Erstattet für den dbb beamtenbund und tarifunion, Landesbund Hessen von Prof. em. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis, unter Mitarbeit von René Bahns

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1 Prof. em. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis Bleibtreustraße Berlin Rechtsgutachten zur Vereinbarkeit der von der hessischen Landesregierung festgelegten Besoldungsentwicklung mit dem Alimentationsprinzips aus Art. 33 Abs. 5 GG Erstattet für den dbb beamtenbund und tarifunion, Landesbund Hessen von Prof. em. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis, unter Mitarbeit von René Bahns 9. März 2016

2 Inhaltsverzeichnis A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse... 1 B. Sachverhalt und Fragestellung... 3 C. Rechtliche Würdigung... 4 I. Verfassungsrechtliche Grundlagen Das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG Maßstäbe für die Prüfung einer verfassungswidrigen Unteralimentation... 7 a) Erste Prüfungsstufe: Einordnung der Besoldungsentwicklung... 7 b) Zweite Stufe: Gesamtabwägung...12 c) Dritte Prüfungsstufe: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Der relative Gehalt des Alimentationsprinzips Prozedurale Anforderungen an den Gesetzgeber Fazit...17 II. Verfassungsmäßigkeit der Besoldungsentwicklung in Hessen Anhaltspunkte für eine verfassungswidrige Unteralimentation...19 a) Erste Stufe: Besoldungsentwicklung...19 b) Zweite Stufe: Gesamtabwägung...20 c) Dritte Stufe: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung im Ausnahmefall Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Anpassungspflicht Missachtung der prozeduralen Anforderungen des Alimentationsprinzips...21 D. Ergebnis...22

3 A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen jüngst ergangenen Entscheidungen zur Besoldung von Beamten, Richtern und Professoren enge Vorgaben für den Besoldungsgesetzgeber formuliert. Zwar betont das Gericht nach wie vor den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der Festlegung der Besoldung, zugleich leitet es nunmehr jedoch aus dem Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG konkrete, quantitativ überprüfbare Maßstäbe sowie Beobachtungs-, Begründungs- und Konzeptualisierungspflichten für das Gesetzgebungsverfahren ab: Danach erfolgt die Überprüfung eines Besoldungsgesetzes auf eine mögliche verfassungswidrige (absolute) Unteralimentation anhand eines Dreistufenmodells. Auf der ersten Stufe wird ein Abgleich der Besoldungsentwicklung mit insgesamt fünf Parametern vorgenommen: Besonderer Bedeutung kommt dabei einem Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst des jeweiligen Bundeslandes zu. Daneben erfolgen Vergleiche mit dem Nominallohnindex und dem Preissteigerungsindex. In diesem Zusammenhang zieht das Bundesverfassungsgericht erstmals eine absolute Untergrenze für eine angemessene Alimentation bei einem Abstand von 15 % vom Niveau der Grundsicherung. Des Weiteren werden ein besoldungssysteminterner Vergleich und ein Quervergleich mit der Besoldungsentwicklung des Bundes und anderer Länder angestellt. Für diese Vergleichsbetrachtungen legt das Bundesverfassungsgericht jeweils konkrete Werte fest, ab deren Überschreiten ein Indiz für eine evident verfassungswidrige Besoldung vorliegt. Liegen bei drei oder mehr dieser Parameter erhebliche Abweichungen vor, besteht eine Vermutung für die Verfassungswidrigkeit der Besoldung. Auf einer zweiten Prüfungsstufe werden im Rahmen einer Gesamtabwägung weitere Kriterien berücksichtigt, anhand derer die indizierte Vermutung der Verfassungswidrigkeit widerlegt oder erhärtet werden kann. Auf einer dritten Stufe eröffnet das Bundesverfassungsgericht bei Vorliegen eng begrenzter verfassungsrechtlicher Ausnahmen eine Rechtfertigungsmöglichkeit für eine nach dem Ergebnis der ersten beiden Prüfungsstufen grundsätzlich verfassungswidrige Unteralimentation. Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation auch einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge nur vornehmen hierzu zählt auch die Nichterhöhnung der Besoldung trotz allgemeiner positiver Entwicklung, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Diese Gründe müssen im Bereich des Systems der Besoldung liegen; das Bemühen Ausgaben zu sparen, kann hingegen grundsätzlich nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden. Daneben betont das Bundesverfassungsgericht weiterhin die von ihm bereits im Jahr 2012 in seiner Entscheidung zur W-Besoldung entwickelten prozeduralen Anforderungen an den Besoldungsgesetzgeber. Hierzu gehört insbesondere eine nachvollziehbare Begründung bereits im Gesetzgebungsverfahren. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn könne - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Eine nachträgliche Begründung genüge diesen Anforderungen nicht

