Austermann Schmahl [Hrsg.] Abgeordnetengesetz. Nomos

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1 NomosKommentar Austermann Schmahl [Hrsg.] Abgeordnetengesetz Nomos

2 NomosKommentar Dr. Philipp Austermann Prof. Dr. Stefanie Schmahl [Hrsg.] Abgeordnetengesetz Dr. Philipp Austermann Dr. Sebastian Berger Dr. Thomas Kopp Prof. Dr. Sabine Leppek Dr. Christoph Lontzek Dr. Frank Raue Frank Rehbein Prof. Dr. Stefanie Schmahl Prof. Dr. Kyrill-Alexander Schwarz Dr. Stefan Sinner Prof. Dr. Christian Waldhoff Prof. Dr. Felix Welti Nomos

3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN Auflage 2016 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

4 Vorwort Das Abgeordnetenrecht regelt die Rechtsstellung der vom Volk direkt gewählten Repräsentanten. Es ist in den Abgeordnetengesetzen des Bundes und der Länder sowie im Abgeordnetenstatut des Europäischen Parlaments normiert. Die sog Verhaltens- oder Transparenzregeln, die sich vornehmlich mit der Anzeige und Veröffentlichung von Tätigkeiten und Einkünften neben dem Mandat befassen, sind oftmals in der jeweiligen Parlamentsgeschäftsordnung und für manche Volksvertretung auch in weiteren Normen des Parlamentsbinnenrechts, etwa in Ausführungsbestimmungen, geregelt. Das entweder im jeweiligen Abgeordnetengesetz oder in einem eigenen Gesetz normierte Fraktionsrecht gehört ebenfalls zum Abgeordnetenrecht im weiteren Sinne, da es die Rechtsstellung der parlamentarischen Zusammenschlüsse von Abgeordneten regelt. Dieser Kommentar behandelt vorrangig das Abgeordnetenrecht des Bundes, aber in durchaus eingehenden Seitenblicken auch das Abgeordnetenrecht der Bundesländer und das Recht der Mitglieder des Europäischen Parlaments. Wesentlicher Anlass für den Kommentar sind die seit ungefähr einem Jahrzehnt zu beobachtenden, zum Teil grundlegenden Änderungen im Abgeordnetenrecht des Bundes und der Länder. Diese erfassten zwar nicht den Bund und alle Länder gleichermaßen, was den eigenständigen Verfassungsräumen geschuldet ist. Dennoch lassen sich einige generelle Trends im deutschen Abgeordnetenrecht ausmachen: Erstens sind die sog Verhaltens- oder Transparenzregeln im Sinne einer gesteigerten Pflicht zur Anzeige von Tätigkeiten und Einkünften neben dem Mandat sowie einer verstärkten Veröffentlichung solcher Angaben im Bund und den meisten Ländern verschärft worden. Zweitens haben sich mehrere Bundesländer von dem hergebrachten beamtenrechtsähnlichen System der Alters- und Hinterbliebenenversorgung verabschiedet. Nordrhein-Westfalen und Brandenburg sichern ihre Abgeordneten in einem eigenen Versorgungswerk ab. Schleswig-Holstein, Bremen und Baden-Württemberg verpflichten ihre Abgeordneten zur Eigenvorsorge für das Alter. Sachsen lässt seinen Volksvertretern die Wahl zwischen einem Beitrag zur Eigenvorsorge und der klassischen Pension. Die vom Deutschen Bundestag im Jahr 2011 eingesetzte Unabhängige Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts hat sich unter anderem mit dieser Frage beschäftigt. Im Ergebnis empfahl die Kommission nicht die Abkehr vom bisherigen Pensionsmodell für das Abgeordnetenrecht des Bundes, diskutierte und bewertete aber mögliche Alternativen (BT-Drs. 17/12500, 25 ff.). Drittens unterwerfen die meisten Bundesländer und mittlerweile auch der Bund die Entwicklung der monatlichen Abgeordnetenentschädigung einem Index. Damit entfällt das Erfordernis, über jede Anpassung (Erhöhung oder Senkung) des Mandatsgehalts einen Parlamentsbeschluss zu fassen, ohne dass die Nachvollziehbarkeit der Anpassung dadurch leiden würde. Einen weiteren Impuls für den Kommentar gab das im Jahr 2009 in Kraft getretene Abgeordnetenstatut des Europäischen Parlaments. Erstmals seit dem Bestehen des Parlaments normiert das Statut eigenständig wenngleich in vielen Bereichen offenkundig am deutschen Vorbild orientiert die Rechtsstellung seiner Mitglieder. Die bisherigen nationalstaatlichen Regelungen wie das deutsche Europaabgeordnetengesetz gelten nur noch für Altfälle und ergänzen das Unionsrecht in einigen Details. Ein Kommentar, der die beschriebenen und viele weitere Änderungen seit dem Beginn des neuen Jahrtausends umfänglich berücksichtigt, existierte bislang nicht. Aufsätze in Fachzeitschriften und Beiträge in Sammelbänden befassen sich zumeist nur mit Einzelfragen, vornehmlich mit der finanziellen Ausstattung der Abgeordneten. Das Landesrecht wird äußerst selten und, falls überhaupt, lediglich hinsichtlich der Entschädigung oder der Verhaltensregeln beleuchtet. Das Unionsabgeordnetenrecht ist geradezu ein blinder Fleck der deutschen Rechtswissenschaft. Der vorliegende Kommentar hat sich deshalb zum Ziel gesetzt, diese Lücke zu schließen und einen umfassenden Einblick in das Recht aller in der Bundesrepublik Deutschland gewählten Parlamentarierinnen und Parlamentarier zu geben. Er soll dabei helfen, Fragen aus dem 5

