Reduktion der Umweltrisiken von Düngern und Pflanzenschutzmitteln

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1 Reduktion der Umweltrisiken von Düngern und Pflanzenschutzmitteln Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL

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3 Reduktion der Umweltrisiken von Düngern und Pflanzenschutzmitteln Ausführlichere Fassung des Berichts, den der Bundesrat am 21. Mai 2003 verabschiedet hat Herausgegeben vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL Bern, 2003

4 Bezug Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft Dokumentation CH 3003 Bern Fax + 41 (0) docu@buwal.admin.ch Internet: Bestellnummer: STUD-4800-D BUWAL 2003

5 INHALTSVERZEICHNIS Seite TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN 1 1 Auftrag: die Motion der UREK-S (Ständerat) Revision des Umweltschutzgesetzes (USG) Zweck der Motion Vom Verbot zum marktwirtschaftlichen Anreizsystem Zur zeitlichen Entwicklung Zusammenspiel bundesrechtlicher Vorschriften 3 2 Grundsätzliche Bemerkungen zu den Lenkungsabgaben Lenkungsabgaben als Instrument Ursprüngliches Konzept für Lenkungsabgaben nach USG Die Wirkung von Lenkungsabgaben 5 3 Agrarökologische Etappenziele in der AP TEIL II: MINERALDÜNGER UND HOFDÜNGER-ÜBERSCHÜSSE 7 1 Zum Vorgehen Vorbemerkungen Lage analysieren Ziele definieren 7 2 Umweltprobleme wegen Stickstoff und Phosphor (N+P) Vorbemerkungen Zum Stickstoff (N) Vorbemerkungen N aus der Landwirtschaft N aus Haushalten, Verkehr, Gewerbe und Industrie Zum Phosphor (P) Vorbemerkungen Zur landwirtschaftlichen Ursache von P-Belastungen in Gewässern Landesweite P-Mengen in Düngern und Pflanzenerträgen Regionale P-Probleme Beurteilung der P-Versorgung in Böden 16 3 Zielbeurteilung für Stickstoff und für Phosphor (N+P) Zielbeurteilung für N Vorbemerkungen N-Eintrag in die Luft N-Eintrag in ober- und unterirdische Gewässer Grundlagen im Bericht des IAW-ETHZ über N-Verluste 19

6 3.1.5 Agrarökologisches Etappenziel zur Senkung der N-Emissionen Zielbeurteilung für P Nach der Gewässerschutzgesetzgebung Nach der Stoffverordnung und der Direktzahlungsverordnung Hinweise zum Sanierungsprogramm nach Artikel 62a GSchG Agrarökologisches Etappenziel zur Senkung der P-Belastung 24 4 Der Weg hin zu den langfristigen Ökozielen Annäherung an die langfristigen Ökoziele beim N Annäherung an die langfristigen Ökoziele beim P Zieldefizite sowohl beim N als auch beim P 27 5 Abschliessende Beurteilung von Lenkungsabgaben auf Düngern Lenkungsabgaben im Lichte der agrarökologischen Etappenziele Lenkungsabgaben auf Hofdünger-Überschüssen? Zielkonformität Opportunität Alternative Verminderung der Hofdünger-Überschüsse bis 2010 agrarökologisches Etappenziel des BUWAL Vorschlag des BUWAL für ein agrarökologisches Etappenziel Hofdünger-Überschüsse unvermeidlich? Überprüfung der Zielerreichung 31 6 Verstärktes Engagement von Bund und Kantonen bei Düngung, Bodenbewirtschaftung und Luftreinhaltung: drei Massnahmenpakete 32 Anhänge zum Teil II: DÜNGER 35 Anhang 1: Bedeutung von P in Pflanzen und Gewässern 36 Anhang 2: Was sind "Hofdünger-Überschüsse"? 38 Anhang 3: P-Überschussproblem dargestellt an einem regionalen Beispiel 41 Anhang 4: Schätzung der P-Menge in den Hofdünger-Überschüssen 45 Anhang 5: Umwelt- und agrarpolitische Instrumente 49 Anhang 6: Schlaglichter auf Umwelt- und Landwirtschaftsvollzug 55 Anhang 7: Internationale Abkommen, Vereinbarungen und Massnahmen 59

7 Teil III: PFLANZENSCHUTZMITTEL (PSM) 65 1 Lenkungsabgaben auf PSM Vorbemerkungen Beurteilungsgrundlagen Wirkung / Wirksamkeit Akzeptanz Auswirkung auf die Einkommensverteilung Politischer Rahmen Umsetzung Situation in Europa Vorbemerkungen Dänemark Schweden Grossbritanien Vergleich und Bewertung Alternativen zur Lenkungsabgabe 71 2 Agrar- und umweltpolitische Instrumente Vorbemerkungen Zulassungsverfahren, allgemeine Sorgfaltspflicht und Anwendungsbeschränkungen Die Reform der schweizerischen Agrarpolitik Direktzahlungsverordnung (DZV) vom 7. Dezember Sanierungsprogramme nach Gewässerschutzgesetz (GSchG) vom 24. Januar Forschung Ausbildung und Beratung 77 3 Internationale Programme und Abkommen Vorbemerkungen OECD: Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (Organization for Economic Cooperation and Development) 78 4 Instrumente für die Evaluation Indikatoren für die Risikobeurteilung Indikatoren für die Beratung und die Selbstkontrolle Indikatoren für die Landwirtschafts- und Umweltpolitik Der PSM-Verbrauch als Indikator für die Umweltbelastung Risikoprofile der PSM als Indikatoren für die Umweltbelastung Art der Anwendung von PSM als Indikator für die Umweltbelastung 86

8 5 Umweltbeobachtung zur Evaluation der eingesetzten PSM Vorbemerkungen Messung der Grundwasserbelastung Messung der Belastung in Oberflächengewässern Messung der Bodenbelastung Messung der Luftbelastung Messung der Auswirkungen auf die Biodiversität 90 6 Zusammenfassende Beurteilung der PSM-Situation in der Schweiz Entwicklung der extensiv bewirtschafteten Flächen Verminderung der PSM-Anwendung Belastung des Grundwassers Belastung der Oberflächengewässer Bodenbelastung Luftbelastung Auswirkungen auf die biologische Vielfalt Ressourcen-Bedarf zur Verbesserung der Datenlage Vorbemerkungen Anwendungserhebungen Datenbank und Entwicklung von Risikoindikatoren Information und Beratung Gezielte Umweltbeobachtung (Wasser, Boden, Luft) Schlussfolgerungen Aktionsprogramm PSM Risikoreduktion und Ressourcenbedarf 110 Anhänge zum Teil III: PFLANZENSCHUTZMITTEL (PSM) 111 Anhang 1: Pflanzenschutzmittel (PSM) Markt 1988 bis Anhang 2: Der Einsatz von Pestiziden in der EU 116 Anhang 3: Bericht des 2. OECD-Workshops über Pflanzenschutzmittel- Risikoindikatoren (deutsche Übersetzung) 132 TEIL IV: BERICHT ÜBER DIE REDUKTION DER UMWELT- RISIKEN VON DÜNGERN UND PFLANZENSCHUTZ- MITTELN, DEN DER BUNDESRAT AM 21. MAI 2003 ALS ANTWORT AUF DIE MOTION UREK-S VERABSCHIEDET HAT (Veröffentlicht im Bundesblatt Nr. 26, 8.Juli 2003, S. 4802ff.) 141