4 Gemessen an diesen Vorgaben verstoßen die von den hessischen Regierungsparteien in ihrer Koalitionsvereinbarung festgelegten und teilweise bereits umgesetzten Besoldungsmaßnahmen gegen das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG und sind daher verfassungswidrig: Ausgehend von den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Prüfungsmaßstäben bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die von der Landesregierung angekündigte Besoldungsentwicklung zu einer verfassungswidrigen Unteralimentation führt. Insbesondere weicht die hessische Landesregierung mit der von ihr festgelegten Besoldungsentwicklung von den Tarifergebnissen im öffentlichen Dienst des Landes Hessen ab. Des Weiteren kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Alimentation der untersten Besoldungsgruppen den verfassungsrechtlich gebotenen Mindestabstand zur Grundsicherung unterschreitet. Schließlich weicht die hessische Besoldungsentwicklung nunmehr im zweiten Jahr deutlich von der Besoldungsentwicklung im Bund und allen anderen Bundesländern ab. Ungeachtet einer etwaigen verfassungswidrigen Unteralimentation verstößt die hessische Landesregierung mit der von ihr festgesetzten Besoldungsentwicklung gegen die relative Schutzfunktion des Alimentationsprinzips. Angesichts der positiven Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse stellt die Nichtanpassung der Besoldung im Jahr 2015 und die in Aussicht gestellte zukünftige geringfügige Besoldungsanpassung faktisch eine Besoldungskürzung dar. Für eine derartige Kürzung liegen jedoch keine sachlichen Gründe vor. Die bislang allein angeführte Notwendigkeit einer Konsolidierung des hessischen Landeshaushaltes um die Einhaltung der Regeln der Schuldenbremse zu ermöglichen, vermag weder eine mögliche verfassungswidrige Unteralimentation noch die bereits teilweise erfolgte und für die Zukunft angekündigte faktische Besoldungskürzung zu rechtfertigen. Schließlich verstößt die hessische Landesregierung mit ihrem Vorgehen gegen die vom Bundesverfassungsgericht aus dem Alimentationsprinzip abgeleiteten prozeduralen Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren. Jedenfalls lassen die in der Koalitionsvereinbarung der hessischen Regierungsparteien und die von diesen auch sonst öffentlich bislang eher zurückhaltend genannten Gründe für die besoldungsrechtlichen Maßnahmen nicht erkennen, dass die vom Bundesverfassungsgericht für erforderlich gehaltenen Sachverhaltsermittlungen vor dieser Festlegung auf eine feste Besoldungsentwicklung über den gesamten Zeitraum der Legislaturperiode erfolgt sind

5 B. Sachverhalt und Fragestellung Die hessische Landesregierung führt in ihrer Koalitionsvereinbarung vom 23. Dezember 2013 unter dem Gliederungspunkt B./I. Finanzen: Haushalt ausgleichen, Zukunftsinvestitionen sichern aus, dass die Konsolidierung des hessischen Landeshaushaltes eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen erfordere, die in ihrer Gesamtheit die Einhaltung der Regeln der Schuldenbremse ermöglichen würden. Alle Bereiche des Landeshaushaltes würden dazu einen Beitrag leisten. An erster Stelle hierfür wird eine Begrenzung des Anstiegs der Personalausgaben genannt: Dies geschieht in einer Kombination aus einem Stellenabbau außerhalb des Bereichs der Lehrerstellen um zusätzlich rd Stellen und einem Fortwirken des zum beschlossenen Besoldungszuwachses von 2,8 Prozent bis zum Ab dem steigen die Beamtengehälter um 1 Prozent jährlich. Schließlich werden wir die hessischen Standards bei der Gewährung von Beihilfe anpassen. Schwarz-grüne Koalitionsvereinbarung vom , S. 7. Demgemäß wurde die bereits vor Beginn der Legislaturperiode für 2014 beschlossene Anhebung der Besoldung um 2,8 % orientiert am damaligen Tarifergebnis im öffentlichen Dienst umgesetzt. Für das Jahr 2015 erfolgte entsprechend der vorgenannten Koalitionsvereinbarung keine Besoldungsanpassung. Ein entsprechender Gesetzentwurf für die für Mitte 2016 angekündigte Anhebung der Besoldung um 1 % liegt bislang nicht vor. Auch sonst sind keine Informationen seitens der Landesregierung bekannt, die über die in der Koalitionsvereinbarung festgelegte jährliche Anpassung der Besoldung von jeweils 1 % ab 2016 hinausgehen. Damit hat das Land Hessen im Jahr 2015 als einziges Bundesland keine Erhöhung der Besoldung vorgenommen. Im Bund sowie in allen anderen Bundesländern erfolgten Besoldungserhöhungen von durchschnittlich 2 %. Für das Jahr 2016 sind im Bund und in allen anderen Bundesländern Besoldungserhöhungen von mindestens 2 % vorgesehen. Die Tariflöhne im öffentlichen Dienst in Hessen stiegen im Jahr 2015 um 2 % und im laufenden Jahr um weitere 2,4 %. Nach der Hessischen Arbeitszeitverordnung beträgt die regelmäßige Arbeitszeit der hessischen Beamten 42 Wochenstunden. Die Beamten im Bund und den anderen Ländern haben demgegenüber regelmäßig eine Arbeitszeit von 40, bzw. vereinzelt von 41 Wochenstunden. Das Land Hessen ist das einzige Bundesland mit einer Arbeitszeit von 42 Wochenstunden. Vor diesem Hintergrund ist der Unterzeichner vom dbb beamtenbund und tarifunion, Landesbund Hessen damit beauftragt worden, in einem Rechtsgutachten zu prüfen, ob die in der Koalitionsvereinbarung der hessischen Regierungsparteien festgelegte Besoldungsentwicklung mit den vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen verfassungsrechtlichen Begründungspflichten vereinbar ist

