Regierungsrat des Kantons Schwyz

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1 Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschluss Nr. 1004/2007 Schwyz, 7. August 2007 / ri Mobilfunkantennen und Bevölkerung Beantwortung der Motion M 7/07 1. Wortlaut der Motion Am 17. April 2007 haben die Kantonsräte Christoph Pfister, Tuggen; und Johannes Mächler, Vorderthal, die Motion M 7/07 eingereicht: Antrag: 1. Der Regierungsrat wird beauftragt, dem Kantonsrat einen Vorschlag für eine Standesinitiative vorzulegen mit dem Ziel, das Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) und allfällige andere Erlasse im Sinne der nachfolgenden Begründung so zu revidieren, damit das Problem der Antennenstandorte entschärft werden kann. 2. Der Regierungsrat wird beauftragt, das kantonale Planungs- und Baugesetz anzupassen, damit die Gemeinden Einfluss auf den Standort von Mobilfunkanlagen nehmen können. Begründung: Aufgrund des gegenwärtigen Wissensstandes kann nicht ausgeschlossen werden, dass elektromagnetische Strahlungen von Mobilfunkanlagen auch unterhalb der Grenzwerte zu einer Beeinträchtigung der Gesundheit oder des Wohlbefindens führen. Trotz dieser Unsicherheiten müssen viele Personen in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft Mobilfunkantennen ertragen. Für die Bevölkerung entsteht der Eindruck eines Antennen-Wildwuchses. Der Unmut ist entsprechend gross. Für die breite Bevölkerung ist es insbesondere unverständlich, dass eine Mobilfunkanlage als lnfrastrukturanlage nur innerhalb der Bauzone und nicht ausserhalb der Bauzone zonenkonform ist. Nach heutiger Rechtslage dürfen Mobilfunkanlagen in der Landwirtschaftszone nur dann erstellt werden, wenn eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG vorliegt. Das Bundesgericht stellt dabei strenge raumplanerische Anforderungen und lässt eine Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone nur dann zu, wenn dies insbesondere aus funktechnischen Gründen unbedingt erforderlich ist. Dies, obwohl eine Beeinträchtigung der Landschaft gering wäre, wenn eine freistehende Mobilfunkanlage in der Landwirtschaftszone beispielsweise auf oder in unmittelbarer Nähe von bestehenden Infrastrukturanlagen (Hochspannungsmasten, Kandelaber, Autobahn- und Eisenbahnanlagen usw.) oder in Schattenlagen erstellt wird. Die heutige Rechtslage führt dazu, dass Standorte innerhalb der Bauzone gesucht werden müssen.

2 Innerhalb der Bauzone kann aber nach bisheriger Rechtsprechung die Baubewilligungsbehörde auf die Zulässigkeit und den Standort von Mobilfunkantennen kaum Einfluss nehmen, da die ordentliche Baubewilligung keine Interessenabwägung ermöglicht. Massgebend ist lediglich, ob der Grenzwert eingehalten ist. Ist dies der Fall, muss die Bewilligungsbehörde die Baubewilligung erteilen. Diese Rechtslage hat zur Folge, dass die umstrittenen Anlagen zum Teil in besten Wohnlagen errichtet werden und die Baubewilligungsbehörde dies nicht verhindern kann. Das löst bei den Behörden und bei der Bevölkerung verständlicherweise zunehmend Unmut aus und ist mitverantwortlich für die in der letzten Zeit an verschiedenen Orten festzustellende Überschwemmung der Baubehörden mit Einsprachen. Der Missmut wird noch gesteigert durch den Umstand, dass zurzeit landauf und landab Mobilfunkantennen für die UMTS-Technologie aufgerüstet werden und weitere Verstärkungen im Zusammenhang mit neuen Technologien (z.b. Worldwide Interoperability für Microwave Access [WiMAX] als Verknüpfung von Internet- und Mobilfunktechnologie) bereits absehbar sind (vgl. Arnold Marti, ZBl 2006, S. 202). Angesichts dieser unerfreulichen Situation lohnt sich ein Blick auf die Rechtslage in Deutschland. Hier sind