9 TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN 1 Auftrag: die Motion der UREK-S (Ständerat) 1.1 Revision des Umweltschutzgesetzes (USG) Mit der Botschaft vom 7. Juni 1993 zur Änderung des USG hat der Bundesrat in einer Kann-Formulierung die Einführung von Lenkungsabgaben auf Mineraldüngern, Hofdünger-Überschüssen (beide wegen ihres umweltrelevanten N- und P- Gehalts) und auf Pflanzenschutzmitteln (PSM) vorgeschlagen. Das Parlament wollte keine Lenkungsabgaben auf Vorrat, hat aber das Anliegen des Bundesrats in Form einer Motion aufgenommen (Motion der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerats, UREK-S). Wortlaut der Motion vom 27. Januar 1994: "Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament in spätestens fünf Jahren eine Gesetzesvorlage über die Einführung von Lenkungsabgaben auf Mineraldüngern, Hofdünger-Überschüssen und Pflanzenschutzmitteln zu unterbreiten, falls mit den neu eingeführten umwelt- und agrarpolitischen Instrumenten für eine umweltverträgliche landwirtschaftliche Bewirtschaftung nicht die beabsichtigte Wirkung erzielt worden ist. Andernfalls erstattet der Bundesrat Bericht an das Parlament, dass mit den bereits eingeführten Instrumenten die beabsichtigte Wirkung erzielt worden ist." 1.2 Zweck der Motion Die überwiesene Motion greift die Absicht des Bundesrats auf, die dieser mit der Kann-Formulierung zum Ausdruck gebracht hat. Auch der Bundesrat wollte diese Lenkungsabgaben nur einführen, wenn es sich zeigen sollte, dass die Umweltbelastung mit den Massnahmen des Landwirtschaftsgesetzes (LwG, SR 910.1), des Gewässerschutzgesetzes (GSchG, SR ) und des Umweltschutzgesetzes (USG, SR , einschliesslich Gewässerschutz-, Stoff- und Luftreinhalte-Verordnung) nicht genügend vermindert werden kann. Die Motion verlangt weiter eine Darstellung der Wirkungen, die mit den agrarökologischen Instrumenten für eine umweltschonende landwirtschaftliche Bewirtschaftung erzielt worden sind (neues Landwirtschaftsrecht). Die Motion definiert den Begriff "Wirkung" nicht. Im Zusammenhang mit allfälligen Lenkungsabgaben ist mit der "erzielten Wirkung" jener eingeschränkte und selektive Einsatz von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen nämlich Düngern und Pflanzenschutzmitteln (PSM) gemeint, der eine Senkung der Umweltbelastung bewirkt und die Gefährdung von Menschen, Tieren oder Pflanzen vermeidet. Der vorliegende Bericht fasst die heute zur Beantwortung der Motion verfügbaren Daten in zwei getrennten Teilen (Dünger, PSM) zusammen und beurteilt sie. 1

10 TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN Aktuelle Zielvorgaben aus verschiedenen Sachberichten aus Verwaltung und Forschung ermöglichen eine Beurteilung der Notwendigkeit und Zweckmässigkeit von Lenkungsabgaben auf Mineraldüngern, Hofdünger-Überschüssen 1 und Pflanzenschutzmitteln. 1.3 Vom Verbot zum marktwirtschaftlichen Anreizsystem Zur zeitlichen Entwicklung Seit den 1970er-Jahren sind die Gesetzgebungen im polizeirechtlichen Umwelt- und Gewässerschutz (Gebote und Verbote) sowie in der Landwirtschaft (Stützungsrecht) einem Wandel unterworfen. Die Bemühungen mit Blick auf die landwirtschaftlichen Hilfsstoffe (Dünger, PSM) waren dabei immer auf eine Senkung des Eintrags in die Umwelt ausgerichtet. Mit neuen Erkenntnissen aus der landwirtschaftlichen Forschung und der Beratung haben sich die Massnahmen vervielfacht, aber auch verfeinert. Schematisch können drei Phasen unterschieden werden, welche sich zeitlich überlagern und materiell gegenseitig ergänzen: Technischer Umweltschutz (1970er-Jahre): Gestützt auf die Gewässerschutzgesetzgebung wurde in jenen Jahren mit der landesweiten Einführung von Kläranlagen und der beginnenden Sanierung der Hofdüngerlager (Güllengruben) "technischer" Umweltschutz betrieben. Die Kläranlagen wurden später mit verbesserten Reinigungsstufen ausgerüstet, was vor allem eine markante Senkung des nichtlandwirtschaftlichen P-Eintrags in die Gewässer brachte. Ursachenbekämpfung und Verursacherprinzip (1980er-Jahre): Mit dem Umweltschutzgesetz (USG) von 1983 wurde die Grundlage für einen landesweiten Umweltschutz gelegt. Das USG brachte zahlreiche neue Instrumente zur Senkung von Umweltbelastungen. Wichtige Steuerungskriterien sind Emissionsund Immissionsgrenzwerte (Luftreinhaltung, Bodenschutz). Eine der Leitideen des USG ist das Verursacherprinzip, das den Verursachenden von Emissionen die Kosten für Vermeidung und Schadensbehebung auferlegt. Für die Verwendung von Düngern (Hofdünger, Recycling- und Mineraldünger) und Pflanzenschutzmitteln (PSM) wurde mit der Stoffverordnung (StoV) von 1986 die rechtliche Grundlage für Grenzwerte und Nutzungseinschränkungen, z.b. "Pufferzonen" und Verwendungsverbote, gelegt. Auch das P-Verbot für Waschmittel fällt in jene Zeit (1985). 1 BUWAL (gemeinsam mit BLW), "Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 273, 142 Seiten (1996). BLW, "Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme Zweiter Zwischenbericht" (im vorliegenden Zusammenhang; 167 Seiten, Juni 1999). Braun M. et al., "Phosphor- und Stickstoffüberschüsse in der Landwirtschaft und Para- Landwirtschaft", ISSN X, Schriftenr. FAC-Liebefeld Nr. 18, 70 Seiten (1994). IAW-ETHZ, Institut für Agrarwirtschaft der ETHZ, "Technischer Bericht über die Auswirkungen der Agrarreform auf das Stickstoffverlustpotenzial der Landwirtschaft in der Zeit von 1994 bis 1998", 82 S., Kurzfassung (September 1999). FAL, "Nährstoffbilanz der schweizerischen Landwirtschaft für die Jahre 1975 bis 1995", vgl. S. 21, 3.2, ISBN , Schriftenreihe Nr. 28 (1999). 2