6 C. Rechtliche Würdigung Das Bundesverfassungsgericht hatte sich jüngst wiederholt mit der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Besoldungsgesetzen zu befassen. In seinen dazu ergangenen Entscheidungen hat es die in seiner früheren Rechtsprechung entwickelten verfassungsrechtlichen Grundlagen weiterentwickelt und damit den einstmals weiten Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers erheblich begrenzt (I.). Die von den hessischen Regierungsparteien festgelegten und teilweise bereits umgesetzten Besoldungsmaßnahmen müssen sich an diesen Vorgaben messen lassen (II.). I. Verfassungsrechtliche Grundlagen 1. Das Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG Das Alimentationsprinzip ist durch die jüngere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Professorenbesoldung, zur Richtbesoldung und zuletzt zur A-Besoldung weiterentwickelt worden [mit Beschluss zur A-Besoldung bekräftigt, dass neue nachhaltige Rechtsprechung zum Alimentationsprinzip.] Im Ausgangspunkt knüpft das Gericht ausdrücklich an die in seiner bisherigen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Alimentationsprinzip an. Rn. 70 ff. (juris) A-Besoldung; BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 91 ff. (juris) R- Besoldung; BVerfG, Urteil vom BvL 4/10 -, Rn. 143 ff. (juris) W-Besoldung. Vgl. in diesem Zusammenhang ferner VerfGH NRW, Urteil vom /13 (abrufbar auf den Internetseiten des Gerichtshofes). Auf dieser Grundlage ergibt sich der verfassungsgerichtliche Maßstab für die Überprüfung der Besoldung von Beamten aus Art. 33 Abs. 5 GG, wonach das das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln ist. Rn. 70 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 91 (juris) m.w.n. Diese hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sind vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 4 GG zu sehen, wonach das Beamtenverhältnis ein besonderes öffentlichrechtliches Dienst- und Treueverhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn begründet: Das Eigentümliche des Beamtenverhältnisses liegt darin, daß es die Beteiligten je in umfassender Weise rechtlich in Anspruch nimmt; es begründet für den Beamten vor allem eine besondere politische Treuepflicht gegenüber dem Staat und seiner Verfassung sowie die Pflicht, seine volle Arbeitskraft lebenslang dem Dienstherrn zur Verfügung zu stellen, und für den Dienstherrn vor allem die Pflicht, den Beamten und seine Familie lebenslang amtsangemessen zu alimentie

7 ren und ihnen Fürsorge und Schutz zu gewähren. BVerfG, Beschluss vom BvR 1039/75 -, BVerf- GE 44, 249 (264). Ausgehend von diesem besondere Dienst- und Treueverhältnis werden zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums insbesondere auch das Streikverbot für Beamte und die einseitige Rechtsetzungsbefugnis des Dienstherrn gezählt, der im Gegenzug seinerseits unter anderem den Bindungen des Alimentationsprinzips und der Fürsorgepflicht unterliegt. BVerfG, Beschluss vom BvR 1039/75 -, BVerfGE 44, 249 (264) m.w.n.; vgl. dazu ferner Lorse, ZBR 2012, 361 (366); Schübel-Pfister, NJW 2015, 1920 (1922). Zwar ist nach der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Hinblick auf Art. 11 EMRK das Verhältnis von einseitigen Gestaltungsrechten des Dienstherrn und den Verhandlungsrechten bei der Regelung der Beschäftigungsbedingungen zumindest nicht hoheitlich tätiger Beamter neu zu bestimmen. EGMR, Große Kammer vom Verfahren Nr /97, Demir und Baykara/Türkei; EGMR, 3. Sektion vom Verfahren Nr /01, Enerji Yapi-Yol Sen/Türkei. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Auflösung dieser Kollisionslage zwischen Art. 11 EMRK und Art. 33 Abs. 5 GG zunächst an den Gesetzgeber delegiert hatte, BVerwG, Urteil vom C 1/13, Leitsätze, Rn. 23 (zitiert nach Juris). ist die Sache zwischenzeitlich beim Bundesverfassungsgericht anhängig, dass nun entscheiden muss, ob nicht doch im Wege der Auslegung ein Ausgleich herbeigeführt werden kann. Als Hintergrund für die vorliegende Fragestellung bleibt jedenfalls festzuhalten, dass das Streikverbot und die einseitige Rechtsetzungsbefugnis des Dienstherrn bis auf Weiteres Geltung beanspruchen. Vgl. dazu eindringlich Kawik, DÖV 2016, 212 m.w.n. Im Gegenzug zählt zu den vom Gesetzgeber wegen ihres grundlegenden und strukturprägenden Charakters nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG das Alimentationsprinzip. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist. Rn. 71 (juris) m.w.n

8 Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu. Rn. 72 (juris) m.w.n. Das Bundesverfassungsgericht betont auch in seinen jüngsten Entscheidungen zum Alimentationsprinzip, dass der Gesetzgeber bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung einen weiten Entscheidungsspielraum besitze. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferbarer Betrag, zu entnehmen. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines "amtsangemessenen" Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar. Rn. 73 (juris) m.w.n. Innerhalb des ihm zukommenden Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, den Maßstabsbegriff des Alimentationsprinzips jeweils gemäß den Zeitverhältnissen und dabei insbesondere anhand der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse konkretisieren: Diesen Kriterien muss der Gesetzgeber sowohl bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe über die Jahre hinweg im Wege einer Gesamtschau der hierbei relevanten Kriterien und anhand einer Gegenüberstellung mit jeweils in Betracht kommenden Vergleichsgruppen Rechnung tragen. BVerfG, Urteil vom BvL 4/10, Rn. 145 (juris). Die von ihm jeweils gewählte Lösung - hinsichtlich Struktur und Höhe der Alimentation - unterliegt der gerichtlichen Kontrolle. Rn. 74 (juris) m.w.n. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Dem weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers entspricht vielmehr eine zurückhaltende, auf - 6 -

