Kurzfassung des Verwaltungsgerichtsentscheids vom betreffend Rückerstattung von Sozialzulagen

Transkript

1 Kurzfassung des Verwaltungsgerichtsentscheids vom betreffend Rückerstattung von Sozialzulagen Inhaltsverzeichnis Rechtsprobleme Welche Themen betrifft dieser Entscheid? S. 1 Sachverhalt Kurze Schilderung der Geschehnisse S. 1 Rechtliche Erwägungen Begründung des Verwaltungsgerichts S. 2 Urteil u. Rechtskraft Urteil des Verwaltungsgerichts S. 7 Schlussfolgerungen d. ZPD Lehren, welche aus dem Entscheid gezogen werden können S. 7 Relevante Rechtsnormen Auf welche Rechtsnormen stützt sich dieser Entscheid? S. 8 I. Rechtsprobleme 1. Dürfen Kinderrenten an Kinder- und Unterhaltszulagen angerechnet werden? (E. 3.4) 2. Verjährung des Rückzahlungsanspruchs bei fälschlicherweise ausbezahlten Kinder- und Unterhaltszulagen? (E. 3.7) II. Sachverhalt Mit Verfügung vom 7. März 2008 teilte das Departement D. A. mit, er habe aufgrund der 16 und 17 des Lohngesetzes Kinder- und Unterhaltszulagen bezogen. Da er seit dem 1. Dezember 2004 für seine beiden Kinder neben der Kinder- und Unterhaltszulage auch Kinderrenten der Pensionskasse Basel-Stadt erhalte, würden Letztere angerechnet. Vom 1. Dezember 2004 bis zum 30. Juni 2007 habe er insgesamt CHF 4' an Kinderrenten erhalten. Dieser Betrag werde vom Total der Kinder- und Unterhaltszulagen von CHF für den genannten Zeitraum abgezogen und müsse daher zurückerstattet werden. Ab 1. Juli 2007 würden die Kinderrenten bei der Berechnung der Kinder- und Unterhaltszulagen berücksichtigt. Hiergegen hat A. rechtzeitig Rekurs beim Regierungsrat erhoben, welcher den Fall gemäss 42 des Organisationsgesetzes (OG) dem Verwaltungsgericht zum 1

2 Entscheid überwiesen hat. Das Departement D., vertreten durch P., beantragt die Abweisung des Rekurses. Hierzu konnte der Rekurrent replizieren. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit für den Entscheid von Bedeutung, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. III. Rechtliche Erwägungen 1. [ ] In seiner Rekursbegründung beantragt A. sinngemäss die Aufhebung der Verfügung des Departement D. und demgemäss den Verzicht auf die Rückforderung sowie auf die Anrechnung der Kinderrenten an die laufenden Kinder- und Unterhaltszulagen. Zur Begründung führt er aus, da er zu 75 Prozent arbeitstätig sei, habe er Anspruch auf die volle Kinder- und Unterhaltszulage. Bei den Kinderrenten, welche die Pensionskasse Basel-Stadt ausrichte, gehe es um eine Versicherungsleistung der 2. Säule, wofür Prämien bezahlt worden seien. Damit werde der Erwerbsausfall als Folge der Teilinvalidität ausgeglichen. Diese Leistungen unterstünden beispielsweise - anders als die Kinder- und Unterhaltszulagen - dem Teuerungsausgleich. 2 Abs. 2 der Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung betreffe den Sachverhalt von Doppelverdienern. Das bilaterale Abkommen EWG, Verordnung Nr. 1408/71, werfe kein anderes Licht auf den Fall. Eine Verrechnung der Kinderrenten würde zudem eine Ungleichbehandlung gegenüber den Arbeitnehmern in der Privatwirtschaft zur Folge haben. 8 Abs. 1 des Gesetzes über Kinderzulagen für die Arbeitnehmenden schliesse eine Verrechnung mit Leistungen u.a. der IV ausdrücklich aus. Der Rückerstattungsanspruch wäre im Übrigen auch verjährt. 2.2 Das Departement D. beantragt die vollumfängliche Abweisung des Rekurses. Zur Begründung weist es darauf hin, dass die Kinderrenten praxisgemäss als Sozialzulagen Dritter" betrachtet würden. Damit werde die Gleichbehandlung mit den ausländischen Mitarbeitenden angestrebt. Es werde auch berücksichtigt, dass die Kinderrenten im Vergleich zur Hauptrente ein Äquivalent der Kinderzulage zum Lohn darstelle. Ferner sollen Kinder- und Unterhaltszulagen sowie Kinderrenten gemäss Pensionskasse bzw. AHV/IV insgesamt die Höhe der Kinder- und Unterhaltszulagen nicht übersteigen (gemäss Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung 7 Abs. 1). Der Rekurrent erhalte insgesamt für seine 2