11 TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN Als praxisnahe Umsetzungshilfe zur Beurteilung von Düngungsfragen und zur Aus- und Weiterbildung von Landwirten stehen Düngungsgrundlagen 2 zur Verfügung. Sie enthalten u.a. Empfehlungen zur Bodenbearbeitung und -bedeckung (Nitratproblem im Grundwasser). Die Düngungsgrundlagen jener Jahre wurden für die landwirt. Beratung und die kantonalen Vollzugsbehörden geschaffen. Marktwirtschaftliche Anreizsysteme (1990er-Jahre): Die Massnahmen des USG wurden mit ökonomischen Anreizkonzepten ergänzt. Lenkungsabgaben wurden 1997 für VOC und Heizöl "Extraleicht" eingeführt. In der AP 2002 wurden finanzielle Beiträge für ökologische Produktionsmethoden im Landbau geschaffen. Mit den bereits in der ersten Hälfte der 1990er-Jahre eingeführten Direktzahlungen wollte man die ökologische Neuausrichtung in der Landwirtschaft beschleunigen (vgl. Art. 31a und 31b im alten LwG). Das Instrumentarium dazu wurde in der neuen Landwirtschaftsgesetzgebung 3, gestützt auf einen Verfassungsartikel, verstärkt und differenziert (Art. 104 BV) Zusammenspiel bundesrechtlicher Vorschriften Die geltende landwirtschaftsrelevante Gesetzgebung besteht aus einem eng geflochtenen Netz von harmonisierten bzw. koordinierten Erlassen und Umsetzungshilfen (Wegleitungen, Grundlagen) verschiedener Umwelt- und Landwirtschaftsvorschriften (DZV, GSchV, StoV, Wegleitung Gewässerschutz in der Landwirtschaft 4 ). Für Direktzahlungen müssen die üblichen Vorschriften im Gewässerschutzrecht (GSchG, GSchV), Umweltschutzrecht (StoV, LRV) und Tierschutzrecht erfüllt sein. Eine wichtige Voraussetzung bezüglich Stickstoff N und Phosphor P ist die im Landwirtschaftsrecht verankerte ausgeglichene gesamtbetriebliche Nährstoffbilanz (vgl. Art. 70 Abs. 1 LwG in Verbindung mit Art. 6 DZV und Ziff. 2.1 Anhang DZV). Düngungspläne und Düngung nach betrieblichen Bewirtschaftungspotenzialen sind weitere Masssnahmen in dieser Richtung. Im Übrigen schreibt das LwG bei den PSM eine ökoverträgliche Auswahl und gezielte Anwendung vor. 2 FAL und RAC, "Grundlagen für die Düngung im Acker- und Futterbau GRUDAF'01", AGRARForsch., 8, 6, 80 S. (Juni 2001). BLW, BUWAL, "Düngen zur richtigen Zeit", Merkblatt, BBL-Vertrieb Publikationen, 3003 Bern, Form.-Nr d,f,i, 4 Seiten (1996). 3 Schweizerischer Bundesrat, " Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002)", 473 S., Teile I IV. 4 BLW/BUWAL, "Wegleitung für den Gewässerschutz in der Landwirtschaft Bereich Hofdünger", 125 Seiten (Juli 1994). 3

12 TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN 2 Grundsätzliche Bemerkungen zu den Lenkungsabgaben 2.1 Lenkungsabgaben als Instrument Ein wichtiges ökonomisches Instrument der neuen Agrarpolitik AP 2002 sind die Direktzahlungen (DZ), die von einem ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) abhängen. Sie sollen u.a. einen gezielten Einsatz von PSM, eine ausgeglichene Düngebilanz und eine umweltschonende und nachhaltige Produktion fördern (vgl. dazu die Erwägungen in den Teilen II und III des vorliegenden Berichts). Lenkungsabgaben auf den genannten landwirtschaftlichen Hilfsstoffen mit Ziel einer Senkung der Umweltbelastung würden wie folgt wirken: Die finanzielle Belastung von Mineraldüngern gäbe Anreiz für eine gezieltere Verwendung von Mineraldüngern. Die Hofdünger würden aufgewertet. Die finanzielle Belastung der Hofdünger-Überschüsse würde Anreize schaffen, Hofdünger eher wieder auf der selbst bewirtschafteten, düngbaren landwirtschaftlichen Nutzfläche (dln) zu verwenden. Dies hätte direkt zur Folge, dass die Nutztierbestände an diese zur Düngung geeignete, eigene oder gepachtete Nutzfläche angepasst würden. Die Verteuerung der PSM würde das Eigeninteresse der Anwender erhöhen, die Umweltvorschriften einzuhalten und sparsamer mit PSM umzugehen (massvolle Menge mit Wirkung zur richtigen Zeit am richtigen Ort). Sie würde das Schadschwellenkonzept unterstützen (Beurteilung der PSM-Notwendigkeit fallweise) und die umweltschonende Verwendung von PSM fördern. Schliesslich wären die Landwirte eher an einer Fachberatung im Pflanzenschutz interessiert. Diese Effekte umweltschutzrechtlicher Lenkungsabgaben dürften sich auch im wirksamen Vollzug der agrarökologischen Rahmenbedingungen positiv auswirken (umweltschonende Stoffkreisläufe, massvoller und gezielter Einsatz von PSM). 2.2 Ursprüngliches Konzept für Lenkungsabgaben nach USG In der Botschaft vom 7. Juni 1993 zur Änderung des USG 5 wurde folgende Ausgestaltung der Abgaben vorgeschlagen: Erhebung der Abgaben auf importierten und von inländischen Herstellern in Verkehr gebrachten Produkten; bei Hofdüngern soll auf die Überschussmengen nach Güllen-Abnahmeverträgen abgestellt werden (bemessen nach Düngergrossvieheinheiten DGVE 6 bzw. nach deren N- und P-Gehalt); Abgabenhöhe 1 Franken pro kg N bzw. kg P; 5 Schweizerischer Bundesrat, " Botschaft vom 7. Juni 1993 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG)", 137 S. 6 1 DGVE = 1 Düngergrossvieheinheit = jährliche Düngerelementmenge von 105 kg N und 15 kg P einer 600 kg schweren Kuh mit einer Milchleistung von 5'000 kg (vgl. Art. 14 Abs. 8 GSchG in Verbindung mit Art. 23 GSchV sowie BLW/BUWAL, "Wegleitung für den Gewässerschutz in der Landwirtschaft Bereich Hofdünger", 86 S., Juli 1994). 4

13 TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN Verstärkung der Lenkungswirkung durch volle Zweckbindung (Finanzierung von Massnahmen in der Landwirtschaft), namentlich für ökologische Aus- und Weiterbildung der Landwirte (Beratung) und für Ökobeiträge des Bundes (Förderung umweltverträglichen Verhaltens und umweltschonender Produktion nach AP 2002). Lenkungsabgaben und zweckgebundene Einnahmen sollten einen spürbaren und nachhaltigen Lenkungseffekt erzielen. Die Abgabenhöhe müsste daher so festgelegt werden, dass die Preise von Mineraldüngern und PSM um rund Prozent erhöht würden. Die Hofdünger-Überschüsse müssten unter Berücksichtigung von Aufwand und Ertrag in der Nutztierhaltung in entsprechendem Mass belastet werden. 2.3 Die Wirkung von Lenkungsabgaben Den Lenkungsabgaben auf landwirtschaftlichen Hilfsstoffen wird von verschiedenen Autoren eine ins Gewicht fallende Wirkung zuerkannt. So geht das IAW-ETHZ in seinen Lenkungsabgaben-Berichten 7 davon aus, dass beispielsweise eine 40-prozentige Erhöhung der Preise für mineralische N-Dünger, je nach Intensität der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung, einen Minderverbrauch von 8 24 Prozent zur Folge hätte. Eine nach Umweltrisiko differenzierte, durchschnittliche Preiserhöhung bei PSM um 20 Prozent dürfte das Umweltrisiko um etwa 55 Prozent senken. Diese Untersuchungen wurden jedoch vor 1995 gemacht also vor der Einführung der neuen agrarpolitischen Instrumente. Immerhin wird in den zitierten Berichten des IAW-ETHZ betont, dass eine ergänzend zum Massnahmenpaket von AP 2002 vollzogene Lenkungsabgabe an Wirkung verlöre. 3 Agrarökologische Etappenziele in der AP 2007 Grundsätzlich muss unterschieden werden zwischen den langfristigen Ökozielen nach Umweltrecht und den agrarökologischen Etappenzielen nach Landwirtschaftsrecht: Die langfristigen Ökoziele definieren den nachhaltigen Stand des Umweltschutzes, der durch das Ausmass der längerfristig tragbaren Belastbarkeit der Ökosysteme definiert ist. An diesen Ökozielen bemessen sich Fortschritt und Stand von Umweltmassnahmen nach Umwelt-, Gewässer- und Naturschutzrecht. Die agrarökologischen Etappenziele definieren für den Sektor Landwirtschaft in einem festgelegten Zeitraum zu erreichende Ziele. Die Rahmenbedingungen der Agrarpolitik des Bundes und die umweltrechtlichen Vorschriften sollen es der Landwirtschaft ermöglichen, diese zu erreichen. Im Rahmen mehrjähriger 7 Lehmann B. et al., "Lenkungsabgaben auf Dünger", IAW-ETHZ, 117 S. (1993). Bidaux A., Gaillard R. und Lehmann B., "Etude de divers modèles de taxes d incitation différenciées portant sur les pesticides utilisés en agriculture", Studie der ETHZ im Auftrag des BUWAL (1992). 5