9 den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung. Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle dabei auf die Frage, ob die Bezüge der Beamten evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden. Rn. 75 (juris) m.w.n. 2. Maßstäbe für die Prüfung einer verfassungswidrigen Unteralimentation Bis hierhin knüpft das Bundesverfassungsgericht an seine ständige Rechtsprechung zum Alimentationsprinzip an, um dann jedoch den zuvor ausdrücklich bekräftigten weiten Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers durch die Heranziehung von konkreten Prüfungsmaßstäben erheblich zu beschränken. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 33 V GG zwei verfassungsrechtliche Schutzebenen her und zwar eine absolute und eine relative Garantie. Die erste Ebene, die des verfassungsrechtlich absolut garantieren Besoldungsminimums, wird anhand von insgesamt zehn Parametern bestimmt, die das Bundesverfassungsgericht erstmals aufstellt. Liegt die Besoldung darüber, greift die zweite Schutzebene, die relative Schutzgrenze, die dadurch gekennzeichnet ist, dass finanzielle Benachteiligungen der Beamten und Richter allein aus fiskalischen Gründen (politischer Wille zu Einsparungen ) ausgeschlossen sind. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1007 f.). In seiner Entscheidung zur W-Besoldung bereits angelegt, entwickelt das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zur R- und zur A-Besoldung ein Dreistufenmodell, das der Prüfung der Besoldungsgesetze zugrunde gelegt wird. Danach soll auf einer ersten Stufe der Realbereich der Besoldungsentwicklung erfasst werden. Auf einer zweiten Stufe wird eine Abwägung mit konkurrierenden einfachrechtlichen Belangen eröffnet. Auf einer dritten Stufe wird eine mögliche Rechtfertigung infolge einer Abwägung mit konkurrierenden Rechtsgütern von Verfassungsrang vorgenommen. Vgl. Pilniok, ZBR 2015, 361 (363). a) Erste Prüfungsstufe: Einordnung der Besoldungsentwicklung Auf einer ersten Prüfungsstufe zieht das Bundesverfassungsgericht fünf Parameter heran, die in seiner Rechtsprechung zum Alimentationsprinzip angelegt seien und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukomme. Sei die Mehrheit dieser Parameter erfüllt, bestehe eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung auf einer zweiten Prüfungsstufe könne diese Vermutung widerlegt oder erhärtet werden. Der Gesetzgeber müsse den für die Bemessung der amtsangemessenen Alimentation relevanten Kriterien sowohl bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe über die Jahre hinweg Rechnung tragen

10 Rn. 76 f. (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 97 f. (juris). aa) Ein erster wichtiger Parameter für eine evidente Missachtung des Alimentationsprinzips sei eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst in dem jeweils betroffenen Land. Rn. 78 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 99 (juris). Zwar sei der Besoldungsgesetzgeber - auch angesichts der grundsätzlichen Unterschiede zwischen der Tarifentlohnung und der Beamtenbesoldung - von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität zu den Tarifergebnissen des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten. Andererseits dürfe er aber auch die Tarifergebnisse bei der Festsetzung der Beamtenbesoldung nicht in einer über die Unterschiedlichkeit der Entlohnungssysteme hinausgehenden Weise außer Betracht lassen. Werde bei einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst eine Abkoppelung der Bezüge der Amtsträger hinreichend deutlich sichtbar, sei dies mit der von Verfassungs wegen gebotenen Orientierungsfunktion der Tarifergebnisse für die Besoldungsanpassung unvereinbar. Rn. 79 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 100 (juris). Dies sei in der Regel der Fall, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Rn. 80 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 101 (juris). bb) Den zweiten Parameter bildet ein Vergleich mit dem Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land. Die Verpflichtung zur Anpassung der Besoldung an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse erfordere, dass die Besoldung der Beamten zu der Einkommenssituation und -entwicklung der Gesamtbevölkerung in Bezug gesetzt wird. Betrage die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Nominallohnindex bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren bis zu dem verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt sowie in einem überlappenden gleichlangen Zeitraum in der Regel mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung, sei dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation. Rn (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn (juris) u.a. mit Verweis auf Stuttmann, DVBl. 2014, S. 746 (749)

11 cc) Einen dritten Parameter für die Vermutung einer Verletzung des Kerngehalts der Alimentation bildet eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindexes in dem jeweils betroffenen Land. Der Gesetzgeber habe bei der Bemessung der Besoldung zu berücksichtigen, dass diese dem Beamten über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen seinem Amt angemessenen Lebensunterhalt ermöglichen muss. Das Alimentationsprinzip verlange - parallel zu der Konstellation eines familiär bedingten Unterhaltsbedarfs, durch eine entsprechende Bemessung der Bezüge zu verhindern, dass das Gehalt infolge eines Anstiegs der allgemeinen Lebenshaltungskosten aufgezehrt wird und dem Beamten infolge des Kaufkraftverlustes die Möglichkeit genommen wird, den ihm zukommenden Lebenszuschnitt zu wahren. Bleibe die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den zurückliegenden 15 Jahren und in einem weiteren gleichlangen überlappenden Zeitraum in der Regel um mindestens fünf Prozent zurück, sei dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation Rn (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn (juris). dd) Der vierte Parameter ergibt sich aus einem systeminternen Besoldungsvergleich. Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip in Art. 33 Abs. 5 GG folge ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. bestimmt. Die "amts"-angemessene Besoldung sei notwendigerweise eine abgestufte Besoldung. Die Amtsangemessenheit der Alimentation der Beamten bestimme sich daher auch durch ihr Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen. Vergleiche seien dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern gerade auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten. Amtsangemessene Gehälter seien auf dieser Grundlage so zu bemessen, dass sie Beamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung ihres jeweiligen Amtes entspricht. Rn (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn (juris) m.w.n. Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom /13 -, Rn. 68, (abrufbar auf den Internetseiten des Gerichtshofes) Bemerkenswert ist, dass sich das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang eher beiläufig erstmals auch zur absoluten Untergrenze einer angemessenen Besoldung äußert: Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen ist im Übrigen in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem einem erwerbstätigen Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss (vgl. BVerfGE 81, 363 <382 f.>; 99, 300 <321 f.>). Die Nettoalimentation in den un