Mobilfunkanlagen häufiger als in der Schweiz ausserhalb des Siedlungsgebietes anzutreffen. Der Grund liegt darin, dass in Deutschland das Interesse an der unbesiedelten Landschaft zu Gunsten der Mobilfunkanlagen relativiert wird. Mobilfunkanlagen sind ausserhalb des Siedlungsgebietes privilegiert bzw. gelten als standortgebunden, wobei freilich eine Interessenabwägung durchgeführt werden muss. Die Bewilligungspraxis für Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone ist in der Schweiz denn auch deutlich strenger als in Deutschland (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Zürich/Basel/Genf 2006, S. 107 ff.; Marti, a.a.o.). Bezüglich der Zulässigkeit von Mobilfunkantennen innerhalb des Siedlungsgebietes wird in Deutschland offenbar auf die Grösse der Antenne und darauf abgestellt, ob sie spezifisch für die Versorgung des betreffenden Baugebietes erforderlich ist oder der Versorgung einer ganzen Ortschaft dient. Letztere Anlagen sind in reinen Wohnzonen dann nur mit einer Ausnahmebewilligung möglich (Marti, a.a.o.). Es könnte zu einer Konfliktlösung und -vermeidung beitragen, wenn in der Schweiz eine vergleichbare Rechtslage geschaffen würde. Um dieses Ziel zu erreichen, müsste wohl das Raumplanungsrecht des Bundes sowie eventuell andere Erlasse (Fernmeldegesetz, Umweltschutzgesetzgebung usw.) angepasst werden. Der Regierungsrat wird deshalb ersucht, diese Punkte zu prüfen und einen Vorschlag für eine Standesinitiative im Sinne von Art. 160 Abs. 1 BV auszuarbeiten. Unabhängig hiervon hielt das Bundesgericht in einem neueren Entscheid vom 10. Januar 2007 (BGE 1A.129/2006) fest, dass eine Gemeinde im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten Einfluss auf den Standort von Mobilfunkanlagen nehmen kann. Voraussetzung für solche Regelungen ist jedoch gemäss den bundesgerichtlichen Ausführungen in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht. Eine solche fehlt im Kanton Schwyz bis anhin. Der Regierungsrat wird gebeten zu prüfen, ob im Rahmen der hängigen PBG- Revision eine entsprechende gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht aufzunehmen ist und darüber zu informieren, welche Massnahmen durch die Gemeinden möglich sind und wie weit der Einfluss der Bewilligungsbehörde gehen kann. 2. Antwort des Regierungsrates 2.1 Allgemeines Nach Art. 92 BV ist das Post- und Fernmeldewesen Sache des Bundes. Er hat für eine ausreichende und preiswerte Grundversorgung in allen Landesgegenden zu sorgen. Für die Erbringung von Fernmeldediensten über ein landesweites Mobilfunknetz hat der Bund einzelnen Anbietern - 2 -

3 (Swisscome Mobile, Orange und Sunrise) Konzessionen erteilt. Diese Anbieter wurden verpflichtet, innert bestimmter Frist ein Grossteil der Bevölkerung (95 %) und der Landesfläche (55 %) mit Mobilfunkdiensten über eine eigene Netzinfrastruktur zu versorgen. Diese Versorgungspflicht führte dazu, dass in der Zwischenzeit schweizweit rund Mobilfunkanlagen in Betrieb sind, davon 129 Standorte im Kanton Schwyz (Stand November 2006). Trotz der weiterhin ungebremsten Benützung von Mobiltelefonen durch die ganze Bevölkerung ist die Errichtung und der Betrieb von Antennenanlagen immer wieder Gegenstand von Einsprachen und Beschwerden durch betroffene Anwohner. Im Vordergrund steht die Diskussion um den Schutz vor schädlichen Strahlungen, aber auch der Schutz von Orts- und Landschaftsbildern. 