14 TEIL I: EINLEITENDE BEMERKUNGEN Evaluationsperioden des Bundesamts für Landwirtschaft (BLW) gemäss Nachhaltigkeitsverordnung (SR ) wird dies überprüft. Die vom BLW nach AP 2007 vorgeschlagenen agrarökologischen Etappenziele für den Zeithorizont 2005 sind in der Tabelle 1 zusammengefasst. Vereinzelt sind diese Etappenziele der AP 2002 entnommen. Tabelle 1: Etappenziele nach AP 2007 für den Zeithorizont Agrarökologischer Bereich Ökologische Gesamtverträglichkeit Landwirtschaftliche Praxis Auswirkungen auf die Umwelt Einfluss Gesellschaft auf Ausgestaltung der Landwirtschaft Messgrösse Basis Etappenziele 2005 N-Bilanz jährlich 96'000 t N *) (1994) N-Verlustpotenzial 74'000 t P-Bilanz jährlich 20'000 t P (1990) Senken auf 10'000 t P-Überschuss 1) PSM-Umsatz jährlich ca. 2'200 t Wirkstoffe (1990/92) Senken auf 1'500 t Wirkstoffe 1) NH 3 -Emissionen 53'500 t N (1990) Senken um ca. 4'800 t N **) Biodiversität ca. 1'080'000 ha LN (1990/92) 65'000 ha ökologische Ausgleichsflächen im Talgebiet Nitrat - 90 % der Fassungen liegen unter 40 mg/l ***) Nutzung LN ca. 1'080'000 ha LN (1990/92) 98 % nach ÖLN-Kriterien bzw. nach Bio-Landbau bewirtschaftet *) Noch nicht berücksichtigt ist die jährlich um 2'000 t tiefer geschätzte Lachgasemission (nur ca. 6'000 t statt 8'000 t N-Verluste für 1994, d.h. ein N-Verlustpotenzial von 94'000 t statt der angegebenen 96'000 t). 2 **) Die internationale Verpflichtung im Rahmen der Konvention über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (UN/ECE) verlangt bis 2010 eine Senkung um 13 Prozent, d.h. um 7'000 t N. Diese N-Menge in Form von Ammoniak ist in den 22'000 t N/Jahr inbegriffen. ***) Angestrebtes Ziel im BAG-Aktionsplan "Umwelt und Gesundheit" bis 2007: Nitratgehalt in 99 Prozent der Trinkwasserfassungen <40 mg Nitrat/l. 1) Längerfristig sind eine Senkung der durch die Landwirtschaft verursachten P-Belastung der Oberflächengewässer und des Eintrags an PSM um je 50 Prozent zu erreichen. Das BLW beabsichtigt, diese agrarökologischen Etappenziele von 2005 im Hinblick auf die Fortschreibung der AP 2007 gemeinsam mit dem BUWAL und anderen Interessierten weiter zu entwickeln. 1 Schweizerischer Bundesrat, " Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2007)", 290 S.; vgl. Tabelle 15, S (2002). 2 Vgl. FAL, "Lachgasemissionen aus der Schweizer Landwirtschaft", Schriftenreihe Nr. 33, 131 S., Reckenholz (2000). 6

15 TEIL II: DÜNGER TEIL II: MINERALDÜNGER UND HOFDÜNGER- ÜBERSCHÜSSE 1 Zum Vorgehen 1.1 Vorbemerkungen Nachfolgend werden Soll- und Ist-Zustand anhand der derzeitigen und zukünftigen N- und P-Belastung aus der Landwirtschaft dargelegt und verglichen. Gleichzeitig wird das regionale Problem der Hofdünger-Überschüsse beleuchtet (Definition "Hofdünger-Überschüsse" vgl. Teil II, Anh. 2). Gestützt auf die festgestellten Zieldefizite werden mögliche Massnahmen vorgeschlagen. Dazu gehören beispielsweise Massnahmen zur Unterstützung des kantonalen Vollzugs in Gebieten mit Hofdünger-Überschüssen. Alle diese Massnahmen stützen sich auf das für die Landwirtschaft bereits geltende Umweltrecht des Bundes ab. 1.2 Lage analysieren Die Analyse der derzeitigen Verhältnisse im Sektor Dünger und Düngung stützt sich auf die jüngsten Emissions- sowie N- und P-Bilanzen. Letztere beruhen auf regionalen Untersuchungen bei Mittellandseen, speziell im dafür typischen Einzugsgebiet des Baldeggersees (vgl. Teil II, Anh. 3). Benutzt werden auch Untersuchungen des IAW-ETHZ. 1.3 Ziele definieren Die Ziele des höchstzulässigen Eintrags von N und P in die Umwelt können sich je nach Beurteilungskriterien deutlich unterscheiden (vgl. Teil I, Kap. 3). In der Landwirtschaft muss eine ausgeglichene Nährstoffbilanz nach der Stoffverordnung (StoV 3 ) grundsätzlich parzellenscharf unter Berücksichtigung des Nährstoffvorrats im Boden gerechnet werden. Nach der Direktzahlungsverordnung wird eine gesamtbetriebliche Nährstoffbilanz gerechnet (Suisse-Bilanz auf IP-Niveau; vgl. ökologischer Leistungsnachweis "Düngung"). Die Nährstoffbilanzierung die so genannte Suisse-Bilanz berücksichtigt u.a. auch die produktionstechnischen Grundlagen in der Nutztierhaltung. Ziel ist das Festlegen einer Betriebsdüngung, welche die Umwelt nicht gefährdet (Emissionsbegrenzung). Ein anderer Ansatz ist die Festlegung von belastungsorientierten Zielen so genannten ökologischen Zielen, die sich eher an den Stoffkreisläufen orientieren. 3 Verordnung vom 9. Juni 1986 über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung, StoV), SR , Anh. 4.5, Ziff. 3; 1992 harmonisiert und verschärft. Vgl. dazu BUWAL: "Erläuterungen über Düngung und Umwelt Vorschriften und Empfehlungen des Bundes", Vollzug Umwelt, 75 S. (1996); BLW/BUWAL, "Düngen zur richtigen Zeit", Merkblatt, BBL-Vertrieb Publikationen, 3003 Bern, Form. Nr d,f,i, 4 S. (1996). 7

