Umgang mit kontaminiertem Boden

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1 Umgang mit kontaminiertem Boden Name des Referenten über Folienmaster eingeben Tagung der IHK Zwickau am Dr. Andreas Henke Rechtsanwalt, Fachanwalt f. Verwaltungsrecht Tiefenbacher Rechtsanwälte, Caspar-David-Friedrich-Str. 6, Dresden Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 1

2 Bei den Klägern handelte es sich um Eigentümer von Grundstücken in unmittelbarer Nachbarschaft zu einer Tongrube. Für diese war mit Datum durch das zuständige Bergamt ein Abschlussbetriebsplan zugelassen worden. In den Nebenbestimmungen war geregelt, dass bei der Anlegung der Innenböschungen im östlichen Tagebaubereich und bei der Verfüllung des westlichen Tagebaubereichs nur Erdaushub und unbelasteter Bauschutt verwendet werden dürfen. Der bestandskräftige Abschlussbetriebsplan wurde in der Folgezeit mehrfach verlängert. Im Mai 1996 stellte das Bergbauunternehmen den Antrag auf Zulassung eines Sonderbetriebsplans mit dem Inhalt, dass zum Ausgleich eines Massendefizits bei der Verfüllung auch industrielle Reststoffe bis zur Einbauklasse Z2 der Technischen Regeln der LAGA für die stoffliche Verwertung mineralischer Abfälle (1997) zulässig sein sollten. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 2

3 Hiergegen erhob die beteiligte obere Abfallbehörde zunächst Einwände. Diese Einwände versuchte das Bergbauunternehmen mit Hilfe eines Sachverständigengutachtens zu entkräften. Hierauf änderte das Bergamt mit Bescheid vom den Abschlussbetriebsplan derart, dass nunmehr zur Verwertung im Einzelnen bezeichnete Abfälle mit dem Zuordnungswert Z2 zur Verfüllung zugelassen wurden. Gleichzeitig wurde eine Verwendung von im Einzelnen bestimmten weiteren Abfällen der Entscheidung über gesondert zu beantragende Einzelbetriebspläne vorbehalten. Hiergegen richtete sich die Klage. Diese wurde vom VG Koblenz durch Urteil vom abgewiesen. Die Berufung der Kläger wurde vom OVG Koblenz durch Urteil vom zurückgewiesen. Das OVG hatte allerdings die Revision zugelassen. Die von den Klägern eingelegte Revision war erfolgreich: Das BVerwG hob mit Urteil vom das Urteil des OVG vom auf und wies den Rechtsstreit zur erneuten Entscheidung an das OVG zurück. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 3

4 1. Fragestellung: Stellt die Verfüllung mineralischer Abfälle im Tagebau zum Zwecke der Wiedernutzbarmachung im konkreten Fall eine Abfallverwertung oder eine Abfallbeseitigung dar? Hintergrund: Wäre die Verfüllung als Abfallbeseitigung einzustufen, bedürfte sie einer abfallrechtlichen Planfeststellung. Eine bloße Zulassung durch einen bergrechtlichen Abschlussbetriebsplan wäre rechtswidrig. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 4

5 BVerwG: Verfüllung stellt im konkreten Fall eine Abfallverwertung dar. Begründung: 4 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG: stoffliche Verwertung (+), wenn Hauptzweck in der Nutzung des Abfalls und nicht in der Beseitigung des Schadstoffpotentials liegt. Hauptzweck liegt bei Verfüllung eines Tagebaus dann in der Nutzung des Abfalls, wenn der Bergbauunternehmer zur Verfüllung verpflichtet ist und wenn das Material für den konkret mit der Verfüllung verfolgten Zweck geeignet ist. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 5

6 Grundsätzlich ist die Nutzung von Abfällen nicht auf bestimmte stoffliche Eigenschaften beschränkt, sondern erfasst auch z.b. das bloße Volumen eines Stoffes, wenn sich hiermit der Verwendungszweck erreichen lässt. Im konkreten Fall war das Verfüllmaterial auf Grund seiner bodenmechanischen Eigenschaften (Druckfestigkeit von 40 MN/² im verdichteten Zustand) zur Stabilisierung des Verfüllkörpers, zur Oberflächenabdichtung und zur seitlichen Abdichtung geeignet. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 6

