DIE GEMEINSAME AGRARPOLITIK NACH INSTRUMENTE DES RISIKOMANAGEMENTS -

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1 RMI(11)9833:8 Brüssel, den 20. April 2012 Original: Englisch DIE GEMEINSAME AGRARPOLITIK NACH INSTRUMENTE DES RISIKOMANAGEMENTS - Reaktion der europäischen Landwirte und landwirtschaftlichen Genossenschaften auf die Legislativvorschläge der Kommission zu Versicherung und Fonds auf Gegenseitigkeit als Bestandteil der Instrumente des Risikomanagements Copa - Cogeca European Farmers European Agri-Cooperatives 61, Rue de Trèves B Bruxelles EC Register Number Copa Cogeca

2 I. EINLEITUNG 1. Das vorliegende Papier zu Versicherung und Fonds auf Gegenseitigkeit stellt eine mehr ins Einzelne gehende Reaktion 1 in Zusammenhang mit der Positionierung von Copa-Cogeca zu dem Legislativvorschlag der Europäischen Kommission für die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nach 2013 dar. 2. In den jüngsten Jahren sind die europäischen Landwirte und ihre Genossenschaften mit deutlich mehr Risiken konfrontiert worden - im Wesentlichen aufgrund einer stärkeren Marktorientierung der Landwirtschaft im Anschluss an die GAP-Reformen seit 2002, größerer Marktvolatilität angesichts der zunehmenden Öffnung der EU-Märkte und der internationalen Handelsströme, einer stärkeren Exposition gegenüber neuen Tier- und Pflanzenkrankheiten infolge der Zunahme des internationalen Personen- und Güterverkehrs und des häufigeren Auftretens von Wetterextremen als Bestandteil des Klimawandels. 3. Auch wenn anzuerkennen ist, dass die Direktzahlungen nach wie vor eine essentielle Maßnahme zur Stützung des landwirtschaftlichen Einkommens darstellen, sollte den europäischen Landwirten dennoch im Rahmen der GAP nach 2013 eine breite Palette von wirksamen Instrumenten des Risikomanagements zur Verfügung stehen. Hierdurch würden sie besser in die Lage versetzt, mit der Marktvolatilität, den schwerwiegenden Konsequenzen von Ausbrüchen von Tier- und Pflanzenkrankheiten sowie mit extremen Wetterereignissen umzugehen. Instrumente dieser Art sollten zur Ergänzung - und unter keinen Umständen zur Ersetzung - des bestehenden Systems von Direktzahlungen und Maßnahmen der Marktverwaltung dienen. Der aktuelle EU-Veterinärfonds sollte erhalten bleiben und dessen Aktivität ist für die Zukunft abzusichern - dies gilt auch für die aktuellen Maßnahmen im Rahmen der einheitlichen gemeinsamen Marktorganisation. 4. Die Versicherung und die Fonds auf Gegenseitigkeit im Rahmen der zweiten Säule der GAP sollten darauf abzielen, die Wirtschaftslage landwirtschaftlicher Betriebe zu stabilisieren, ohne Anlass zu Handels- und Wettbewerbsverzerrungen zwischen Landwirten der einzelnen Mitgliedstaaten zu geben. Sie sollten im Sinne des Nebeneinanderbestehens mit staatlichen Beihilfen (geltende Verordnung Nr. 1857/2006) flexibel gehalten werden und durch Kohärenz und Einfachheit geprägt sein. Die Umsetzung sowohl auf einzelstaatlicher Ebene als auch durch den Einzellandwirt muss auf Freiwilligkeit basieren. 5. Neue Instrumente des Risiko- und Krisenmanagements im Rahmen der zweiten Säule der GAP nach 2013 müssen die Voraussetzungen zur Aufrechterhaltung von in den Mitgliedstaaten vorhandenen Instrumenten bieten. Ferner sollte es den Mitgliedstaaten auf Wunsch immer noch möglich sein, ungenutzte Mittel der GAP (erste Säule) zur Finanzierung von Instrumenten des Risikomanagements zu verwenden. Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass bei jedwedem Versicherungssystem die Interessenlage der Landwirte und ihrer landwirtschaftlichen Genossenschaften im Mittelpunkt steht. Sie sollten als einzige von diesen Instrumenten begünstigt werden und Nutzen daraus ziehen können. 6. Landwirtschaftliche Genossenschaften und andere Arten von Erzeugerorganisationen sowie Organisationen der Landwirte und Branchenverbände sollten beim Abschluss von Versicherungsverträgen und bei der Errichtung von Fonds auf Gegenseitigkeit eine stärkere Rolle spielen. Diese Möglichkeit ist noch in vollem Umfang zu untersuchen. Ungeachtet dessen, dass sich der Geltungsbereich der Erzeugerorganisationen von einem Mitgliedstaat zum anderen unterscheidet, verdient der Gedanke eines kollektiven Ansatzes weiter vertieft zu werden. 1 Die allgemeine Reaktion der europäischen Landwirte und landwirtschaftlichen Genossenschaften auf die Legislativvorschläge der Kommission zur Zukunft der GAP ist abrufbar von der Webseite von Copa-Cogeca 2 6

3 7. Die Europäische Kommission hat in ihren Vorschlag zur GAP nach 2013 ein neues Instrumentarium des Risikomanagements eingebracht, das zum Teil auf der bestehenden Ernte-, Tier- und Pflanzenversicherung (Artikel 70 der Verordnung Nr. 73/2009, jetzt Artikel 38 des neuen GAP-Vorschlags) und den Fonds auf Gegenseitigkeit für Tier- und Pflanzenkrankheiten und Umweltvorfälle (Artikel 71 der Verordnung Nr. 73/2009, jetzt Artikel 30 des neuen GAP-Vorschlags) basiert. Zudem schlägt sie auch ein neues Instrument der Einkommensstabilisierung (Artikel 40 des neuen GAP-Vorschlags) in Form von Fonds auf Gegenseitigkeit vor, um gegen Einkommensvolatilität anzukämpfen. 8. Die Verlagerung der aktuellen Maßnahmen des Risikomanagements und die Einführung des zusätzlichen freiwilligen Instruments der Einkommensstabilisierung in die zweite Säule der GAP sind zu begrüßen. Enttäuschend ist allerdings, dass die spezifischen Vorschläge von Copa-Cogeca zur Verstärkung der existierenden Instrumente des Risikomanagements sowie zur Überwindung einer Reihe von praktischen Umsetzungsproblemen nicht von der Kommission übernommen wurden. 9. Es sollte ermöglicht werden, die einzelnen Instrumente des Risikomanagements in einer sich besser ergänzenden Weise zum Einsatz zu bringen. Solch ein Ansatz sollte es Landwirten erlauben, Nutzen aus einer breiteren Palette von Instrumenten zu ziehen, die verschiedene Risiken abdecken könnten - egal ob wirtschaftlicher, klimatischer, sanitärer Art. Außerdem sollte für den Fall, dass die 30%-Schwelle nur auf den Anteil Anwendung findet, der für einen Finanzbeitrag aus öffentlichen Mitteln in Betracht kommt, ein ergänzender Finanzbeitrag auf privater Basis unter der 30%-Schwelle zulässig sein. II. ERNTE-, TIER- UND PFLANZENVERSICHERUNG 10. Die Beihilfefähigkeitskriterien in dem neuen GAP-Vorschlag bleiben unverändert und die bestehenden Probleme ungelöst. Es bedarf einer Überarbeitung der Maßnahmen in einer Weise, dass sie marktorientiert sind, das landwirtschaftliche Einkommen stabilisieren und keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen Landwirten aus den einzelnen Mitgliedstaaten entstehen lassen. 