3 Kinder Unterstützungsleistungen, die betragsmässig denjenigen einer Vollbeschäftigung entsprächen. Es wäre stossend, wenn Arbeitstätige ohne Rentenanspruch bezüglich Unterhaltsleistungen für ihre Kinder schlechter gestellt wären, zumal die Kosten für den Unterhalt der Kinder jeweils gleich hoch bleiben. Ferner sollten nach den bilateralen Abkommen Beschäftigte mit Wohnsitz im Inland nicht besser gestellt sein als Angestellte mit Wohnsitz im Ausland. Kinder- und Unterhaltszulagen sowie die Kinderrenten verfolgten denselben Zweck. Der Aspekt des Teuerungsausgleichs führe zu keinem anderen Resultat: Die Unterhaltszulage werde nämlich jährlich auch der Teuerung angepasst, die Kinderzulage periodisch. Das Kinderzulagengesetz sei sodann für Mitarbeitende im Kanton Basel-Stadt nicht anwendbar, jene Leistungen lägen im Übrigen deutlich tiefer als diejenige für die Mitarbeitenden des Kantons. Von einer Verjährung des Rückforderungsanspruchs könne keine Rede sein. Die entsprechenden Angaben zu den Kinderrenten seien der Behörde erst im Juni 2007 bekannt gegeben worden. 2.3 In der Replik hält der Rekurrent [ ] an seinen Anträgen und Ausführungen fest und ergänzt diese Streitpunkt im vorliegenden Fall ist, ob die dem Rekurrenten von der Pensionskasse Basel-Stadt aufgrund seiner Teilinvalidität von 25 Prozent ausbezahlten Kinderrente vom Arbeitgeber Basel-Stadt an die von ihm ausbezahlten Kinder- und Unterhaltszulagen angerechnet werden dürfen. 3.2 Gemäss 16 Abs. 1 des Lohngesetzes (LG) haben Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt einen Anspruch auf Kinderzulagen für ihre in der Schweiz oder im Ausland lebenden Kinder. Sind mehrere Personen anspruchsberechtigt, wird höchstens der Betrag einer vollen Zulage ausgerichtet. Abs. 3 der Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat, die erforderlichen Bestimmungen in einer Verordnung zu erlassen. In einem zweiten Satz wird ergänzt: Insbesondere regelt er die Anspruchskonkurrenz, den Anspruch bei Teilzeitbeschäftigung, die Nachforderung sowie die Rückerstattung von Kinderzulagen". 17 LG regelt den Anspruch auf Unterhaltszulagen. Diese Zulage steht Mitarbeitenden zu, welche Anspruch auf Kinderzulagen haben (Abs. 1) oder im Sinne von Art. 328 ZGB für den Unterhalt von im gleichen Haushalt lebenden Verwandten aufkommen (Abs. 2). 17 Abs. 3 LG lautet: In einer Verordnung erlässt der Regierungsrat die erforderlichen Bestimmungen". In der Verordnung über die Ausrichtung von Kinder- und Unterhaltszulagen an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt (Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung, SG 3