7 Die Verwertung von Abfällen hat nach 5 Abs. 3 KrW- /AbfG ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Der Einwand, die vorgesehene Verwertung sei wegen der Schadstoffhaltigkeit der Abfälle nicht schadlos, kann nicht dazu führen, dass die Verfüllung als Abfallbeseitigung einzustufen ist. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 7

8 2. Fragestellung: Lässt sich die Frage nach der Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit der geplanten Verwertung im konkreten Fall allein anhand der Vorschriften des BBergG i.v.m. den Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen der LAGA (Stand: ) beurteilen? Hintergrund: Wäre die Frage zu bejahen, wäre der angegriffene Bescheid über die Änderung der Zulassung des Abschlussbetriebsplans rechtmäßig, da die Anforderungen des BBergG und der LAGA `97 erfüllt waren. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 8

9 BVerwG: Nein, die Vorschriften des BBergG enthalten keinen Maßstab zur Beurteilung der Schadlosigkeit einer Verwertung. Denn die Vorschriften des BBergG, insbesondere 55 Abs. 1 Nr. 1-13, Abs. 2 BBergG enthalten keinen Maßstab für die Prüfung der Auswirkungen des Einbaus bergbaufremder mineralischer Abfälle auf die Umweltmedien Boden und Grundwasser sowie auf Grundstücke Dritter. Die technischen Regeln der LAGA sind lediglich Empfehlungen ohne rechtsverbindlichen Charakter. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 9

10 Nach 48 Abs. 2 S. 1 BBergG kann die für die Zulassung von Betriebsplänen zuständige Behörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen, soweit ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Zu den öffentlichen Interessen gehören insbesondere die Anforderungen des Abfallrechts und des Bodenschutzrechts an den Einbau bergbaufremder mineralischer Abfälle. Spiegelbildlich hierzu findet das BBodSchG nach seinem 3 Abs. 1 Nr. 10 Anwendung, soweit Vorschriften des BBergG und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen über die Errichtung, Führung oder Einstellung eines Betriebes Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 10

11 Welches sind nun die Anforderungen des Bodenschutzes an die Verfüllung bergbaufremder mineralischer Abfälle? Antwort: Diejenigen Anforderungen, die sich aus der bodenschutzrechtlichen Vorsorgepflicht gemäß 7 BBodSchG i.v.m BBodSchV ergeben. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 11

12 7 Vorsorgepflicht Satz 1: Der Grundstückseigentümer, der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück und derjenige, der Verrichtungen auf einem Grundstück durchführt oder durchführen lässt, die zu Veränderungen der Bodenbeschaffenheit führen können, sind verpflichtet, Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen zu treffen, die durch ihre Nutzung auf dem Grundstück oder in dessen Einwirkungsbereich hervorgerufen werden können. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 12

13 Satz 2: Vorsorgemaßnahmen sind geboten, wenn wegen der räumlichen, langfristigen oder komplexen Auswirkungen einer Nutzung auf die Bodenfunktionen die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung besteht. Satz 3: Zur Erfüllung der Vorsorgepflicht sind Bodeneinwirkungen zu vermeiden oder zu vermindern, soweit dies auch in Hinblick auf den Zweck der Nutzung des Grundstücks verhältnismäßig ist. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 13

14 9 Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen (1) Das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen nach 7 des Bundes-Bodenschutzgesetzes ist in der Regel zu besorgen, wenn 1. Schadstoffgehalte im Boden gemessen werden, die die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 überschreiten, oder 2.eine erhebliche Anreicherung von anderen Schadstoffen erfolgt, die auf Grund ihrer krebserzeugenden, erbgutverändernden, fortpflanzungsgefährdenden oder toxischen Eigenschaften in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Bodenveränderungen herbeizuführen. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 14

15 (2) Bei Böden mit naturbedingt erhöhten Schadstoffgehalten besteht die Besorgnis des Entstehens schädlicher Bodenveränderungen bei einer Überschreitung der Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 nur, wenn eine erhebliche Freisetzung von Schadstoffen oder zusätzliche Einträge durch die nach 7 Satz 1 des Bundes- Bodenschutzgesetzes Verpflichteten nachteilige Auswirkungen auf die Bodenfunktionen erwarten lassen. (3) Absatz 2 gilt entsprechend bei Böden mit großflächig siedlungsbedingt erhöhten Schadstoffgehalten. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 15

