POLITISCHER BERICHT AUS DER RUSSISCHEN FÖDERATION. Dr. Markus Ehm Leiter der Verbindungsstelle Moskau

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1 POLITISCHER BERICHT AUS DER RUSSISCHEN FÖDERATION Dr. Markus Ehm Leiter der Verbindungsstelle Moskau Nr. 12/ November 2012

2 IMPRESSUM Herausgeber Vorsitzender Hauptgeschäftsführer Copyright 2012, Hanns-Seidel-Stiftung e.v., München Lazarettstraße 33, München, Tel.: +49 (0) , Online: Prof. Dr. h.c. mult. Hans Zehetmair Staatsminister a.d., Senator E.h. Dr. Peter Witterauf Verantwortlich Ludwig Mailinger Leiter des Büros für Verbindungsstellen Washington, Brüssel, Moskau / Internationale Konferenzen Hanns-Seidel-Stiftung e.v. Tel.: +49 (0) oder -204 Fax: +49 (0) mailing@hss.de Alle Rechte, insbesondere das Recht der Vervielfältigung, Verbreitung sowie Übersetzung, vorbehalten. Kein Teil dieses Berichtes darf in irgendeiner Form (durch Fotokopie, Mikrofilm oder ein anderes Verfahren) ohne schriftliche Genehmigung der Hanns-Seidel-Stiftung e.v. reproduziert oder unter Verwendung elektronischer Systeme verarbeitet, vervielfältigt oder verbreitet werden. Das Copyright für diese Publikation liegt bei der Hanns-Seidel-Stiftung e.v. Namentlich gekennzeichnete Beiträge geben nicht unbedingt die Meinung des Herausgebers wieder. Die Autoren tragen für ihre Texte die volle Verantwortung.

3 Nichtregierungsorganisationen: Stärkere Beobachtung bei ausländischer Finanzierung Agenten-Gesetz tritt in Kraft Russland sieht Einmischung in innere Angelegenheiten Im Juli beschloss die Staatsduma strengere Offenlegungspflichten für russische gemeinnützige Organisationen, die Gelder aus dem Ausland erhalten: 1 Die neuen Regelungen fordern unter bestimmten Voraussetzungen, dass sich russische Organisationen als ausländische Agenten bezeichnen lassen müssen und treten am 21. November 2012 in Kraft Inhalt des Änderungsgesetzes Kern des Änderungsgesetzes mit dem Titel Über die Einführung von Änderungen in einzelnen Gesetzen der Russischen Föderation zur Regelung der Tätigkeit von gemeinnützigen Organisationen, welche die Funktion eines ausländischen Agenten ausführen sind Modifikationen am NGO-Gesetz 3 (a) und am Strafgesetzbuch 4 (b). a. Neuerungen für russische Vereinigungen Es müssen drei Merkmale vorliegen, damit eine russische gemeinnützige Organisation als ausländischer Agent 5 gilt: Erstens muss sie Gelder oder sonstige vermögenswerte Vorteile auf direktem oder indirektem Wege von ausländischen Staaten erhalten; zweitens muss sie sich am politischen Leben in Russland beteiligen, und zwar, drittens, im Interesse des ausländischen Geldgebers. 6 Eine Teilnahme am politischen Leben liegt vor, wenn das Ziel der Organisation die Beeinflussung der russischen Politik ist. Das Gesetz nimmt bestimmte Tätigkeitsbereiche aus, so zum Beispiel Kultur und Kunst, Wissenschaft und Soziales; ebenso wenig können religiöse Organisationen als ausländische Agenten tätig sein. 7 1 Am 29. Juni berichtete die Tageszeitung Kommersant erstmals über Pläne der Regierungsfraktion Einiges Russland, für gemeinnützige Organisationen neue Regelungen zu treffen. Am 3. Juli befasste sich der zuständige Ausschuss der Staatsduma mit dem Entwurf, und bereits drei Tage später erfolgte die erste Lesung. Die zweite und dritte Lesung setzte das Parlament für den 13. Juli an. Von den 450 Abgeordneten votierten 374 für das Änderungsgesetz; die