2.2 Umweltrecht und Baurecht Der Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung hat der Bundesrat, gestützt auf das Umweltschutzgesetz, abschliessend auf Bundesstufe in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR ) geregelt. Darin werden für Mobilfunkantennen vorsorgliche Emissionsgrenzwerte, sogenannte Anlagegrenzwerte, und Immissionsgrenzwerte festgelegt, die die einzelnen Anlagen bzw. die in der Umgebung von Anlagen einzuhalten sind. In verschiedenen Entscheiden hat das Bundesgericht betont, dass die bundesrechtliche Regelung abschliessend ist und die Kantone keine verschärften Grenzwerte erlassen dürfen. Diesbezüglich steht den Kantonen kein Spielraum für zusätzliche Regelungen zu. Mobilfunkantennen sind Anlagen im Sinne des Raumplanungs- und Baurechts und bedürfen deshalb auch einer Baubewilligung. Neben der Einhaltung der bundesrechtlichen Grenzwerte sind im Baubewilligungsverfahren auch die baurechtlichen Aspekte wie Zonenkonformität und Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild zu prüfen. 2.3 Antennenstandorte in- und ausserhalb der Bauzonen Nach dem heutigen Stand der Praxis sind Mobilfunkantennen in Bauzonen grundsätzlich zonenkonform und können errichtet werden, wenn sie die übrigen Voraussetzungen des kantonalen und kommunalen Rechts und des Bundesrechts einhalten. Auf eine Baubewilligung durch die kommunalen Baubewilligungsbehörden besteht insofern ein Rechtsanspruch. Ausserhalb der Bauzonen, vorab in der Landwirtschaftszone, sind Mobilfunkanlagen nach geltender Praxis nicht zonenkonform und bedürfen daher einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Diese Bewilligung kann nur erteilt werden, wenn der Zweck der Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert und dem Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Eine Mobilfunkanlage ist dann an einen Standort ausserhalb der Bauzone gebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. An die Prüfung von Alternativstandorten wird in der Praxis ein recht strenger Massstab angelegt, was den Netzbetreiberinnen enge Schranken auferlegt, um Standorte ausserhalb der Bauzonen realisieren zu können Gestützt auf den Grundsatz der strengen Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet wäre zu erwarten, dass ausserhalb der Bauzonen bisher nur wenige Antennenstandorte bewilligt worden sind. Entgegen dieser Annahme - wovon implizit auch die Motionäre ausgehen -, befinden sich im Kanton Schwyz von 129 Mobilfunkstandorten 59 (46 %) ausserhalb der Bauzonen und 70 (54 %) innerhalb der Bauzonen. Damit ist belegt, dass fast die Hälfte aller Mobilfunkantennen bereits nach geltendem Recht ausserhalb der Bauzonen realisiert werden konnten. Zudem zeigt die Statistik der Baueingaben für Antennen ausserhalb der Bauzonen, dass nach einer starken Zunahme der Gesuche für Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen in den Jahren 1998 bis 2000 sich die Baueingaben auf einem tiefen Niveau von zirka drei Gesuchen jährlich stabilisiert haben

4 Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen Behandelte Gesuche Jahr 2.4 Verzicht auf eine Standesinitiative Die aktuelle Situation hinsichtlich der bestehenden Standorte sowie die Anzahl der neuen Gesuche zeigen, dass die Mobilfunknetze der drei Hauptanbieter im Kanton Schwyz weitgehend ausgebaut sind. In nächster Zukunft wird es noch darum gehen, die Funknetze punktuell zu ergänzen. Eine weitergehende Öffnung der Landwirtschaftszone für Mobilfunkantennen ist nicht notwendig, weil in einem Funknetz vielfältige geometrische, topografische und funktechnische Beziehungen der Anlagen untereinander bestehen und aufgrund dieser Zellenstruktur einzelne Elemente nicht beliebig verschoben oder substituiert werden können. Zudem müssen Antennen auch dort errichtet werden, wo Menschen telefonieren wollen, also in der Nähe der touristischen Anlagen, entlang den Verkehrsinfrastrukturen, insbesondere aber auch in Wohngebieten. Sollen Wohngebiete von Antennen ausserhalb der Bauzonen