16 TEIL II: DÜNGER In diesem Fall werden zuerst die Belastungen beurteilt (z.b. hoher Düngervorrat im Boden, P-Gehalt im Gewässer, Immissionen von Luftschadstoffen). Danach werden die Emissionsziele gestützt auf den Zusammenhang zwischen den maximal veträglichen Belastungen und den Emissionen hergeleitet (Düngerbedarf, Grenzwerte für die P-Einleitung in die Gewässer, Emissionsobergrenzen für Luftschadstoffe). Der Sollzustand für einen mittleren Zeithorizont richtet sich nach den in der Agrarpolitik festgelegten agrarökologischen Etappenzielen für N das Jahr 2002, für P das Jahr 2005 und später. Er soll aber stets auch nach langfristigen Ökozielen bemessen werden, die gestützt auf Umweltrecht von allen emittierenden Verursachenden von Umweltbelastungen insgesamt erreicht werden müssen. So wurden die agrarökologischen Etappenziele für N in einem N-Strategiebericht 4 festgelegt. Er wurde von einer Expertengruppe als Folge eines gemeinsamen Auftrags des Eidg. Departements des Innern und des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements erarbeitet. Sowohl dieser Expertenbericht als auch die Evaluationsberichte des BLW 5 nennen N-Zielwerte in Etappen zur Senkung der umweltrelevanten, landwirtschaftlichen N- Überschüsse. 2 Umweltprobleme wegen Stickstoff und Phosphor 2.1 Vorbemerkungen Übermässige Einträge von N- und P-Verbindungen in die Umwelt sind wichtige Ursachen von Umweltbelastungen. N und P bewegen sich in der Umwelt in teils komplizierten Stoffkreisläufen; vor allem N kann dabei seine chemische Form stark verändern. Letztlich gelangen N- und P-Verbindungen in Böden, Grundwasser und Oberflächengewässer, aber auch in die Luft (gasförmige N-Verbindungen). Zurzeit sind zwei Aspeke wesentlich: In der Schweiz aber auch im europäischen Umfeld 6 sind vor allem die N- Einträge in die Umwelt aus Haushalten, Landwirtschaft, Verkehr und Industrie deutlich höher, als es die entsprechenden Umweltgesetzgebungen erlauben. 7 Die Folgen zu hoher Umweltbelastung wegen N und P sind, trotz bisher ergriffener Massnahmen, in empfindlichen Gebieten nach wie vor deutlich erkennbar bzw. nachweisbar. 4 BUWAL (gemeinsam mit BLW), "Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 273, 142 S. (1996). 5 BLW, "Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme Zweiter Zwischenbericht", 167 S. (Juni 1999). 6 European Environment Agency, "Nutrients in European ecosystems", ISBN , 155 S. (1999). 7 BFS und BUWAL, "Umwelt in der Schweiz 1997 Daten, Fakten, Perspektiven", ISBN , 376 S. (1997). Commission of the European Communities, "Environment 2010: our future, our choice" The sixth environment action programme", COM (2001) 31 final, 2001/0029 (COD), 81 p. ( ). 8

17 TEIL II: DÜNGER 2.2 Zum Stickstoff (N) Vorbemerkungen Zwischen Wasser, Boden und Luft herrscht ein komplizierter natürlicher Stickstoff- Kreislauf. Allein die Luft besteht bekanntlich aus über 79 Prozent gasförmigem Stickstoff (N 2 ). Dieser ist chemisch aber nicht aktiv und verursacht keine Umweltprobleme. Dennoch gibt es auch natürliche, somit unvermeidliche, chemisch wirksame N-Verbindungen (infolge Aktivität von Mikroorganismen, elektrischer Entladungen wie Blitzen in der Atmosphäre usw.), die aber weniger als 10 Prozent zur gesamtschweizerischen N-Emission 8 beitragen. Wesentlich für die Umweltbelastung mit N sind die durch Emissionen vom Menschen verursachten Belastungen von Gewässern, Luft und Böden. Für regionale Beurteilungen sind aufwändige Rechenmodelle erforderlich, mit denen die Beziehungen zwischen Emissionen und Immissionen dargestellt werden können. Der jährliche Verbrauch an N-Mineraldüngern der Schweiz betrug 1989/92 etwa 69'000 t und im Jahr 2000 noch etwa 52'000 t. 9 Die Belastung der Umwelt durch N verursacht Ungleichgewichte in empfindlichen Ökosystemen: Ammoniak (Ammonium) und Stickoxide 10 fördern die Versauerung und Überdüngung extensiv genutzter Wiesen und naturnaher Ökosysteme. Die Biodiversität nimmt ab, denn das ertragreiche Pflanzenwachstum wird von diesen N-Verbindungen oft an jenen Standorten angeregt, wo dies nicht erwünscht ist. So werden N-empfindliche natürliche Pflanzengesellschaften weitab von der N- Quelle verändert (z.b. Artenverarmung auf nährstoffarmen artenreichen Standorten, auf Hochmooren und Trockenstandorten, weiter an Ufern und in Flussauen sowie in den übrigen Naturschutzgebieten des Tal- und Berggebiets). Wegen den genannten N-Verbindungen leiden besonders auch Waldbäume an Wachstumsstörungen. Wegen zu hohem N-Eintrag in die Waldböden entstehen Ungleichgewichte in der Nährstoffversorgung der Waldbäume (gestörte Nährstoffverhältnisse). Beinträchtigt werden die Wurzelpilze (Mykorrhizen) 11 der Waldbäume. Wurzelpilze sind für diese bei der Aufnahme von Nährstoffen aus den Waldböden unverzichtbar. Weiter verursacht die N-Belastung der Wälder stärkeren Parasitenbefall der Waldbäume. In den Waldflächen des Mittellands wird innert drei bis fünf Jahren aus Luftverfrachtungen so viel N eingelagert, wie jährlich für einen normalen pflanzenbaulichen Ertrag einer vergleichbaren landwirtschaftlichen Nutzfläche nötig wäre BUWAL (gemeinsam mit BLW), "Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 273, 142 S. (1996); vgl. Tabelle "N-Bilanz 1994", S Bundesamt für Statistik, "Einblick in die schweizerische Landwirtschaft", Ausgabe FAL, "Ammoniak-Emissionen in der Schweiz: Ausmass und technische Beurteilung des Reduktionspotenzials", ISBN , Schriftenreihe Nr. 26, 107 S. (1997). FAT, "Ammoniak: Kosten der Emissionsminderung Betriebswirtschaftliche Beurteilung der Möglichkeiten zur Reduktion der Ammoniak-Emissionen in der Schweiz", ISBN , Schriftenreihe Nr. 44, 130 S. (1997). 11 BUWAL, "Ausgewählte Probleme in Waldböden", Schriftenreihe Umwelt Nr. 56, 100 S. (1986). 12 Umweltbericht des Kantons Bern,"Waldschadeninventar 1997 im Kanton Bern" (1998). 9

18 TEIL II: DÜNGER Stickoxide als NO x entstehen als gasförmige Verbindung hauptsächlich in Verbrennungsprozessen. Solche NO x -Verbindungen sind direkt wirkende Lungengifte. Sie tragen als Vorläufersubstanzen massgeblich zur gesundheits- und vegetationsschädigenden Ozonbildung in bodennahen Luftschichten bei. Nitrat als weitere umweltwirksame N-Verbindung wird aus den Böden selbst aus Waldböden ausgewaschen. Dies gefährdet u.a. die Grundwasserqualität N aus der Landwirtschaft Nachfolgend sind für das Jahr die wichtigsten landwirtschaftlich verursachten N-Emissionen aufgelistet, nämlich 96'000 t N (Anteil 47 Prozent) der gesamtschweizerischen N-Emissionen von 201'000 t N: Luft: Ammoniak- und Lachgasemissionen in die Luft verursachen rund 30 Prozent der gesamten N-Emissionen (59'000 t N von 201'000 t N). Die Ammoniakund Lachgasemissionen (51'000 t N und 8'000 t N) 14 stammen vor allem aus der Nutztierhaltung (Hofdünger). Die Nutztierhaltung ist mit 80 Prozent an der gesamtschweizerischen Ammoniak-Freisetzung beteiligt. Davon stammen rund 75 Prozent aus der Rindviehhaltung (jährlich 34'000 t N) und rund 20 Prozent aus der Schweinehaltung (9'000 t N) 15. Ammoniak gilt mengenmässig als wichtigste landwirtschaftliche N-Luftemission (vgl. Tab. 2). Gewässer: Nitrat- und Ammonium-Emissionen in die Gewässer verursachen knapp ein Fünftel der gesamten N-Emissionen (37'000 t N von 201'000 t N) 16. Die Belastung der Gewässer durch N-Verbindungen ist stark vom Typ der landwirtschaftlichen Kulturen sowie von Bodenbewirtschaftung bzw. Bodenbedeckung, Düngungszeitpunkt, Düngermenge, Witterung und Jahreszeit abhängig. 17 N-Verluste als Folge der Versickerung von Nitrat ("Auswaschung") sind die zweitwichtigste N-Emission aus der Landwirtschaft (vgl. Tab. 2 und 3). 13 FAL, "Lachgasemissionen aus der Schweizer Landwirtschaft", Schriftenreihe Nr. 33, ISBN X, 129 S. (2000). BUWAL (gemeinsam mit BLW), "Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 273, 142 S. (1996); vgl. Tabelle "N-Bilanz 1994", S dito BUWAL (1996); vgl. Tabelle "N-Bilanz 1994", S FAL, "Ammoniak-Emissionen in der Schweiz", ISBN , Schriftenreihe Nr. 26, 107 S. (1997). 16 dito BUWAL (1996); vgl. Tabelle "N-Bilanz 1994", S Amt für Gewässerschutz und Abfallwirtschaft Kt. Bern (GSA), "Massnahmen zur Verminderung der Phosphor- und Stickstoffverluste aus der Landwirtschaft in die Gewässer dargestellt am Beispiel von 20 hydrologischen Einzugsgebieten im Kt. Bern", Verfasser: V. Prasuhn et al., 216 S. (1997). 10