Mitglieder der Fraktion Gerechtes Russland blieben der Abstimmung fern. Der Föderationsrat, die Oberkammer der Legislative, bestätigte die Modifikationen am 18. Juli, und Staatspräsident Wladimir Putin unterzeichnete das Gesetz am 20. Juli Kommersant vom , S. 1; vom , S. 1; vom , S. 2; vom , S. 1f.; Internetportal Korrespondent.net vom , 2 Internetportal Korrespondent.net vom , (120 Tage 3 nach seiner Veröffentlichung). Kurz für: Gesetz der Russischen Föderation über gemeinnützige Organisationen vom 12. Januar Im Folgenden: StGB. 5 Im Folgenden: Agenten-Organisation. 6 Das Folgende nach: Art. 2 NGO-Gesetz n.f. am Ende. 7 Art. 2 Nr. 1) a) bzw. Art. 2 Nr. 1) в) des Änderungsgesetzes. 1

4 Das Justizministerium trägt die Agenten-Organisationen in ein neues Register ein. 8 Wird die Eintragung unterlassen, können Behörden die Arbeit dieser Organisationen bis zu einem halben Jahr unterbinden. 9 Publikationen müssen mit einem Hinweis auf die Autorenschaft eines ausländischen Agenten versehen werden. Das Gesetz sieht scharfe Transparenzregeln vor: Dokumentation der Tätigkeit halbjährlich, Informierung über die Mittelverwendung einmal pro Quartal, jährliche Vorlage eines Wirtschaftsprüfertestats. 10 Eine Agenten-Organisation kann maximal einmal pro Jahr planmäßig kontrolliert werden. 11 Außerplanmäßige Kontrollen können in vier Fällen durchgeführt werden, so z.b. in dem Fall, dass die Vereinigung eine Rechtsverletzung nach Aufforderung und Fristsetzung des Justizministeriums nicht beseitigt hat oder den Behörden Hinweise auf eine terroristische Tätigkeit vorliegen, z.b. aufgrund einer Anzeige oder der Berichterstattung in den Medien. Das Justizministerium informiert die Staatsduma einmal pro Jahr über die Tätigkeit der Agenten- Organisationen. 12 b. Neuerungen im Strafgesetzbuch Unterlässt eine Agenten-Organisation die besondere Registrierung, so kann dies zu Geldstrafen in Höhe von bis zu Euro, Sozialarbeit oder Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren führen. 13 Den Vorsitzenden der Agenten-Organisationen drohen empfindliche Geldstrafen, ja sogar Zwangsarbeit oder Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren, wenn sie Bürger der Russischen Föderation zur Verweigerung ihrer staatsbürgerlichen Pflichten anstiften. 14 Diese Vorschrift gilt nicht für die Vertretungen ausländischer Organisationen, die sich nicht als ausländische Agenten registrieren lassen müssen. 2. Folgen für die deutschen politischen Stiftungen Das Änderungsgesetz bewirkt nicht, dass sich die deutschen Stiftungen in Russland als ausländische Agenten bezeichnen lassen müssen. Sie sind beim Justizministerium der Russischen Föderation als strukturelle Untereinheit einer gemeinnützigen ausländischen Nichtregie- 8 Art. 2 Nr. 3) des Änderungsgesetzes. 9 Art. 2 Nr. 5) з) Abs. 1 des Änderungsgesetzes. Diese Entscheidung kann entweder beim Justizministerium oder auf dem Gerichtsweg angefochten werden. Art. 2 Nr. 5) з) Abs. 2 des Änderungsgesetzes. Solange die Tätigkeit der Organisation eingestellt ist, verliert sie ihr Recht auf Herausgabe von Presseerzeugnissen, es wird ihr verboten, Massenaktionen und öffentliche Veranstaltungen durchzuführen. Bankguthaben werden bis auf wenige, ausnahmsweise möglichen Verfügungen, gesperrt (z.b. für die Bezahlung von Steuern). Art. 2 Nr. 5) и) Abs. 1 des Änderungsgesetzes. Mit der Eintragung ins Register kann die Organisation ihre Tätigkeit wieder aufnehmen. Art. 2 Nr. 5) и) Abs. 2 des Änderungsgesetzes. 