versorgt werden, so bedingt dies in der Regel - wegen der relativ grösseren Distanz zum Nutzer - auch stärkere Sendeleistungen. Kommt hinzu, dass bei der im Kanton Schwyz typisch vorherrschenden Streubauweise durch die notwendige stärkere Sendeleistung auch ausserhalb der Bauzonen wohnende Personen vermehrt betroffen werden. Falls noch punktuelle Versorgungslücken in den Bauzonen bestehen, sind diese besser über Kleinantennen mit schwacher Sendeleistung vor Ort zu schliessen, als über zusätzliche Anlagen ausserhalb der Bauzonen mit starker Sendeleistung. Dies mit dem Ergebnis, dass weniger Personen betroffen sind, geringere Immissionen anfallen und dass eine bessere, nachfrageorientierte Versorgung gewährleistet ist. Aus diesen Gründen ist auf die Einreichung einer Standesinitiative zu verzichten und die Motion nicht erheblich zu erklären. 2.5 Planerische Möglichkeiten der Gemeinden Die Motionäre stellen weiter die Frage, in welchem Umfang die Gemeinden Einfluss auf den Standort von Mobilfunkanlagen nehmen können. Es sei zu prüfen, ob im Rahmen der hängigen Revision des Planungs- und Baugesetzes eine entsprechende gesetzliche Grundlage aufzunehmen sei Das Bundesgericht hat in seinem Urteil vom 10. Januar 2007 betreffend einer Anlage der Swisscom Mobile SA in der Munizipalgemeinde Zermatt festgehalten, dass eine Gemeinde im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeit grundsätzlich befugt ist, Bauund Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken, die sich insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben, beachtet (BGE 133 II 67). Ausgeschlossen sind bau- oder planungsrechtliche Vorschriften - 4 -

5 zum Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierenden Strahlen, da dies abschliessend bundesrechtlich geregelt wird. Hingegen sind ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.b. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich. Den Gemeinden stehen dafür Negativplanungen, d.h. Mobilfunkanlagen werden in bestimmten Zonen ausgeschlossen, oder Positivplanungen, d.h. es werden geeignete Standorte für Mobilfunkanlagen ausgewiesen, offen. Für solche Einschränkungen ist aber in jedem Falle eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht nötig (Art. 36 BV) Die Ausgestaltung der kommunalen Zonenordnung und der Baureglemente ist gemäss 15 ff. PBG Sache der Gemeinden. Ihnen kommt in diesem Bereich eine grosse Autonomie zu, um eine ihren Bedürfnissen angepasste Raumordnung anzustreben oder verwirklichen zu können. Eine kantonale gesetzliche Grundlage zur Regelung von Mobilfunkanlagen ist nicht erforderlich, weil die Gemeinden nach 21 PBG bereits die Kompetenz haben, die Bauweise, die Nutzungsart und das Ausmass der Nutzung in den einzelnen Bauzonen zu regeln. Damit kann eine Gemeinde unter Berücksichtigung des Fernmelde- und Umweltrechts des Bundes selbst entscheiden, ob sie im Sinne einer Negativ- oder Positivplanung planerische bzw. baureglementarische Massnahmen für Mobilfunkanlagen treffen will In diesem Sinne hat die Kommission für Raumplanung, Umwelt und Verkehr bei der Beratung der Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes auf eine Ergänzung des kantonalen Rechts verzichtet. Entsprechende Massnahmen fallen in die Zuständigkeit der Gemeinden. Deshalb ist die Motion in diesem Punkt ebenfalls nicht erheblich zu erklären. Beschluss des Regierungsrates 1. Dem Kantonsrat wird beantragt, die Motion M 7/07 nicht erheblich zu erklären. 2. Zustellung: Mitglieder des Kantons- und Regierungsrates; Departement des Innern; Staatskanzlei; Justizdepartement (unter Rückgabe der Akten). Im Namen des Regierungsrates: Alois Christen, Landammann Peter Gander, Staatsschreiber - 5 -