11. Wie sich selbst aus Versicherungssystemen außerhalb der EU erwiesen hat, ist die Schwelle von 30% als Kriterium, um für einen finanziellen Beitrag in Betracht zu kommen, deutlich zu hoch angesetzt - sie hält davon ab, Instrumente des Risikomanagements auf einzelbetrieblicher Stufe einzusetzen. Copa-Cogeca hat wiederholt eine Verbesserung der bestehenden Kriterien gefordert, damit die einzelbetriebliche Bewertung von Produktionsverlusten leichter vorgenommen werden kann. Dies sollte geschehen, indem a. die Möglichkeit vorgesehen wird, auf lokaler, regionaler oder nationaler Ebene zu entwickelnde außerbetriebliche biologische Indizes (Biomassevolumen) oder Witterungsindizes (Regenfälle, Temperatur, usw.) in Anspruch zu nehmen, um betriebliche Produktionsverluste binnen einem angebrachten kurzen Zeitrahmen umfassender zu bewerten. Dies kann in Fällen von Nutzen sein, wo eine Bewertung des Produktionsverlustes schwer durchzuführen ist (z.b. Dauerweiden). b. sichergestellt wird, dass die Beihilfefähigkeitskriterien auf die Sondermerkmale jeden Produkttyps oder jeder Betriebsart zugeschnitten werden können. Es trifft oft zu, dass das Fehlen von Schwellenwerten in Bezug auf die jahresdurchschnittliche Produktion kleine und mittlere Betriebe benachteiligt, da diese in den meisten Fällen keine genauen Leistungsaufzeichnungen vorliegen haben. Dies trifft oft für die Produktion von Obst mit kurzen Lebenszyklen zu. c. ermöglicht wird, die Berechnung wirtschaftlicher Einbußen auf den gleichwertigen Ernteverlust eines gegebenen Jahrs zu beziehen. Die Marktpreise für bestimmte Kulturen können sich im Jahresverlauf schnell ändern. Bei Nicht-Vorliegen von Buchführungsangaben sollten die Schäden von privaten Versicherungsgesellschaften durch Ermittlung des Bruttoernteverlusts je Vegetationsperiode berechnet werden. 12. Copa-Cogeca hält es für wichtig, die Liste von Tierseuchen, die gegenwärtig durch die Regelung abgedeckt sind, auf neue Krankheiten (z.b. Bienenkrankheiten) auszuweiten. 3 6

4 Hierdurch könnte das Interesse an einer Umsetzung auf einzelstaatlicher Ebene gesteigert werden. 13. Copa-Cogeca begrüßt die neu geschaffene Möglichkeit, Einbußen aufgrund von gemäß der Richtlinie 2000/29/EG erlassenen Maßnahmen zur Ausrottung bzw. Eindämmung der Ausbreitung einer Pflanzenkrankheit oder eines Schädlings in der Europäischen Union zu decken. Im Zuge der laufenden Revision der gemeinschaftlichen Pflanzenschutzregelung darf diese neue Option jedoch nicht der Möglichkeit im Wege stehen, den bestehenden Solidaritätsfonds auch auf Direkteinbußen von Landwirten auszuweiten 2. Außerdem stellt sich in Zusammenhang mit dieser Sondermaßnahme die Frage, ob die bestehende Schwelle von 30% für die Landwirte wirklich einen Anreiz zur Ausrottung bzw. Eindämmung der Ausbreitung einer Pflanzenkrankheit oder eines Schädlings über die Europäische Union hinweg darstellen würde. 14. Es sind Beispiele und weitere Informationen dazu, wie diese Regelung in der Praxis angewandt wird, auf EU-Ebene geboten, um die Mitgliedstaaten stärker zur Umsetzung dieser Bestimmung anzutreiben. III. FONDS AUF GEGENSEITIGKEIT FÜR TIER- UND PFLANZENKRANKHEITEN UND UMWELTVORFÄLLE 15. Die Fonds auf Gegenseitigkeit für Tier- und Pflanzenkrankheiten und Umweltvorfälle sind in dem neuen GAP-Vorschlag im Vergleich zu den bestehenden Maßnahmen (Artikel 71 der Verordnung Nr. 73/2009) leicht angepasst worden. 