12 teren Besoldungsgruppen muss also ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen. Rn. 93 (juris). Vgl. dazu ferner: VerfGH NRW, Urteil vom /13 -, Rn. 62 (abrufbar auf den Internetseiten des Gerichtshofes). Dabei sei zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 vom Hundert über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge. Rn. 94 (juris) mit Verweis auf die Berechnungen bei Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1014). Stuttmann attestiert dieser erstmaligen Festlegung einer absoluten Besoldungsuntergrenze in den untersten Besoldungsgruppen Sprengkraft. Für jede Besoldungsgruppe und Stufe sei zu prüfen, ob die Jahresnettobesoldung abzüglich der daraus zu bestreitenden Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge bei mindestens 115 Prozent des Sozialhilfebedarfs einer vergleichbaren Familie liegt. Falls nicht, sei die Gesamtbesoldung so anzuheben, dass sie die 115-Prozentgrenze überspringt. In der Konsequenz müssten sodann alle darüber liegenden Besoldungsgruppen ebenfalls angehoben werden, um das ebenfalls vom Bundesverfassungsgericht aus dem Alimentationsprinzip abgeleitete Abstandsgebot einzuhalten. Stuttmann, NVwZ 2016, 184 (185 f.) unter Verweis auf Rn. 94 a.e. (juris). Stuttmann kommt mit seinen Vergleichsberechnungen zwischen der Besoldung in den unteren Besoldungsstufen und dem Grundsicherungsniveau zu dem in der Tat weitreichenden Ergebnis, dass beispielsweise in Nordrhein-Westfalen alle derzeitigen Besoldungen unterhalb von A 8, Stufe 5 wegen Unterschreitung des Mindestabstands verfassungswidrig seien. Die Besoldungstabelle der Besoldungsordnung A müsse insgesamt und erheblich nach oben verschoben werden. Stuttmann, NVwZ 2016, 184 (188). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der für die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zentrale und bis dahin allgemein abgelehnte Maßstab der Indexierung auf die Berechnungen von Stuttmann zurückgeht. BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 104 (juris) mit Verweis auf Stuttmann, DVBl. 2014, 746 (749); Rn. 94 (juris) mit Verweis auf Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1014)

13 Sollten die nunmehr angestellten Berechnungen von Stuttmann zutreffen, würde das in der Tat Sprengkraft insbesondere für die öffentlichen Haushalte bedeuten. Demgemäß bedarf es hier jeweils einer sorgfältigen Prüfung insbesondere auch unter Beachtung der relativen Vorgaben des Abstandsgebotes. Das Bundesverfassungsgericht hat diese mögliche Problematik zumindest im Ansatz durchaus erkannt, kam jedoch offenkundig zu einer anderen Einschätzung als Stuttmann. Jedenfalls sah es in seiner Entscheidung zur A-Besoldung keinen Bedarf für eine abschließende Klärung dieser Fragen, da keine Anhaltspunkte dafür erkennbar seien, dass ein derartiger Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau hier nicht eingehalten wäre oder etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebotes für die streitgegenständlichen Besoldungsgruppen zur Folge haben müssten. Rn. 95 (juris). ee) Einen fünften Parameter für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation liefert schließlich ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der anderen Länder. Der Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG hindere den Landesgesetzgeber zwar grundsätzlich nicht, von der Gesetzgebung anderer Länder abweichende Regelungen zu treffen und dabei den unterschiedlichen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen der Länder Rechnung zu tragen. Gleichwohl sei eine unbegrenzte Auseinanderentwicklung der Bezüge im Bund und in den Ländern durch die infolge der Neuordnung der Kompetenzverteilung im Grundgesetz eröffnete Befugnis zum Erlass jeweils eigener Besoldungsregelungen nicht gedeckt. Art. 33 Abs. 5 GG setze der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers insoweit Grenzen, ohne ein besoldungsrechtliches Homogenitätsgebot zu postulieren. Rn. 96 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 113 (juris) m.w.n. Vgl. ausführlich zur Frage eines besoldungsrechtlichen Homogenitätsprinzips Lindner, DÖV 2015, Das Bundesverfassungsgericht begründet dies damit, dass die Alimentation nicht allein dem Lebensunterhalt diene, sondern angesichts der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit zugleich eine qualitätssichernde Funktion habe. Damit die Entscheidung für eine Tätigkeit als Beamter für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv sei, müsse sich die Amtsangemessenheit der Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des in Rede stehenden öffentlichen Dienstes erzielt werden. Rn. 97 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 114 (juris) m.w.n. Zeige sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spreche dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche

14 Erheblichkeit gegeben ist, könne nicht pauschal beantwortet werden. Liege das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, sei dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Rn. 98 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 115 (juris). b) Zweite Stufe: Gesamtabwägung Wenn jedenfalls drei der vorgenannten Parameter erfüllt sind, bestehe die Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation. Diese Vermutung könne auf einer zweiten Prüfungsstufe im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder erhärtet werden. Zu diesen weiteren Kriterien zählten neben der Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung vor allem die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Beamten, Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung. Rn. 99 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 116 (juris). In der Sache handelt es sich dabei um fünf weitere, unterschiedlich handhabbare, Maßstäbe für die Prüfung einer möglichen verfassungswidrigen Unteralimentation. Vgl. dazu ausführlicher: Pilniok, ZBR 2015, 361 (365); Hebeler, ZBR 2015, 289 (291). c) Dritte Prüfungsstufe: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, räumt das Bundesverfassungsgericht im Ausnahmefall die Möglichkeit einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung ein. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation sei Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, sei er - wie dies auch sonst der Fall ist - entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen. Rn. 108 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 125 (juris)

15 Insoweit verweist das Bundesverfassungsgericht insbesondere auf das im Verfassungsrang stehende Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG (sogenannte Schuldenbremse ). Danach sind die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Ausnahmsweise ist eine Neuverschuldung bei konjunkturellen Abweichungen von der Normallage (Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Var. 1 GG) sowie bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen (Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Var. 2 GG) zulässig. Die Haushalte der Länder sind in den Haushaltsjahren 2011 bis 2019 so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG (keine strukturelle Nettokreditaufnahme) erfüllt wird (vgl. Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG). Dabei müssen die Haushaltsgesetzgeber der Länder das Ziel der Haushaltskonsolidierung im Jahr 2020 im Blick behalten. Das Bundesverfassungsgericht führt hierzu aus: Der in Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG angelegten Vorwirkung des Verbots der strukturellen Nettokreditaufnahme hat der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Bezüge der Beamten Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai BvL 17/09 u.a. -, juris, Rn. 127). Ungeachtet der Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme durch die Neufassung des Art. 109 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 129, 124 <170>; 132, 195 <245>) vermögen indes allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken. Andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere (vgl. BVerfGE 44, 249 <264 f.>; 76, 256 <311>; 81, 363 <378>; 99, 300 <320>; 114, 258 <291>; 117, 372 <388>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai BvL 17/09 u.a. -, juris, Rn. 127; strspr). Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen (vgl. Wolff, ZBR 2005, S. 361 <368>). Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung einer der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG genannten Ausnahmesituationen in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai BvL 17/09 u.a. -, juris, Rn. 127). Rn. 110 (juris). Vgl. ferner VerfGH NRW, Urteil vom /13 -, Rn. 77 ff. (abrufbar auf den Internetseiten des Gerichtshofes). Danach ist bei der Bemessung der Besoldung die Finanzlage des öffentlichen Haushalts zwar zu berücksichtigten, den Beamten darf jedoch kein Sonderopfer zur Haushaltssanierung abverlangt werden. Für die Rechtfertigung einer grundsätzlich verfassungswidrigen Unteralimentation unter alleinigem Hinweis auf die Schuldenbremse hat das Bundesverfassungsgericht sehr hohe Hürden aufgestellt. Vgl. dazu ausführlich Brinktrine, ZG 2015, 201 (226) m.w.n.; vgl. ferner Pilniok, ZBR 2015, 361 (365 f.)

16 Zudem wäre eine derartige Rechtfertigung ausgeschlossen, wenn auf der ersten Prüfungsstufe eine erhebliche Abweichung von den Tarifergebnissen im öffentlichen Dienst des jeweiligen Landes festgestellt worden sein sollte. Ansonsten würde den Beamten im Verhältnis zu den Angestellten ein unzulässiges Sonderopfer abverlangt. Im Ergebnis muss eine Situation vorliegen, in der sich die Schuldenbremse auf keine andere Weise einhalten lässt, als durch eine (sonst) verfassungswidrige Unteralimentatierung. Der Staat muss zunächst alle Haushaltsmittel dafür einsetzen, den Alimentationsanspruch seiner Beamten und Richter zu erfüllen, soweit diese nicht von Verfassungs wegen für andere Zwecke aufgewandt werden müssen. Politische Vordringlichkeitsentscheidungen genügen nicht. Erst wenn dieser äußerste Punkt erreicht ist, kann ein in sich schlüssiges Konzept zur Haushaltskonsolidierung eine verfassungswidrig niedrige Alimentation für einen gewissen Zeitraum rechtfertigen. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1012). 3. Der relative Gehalt des Alimentationsprinzips Das Bundesverfassungsgericht lässt es indes nicht bei der Prüfung einer Verletzung des (absoluten) Kerngehalts des Alimentationsprinzips beruhen, sondern ergänzt diese um eine Prüfung des relativen Gehalts des Alimentationsprinzips: Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 8, 1 <12 ff.>; 18, 159 <166 f.>; 70, 69 <79 f.>; 76, 256 <310>; 114, 258 <289>; 130, 263 <295 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai BvL 17/09 u.a. -, juris, Rn. 128). Rn. 111 (juris). Einer Kürzung kommt es gleich, wenn der Gesetzgeber die Bezüge durch die Besoldungsund Versorgungsanpassungsgesetze nicht an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpasst. Vgl. dazu Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1008) mit Verweis auf: BVerfGE 114, 258 (290); NWVerfGH, DVBl 2014, 1059 (Rn. 93); Gramlich, ZBR1985, 37 (40); wissenschaftlicher Dienst des Schleswig-Holsteinischen Landtags, Stellungnahme vom , 11. Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient

17 Rn. 111 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 128 (juris). Das Bundesverfassungsgericht bekräftigt, dass selbst bei Nichtvorliegen einer verfassungswidrigen Unteralimentation der alleinige Verweis auf die Schuldenbremse nur im eng begrenzten Ausnahmefall Eingriffe in den Schutzgehalt des Alimentationsprinzips aus Art. 33 Abs. 5 GG rechtfertigen kann. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1008). 4. Prozedurale Anforderungen an den Gesetzgeber Neben dieser weitgehenden Konkretisierung der materiellen Dimension des Alimentationsprinzips erhält das Bundesverfassungsgericht die in seiner Entscheidung über die Professorenbesoldung entwickelten prozeduralen Anforderungen insbesondere in Form von Begründungspflichten des Besoldungsgesetzgebers aufrecht: Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai BvL 17/09 u.a. -, juris, Rn. 130). Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai BvL 17/09 u.a. -, juris, Rn. 130 ( ). Rn. 113 (juris) m.w.n. Die vom Bundesverfassungsgericht an den Gesetzgeber gestellten Begründungspflichten sind vielfach auf Kritik gestoßen: Vgl. Hartmann, ZBR 2014, 228; Pilniok, ZBR 2015, 361 (366 f.); Hebeler, ZBR 2015, 289 (292); Rixen, JöR 2013, 525 (530 ff.); differenziert: Schwarz/Bravidor, JZ 2013, 653; Ebsen, in: Bieback/Fuchsloch/Kohte (Hrsg.), FS Gagel (2011), S. 17; Dann, Der Staat 2010, 630; sowie die ausführliche Aufarbeitung in der Dissertation von Gartz, Begründungspflicht des Gesetzgebers (2015). Wenngleich diese prozeduralen Anforderungen an den Besoldungsgesetzgeber gestellt werden, folgt daraus faktisch, dass bereits der üblicherweise von der Regierung vorgelegte Gesetzentwurf eine entsprechende Begründung für die Festlegung der Besoldungshöhe enthalten muss

18 Vgl. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007 (1013); vgl. insoweit auch die differenzierte Darstellung bei Ebsen, in: Bieback/Fuchsloch/Kohte (Hrsg.), FS Gagel (2011), S. 17 (22). Bereits die alleinige Verletzung der prozeduralen Anforderungen des Alimentationsprinzips führt, ungeachtet einer materiellen Prüfung der Angemessenheit der Alimentation zur Verfassungswidrigkeit des Besoldungsgesetzes. Vor diesem Hintergrund sollten keine überzogenen Anforderungen an eine entsprechende Begründung gestellt werden. In der Begründung muss jedoch die Bemessung der Alimentation nachvollziehbar dargelegt werden, um einerseits das Zustandekommen einer Bemessung anhand von sachlichen also grundsätzlich besoldungssystemimmanenten Gründen zu gewährleisten und andererseits eine Überprüfung der Angemessenheit der Alimentation zu ermöglichen und so auch der individualgrundrechtlichen Ausprägung des Alimentationsprinzips gerecht zu werden. Insbesondere die Frage, ob der Besoldungsgesetzgebung sachfremde Erwägungen zugrunde liegen, lässt sich erst anhand der Begründung überprüfen. Schwarz/Bravidor, JZ 2013, 653 (654) m.w.n. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in den von ihm entschiedenen Fällen die jeweiligen Besoldungsgesetze nicht an deren unzureichender Begründung scheitern lassen: Zwar ist es verfassungsrechtlich nicht unbedenklich, dass der Landesgesetzgeber in der Begründung des Gesetzentwurfs zum SZG-NRW keine umfassenden Berechnungen und Vergleiche mit sämtlichen Parametern einer amtsangemessenen Besoldung angestellt beziehungsweise solche nicht dokumentiert hat (vgl. LTDrucks 13/4313, S. 1, 17). Allerdings trafen den Landesgesetzgeber in der Phase der Teilföderalisierung zwischen den Jahren 2003 und 2006 wegen der zwischen Bund und Ländern geteilten Alimentationsverantwortung auch nur eingeschränkte Begründungspflichten, weil er für die Bemessung des zentralen Gehaltsbestandteils, die Grundgehaltssätze, nicht zuständig war. Rn. 154, sowie entsprechend Rn. 168 (juris); BVerfG, Urteil vom BvL 17/09 u.a. -, Rn. 178 (juris). Im Umkehrschluss folgt daraus, dass bei der Besoldungsgesetzgebung zukünftig die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten prozeduralen Anforderungen insbesondere in Form einer hinreichenden Begründung vollumfänglich Beachtung finden müssen. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat unlängst unter ausdrücklicher Berufung auf diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Verordnung zur Erhöhung der Arbeitszeit von Lehrkräften unter anderem wegen der Missachtung der prozeduralen Anforderungen für unwirksam erklärt: Nach Maßgabe dieser Rechtsprechung erweist sich die streitgegenständliche Regelstundenzahlerhöhung für Gymnasiallehrkräfte bereits deshalb als mangelhaft und daher mit dem Fürsorgegrundsatz nicht mehr vereinbar, weil sich die vom Antragsgegner hierfür als tragend bezeichneten Erwägungen ( ) in der Verordnungsbegründung selbst in die