4 ) hat der Regierungsrat von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht. Gemäss 2 Abs. 2 dieser Verordnung sind von dritter Seite ausgerichtete Kinder-, Haushalts- oder andere Familienzulagen, welche für den gleichen Sachverhalt bezahlt werden, an die auszurichtenden Kinder- und Unterhaltszulagen anzurechnen. 2 Abs. 2 der Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung beruht auf ausreichenden Delegationsnormen (vgl. dazu VGE vom 28. Juni 2006 i.s. S.M.). 3.3 Die genannte Regelung von 2 Abs. 2 der Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung will Anspruchskonkurrenzen in jeder Form regeln und nicht nur die Konstellation, wo mehrere anspruchsberechtigte Personen bestehen. Dies ergibt sich zum einen aus Sinn und Zweck der zitierten Norm, aber auch aus ihrem klaren Wortlaut (erfasst werden bereits ausgerichtete Kinder-, Haushalts- oder andere Familienzulagen, welche für den gleichen Sachverhalt bezahlt werden). Zu fragen bleibt, ob die Kinderrenten, welche die Pensionskasse Basel-Stadt ausbezahlt für den gleichen Sachverhalt" bezahlt werden. 3.4 Der Rekurrent stellt sich auf den Standpunkt, die Kinderrente der Pensionskasse Basel-Stadt gleiche den invaliditätsbedingten Erwerbsausfall aus. Tatsächlich kann aus dem Wort Kinderrente nicht ohne Weiteres auf die Natur der entsprechenden Leistung geschlossen werden. Eine ähnliche Problemstellung kennt das Zivilrecht: Art. 285 Abs. 2 bis ZGB hält fest, dass ein Unterhaltspflichtiger, der infolge von Alter oder Invalidität Sozialversicherungsleistungen oder ähnliche für den Unterhalt des Kindes bestimmte Leistungen erhält, diese an seine Unterhaltspflicht anrechnen kann, sofern diese Leistungen sein Erwerbseinkommen ersetzen. Gedacht wird hier an die Leistungen von AHV, IV oder aber auch BVG (vgl. dazu WULLSCHLEGER, Praxiskommentar zum Scheidungsrecht, N 75 zu Art. 285 ZGB). Dabei will der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung tragen, dass derartige Kinderrenten Erwerbseinkommen des Unterhaltspflichtigen ersetzen können. Allerdings sei dies meist nicht in vollem Umfang der Fall. Je nach dem, ob wegen des Eintritts der Invalidität Sozialleistungen (Kinderzulagen des Arbeitgebers) wegfallen oder nicht, stelle die Kinderrente Ersatz für entgangene Sozialleistungen oder aber - falls sie weiter ausbezahlt werden - für Erwerbseinkommen dar (vgl. dazu auch BGE 128 III 311: Die IV-Kinderzusatzrente ersetzt Erwerbseinkommen, so auch BGE 133 V 575 E S. 576). Das Wort Kinderrente erklärt mit anderen Worten noch nichts. Vielmehr ist zu prüfen, wofür diese rechnerisch einen Ausgleich bilden. Dies hängt nun im Wesentlichen davon ab, wie die konkrete Kinderrente berechnet wird, wie die Grundrente des Unterhaltspflichtigen berechnet wird und ob sich zwischen diesen beiden Grössen ein rechnerischer Zusammenhang konstruieren lässt. Zur Klärung der Frage, wofür die Pensionskasse Basel-Stadt ihre Kinderrenten genau 4

