Hintergrundpapier. Zum Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission wegen Umsetzung der Pfandpflicht in Deutschland

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1 Hintergrundpapier Zum Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission wegen Umsetzung der Pfandpflicht in Deutschland Die Bundesregierung hat am mit einer Mitteilung an die Europäische Kommission erklärt, dass die derzeitige Umsetzung der Pfandpflicht für Einweg-Getränkeverpackungen in Deutschland nicht gegen europäisches Recht verstößt. Die Bundesregierung reagiert damit auf ein Schreiben der Kommission vom , mit dem ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet wurde. Die Bedenken der Kommission in diesem Verfahren richten sich nicht gegen die Pfandpflicht selbst. Die Kommission kritisiert jedoch, dass nach ihrer Auffassung ein bundesweites und flächendeckendes Rücknahmesystem derzeit in Deutschland nicht bestehe, und sie sieht in der Möglichkeit, sogenannte Insellösungen einzurichten, einen Verstoß gegen europäisches Recht. Die Bundesregierung ist dagegen der Ansicht, dass weder die Pfandregelung der Verpackungsverordnung noch deren derzeitige Umsetzung gegen Gemeinschaftsrecht verstößt. 1. Das Dosenpfand entspricht der Europäischen Verpackungsrichtlinie Deutschland hat mit den sanktionsbewehrten Rücknahme- und Pfandpflichten in der Verpackungsverordnung die von der Kommission geforderten erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung von Rücknahme-, Sammel- oder Verwertungssystemen ergriffen und damit Art. 7 Verpackungs-Richtlinie entsprochen. Es besteht keine weitergehende sogenannte Ergebnispflicht, die Bundesregierung muss nicht die Einrichtung solcher Systeme gewährleisten. Über diese rechtlichen Argumente hinaus: Rücknahmesysteme sind bundesweit und flächendeckend eingerichtet. Die teilhabenden Unternehmen und die An-...

2 - 2 - zahl der Verkaufsstellen sind in Tabelle 1 dargestellt. Tabelle 1: Verteilung der Verkaufstellen Art der Verkaufsstelle Rücknahmesystem Verkaufsstellen Convenience-Bereich Tankstellenshops Kioske Bäckereien Tabakwarengeschäfte Lekkerland/Tobaccoland Vfw AG Westpfand ca Supermärkte/Getränkemärkte Markant-Gruppe Spar Karstadt Woolworth Trinkgut Edeka/AVA Rewe-Gruppe (außer Penny) Metro-Gruppe Tengelmann-Gruppe (außer Plus) Aldi Lidl Penny Plus Netto Norma abfüllerspezifische Lösungen Rewe teilweise zusätzlich sog. Insellösung sog. Insellösungen teilweise zusätzlich abfüllerspezifische Lösungen (z.b. Plus) ca ca Die von Lekkerland/Tobaccoland, Vfw AG und Westpfand betriebenen Systeme decken mit rund Verkaufsstellen den allergrößten Teil der rund Verkaufsstellen für Getränke in Deutschland ab. Daneben bieten auch die abfüllerspezifischen Rücknahmelösungen und die Insellösungen einzelner Handelsunternehmen eine bundesweite und flächendeckende Rücknahmeinfrastruktur. Die Systeme gewährleisten eine flächendeckende Rücknahme und Pfanderstattung im gesamten Bundesgebiet. Sie erreicht jeden kleinen Ort, jeden Stadtteil, jeden Flughafen, jeden Bahnhof und die Autobahnen. Aus europäischem Recht lässt sich auch nicht ableiten, dass alle im Wettbewerb eingerichteten Systeme in jedem Fall mit einander kompatibel sein müssen. In Deutschland sind Rücknahmesysteme miteinander kompatibel, soweit es um gleichartige Verpackungen geht. Zwischen den Systemen Lekkerland/- Tobaccoland, Vfw und Westpfand/Interseroh besteht eine volle Kompatibilität. Gleiches gilt für die abfüllerspezifischen Rücknahmesysteme (z.b. der großen