19 TEIL II: DÜNGER Tabelle 2: Die 1994 durch die Landwirtschaft verursachten N-Verluste in die Umwelt. 18 N in oberirdische Gewässer Total umweltrelevante N-Verluste: 96'000 t N ins Grundwasser als Nitrat davon: N in die Luft als Lachgas*) als Ammoniak 3'000 t 34'000 t 8'000 t 51'000 t *) Ohne Berücksichtigung des neuesten FAL-Schätzwerts aus dem Jahre 2000 (ca. 6'000 t N für 1994) N aus Haushalten, Verkehr, Gewerbe und Industrie Luft: Im Jahre 1994 haben die Emissionsquellen Haushalte, Verkehr, Industrie und Gewerbe beim Verbrennen von Brenn- und Treibstoffen rund einen Viertel der gesamten landesweiten N-Emissionen in die Luft verursacht (49'000 t N von 201'000 t N). Diese drei Verursachergruppen setzten in jenem Jahr N vor allem als Stickoxide frei. Der Anteil des Verkehrs betrug rund 60 Prozent. Die in der EU geplanten künftigen Verschärfungen der Abgasvorschriften für Motorfahrzeuge werden eine weitere Senkung der Stickoxidmenge bewirken. Gewässer: Aus Kläranlagen (Abwässer aus Haushalten, Industrie und Gewerbe) gelangten rund 18 Prozent der gesamten N-Emission in die Oberflächengewässer (37'000 t N von 201'000 t N). 2.3 Zum Phosphor (P) Vorbemerkungen Phosphor ist ein für alle Pflanzen unentbehrlicher Nährstoff. Ohne P gäbe es kein pflanzliches Leben. Je nach P-Angebot wachsen Pflanzen mehr oder weniger "ertragreich" (Weiteres über Vorkommen und Wirkung des P in Gewässern vgl. Teil II, Anh. 1). Nachfolgend beschränken sich die Darlegungen hauptsächlich auf die landwirtschaftliche Frage im Zusammenhang mit P. 18 BUWAL (gemeinsam mit BLW), "Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 273, 142 S. (1996); vgl. Tabelle "Schätzung Summe umweltrelevanter N-Frachten Landwirtschaft", S. 124; sowie nachfolgende Fussnote zu FAL (2000). 19 FAL, "Lachgasemissionen aus der Schweizer Landwirtschaft", Schriftenreihe Nr. 33, ISBN X, 129 S. (2000). 11

20 TEIL II: DÜNGER Tabelle 3: N-Emissionsbilanz für 1994 gemäss Emissionsgruppen. 20 natürliche Ursachen Emissionen nach Verursachern Haushalte, Verkehr, Gewerbe, Industrie Landwirtschaft Total 19'000 t 86'000 t 96'000 t*) Emissionen in die Umweltkompartimente Gewässer Luft Total 92'000 t 109'000 t*) *) Ohne Berücksichtigung des neuesten FAL-Schätzwerts für Lachgas für Zur landwirtschaftlichen Ursache von P-Belastungen in Gewässern Seit Jahren richtet sich die Aufmerksamkeit auf die landwirtschaftlichen P-Überschüsse (vor allem bei den Hofdüngern; vgl. Abb. 1 und 2 sowie Tab. 4). Dieser Umstand hat sich auf die revidierte Gewässerschutzgesetzgebung von 1991 mit einem neuen, umfassenden landwirtschaftlichen Rechtsrahmen ausgewirkt: detaillierte Vorschriften für Betriebe mit Nutztierhaltung (Art. 14 GSchG in Verbindung mit Art GSchV); gewässerverträgliche Bodenbewirtschaftung und Beratung (Art. 27, 51, 77 und 78 GSchG). In nutztierreichen Gebieten stammt die Hauptmenge des P in Hofdüngern aus den zugekauften Kraft- und Mastfuttermitteln. Diese Futtermittel erlauben die Haltung von mehr Masttieren, als mit den Pflanzenerträgen aus eigenem oder gepachtetem Boden möglich wäre. Als Folge steigen die Hofdüngermenge und der P-Gehalt in den mit Hofdüngern gedüngten Böden an Landesweite P-Mengen in Düngern und Pflanzenerträgen Anders als bei den Hofdüngern wurde die Menge an P-Mineraldüngern seit Anfang der 1990er-Jahre mehr als halbiert. 21 Gründe sind die Anstrengungen in der landwirtschaftlichen Beratung und die Umsetzung der Vorschriften in der Stoffverordnung zum pflanzengerechten Düngen (Anh. 4.5 StoV). Selbst in nutztierreichen Gebieten macht die P-Menge, welche in Mineraldüngern eingesetzt wird, nur noch einen vernachlässigbar kleinen Teil der regionalen P-Menge aus (vgl. Teil II, Anh. 3, Abb. 1). 20 BUWAL (gemeinsam mit BLW), "Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 273, 142 S. (1996); vgl. Tabelle "N-Bilanz 1994", S. 29. FAL, "Lachgasemissionen aus der Schweizer Landwirtschaft", Schriftenreihe Nr. 33, ISBN X, 129 S. (2000). 21 BLW, "Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme Bereich Stickstoff und Phosphor", 3. Zwischenbericht, Kap. 5.3, S. 9 (2000). 12

21 TEIL II: DÜNGER Landesweit betrachtet bestehen ausgeglichene Verhältnisse zwischen der P-Menge in den Hofdüngern (Gülle, Mist) und dem pflanzlichen P-Entzug aus den Böden. Aus Abbildung 2 geht weiter hervor, dass die Mineraldünger rein rechnerisch überflüssig wären, wenn die Hofdünger gleichmässig auf der gesamten düngbaren landwirtschaftlichen Nutzfläche (dln) verteilt werden könnten. Dies ist bekanntlich nicht der Fall; es bestehen somit zumindest regional P-Überschüsse (vgl. Kap ). Tabelle 4: Landesweite jährliche P-Menge in Düngern, aus Luftstäuben und in den Futter- und Nahrungspflanzen (1998). Düngung Menge (in t) Hofdünger Mineraldünger Abfalldünger Deposition (Luftstäube) 23'000 6'000 4'000 1'000 Total Düngung 34'000 Entzug Nutztierfütterung Lebensmittel Menge 24'000 2'000 Total Entzug 26'000 P-Überschuss (Düngung abz. Entzug) 8'000 Abbildung 1: Aufsummierte landesweite jährliche P-Überschüsse von 1990 bis In den Böden vor allem der nutztierreichen Gebiete haben sich demzufolge innert 10 Jahren gegen 140'000 t P angereichert. Summe der P-Überschüsse (t) '000 19'000 57'000 73' ' ' ' ' ' '000 87'