5 erbringt (ob als Ersatz für Erwerbseinkommen oder als Lastenausgleich für den Kinderunterhalt) wurde sie angefragt, aufgrund welcher rechnerischen Faktoren sie die jeweiligen Leistungen festsetzt. Aus ihrer Auskunft vom 22. Dezember 2008 erhellt, dass der Rekurrent eine Rente erhält, die sich auf der Basis von 65 Prozent seines letzten versicherten Lohns errechnet. Bei einem Invaliditätsgrad von 25 Prozent werden 25 Prozent der 100-prozentigen IV-Rente als Grundrente ausgerichtet. Diese Berechnung erfolgt sowohl für Unterhaltspflichtige als auch für Nichtunterhaltspflichtige gleichermassen. Sie ist somit unabhängig davon, ob der Rentenbezüger Anspruch auf eine Kinderrente hat oder nicht. Denkbar wäre, dass bei einem Unterhaltspflichtigen mit Anspruch auf Kinderrenten die Grundrente tiefer angesetzt ist. Dann würde via Kinderrente ein Teil des Erwerbseinkommens ausgeglichen. Im vorliegenden Fall allerdings bedeutet die Berechnung der Grundrente, dass die Kinderrente keinen Ersatz oder teilweisen Ersatz für ausfallendes Erwerbseinkommen, sondern einzig einen zusätzlichen Ausgleich für die Familienlasten darstellt. Eine Anrechnung an die volle Kinderzulage/Unterhaltszulage gemäss Lohngesetz ist aus diesem Grunde zulässig. Würde keine Anrechnung erfolgen, so hätte dies - wie dies das Departement D. zu Recht moniert - zur Folge, dass ein Erwerbstätiger für den gleichen Sachverhalt" nämlich Unterhaltspflicht für Kinder, schlechter dastünde als der teilweise Invalide, der zusätzlich zur 100-prozentigen Kinderzulage/Unterhaltszulage gemäss Lohngesetz noch eine 25-prozentige Kinderrente der Pensionskasse Basel-Stadt beziehen könnte. Der Kinderunterhalt bleibt sich in beiden Fällen gleich. Es gibt daher keinen Grund, weshalb ein Invalider für Kinderunterhalt höhere Leistungen beziehen sollte als der Nichtinvalide. 3.5 Der Rekurrent moniert weiter, dass für Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft andere Regeln gelten, indem gemäss Kinderzulagengesetz eine Anrechnung ausgeschlossen werde. Dies führe zu einer Rechtsungleichheit. Wie im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. Juni 2006 i.s. S.M. diesbezüglich ausgeführt worden ist, unterliegen öffentlich Bedienstete indessen anderen Regeln als privatrechtlich Angestellte. Sie unterstehen einem gesetzlich definierten Leistungssystem. Dieses beinhaltet, da auf gesetzlichen Regelungen beruhend, eine gewisse Konstanz im Gegensatz zu den privatrechtlich kündbaren Abreden. Hinzu kommt, dass vorliegend über das gesetzliche Minimum des BVG hinausgehende gesetzliche Leistungen erbracht werden. Dies ergibt sich aus der Auskunft der Pensionskasse Basel-Stadt: Gemäss BVG besteht bei einem IV-Grad von 25 Prozent kein Anspruch auf eine IV-Rente bzw. IV-Kinderrente. Daher wurden der Berechnung der Kinderrente durch die Pensionskasse die Ansätze der Kinderzulage gemäss kantonalem Lohngesetz zugrunde gelegt. Von einer Diskriminierung des Rekurrenten, der sich eine Leistung der Pensionskasse Basel-Stadt anrechnen 5