16. Copa-Cogeca stellt mit Enttäuschung fest, dass nach dem neuen Vorschlag nicht die Risiken aufgrund von Wetterextremen (z.b. Dürren, Überflutungen, übermäßige Regenfälle, Frost, Hagel, Hitzewellen, Stürme, usw.) abgedeckt sind. 17. Für Landwirte oder Zusammenschlüsse von Landwirten könnten Fonds auf Gegenseitigkeit unter gewissen Umständen ein nützliches Instrument zum Management eigener Risiken sein, auch wenn es sich in bestimmten Situationen als schwierig erweisen dürfte, katastrophalen wirtschaftlichen Einbußen zu begegnen. 18. Es sollte möglich sein, im Hinblick auf effizienteres einzelbetriebliches Risikomanagement die Fonds auf Gegenseitigkeit durch Versicherungssysteme zu ergänzen - insbesondere was die Rückversicherung der Fonds anbelangt. 19. Gemäß dem vorliegenden Vorschlag beziehen sich die Finanzbeiträge an Fonds auf Gegenseitigkeit auf die Verwaltungskosten für die Einrichtung des Fonds auf Gegenseitigkeit, die Beträge, die vom Fonds auf Gegenseitigkeit als finanzielle Entschädigung an die Landwirte ausgezahlt werden, und die Zinsen für die vom Fonds zu Marktbedingungen aufgenommenen Darlehen zur Zahlung von Entschädigungen an die Landwirte im Krisenfall. 20. Aus der Sicht von Copa-Cogeca sollte es auch möglich sein, die Finanzbeiträge auf Kapitalrückzahlungen der vom Fonds zu Marktbedingungen aufgenommenen Darlehen zur Zahlung von Entschädigungen an die Landwirte im Krisenfall zu beziehen, wie in Artikel 71 der Verordnung Nr. 73/2009 vorgesehen. 21. Es sollten Beispiele und weitere Informationen dazu, wie Fonds auf Gegenseitigkeit im Rahmen der GAP umgesetzt werden könnten, EU-weit zur Verfügung gestellt werden. Hierdurch würden möglicherweise die Mitgliedstaaten bei einem gleichzeitig flexibleren Ansatz für die Umsetzung stärker zur Inanspruchnahme von Instrumenten des Risikomanagements angetrieben. 2 Der geltende Solidaritätsfonds bietet nur einen Ausgleich für Maßnahmen der Ausrottung/Überwachung, die von den zuständigen Behörden zur Bekämpfung von Schadorganismen auf ihrem Hoheitsgebiet erlassen wurden. 4 6

5 IV. INSTRUMENT DER EINKOMMENSSTABILISIERUNG 22. Copa-Cogeca sieht in dem unter der zweiten Säule der GAP nach 2013 vorgeschlagenen, auf Freiwilligkeit basierenden Instrument der Einkommensstabilisierung ein sinnvolles Instrument für bestimmte Regionen Europas. Betriebliche Rentabilität vermag ein solches Instrument allerdings nicht zu garantieren. Es darf nicht an die Stelle der bestehenden Regelung von Direktzahlungen und der Marktverwaltungsmaßnahmen treten. 23. Für bestimmte Regionen Europas ist ein neues Instrument der Einkommensstabilisierung in Form eines Fonds auf Gegenseitigkeit zu begrüßen. Das Management wirtschaftlicher Risiken sollte aber auch über Versicherungsverträge möglich werden. Die Versicherung und die Fonds auf Gegenseitigkeit könnten - soweit beide wohldefiniert sind - in einer sich ergänzenden Weise eingesetzt werden, um das abgedeckte Risiko auszuweiten und ein besseres Management einzelbetrieblicher Wirtschaftsrisiken sicherzustellen. 