3 - 3 - französischen Mineralwassermarken). Die Verpackungen einer Marke, die beispielsweise bei den Verkaufsstellen der Rewe-Gruppe gekauft wurden, können bei den Geschäften der Tengelmann-Gruppe, der Metro-Gruppe, in den Edeka- Märkten und überall dort, wo gleichartige Flaschen verkauft werden, zurückgegeben werden und umgekehrt. Die bei einem Discounter erworbenen handelsmarkenspezifischen Verpackungen können bei allen Filialen dieses Discounters zurückgegeben werden eben überall dort, wo gleichartige Flaschen verkauft werden. Wie bei Mehrwegsystemen sind die Verbraucher sowohl willens als auch in der Lage, zwischen den Verpackungsformen unterschiedlicher Anbieter zu unterscheiden und diese den jeweiligen Vertreibern zuzuordnen. Insgesamt genügen die in Deutschland eingerichteten Rücknahmelösungen den von der Kommission formulierten Anforderungen: -- Der Aufwand für die Verbraucher ist nicht unverhältnismäßig. Jeder hat eine Rücknahmestelle in seiner Umgebung. Genauso wie bei Mehrweg-Systemen gibt es Produkte, die nicht überall verkauft und deren Verpackungen folglich nicht von jeder Rücknahmestelle zurückgenommen werden. Es gibt jedoch für alle Verpackungen die für die jeweilige Vertriebsform passende Rückgabemöglichkeit im gesamten Bundesgebiet. -- Auch für den Handel sind Pfanderhebung und erstattung zumutbar und funktionieren in der Praxis, sowohl im Verhältnis zum Verbraucher als auch gegenüber dem Vorvertreiber. -- Auch für die Hersteller ist der Aufwand der Beteiligung an einem Rücknahmesystem zumutbar. Die Systeme stehen allen in- und ausländischen Herstellern gleichermaßen offen. Kosten der Teilnahme und Kennzeichnungsbedarf sind auch mit Blick auf die bisherigen Kosten der Teilnahme beim System Der Grüne Punkt verhältnismäßig. 2. Das Dosenpfand ist kein Handelshemmnis Nach Auffassung der Bundesregierung ist die Umsetzung der deutschen Pfandregelung nicht an Art. 28 des EG-Vertrags sondern allein an den Vorschriften der EU-Verpackungsrichtlinie zu messen. Die Bundesregierung sieht sich darin

4 - 4 - durch die Auffassung des Generalanwalts beim Europäischen Gerichtshof, Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer, in seinem Schlussplädoyer aus dem Jahr 2001 zum dänischen Dosenverbot bestätigt. Aber selbst wenn man die Situation in Deutschland an Art. 28 EG beurteilen würde, so wäre dieser nicht verletzt, da die Pfand- und Rücknahmeregelungen der Verpackungsverordnung und deren Umsetzung kein Handelshemmnis darstellen. Auch die sogenannten Insellösungen für handelsmarkenspezifische Verpackungen wirken nach Auffassung der Bundesregierung nicht als Handelshemmnis. Dabei bringen Discounter und teilweise auch Supermarktketten Verpackungen mit einer spezifischen Form auf den Markt und beschränken die Rücknahme auf diese Individualverpackung. Diese Lösungen sind möglich, da die Verpackungsverordnung die Rücknahmepflicht auf Verpackungen der Art, Form und Größe beschränkt, die der jeweilige Vertreiber in Verkehr bringt. Die Regelung dient dem verfassungsrechtlich erforderlichen Schutz von Vertreibern, führt nicht zu einer Marktzersplitterung und entfaltet auch keine einfuhrhemmende Wirkung. Grundsätzlich hat sich der Marktzugang für ausländische Produkte nicht verändert. Das Angebot der Discounter beschränkt sich seit jeher auf Handelsmarken in handelsmarkeneigenen Verpackungen. Abfüllerspezifische Rücknahmelösungen ermöglichen die unveränderte Fortsetzung der Vermarktung in den bisherigen Verpackungen (Rücklaufsysteme der französischen Mineralwässer und PETCycle). Auch die Import-Statistiken sprechen nicht für eine Behinderung des Binnenmarkts durch die Pfandpflicht. Eine diskriminierende Auslistung von importierten Getränken in Deutschland ist nicht ersichtlich. Tatsächlich haben Importeure sowohl von abfüllerspezifischen Lösungen als auch von den Insellösungen der Discounter profitiert. Es gibt sogar klare Anzeichen, dass gerade durch diese Möglichkeiten ausländische Produkte erhebliche Absatzzuwächse verzeichnen. So wird beispielsweise erst seit Einführung des Dosenpfandes das Bier einer belgischen Brauerei in Einweg-PET-Flaschen des Discounters Aldi vertrieben. Bis Jahresende 2002 fanden sich dort die Bierdosen eines deutschen Abfüllers. Es geht bei diesem Beispiel um ein erhebliches Marktvolumen: Alleine dieser

5 - 5 - eine Abfüllvertrag dürfte rund 1,5% des gesamten deutschen Biermarktes ausmachen. Auch die Marktdaten zu Mineralwasser belegen eindrucksvoll, dass selbst während der Übergangsphase bis Oktober 2003 die Menge importierter Getränke in diesem für Importeure wichtigen Marktbereich um mehr als 11 Prozent angestiegen ist. Den Rücknahmesystemen sind bereits eine Reihe von ausländischen Abfüllern angeschlossen. Neben den französischen und italienischen Mineralwässern gilt dies für Energy-Drinks aus Österreich (Red Bull) und z.b. für Bier-Importe von Tuborg, Faxe und Carlsberg (Dänemark), Desperados (Frankreich) sowie Heineken (Niederlande). Selbst eine überproportionale Auslistung ausländischer Anbieter, wenn sie stattgefunden hätte und sie hat nicht! - wäre nicht dem Staat zuzurechnen. Wenn Vertreiber darauf verzichten, Einweg-Verpackungen in ihrem Sortiment zu führen, hat der Staat keinen Einfluss auf solche privatautonome Entscheidungen der Wirtschaftsbeteiligten. Eine Zurechnung käme allenfalls dann in Betracht, wenn die gesetzlichen Vorschriften Vertreiber faktisch dazu zwingen würden, Einweg-Verpackungen aus dem Sortiment zu nehmen. Davon kann jedoch keine Rede sein. Die Entwicklung der letzten Wochen und Monate in Deutschland zeigt, dass es weiterhin problemlos möglich ist, sowohl bepfandete Einweg- als auch bepfandete Mehrweg-Getränkeverpackungen in Verkehr zu bringen. 3. Das Dosenpfand ist gut für die Umwelt Selbst wenn geringfügige Marktbehinderungen festgestellt würden nochmal: sie werden nicht! - wären diese durch die abfallwirtschaftlichen und gesamtökologischen Effekte der Pfandpflicht gerechtfertigt. Auch der Juristische Dienst der Kommission ist bereits zum Schluss gekommen, die Pfandregelung sei grundsätzlich geeignet, zwingenden Erfordernissen des Umweltschutzes gerecht zu werden. Dies hat auch das Oberverwaltungsgericht Berlin bereits im Jahr 2002 ausdrücklich bestätigt.