19 ser Form nicht wiederfinden. Denn abgesehen davon, dass der Verordnungsgeber die Anhebung der Regelstundenzahl für Gymnasiallehrkräfte vornehmlich mit einer unerlässlichen Umschichtung innerhalb des Haushalts zur Umsetzung der 'Zukunftsoffensive Bildung' begründet hat, was einen Bezug zur jeweils geforderten Arbeitsleistung, insbesondere zu deren zeitlichem Maß (vgl. BVerwG, Urteil vom , a. a. O., Rn. 16), nicht aufweist, enthält die Verordnungsbegründung in Gestalt der endgültigen Kabinettsvorlage vom 15. Mai 2015 lediglich zwei der insgesamt sieben Entlastungserwägungen, auf die sich der Antragsgegner in seinen Antragserwiderungen vom 13. Januar 2015 und vom 16. März 2015 gestützt hat. OVG Lüneburg, Urteil vom KN 148/14 -, Rn. 60 (juris). Mit dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht Lüneburg die bis dahin über Jahrzehnte geltende höchstrichterliche Rechtsprechung für überholt erklärt, wonach der Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Bestimmung der Arbeitszeit von Lehrkräften einen weiten, gerichtlich nur sehr eingeschränkt überprüfbaren, Gestaltungsspielraum habe. 5. Fazit Der dem Besoldungsgesetzgeber bislang eingeräumte weite, gerichtlich nur sehr eingeschränkt kontrollierbare, Gestaltungsspielraum hat mit dem vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Dreistufenmodell eine deutliche und nachhaltige Einhegung erfahren. Dabei leitet es aus dem Alimentationsprinzip erstmals konkrete Vergleichswerte ab, die den relativen Rahmen für den Besoldungsgesetzgeber stecken. Anschaulich die Formulierung von Schübel-Pfister, NJW 2015, 1920, wonach das BVerfG das Alimentationsprinzip bissfest gemacht habe, indem es dem zahnlosen Tiger Alimentationsprinzip (so Präsident Voßkuhle in der mündlichen Verhandlung zur W-Besoldung) Zähne eingesetzt habe; zustimmend: Battis/Grigoleit/Heberler, NVwZ 2016, 194 (196). In diesem Zusammenhang zieht das Bundesverfassungsgericht erstmals eine absolute Untergrenze für die Besoldungshöhe in der untersten Besoldungsgruppe ein, die sich über das Abstandsgebot auf die Besoldungshöhe in allen Besoldungsgruppen auswirken kann. Die Möglichkeit der Rechtfertigung einer grundsätzlich verfassungswidrigen Unteralimentation räumt das Bundesverfassungsgericht nur im seltenen Ausnahmefall ein. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung einer der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG genannten Ausnahmesituationen nur in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist. Damit ist der in jüngster Zeit von den Gesetzgebern pauschal vorgenommene Hinweis auf die Einhaltung der verfassungsrechtlich verankerten Schuldenbremse regelmäßig nicht stichhaltig

20 Selbst wenn keine verfassungswidrige Unteralimentation vorliegt, können Kürzungen auch in Form der Nichtanpassung an eine positive Entwicklung der wirtschaftlichen Verhältnisse oder andere Einschnitte in die Bezüge nur durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient. Um die Einhaltung dieser materiellen Vorgaben zu gewährleisten, leitet das Bundesverfassungsgericht aus dem Alimentationsprinzip weiterhin prozedurale Anforderungen an den Gesetzgeber ab. Danach ist dieser gehalten, bereits im Rahmen der Gesetzgebung die Fortschreibung der Besoldungshöhe nachvollziehbar und unter Berücksichtigung des Dreistufenmodells zu begründen. Bereits ein Verstoß gegen diese prozeduralen Anforderungen führt zur Verfassungswidrigkeit des Besoldungsgesetzes. Das Bundesverfassungsgericht übernimmt ungeachtet der zwischenzeitlich vielfach geäußerten Kritik in seiner jüngsten Entscheidung zur A-Besoldung weitgehend seine bereits in den Entscheidungen zur W-Besoldung und insbesondere zur R-Besoldung entwickelte Argumentation. Wenngleich diese Rechtsprechung in der Literatur erheblicher Kritik ausgesetzt ist, besteht jedenfalls einhelliger Konsens, dass es sich um eine Zäsur im Besoldungsrecht, wenn nicht gar im Beamtenrecht insgesamt, handelt. Stuttmann, NVwZ 2015, 1007, spricht von einer Zeitenwende ; vgl. ferner Schübel-Pfister, NJW 2015, 1920; Pilniok, ZBR 2015, 361; Hebeler, ZBR 2015, 289; Die Besoldungsgesetzgeber werden also trotz aller teilweise berechtigter Kritik an dieser Rechtsprechung nicht umhinkommen, deren Vorgaben zu beachten, wenn sie eine verfassungsgemäße Besoldung vorlegen wollen. Hartmann, ZBR 2014, 228 (232); Schwarz/Bravidor, JZ 2013, 653 (659). Insoweit ist nicht zuletzt auf den Umstand hinzuweisen, dass die Besoldungsgesetzgeber insbesondere der Länder mit ihrer einseitig auf Einsparungen fokussierten Besoldungspolitik/ mit dem Missbrauch des ihnen eingeräumten Gestaltungsspielraums allein zur Haushaltssanierung und einseitig zu Lasten der Beamten das Bundesverfassungsgericht faktisch dazu genötigt haben, diesen Gestaltungsspielraum einzugrenzen. Stuttmann spricht etwas zugespitzt von einer Art verfassungsrechtlicher Notwehrlage, in die das Bundesverfassungsgericht gebracht worden sei, NVwZ 2015, 1007 (1007)