5 Vorwort Abgeordnetenrecht zuverlässig und mit Blick über den Tellerrand zu beantworten. Daher gehen die Erläuterungen über das Bundesrecht hinaus und erfassen auch das Unions- und das Landesrecht. Hinzu kommt, dass viele Abgeordnete im Laufe ihrer politischen und beruflichen Karriere nicht nur einem Parlament angehören. Deshalb wird an verschiedenen Stellen des Kommentars auf vergleichbare Vorschriften außerhalb des Abgeordnetenrechts hingewiesen, etwa auf das Minister- oder das Beamtenrecht des Bundes und der Länder. Da das Abgeordnetenrecht auch weiterhin fortlaufenden Veränderungen unterworfen ist, wird zudem in manchen Kommentierungen auf etwaige Reformüberlegungen eingegangen. Die in diesem Kommentar angestellten Überlegungen mögen als Grundlage für künftige Reformdebatten dienen auch, um Bewährtes als solches zu erkennen und daran festzuhalten. Die Herausgeber schätzen sich glücklich, Expertinnen und Experten verschiedener beruflicher Provenienz für die Mitarbeit an diesem Kommentar gewonnen zu haben. Sie danken allen Autoren herzlich für ihr großes Engagement, ohne das der Kommentar als Gemeinschaftswerk nicht hätte entstehen können. Der Blick aus unterschiedlichen Perspektiven wird hoffentlich zum Informationsgewinn der Leserinnen und Leser beitragen. Es versteht sich von selbst, dass alle Autorinnen und Autoren ihre rein private Meinung äußern. Ein besonderer Dank geht schließlich an den Nomos-Verlag für die Bereitschaft, diesen Kommentar zu veröffentlichen, und dort vor allem an Herrn Prof. Dr. Johannes Rux und Herrn Dr. Peter Schmidt für die fachkundige Begleitung und die stete Förderung des Vorhabens. Anregungen und Kritik nehmen die Herausgeber gerne entgegen. Kleinmachnow und Würzburg, im Juli 2016 Philipp Austermann und Stefanie Schmahl 6

6 Bearbeiterverzeichnis * Dr. Philipp Austermann, Regierungsdirektor in der Verwaltung des Deutschen Bundestages, Berlin (Vor 11, 18, 24-25, 25b, 28-29, 32-35c, 37-44, 49) Dr. Sebastian Berger, Senatsrat beim Senator für Inneres, Bremen ( 31) Dr. Thomas Kopp, Regierungsdirektor in der Verwaltung des Deutschen Bundestages, Berlin ( 44c-44d) Prof. Dr. Sabine Leppek, Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Brühl ( 5-10, 26-27, 36) Dr. Christoph Lontzek, Regierungsrat in der Verwaltung des Abgeordnetenhauses von Berlin ( 45-48) Dr. Frank Raue, Regierungsdirektor in der Verwaltung des Deutschen Bundestages, Berlin (Vor 44a/b- 44b) Frank Rehbein, Deutsche Rentenversicherung Mitteldeutschland, Halle ( 25a) Prof. Dr. Stefanie Schmahl, Universität Würzburg (Vor 1-1) Prof. Dr. Kyrill-Alexander Schwarz, Universität Würzburg ( 12-17) Dr. Stefan Sinner, Ministerialrat in der Verwaltung des Deutschen Bundestages, Berlin ( 11, 19-21) Prof. Dr. Christian Waldhoff, Humboldt-Universität zu Berlin ( 50-54) Prof. Dr. Felix Welti, Universität Kassel ( 2-4, 22-23) * Alle Autorinnen und Autoren geben allein ihre persönliche Auffassung wieder. 7