10 Vorlage der Dokumente beim Justizministerium. Art. 2 Nr. 5) б) des Änderungsgesetzes. 11 Art. 2 Nr. 5) ж) des Änderungsgesetzes. 12 Art. 2 Nr. 5) н) Abs. 2 des Änderungsgesetzes. Diese Information enthält Angaben über die politische Tätigkeit dieser Organisationen auf dem Gebiet der Russischen Föderation, über die Herkunft und Verwendung von Geldmitteln und ebenso über die Ergebnisse der Kontrolle. 13 Art. 3 Nr. 2) des Änderungsgesetzes. 14 Art. 3 Nr. 1) des Änderungsgesetzes. 2

5 rungsorganisation 15 registriert; und zwar in der Rechtsform einer rechtlich unselbständigen Filiale 16 und eben nicht als russische gemeinnützige Organisationen. 17 Für die deutschen politischen Stiftungen ergeben sich drei Neuerungen. Erstens muss ein russischer Wirtschaftsprüfer ihren jährlichen Finanzbericht testieren 18, was mit erheblichen Kosten verbunden sein wird. Zweitens wird das Justizministerium zukünftig öffentlich darüber Auskunft geben, welche strukturellen Untereinheiten ausländischer gemeinnütziger Nichtregierungsorganisationen registriert sind. 19 Drittens: Bewegt eine in Russland tätige deutsche politische Stiftung Staatsbürger der Russischen Föderation dazu, ihre Bürgerpflichten zu verletzen, so droht der Büroleitung eine Bestrafung nach dem Strafgesetzbuch. Unterstützt eine deutsche politische Stiftung russische gemeinnützige Organisationen finanziell, so müssen sich diese als ausländischer Agent registrieren lassen, falls die oben unter Punkt 2. a. dargestellten drei Voraussetzungen vorliegen. 3. Politisches Umfeld und Einschätzung Unvorhersehbar ist, wie die Gerichte die neuen Vorschriften auslegen werden. Handelt es sich um einen geldwerten Vorteil für die russische Organisation, wenn mit deutschen Geldern russische Partner zu einem Dialogprogramm nach Deutschland eingeladen werden, z.b. um die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung zu diskutieren? Nicht definierte Begriffe wie Teilnahme am politischen Leben im Interesse des Geldgebers sorgen für Unsicherheit. Besonders problematisch wird dies vor dem Hintergrund der traditionell ausgeprägten Strafneigung des russischen Gerichtswesens, die sogar Staatspräsident Wladimir Putin unlängst öffentlich kritisierte. 20 Letzten Endes begünstigt diese Strafneigung eine Praxis, bei der der Angeklagte seine Unschuld beweisen muss, und nicht die Staatsanwaltschaft seine Schuld. Dadurch verringert sich der Rechtsschutz des Bürgers, wohingegen sich der Handlungsspielraum des Staates vergrößert. Deshalb ergibt sich für russische gemeinnützige Organisationen eine unberechenbare Schwebelage: Mit dem Argument, die staatliche Sicherheit in den Vordergrund zu stellen, könnten die neuen Vorschriften weit und damit zu Ungunsten der gemeinnützigen Organisationen ausgelegt werden. Diese Gesetzesinterpretation wird gestützt durch die Äußerungen der sechs Abgeordneten der Regierungspartei, welche die Gesetzänderung eingebracht haben: Handlungsmotiv sei der Schutz der Bürger und ihrer Rechte; die Bevölkerung solle wissen, ob die russische Zivilgesellschaft oder ausländische Agenten auf die politische Situation im Land einwirkten. 21 Keineswegs gehe es um ein Verbot von Agenten-Organisationen, im Mittelpunkt stehe die 15 So die Übersetzung des Wortlauts in Art. 2 Nr. 1 NGO-Gesetz. 