Wiesbaden, S Gerstlberger, Wolfgang / Grimmer, Klaus / Kneissler, Thomas, 1997: Institutionelle Leistungsfahigkeit von Verwaltungsorganisationen. Line theoretisch-empirische Studie, Baden-Baden. Goetz, Klaus H., 1997: Verwaltungswandel - ein analytisches Geriist, in: Grande, Edgar / Pratorius, Rainer (Hrsg.): Modemisierung des Staates?, Baden-Baden, S Greiffenhagen, Martin (Hrsg.), 1978: Zur Theorie der Reform, Heidelberg, Karlsruhe. Jann, Werner, 1999: Zur Entwicklung der offentlichen Verwaltung, in: Ellwein, Thomas / Holtmann, Everhard (Hrsg.): 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Opladen, S Jann, Werner, 2001: Verwaltungsreform als Verwaltungspolitik: Verwaltungsmodemisierung und Policy-Forschung, in: Schroter, Eckhard (Hrsg.): Europaische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und Internationale Perspektiven, Opladen, S Jann, Werner, 2002: Der Wandel verwaltungspolitischer Leitbilder. Von Management zu Governance?, in: Konig, Klaus (Hrsg.): Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden- Baden, S Jann, Werner / Bogumil, Jorg / Budaus, Dietrich / Holtkamp, Lars / KiBler, Leo / Kuhlmann, Susanne / Mezger, Erika / Reichard, Christoph / Wollmann, Hellmut, 2004: Status-Report Verwaltungsreform. Fine Zwischenbilanz nach zehn Jahren, Berlin. Jann, Werner, 2004: Einleitung: Instrumente, Resultate und Wirkungen - die deutsche Verwaltung im Modernisierungsschub?, in: Jann, Werner / Bogumil, Jorg / Budaus, Dietrich / Holtkamp, Lars / KiBler, Leo / Kuhlmann, Susanne / Mezger, Erika / Reichard, Christoph / Wollmann, Hellmut: Status-Report Verwaltungsreform. Fine Zwischenbilanz nach zehn Jahren, Berlin, S Jann, Werner / Wegrich, Kai, 2004: Governance und Verwaltungspolitik, in: Benz, Arthur (Hrsg.): Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Fine Einfuhrung, Wiesbaden, S Krockow, Christian Graf von, 1976: Reform als politisches Prinzip, Miinchen. Mutius, Albert von, 2003: Art. Verwaltungsreform, in: Eichhorn, Peter (Hrsg.): Verwaltungslexikon, 3. neu bearb. Aufl., Baden-Baden, S

29 XXXII Verwaltungsreformen - Einfiihrung in das Problemfeld Rober, Manfred, 2005: Wandel der Verwaltung zwischen Emeuerungselan und Reformmtidigkeit, in: Blanke, Bernhard / Bademer, Stephan von / Nullmeier, Frank / Wewer, Gottrik (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 3. vollig uberarb. u. erw. Aufl., Wiesbaden, S Schroter, Eckhard, 2001: Staats- und Verwaltungsreformen in Europa: Internationale Trends und nationale Profile, in: Schroter, Eckhard (Hrsg.): Europaische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und Internationale Perspektiven, Opladen, S Seibel, Wolfgang, 1996/97: Verwaltungsreformen, in: Konig, Klaus / Siedentopf, Heinrich (Hrsg.): Offentliche Verwaltung in Deutschland, 2. Aufl., S Thom, Norbert, 2003: Art. Verwaltungsmodemisierung, in: Eichhorn, Peter (Hrsg.): Verwaltungslexikon, 3. neu bearb. Aufl., Baden-Baden, S Voigt, RUdiger, 1987: Art. Rechtsstaat, in: Gorlitz, Axel / Pratorius, Rainer (Hrsg.): Handbuch Politikwissenschaft, Reinbek b. Hamburg, S Wagener, Frido, 1974: Neubau der Verwaltung. Gliederung der offentlichen Aufgaben und ihrer Trager nach Effektivitat und Innovationswert, 2. Aufl., Berlin. Wollmann, Hellmut, 2002: Verwaltungspolitische Reformdiskurse und -verlaufe im internationalen Vergleich, in: Konig, Klaus (Hrsg.): Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden, S Wollmann, Hellmut, 2005: Verwaltungspolitische Reformdiskurse - zwischen Lernen und Vergessen, Erkenntnis und Irrtum, in: Edeling, Thomas / Jann, Werner / Wagner, Dieter (Hrsg.): Wissensmanagement in Politik und Verwaltung, Wiesbaden, S