24. Die Umsetzung muss sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für den Einzellandwirt freiwillig gehalten werden. Ein gemeinschaftsweiter Ordnungsrahmen sollte mit einer guten Struktur und Kontrolle auf EU-Ebene ausgestattet sein und keine Handels- und Wettbewerbsverzerrungen zwischen Landwirten der einzelnen Mitgliedstaaten entstehen lassen. In Anbetracht der heterogenen Risiken und Agrarstrukturen in der EU sollte das System jedoch ein flexibles Vorgehen bei der Anwendung dieses Instruments erlauben, damit es den Mitgliedstaaten möglich ist, die spezifischen Instrumente auf die gegebenen Realitäten zuzuschneiden und in Anlehnung an die besonderen Bedürfnisse für die jeweils geeignetste Lösung zu optieren. 25. Es sind Garantien für Betriebe geboten, die keine geeigneten Betriebsdaten vorliegen haben - dies sollte kein Hemmnis für die Umsetzung auf einzelbetrieblicher Stufe sein. 26. Bei Beratungen über ein EU-weites System von Instrumenten des Risikomanagements könnte es mit dem Ziel, die Prämien auf einem niedrigen und akzeptablen Niveau zu halten, von Bedeutung sein, die Einführung einer öffentlich-privaten Rückversicherung zwischen den Mitgliedstaaten - als öffentlichen Rückversicherern - und privaten Ernteversicherungsund Rückversicherungsanbietern in der Europäischen Union auf deren Machbarkeit hin zu untersuchen. Es sollte sorgfältig analysiert werden, ob ein solcher Rahmen die Entwicklung eines besseren und stärker diversifizierten Markts für Versicherungsprodukte bedeutend antreiben würde (oder nicht) und wie die Landwirte größeren Nutzen daraus ziehen könnten. V. FINANZIERUNG VON INSTRUMENTEN DES RISIKOMANAGEMENTS IM RAHMEN DES GAP-VORSCHLAGS 27. Copa-Cogeca betont, wie wichtig es ist, dass finanzielle Beiträge aus öffentlichen Mitteln für Versicherungsprämien und an Fonds auf Gegenseitigkeit weiterhin auf jährlicher Basis gewährt werden. Landwirte müssen ihre eigene Prämie entrichtet haben, um ihre vertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen und die Garantie zu haben, dass ihr Risiko gedeckt ist. Außerdem sollte für Fonds auf Gegenseitigkeit aufgrund der Marktvolatilität und der Variabilität der Risiken von einem Jahr zum anderen eine mehrjährige Verwaltung der Ressourcen möglich sein. 28. Ein regionaler Ansatz - wie oft für ländliche Entwicklungsprogramme gehandhabt - sollte nicht zu einem Anstieg der Versicherungsprämien führen oder der Nachhaltigkeit von Fonds auf Gegenseitigkeit Abbruch tun, die oft über Regionen hinweg eingerichtet werden. Es kommt häufig vor, dass zwecks Begrenzung der Versicherungsprämien auf vernünftige Niveaus oder Gewährleistung der Funktionsfähigkeit von Fonds auf Gegenseitigkeit das Risiko über einen großen geografischen Raum gestreut wird, wo Schäden mit verschiedener Häufigkeit und in verschiedenem Ausmaß auftreten. Erforderlichenfalls sollten die Mitgliedstaaten in der Lage sein, ein mit fest zugeordneten Haushaltszuweisungen versehenes und auf die Umsetzung von Maßnahmen des Risikomanagements abgestelltes nationales Programm zur Annahme vorzulegen. 5 6

6 VI. GEMEINSAME MARKTORGANISATION FÜR LANDWIRTSCHAFTLICHE ERZEUGNISSE (VERORDNUNG EINHEITLICHE GMO) 29. Der im Rahmen der einheitlichen GMO für die Bereiche Obst und Gemüse und Wein vorgesehene finanzielle Beitrag der EU zu den Kosten für Versicherungsprämien, die von den Erzeugern zur Versicherung gegen Verluste aufgrund widriger Witterungsverhältnisse gezahlt werden, wird von Copa-Cogeca begrüßt. Bestehende Maßnahmen müssen verbessert und allen Landwirten zur Verfügung gestellt werden. 6 6