22 TEIL II: DÜNGER Der jährliche P-Eintrag in die Landwirtschaft beträgt zurzeit total 16'000 t P hauptsächlich als Mineral- und Abfalldünger sowie in Futtermitteln (vgl. Abb. 2). Diese Überschüsse in der P-Düngung nahmen in der Zeit von 1992 bis 1998 um rund 11'000 t ab und betrugen ab 1998 jährlich noch etwa 8'000 t (vgl. Abb. 1). Dieser Überschuss reicherte sich aber in den Böden an oder wurde unter ungünstigen Verhältnissen direkt in die Gewässer abgeschwemmt. Genaue Messungen am Sempachersee haben ergeben, dass bei ungünstigen Witterungs- und Bodenverhältnissen bis 6 Prozent des P direkt in den See gelangten. 22 In der Nutztierhaltung bestehen grosse regionale Unterschiede; die Schwerpunkte der Nutztiermast befinden sich in der Zentral- und Ostschweiz. P-Mineraldünger sind auch in Zukunft unverzichtbar (in den nutztierarmen Ackerbaugebieten z.b. der Westschweiz). Die Hofdünger-Überschüsse sind daher ein regionales Problem Regionale P-Probleme Die üblicherweise landesweite P-Bilanzrechnung berücksichtigt grundsätzlich die besonderen regionalen P-Überschüsse in Hofdüngern nicht. In den Hofdüngern insgesamt sind jährlich etwa 23'000 t P im Umlauf (Gülle und Mist). 23 Die jährliche P- Menge in den Hofdünger-Überschüssen, welche vor allem regional anfallen, wird auf etwa t geschätzt (vgl. Teil II, Anh. 4). Dieses boden- und gewässerschutzbezogene P-Problem steht direkt im Zusammenhang mit der oftmals bodenunabhängigen Schweinemast und der Zumast. Dort ist die Nutztierfütterung intensiv. Die nachgewiesene, zur Düngung geeignete, eigene oder gepachtete Nutzfläche reicht erfahrungsgemäss für eine umweltverträgliche Verwertung der grossen Menge Hofdünger nicht mehr aus. Die Betriebsinhaber von Masthaltungen sind deshalb gezwungen, für ihre Hofdünger-Überschüsse geeignete Abnehmer zu finden und mit ihnen Abnahmeverträge abzuschliessen. Dies schafft meist weitere Probleme: Die meisten Abnehmer wollen sich nicht auf längere Frist verpflichten. Überdies sind Gewässerschutzkontrollen für die kantonalen Vollzugsbehörden vor Ort schwierig. Hofdünger-Abnahmeverträge sind gewässerschutzrechtlich zwar erlaubt, lösen aber die regionalen Hofdünger-Überschussprobleme nicht nachhaltig. Solche gewässerschutzkritischen Verhältnisse sind in im Mittelland-Kantonen mit See-Einzugsgebieten erfahrungsgemäss häufig. Zur Lösung von regionalen Problemen bildeten sich schon vor mehr als 12 Jahren Verbände von Seegemeinden 24. Erstmals geschah dies am Sempachersee ein deutliches Zeichen des Willens für eine gemeinsame Umwelt- bzw. Gewässerschutzaktivität innerhalb einer ganzen Seeregion (vgl. Teil II, Anh. 3). 22 Baumann P., "Problemgebiet Sempachersee, ergriffene und erwogene Massnahmen", In: Phosphat in Landwirtschaft und Umwelt, FAC-Schriftenreihe Nr. 1, S (1987). 23 FAL, "Nährstoffbilanz der schweizerischen Landwirtschaft für die Jahre 1975 bis 1995", vgl. S. 21, 3.2, ISBN , Schriftenreihe Nr. 28 (1999). 24 Gemeindeverband Sempachersee, AfU-Luzern, Kantonale Zentralstelle für Ökologie in der Landwirtschaft, "Der Sempachersee muss leben", Informationsbroschüre, 6 S. (1990). 14

23 TEIL II: DÜNGER Anhand eines regionalen Beispiels im Anhang 3 (Teil II) werden die komplexen P-Probleme im nutztierreichen Einzugsgebiet des Baldeggersees erläutert. Weitere Seen mit ähnlich gelagerten Gewässerschutzproblemen sind bekanntlich der Greifensee, der Hallwilersee, der Sempachersee und der Zugersee. 25 Aber auch Klein- und Kleinstgewässer, wie Gerzensee und Mauensee, haben landwirtschaftlich verursachte Eutrophierungsprobleme. Zur Eutrophie: Düngstoffe gelangen in einen See; dort regen sie das Algenwachstum an und mit dem Absterben der Algen wird der Sauerstoff im Wasser aufgebraucht. Abbildung 2: Phosphorkreislauf der schweizerischen Landwirtschaft für das Jahr 1998 einschliesslich P-Überschuss (in 1'000 t P/Jahr) BUWAL, "Der Zustand der Seen in der Schweiz", Schriftenreihe Nr. 237, 159 S. (1994). 26 FAL, "Nährstoffbilanz der schweizerischen Landwirtschaft für die Jahre 1975 bis 1995", ISBN , Schriftenreihe Nr. 28, S. 21, Abb. 5 (1999) einschliesslich mündlicher Mitteilung von E. Spiess, FAL (Mai 2000). 15

24 TEIL II: DÜNGER Beurteilung der Versorgung von verfügbarem P in Böden Die für Pflanzen verfügbaren Düngstoffe in Böden werden nach einer offiziellen Extraktionsmethode und dazugehörender Skala der Eidg. landwirtschaftlichen Forschungsanstalten beurteilt. 27 Diese Skala teilt die Böden in fünf Versorgungsklassen ein, die auch für P gültig sind: Klasse A: arm; Klasse B: mässig versorgt; Klasse C*): genügend versorgt; Klasse D: Vorrat; Klasse E: angereichert. *) Die Klasse C gilt als Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der landwirtschaftlichen Düngungsnormen in Abhängigkeit des Pflanzenbedarfs jeder Einzelkultur auf normal versorgten Böden. Allerdings ermöglicht die gängige schweizerischen P-Analysenmethode 28 keine Beurteilung der gesamten P-Vorräte in den Böden. Gesamtschweizerische Angaben über die leicht verfügbaren P-Gehalte der Böden liegen für die Untersuchungsperiode 1972 bis 1985 vor. 29 Gestützt auf diese zurückliegenden Ergebnisse der 1970/80er-Jahre ergibt sich, dass die meisten Böden in der Landwirtschaft sehr gut mit P versorgt waren. Die entsprechenden Daten für 1985 sind die folgenden: offenes Ackerland in Klasse D ca. 30 Prozent und in Klasse E ca. 14 Prozent; Wiesen in Klasse D ca. 26 Prozent und in Klasse E ca. 20 Prozent. Weitere, regionale P-Auswertungen der Jahre 1986 bis 1990 belegen ähnliche Verhältnisse. 30 Die neuesten Einschätzungen der P-Gehalte, aber auch des verfügbaren P in den Böden stützen die Ergebnisse aus diesen früheren Untersuchungen FAL und RAC, "Grundlagen für die Düngung im Acker- und Futterbau GRUDAF'01", AGRARForsch., 8, 6, 80 S. (Juni 2001). 28 Frossard E., "Le rôle de la fertilité du sol dans l'agriculture durable", Revue suisse Agric., 28, (4), (1996). Fardeau J.-C. et al., "Pouvoir fixateur des sols vis-à-vis du phosphore: Conséquences sur la fertilisation phosphatée", Perspectives Agricoles, N o 147, (mai 1990). SRVA-Lausanne, "PHOSPHORESCENT", 88 p. (mars 1991). Lammers A., "Phosphatformen und Phosphatfreisetzung in hochgedüngten Böden Europas", ISBN , 179 S., Diss. am Lehrstuhl für Bodenkunde, Techn. Univ. München-Weihenstephan, EU-gefördertes Projekt, München (1997). 29 Siegenthaler A. et al., "P-Versorgung unserer Böden 1981 bis 1985", FAC-Schriftenreihe Nr. 1, Oktobertagung 1987 über Phosphor in Landwirtschaft und Umwelt, (1987). Flisch R., "Ergebnisse der Bodenuntersuchungen 1972 bis 1986", Mitt. Schweiz. Landw., 11, (1987). 30 Siegenthaler A. et al., "Regionale Auswertung der Bodenuntersuchungsergebnisse in Acker- und Futterbau von 1986 bis 1990", Schweiz. Landw. Forsch., 32, H. 1/2, (1993). 31 Neyroud J.-A., "L'analyse du phosphore disponible du sol", communiqué de presse, RAC- Changins (2001). 16