6 lassen muss, die ein privatrechtlich Angestellter nach BVG gar nicht erhielte, kann somit nicht die Rede sein. Im Übrigen bezahlt der Arbeitgeber Basel-Stadt zusätzlich zur vollen Kinderzulage eine volle Unterhaltszulage; eine Leistung, die im privatrechtlichen Verhältnis ohne besondere Abrede nicht geschuldet ist. In diesem Zusammenhang ist auch der weitere Einwand des Rekurrenten zu behandeln, er sei anlässlich seiner Teilpensionierung Ende 2004 nicht über die finanziellen Einbussen" orientiert worden. Eine derartige Einbusse erleidet er nicht. Er erhält wie vor seiner Teilpensionierung rechnerisch volle Kinder- und Unterhaltszulagen, dies zum Teil in Form von Teilkinderrenten. Eine Verschlechterung der finanziellen Situation des Rekurrenten ist aus Sicht des Arbeitgebers weder beabsichtigt gewesen noch ist sie konkret eingetreten. Daher konnte auch keine Orientierung über Einbussen" erfolgen. 3.6 Bei dieser Ausgangslage kann offen bleiben, ob aus Gründen des bilateralen Abkommens EWG ebenfalls und zusätzlich die Anrechnung der Kinderrente an die Kinderzulagen/Unterhaltszulagen geboten wäre. So oder so ist die Anrechnung aufgrund des internen Rechtes erforderlich. 3.7 Schliesslich stellt sich noch die Frage, ob der Rückzahlungsanspruch verjährt ist. Gemäss 14 der Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung verjährt der Anspruch auf Rückerstattung von zu Unrecht bezogenen Kinder- und Unterhaltszulagen nach einem Jahr seit Kenntnis, spätestens nach 5 Jahren seit dem unrechtmässigen Bezug der einzelnen Zulage. Die Vorinstanz erfuhr im Nachgang zu einem Mailverkehr vom 2. und 3. Juli 2007, in welcher Höhe und für welches Kind Kinderrenten der Pensionskasse Basel-Stadt ausgerichtet werden. Damit eine Anrechnung an die Kinderzulagen/Unterhaltszulagen überhaupt erfolgen kann, muss der Arbeitgeber über das Faktum einer Auszahlung von Kinderrenten (was bei 25 Prozent Invalidität gerade keine Selbstverständlichkeit ist) und über die konkrete Höhe der ausbezahlten Kinderrenten orientiert sein. Dass der Rekurrent den Personaldienst über den Ausbildungsstand seiner Kinder informiert hat, ist unbestritten und war im Übrigen auch Voraussetzung dafür, dass er überhaupt Kinder- und Unterhaltszulagen des Staates weiterbeziehen konnte. Hingegen war die Vorinstanz aus Datenschutzgründen nicht in der Lage, ihrerseits bei der Pensionskasse Basel-Stadt Abklärungen zur Kinderrente und deren Höhe zu tätigen. Entsprechend musste der Rekurrent die PK Basel-Stadt zur Auskunft ermächtigen. Bevor der Rekurrent die entsprechenden Angaben geliefert hat, konnte der Personaldienst somit keine Kenntnis vom Rückerstattungsanspruch haben. Die Verjährungsfrist begann daher anfangs Juli 2007 zu laufen. Die Rückforderungsverfügung datiert vom 7. März 2008 und ist somit innert Jahresfrist ergangen. Die Rückforderung umfasst einen Zeitraum ab Dezember 2004 und liegt 6

7 somit noch innerhalb der 5-Jahresfrist. Somit sind weder der ganze Rückforderungsanspruch noch Teile desselben verjährt. 3.8 Der Rekurrent hat in der Replik noch verschiedene neue Behauptungen erstmals vorgetragen, die indessen als verspätet zu betrachten sind (vgl. dazu Stamm, Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser (Hrsg.), Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, S. 505). Vor allem betrifft dies den Einwand einer Befangenheit des Departements D. zur Instruktion des vorliegenden Rekurses. Im Übrigen ginge der Einwand aber auch an der Sache vorbei: In sämtlichen Fällen von Rückforderungen von Sozialzulagen ist der Arbeitgeber bzw. das entsprechende Departement im Rekursverfahren federführend. Nachdem es sich um eine Verfügung des Departement D. gehandelt hat, ist entsprechend auch dieses Departement als Gegenpartei im Verwaltungsrekursverfahren aufgetreten. IV. Urteil u. Rechtskraft Der Rekurs ist abzuweisen. Das Urteil ist rechtskräftig. V. Schlussfolgerungen d. ZPD 2 Abs. 2 der Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung regelt die Anspruchskonkurrenzen in jeder Form. Die Kinderrente stellt keinen Ersatz oder teilweisen Ersatz für ausfallendes Erwerbseinkommen, sondern einzig einen zusätzlichen Ausgleich für die Familienlasten dar. Eine Anrechnung an die volle Kinderzulage/ Unterhaltszulage gemäss Lohngesetz wäre aus diesem Grund zulässig. Der Regierungsrat hat jedoch aus sozialpolitischen Gründen mit Beschluss Nr. 09/27/20 vom 1. September 2009 entschieden, rückwirkend per 1. Januar 2009 auf eine Anrechnung der Kinderrenten an die Unterhaltszulage zu verzichten. Gemäss 14 der Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung verjährt der Anspruch auf Rückerstattung von zu Unrecht bezogenen Kinder- und 7

8 Unterhaltszulagen nach einem Jahr seit Kenntnis, spätestens nach 5 Jahren seit dem unrechtmässigen Bezug der einzelnen Zulage. VI. Relevante Rechtsnormen 16 und 17 des Lohngesetzes 2 Abs. 2 und 14 der Kinder- und Unterhaltszulagenverordnung 8