6 - 6 - Die Pfandpflicht dient der Abfallvermeidung, die ein vorrangiges Ziel auch des Gemeinschaftsrechts ist. Seit Anfang 2003 konnte der Rückgang der Mehrweganteile gebremst und ein Wiederanstieg der Mehrweganteile auf rund 61% erreicht werden. Eine Verdrängung von Mehrweg durch Einweg würde zu einem zusätzlichen Abfallaufkommen von 1,2 Mio. Tonnen jährlich führen. Darüber hinaus rechtfertigen die in mehreren Ökobilanzen belegten gesamtökologischen Effekte die Pfandpflicht. Einwegverpackungen verursachen in der besonders bedeutsamen Wirkungskategorie Treibhauseffekt doppelt- bis fünfmal so hohe Belastungen wie vergleichbare Mehrwegverpackungen. Eine Weißblechdose leistet im Vergleich zu einer 0,33-Liter-Glas-Mehrwegflasche ungefähr den dreifachen Beitrag zum Treibhauseffekt. Das Umweltbundesamt hat in einem Bericht vom nochmals zusammenfassend dargestellt, welche ökologischen Folgen die Verdrängung von Mehrweg-Systemen durch Einweg-Verpackungen hätte. Dabei zeigt sich, dass ein Verzicht auf die Pfandpflicht zu signifikant erhöhten Umweltbelastungen führen würde. In allen Wirkungskategorien ergäben sich erhebliche zusätzliche Umweltbelastungen, mit Anstiegen bis zu mehr als 100 %. In den wichtigen Wirkungskategorien Treibhauspotential und Säurebildungspotential muss von einem Anstieg der Belastungen um 58% bzw. 87% ausgegangen werden (vgl. Tabelle 2). Die Pfandpflicht stellt auch eine erforderliche und angemessene Maßnahme dar. Die Verdrängung der Mehrweggebinde verschärfte sich seit 1995 von Jahr zu Jahr. Zuletzt hatte sie sich jedes Jahr ungefähr verdoppelt. Im 1. Quartal 2002 lag der Mehrweganteil nur noch bei rund 56,0 %, im 2. Quartal 2002 sank er sogar schon weiter auf 54,5%, gegen Jahresende 2002 war er bei fast 50 % angelangt. Unterhalb einer bestimmten Marktdurchdringung sind Mehrweg-Systeme nicht mehr existenzfähig. Beispiele aus europäischen Nachbarstaaten (Belgien, Österreich, Schweiz) zeigen, dass ohne eine wirksame Schutzregelung Mehrwegsysteme innerhalb kurzer Zeit massiv verdrängt wurden.

7 - 7 - Tabelle 2: Umweltbelastungen durch Getränkeverpackungen Vergleich zwischen 80% ökol. vorteilhaft und 0% Mehrweg 80 % ökol. vorteilhaft 0 % MW. Mehrbelastung Indikator Verbrauch fossiler Energieträger % t Rohöläquivalente Treibhauspotential % t CO 2 -Äquivalente Photooxidantienbildungspotential % t Ethen/NOx-Äquiv. Säurebildungspotential % t SO 2 -Äquivalente Terr. Eutrophierungspotential % t PO 4 -Äquivalente Aquat. Eutrophierungspotential % t PO 4 -Äquivalente Naturraumbeanspruchung % km 2 In einem sorgfältigen Abwägungsprozess hat die Bundesregierung im März 2002 die dargestellte sofortige Notwendigkeit des Inkrafttretens der Pfandpflicht mit möglichen anderen ökologischen und ökonomischen Auswirkungen abgewogen. Sie ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass ein Inkraftsetzen der Pfandpflicht ökologisch unabdingbar und nur mit angemessenen Belastungen verbunden ist. Die Bundesregierung ist somit der Auffassung, dass die deutsche Pfandpflicht nach 6 und 8 VerpackV und ihre Umsetzung in der Praxis mit europäischem Recht im Einklang steht. Gleichwohl hat sie ihre Bereitschaft wiederholt, die Sach- und Rechtslage, insbesondere auch die Beurteilung von sog. Insellösungen, mit den Dienststellen der Kommission weiter zu erörtern.