25 TEIL II: DÜNGER Regional mit P hoch versorgt sind heute beispielsweise Böden im Einzugsgebiet des Baldeggersees (Klasse D und E; vgl. Tab. 5): Wiesland mit über 60 Prozent aller Wiesenflächen; Ackerland mit etwa 35 Prozent aller Ackerflächen. Tabelle 5: P-Versorgung der landwirtschaftlichen Böden im Einzugsgebiet des Baldeggersees. 32 Versorgungsklassen Ackerland (%) Wiesland (%) A B C D E Die StoV schreibt vor, dass die Hofdünger hier hauptsächlich Gülle aus der Schweinemast beim Ausbringen nach Pflanzenbedarf zu bemessen seien. Dabei müsse der P-Vorrat im Boden berücksichtigt werden (vgl. Ziff. 31 Abs. 1 Bst. a Anh. 4.5 StoV). Würde die StoV parzellenscharf befolgt, dürften Böden der Klassen D nur noch sehr zurückhaltend etwa mit der halben Düngermenge und jene der Klasse E überhaupt nicht mehr mit P gedüngt werden. In nutztierreichen Gebieten müssten Betriebe, welche Direktzahlungen beziehen wollen, die gesamtbetriebliche Nährstoffbilanz (Suisse-Bilanz von SRVA/LBL 33 ) nach Direktzahlungsverordnung den lokalen Dünger- bzw. Düngeverhältnissen anpassen (Bewirtschaftungspotenzial einschliesslich Versorgungszustand der Böden, Düngungspläne; vgl. Art. 6 in Verbindung mit Anh. Ziff. 2 DZV). Die Kantone verfügen meist über detaillierte Informationen zu den P-Verhältnissen ihrer Nutztierhalter. Am Beispiel des Kantons Freiburg 34 stellt sich dies wie folgt dar: Am kantonalen Direktzahlungs-Programm nehmen zurzeit 3'374 Betriebe teil. In den Jahren von 1952 bis 1998 sind im Kanton über 100'000 Bodenproben analysiert worden. Dazu kommen heute jährlich etwa 3'000 Nährstoffbilanzen. Weiter werden jährlich neu etwa 200 elektronisch verwaltete Düngungspläne erarbeitet (mündliche Mitteilung; vgl. Programm FURCA des SRVA-Lausanne). Schliesslich werden im Kanton Freiburg etwa 900 Hofdünger-Abnahmeverträge begleitet bzw. überwacht. 32 Kanton Luzern, "Phosphorprojekt Baldeggersee Verminderung der P-Belastung von oberirdischen Gewässern aus der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung", 53 S. (2000). 33 Landw. Beratungszentralen Romandie und Deutschschweiz (SRVA: Service romand de vulgarisation agricole Lausanne; LBL: Landwirtschaftliche Beratungszentrale Lindau). 34 Landw. Institut des Kt. Freiburg (LIG/IAG), "Jahresbericht 2000", vgl. S. 78 (2001). 17

26 TEIL II: DÜNGER 3 Zielbeurteilung für Stickstoff (N) und für Phosphor (P) 3.1 Zielbeurteilung für N Vorbemerkungen Als Folge unterschiedlicher chemischer Belastungsformen beim N in der Umwelt (Mineralisation, Nitrifikation oder Denitrifikation) ergeben sich hauptsächlich für Luft und Gewässer auch unterschiedliche Ziele. Im Folgenden werden diese nach den Kategorien "N-Eintrag in die Luft" und "N-Eintrag in die Gewässer" unterschieden N-Eintrag in die Luft Ammoniak-Emissionen (NH 3 ): Als langfristiges ökologisches Ziel sind jährlich Emissionen von höchstens 25'000 bis 30'000 t N zulässig (Wert für 1994 lag um 55'000 t N;). 35 Das ist rund die Hälfte der landesweiten Ammoniak-Emissionen im Jahr 1994 bzw. etwas mehr als die Hälfte der landwirtschaftlichen Emissionen. 36 Vom BLW wurde im Rahmen der AP 2007 vorerst ein agrarökologisches Etappenziel einer Senkung bis 2005 um ca. 5'000 t N vorgeschlagen. Lachgas-Emissionen (N 2 O): Weder ein langfristiges ökologisches Ziele, das als konkretes Emissionsziel gelten könnte, noch ein agrarökologisches Etappenziel sind bisher auf nationaler oder internationaler Ebene festgelegt worden. Die landwirtschaftlichen N 2 O-Emission betrugen im Jahr 2000 landesweit ca. 8'000 t N (neueste Schätzungen ergeben nur noch 6'000 t N 37 ). Stickoxid-Emissionen (NO x ): Sie müssen so weit gesenkt werden, dass nach der Luftreinhalte-Verordnung (vgl. Art. 1 LRV) Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährdet werden. Gemäss Abklärungen der Eidg. Kommission für Lufthygiene braucht es zum Erreichen dieses Ziels eine Senkung der gesamtschweizerischen NO x -Emissionen um 70 bis 80 Prozent (ausgehend vom Höchststand Mitte der 1980er-Jahre). 38 Aus diesem Grund dürfen als langfristiges ökologisches Ziel die jährlichen Emissionen aus Haushalten, Verkehr, Gewerbe und Industrie einschliesslich Landwirtschaft nicht mehr als 11'000 bis 16'000 t NO x -N betragen. Wird diese Emissionsobergrenze gemeinsam mit den Zielen für Ammoniak eingehalten, so kann die aus der Luft verursachte Überdüngung empfindlicher Böden bzw. Ökosysteme auf ein umweltverträgliches Mass gesenkt werden. 35 BUWAL (gemeinsam mit BLW), "Strategie zur Reduktion von Stickstoffemissionen", Schriftenreihe Umwelt Nr. 273, 142 S., Bern (1996); vgl. Tabelle "Zusammenfassende Übersicht", S Bericht vom 23. Juni 1999 des Bundsrats über die lufthygienischen Massnahmen des Bundes und der Kantone. 37 FAL, "Lachgasemissionen aus der Schweizer Landwirtschaft", Schriftenreihe Nr. 33, ISBN X, 131 S. (2000). 38 Eidg. Kommission für Lufthygiene, "Ozon in der Schweiz", BUWAL-Schriftenreihe Nr. 101, 271 S. (1989). 18