16 Es handelt sich um eine wörtliche Übersetzung des russischen Begriffs filial. 17 Art. 2 Nr. 5) Abs. 2 in Verbindung mit Art. 5, 13.1 NGO-Gesetz. 18 Art. 2 Nr. 5) д) Abs. 1 des Änderungsgesetzes. 19 Art. 2 Nr. 5) д) Abs. 2 des Änderungsgesetzes. 20 Siehe dazu den am 6. Februar 2012 veröffentlichtem Aufsatz mit dem Titel Demokratie und Qualität des Staates, Kommersant vom , in Printausgabe erschienen, und zwar beginnend auf Seite 1, zudem komplett im Internet veröffentlicht unter 21 So der Abgeordnete Alexander Sidjakin, Kommersant vom , S. 1f. 3

6 Informierung der Bevölkerung und eine gesellschaftliche Kontrolle. 22 Politische Kreise sprechen davon, dass mit diesen Gesetzen die Staatsspitze eine politische Einflussnahme des Auslandes auf innere Angelegenheiten der Russischen Föderation unterbinden möchte. Im Blick habe der Kreml insbesondere die Wahlbeobachtungsorganisation Golos 23 welche in den Jahren 2010 und 2011 insgesamt sechs Millionen US-Dollar allein vom US-Ministerium für internationale Entwicklung (USAID) erhalten hat. 24 Golos organisierte im Duma- und Präsidentschaftswahlkampf landesweit Wahlbeobachtungen und hob stets seine Unabhängigkeit hervor. Im Gegensatz zu den anderen zahlreich vorhandenen Wahlbeobachtern russischer Parteien legte Golos Wert auf eine professionelle und moderne Pressearbeit. So habe aus Sicht der Staatsspitze diese Organisation in der internationalen Berichterstattung die Meinungsführerschaft über den Ablauf der russischen Wahlen erlangt. Dies sei mit einer überspitzten und verzerrten Tatsachendarstellung zum Nachteil Russlands einhergegangen. Staatspräsident Putin äußerte sich in der jüngeren Vergangenheit unterschiedlich hinsichtlich der Finanzierung russischer Organisationen mittels ausländischer Gelder. Auf dem Parteitag von Einiges Russland im November 2011 sagte er: 25 Vor den Staatsduma- und Präsidentschaftswahlen versammeln mehrere ausländische Staaten Geldempfänger um sich, sog. Empfänger von Fördergeldern, sie instruieren sie und stellen sie auf die entsprechende Arbeit ein, um letzten Endes auf den Verlauf des Wahlkampfs in Russland Einfluss zu nehmen. Im Juli 2012 erklärte das Staatsoberhaupt: 26 Die Finanzierung aus ausländischen Quellen ist für sich genommen kein absolut negativer Faktor; entscheidend ist, unter welchen Bedingungen und wozu diese Finanzierung erfolgt. Letztere Stellungnahme deutet auf eine differenzierte Haltung Putins hin und nährt die Hoffnung darauf, dass auch die Behörden und die Justiz nicht pauschal, sondern ebenfalls differenziert vorgehen werden. Ein Reibungspunkt bleibt die Bezeichnung ausländischer Agent. Während Putin sie verteidigte 27, wiesen oppositionelle Abgeordnete darauf hin, dass die beiden Wörter in Kombination als 22 So die Abgeordnete Irina Jarowaja, Vorsitzende des Sicherheitsausschusses, Kommersant vom , S. 1f, vom , S. 2. Ähnlich äußerte sich Sergej Narijschkin, Vorsitzender der Staatsduma. Profil vom , S Golos (zu deutsch: Stimme) erlangte Bekanntheit in Zusammenhang mit den Staatsduma- und Präsidentschaftswahlen der jüngsten Vergangenheit, weil die Organisation Hunderte russischer Wahlbeobachter landesweit rekrutierte, sie im russischen Wahlrecht schulte und ihre Tätigkeit koordinierte. Das Wochenmagazin Kommersant Wlastj weist darauf hin, dass Golos/Stimme gerade die Einhaltung der russischen Gesetze überprüft. Kommersant Wlastj vom , S Siehe dazu das Internetportal INFOX vom , Siehe dazu auch Äußerungen aus der Präsidialadministration. Kommersant vom , S. 1f. 25 Internetseitseite der Regierung der Russischen Föderation vom , 26 Kommersant vom , S. 3. 4