7 Inhaltsverzeichnis Vorwort... 5 Bearbeiterverzeichnis... 7 Abkürzungsverzeichnis Allgemeines Schrifttumsverzeichnis Vor 1 Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz AbgG) Die parlamentarische Demokratie des Grundgesetzes und der Status der Abgeordneten des Deutschen Bundestages Erster Abschnitt Erwerb und Verlust der Mitgliedschaft im Bundestag 1 Erwerb und Verlust der Mitgliedschaft im Bundestag Zweiter Abschnitt Mitgliedschaft im Bundestag und Beruf 2 Schutz der freien Mandatsausübung Wahlvorbereitungsurlaub Berufs- und Betriebszeiten Dritter Abschnitt Rechtsstellung der in den Bundestag gewählten Angehörigen des öffentlichen Dienstes 5 Ruhen der Rechte und Pflichten aus einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis Wiederverwendung nach Beendigung des Mandats Dienstzeiten im öffentlichen Dienst Beamte auf Zeit, Richter, Soldaten und Angestellte des öffentlichen Dienstes Hochschullehrer Wahlbeamte auf Zeit Vierter Abschnitt Leistungen an Mitglieder des Bundestages Vor Abgeordnetenentschädigung Amtsausstattung Wegfall des Anspruchs auf Aufwandsentschädigungen Kürzung der Kostenpauschale

8 Inhaltsverzeichnis 15 Bezug anderer Tage- oder Sitzungsgelder Freifahrtberechtigung und Erstattung von Fahrkosten Dienstreisen Fünfter Abschnitt Leistungen an ehemalige Mitglieder des Bundestages und ihre Hinterbliebenen 18 Übergangsgeld Anspruch auf Altersentschädigung Höhe der Altersentschädigung Berücksichtigung von Zeiten in anderen Parlamenten Gesundheitsschäden Versorgungsabfindung Überbrückungsgeld für Hinterbliebene Hinterbliebenenversorgung a Versorgungsausgleich b Maßnahmen zur Kostendämpfung bei Versorgungsansprüchen Anwendung beamtenrechtlicher Vorschriften Sechster Abschnitt Zuschuss zu den Kosten in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen, Unterstützungen 27 Zuschuss zu den Kosten in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen Unterstützungen Siebenter Abschnitt Anrechnung beim Zusammentreffen mehrerer Bezüge aus öffentlichen Kassen Anrechnung beim Zusammentreffen mehrerer Bezüge aus öffentlichen Kassen... Achter Abschnitt Gemeinsame Vorschriften 30 (aufgehoben) Verzicht, Übertragbarkeit Beginn und Ende der Ansprüche, Zahlungsvorschriften (aufgehoben) Ausführungsbestimmungen Neunter Abschnitt Übergangsregelungen Vor Übergangsregelung zum Elften Änderungsgesetz a Übergangsregelungen zum Neunzehnten Änderungsgesetz b Übergangsregelungen zum Siebenundzwanzigsten Änderungsgesetz c Übergangsregelungen zum Dreißigsten Änderungsgesetz

9 Inhaltsverzeichnis 36 Übergangsregelung für die Angehörigen des öffentlichen Dienstes Versorgung vor 1968 ausgeschiedener Mitglieder Versorgung für Zeiten vor Inkrafttreten dieses Gesetzes a [Versorgung vor 1977 ausgeschiedener Mitglieder] b Hinterbliebenenversorgung bei Tod während der Mitgliedschaft im Bundestag Anrechnung früherer Versorgungsbezüge Gekürzte Versorgungsabfindung Fortsetzung der Todesfallversicherung Umwandlung oder Auflösung der Todesfallversicherung Weiterzahlung des Übergangsgeldes Anrechnung von Zeiten für das Übergangsgeld Zehnter Abschnitt Unabhängigkeit des Abgeordneten Vor 44a und 44b a Ausübung des Mandats b Verhaltensregeln c Überprüfung auf Tätigkeit oder politische Verantwortung für das Ministerium für Staatssicherheit/Amt für Nationale Sicherheit der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik d Verschwiegenheitspflicht und Aussagegenehmigung Elfter Abschnitt Fraktionen 45 Fraktionsbildung Rechtsstellung Aufgaben Organisation Geheimhaltungspflicht der Fraktionsangestellten Geld- und Sachleistungen Haushalts- und Wirtschaftsführung, Buchführung Rechnungslegung Rechnungsprüfung Beendigung der Rechtsstellung und Liquidation Zwölfter Abschnitt (aufgehoben) Stichwortverzeichnis