7 Synonym für Spion gelten würden. 28 Das politische Wochenmagazin Profil verweist auf die russische Geschichte: Der Ausdruck werde mit Feind assoziiert. 29 Hintergrund für den Begriff ausländischer Agent (russisch: inostrannij agent) scheint eine wörtliche Übersetzung aus dem Englischen zu sein: Der US-amerikanische Foreign Agent Registration Act verwendet den Ausdruck foreign agent für einen ausländischen (Interessen-)Vertreter; eine Tätigkeit als Spion wird damit nicht assoziiert. 30 Die Mutmaßung, dass die russischen Gesetzesinitiatoren absichtlich eine prägnante, ja provokative Wortwahl trafen, ist nicht ganz von der Hand zu weisen Fazit Regierungskreise geben an, dass mit dem Agenten-Gesetz ein generelles Vorgehen gegen ausländische Geldgeber nicht beabsichtigt sei. Im Mittelpunkt stünden einzelne Gruppierungen, die sich in die inneren Angelegenheiten Russlands einmischen würden. Und doch wirft die neue Gesetzeslage bereits ihre Schatten voraus. Einige russische Organisationen sagten sich von ausländischen Geldern los, weil sie das Risiko aufgrund der unklaren Gesetzeslage für zu groß halten, als ausländische Agenten gebrandmarkt zu werden. Andere Organisationen wie die Menschenrechtsgruppe Memorial und die Anti-Korruptions-Initiative Transparency International wollen weiter ausländische Gelder annehmen und lehnen gleichzeitig die Registrierung als ausländische Agenten ab: 32 Hier läuft es auf eine Konfrontation mit dem neuen Gesetz hinaus. Ob der Staat den Konflikt aufnimmt, bleibt abzuwarten. Insgesamt hat das Agenten- Gesetz großes Potential, in der russischen Administration für eine Stimmung gegen Organisationen, die vom Ausland finanziell unterstützt werden, zu sorgen. Rein vorsichtshalber könnten manche Organisationen, die sich bisher am internationalen Austausch beteiligt haben, künftig sehr zurückhaltend agieren. Dr. Markus Ehm Leiter der Verbindungsstelle Moskau der Hanns-Seidel-Stiftung Moskau, 8. November Kommersant vom , S So z.b. Andrej Tumanow ( Gerechtes Russland ). Kommersant vom , S. 2. Auch die Abgeordneten Leonid Kalaschnikow (Kommunistische Partei), Lew Ponomarjow ( Gerechtes Russland) und Gennadi Gudkow ( Gerechtes Russland ) sprachen sich gegen die Bezeichnung ausländischer Agent aus. Kommersant vom , S Profil vom , S. 8. So seien Zehntausende als ausländische Agenten in Lager geschickt worden. 30 Die Politologin Veronika Kraschennikowa habe selbst in den USA als foreign agent gearbeitet, um die kulturellen und wirtschaftlichen Interessen der Stadt St. Petersburg zu vertreten; sie habe keine Voreingenommenheit von US-amerikanischer Seite festgestellt. Gleichzeitig hebt sie hervor, dass das englische Wort agent für einen (beliebigen) (Interessen-)Vertreter stehe und nicht mit Spion gleichgesetzt werde. Kommersant vom , S Man wolle keine Formulierung wählen, welche die Wirklichkeit verschleiere. So die Vorsitzende des Sicherheitsausschusses der Staatduma, Irina Jarowaja, Kommersant vom , S Transparency International beruft sich in seiner Erklärung vom darauf, dass Art. 15 der Russischen Verfassung über den neuen, einfachgesetzlichen Vorschriften stehen und diese daher verdrängen würden. Zu Memorial: Internetzeitung gaseta.ru vom , 5