16 10 Vorsorgeanforderungen (1) Sind die Voraussetzungen des 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 oder 3 gegeben, hat der nach 7 des Bundes-Bodenschutzgesetzes Verpflichtete Vorkehrungen zu treffen, um weitere durch ihn auf dem Grundstück und dessen Einwirkungsbereich verursachte Schadstoffeinträge zu vermeiden oder wirksam zu vermindern, soweit dies auch im Hinblick auf den Zweck der Nutzung des Grundstücks verhältnismäßig ist. Dazu gehören auch technische Vorkehrungen an Anlagen oder Verfahren sowie Maßnahmen zur Untersuchung und Überwachung von Böden. Für die Untersuchung gilt Anhang 1 entsprechend. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 16

17 Vorsorge durch technische Vorkehrungen an Anlagen oder Verfahren sowie Maßnahmen zur Untersuchung und Überwachung von Böden? BVerwG: 10 Abs. 1 S. 1 BBodSchV ist so zu verstehen, dass der Pflichtige Schadstoffeinträge auch im Wege der Änderung von Anlagen oder Verfahren zu vermeiden oder wirksam zu vermindern hat. Die technischen Vorkehrungen sind nicht zu einer Kompensation einer Überschreitung der Vorsorgewerte, sondern zur Verminderung der Schadstoffeinträge bestimmt. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 17

18 Konsequenz dieser Auffassung: Technische Sicherungsmaßnahmen legitimieren keine Verfüllung, bei der die Vorsorgewerte überschritten werden! Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 18

19 Ergebnis: Das Urteil des OVG Koblenz war rechtsfehlerhaft und deshalb aufzuheben, weil 1) das OVG verkannt hat, dass bei der Zulassung eines Abschlussbetriebsplans, der eine Verfüllung zum Zwecke der Rekultivierung zum Gegenstand hat, die sich aus der bodenschutzrechtlichen Vorsorgepflicht nach 7 BBodSchG, 9-12 BBodSchV ergebenden Anforderungen zu beachten sind, 2) das OVG keine Feststellungen dazu getroffen hat, ob bei Verfüllung der Tongrube durch die zugelassenen Abfälle die Vorsorgewerte überschritten werden. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 19

20 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil Die zuständige Bergbehörde hat im Jahre 1998 einen von einem Bergbauunternehmen beantragten Sonderbetriebsplan zugelassen, dessen hier relevante Nebenbestimmungen folgenden Wortlaut hatten: 0. Allgemeines Für die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche des Tagebaus gemäß 55 Abs. 1 Nr. 7 BBergG wird, was das Einbringen von Fremdmassen angeht, die Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom ( ), die dieser Zulassung als Anlage beigefügt ist, für verbindlich erklärt. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 20

21 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil 2.1 Unbelasteter Bodenaushub, der die Zuordnungswerte der Tabelle 1 erfüllt und bei dem kein Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art besteht, darf bis zu 1000 cbm/anfallstelle verwendet werden. 2.2 Wird die Mengenschwelle unter 2.1. überschritten, so ist bei unbelastetem Bodenaushub, der aus natürlich anstehenden Aufschlüssen stammt, eine betriebsplanmäßige Anzeige unter Beifügung der erforderlichen Nachweise nach Nr der Bauabfallrichtlinie vorzulegen. Eine Zulassung erfolgt in diesem Falle nicht. Mit dem Einbau kann sofort begonnen werden. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 21

22 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil 2.3 In allen anderen Fällen sind baustellenbezogene Sonderbetriebspläne beim Bergamt Rheinland-Pfalz vorzulegen. Mit dem Einbau darf erst begonnen werden, wenn die betriebsplanmäßige Zulassung vorliegt ( ). Die zuständige Behörde stellte sich mit Schreiben vom auf den Standpunkt, dass eine Prüfung des zur Verfüllung vorgesehenen Bodenmaterials am Maßstab der Vorsorgewerte des Bodenschutzrechts zu erfolgen habe. Soweit die Vorsorgewerte der BBodSchV überschritten würden, habe die Klägerin jeweils einen baustellenbezogenen Sonderbetriebsplan aufzustellen und der Bergbehörde vor Verfüllung zur Zulassung vorzulegen. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 22

23 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil Die Klägerin teilte mit Schreiben vom bzw. vom mit, dass sie beabsichtige, in ihre Lavasandgrube 3500 m³ Boden zu verfüllen, der vom Bauvorhaben Kreisstraße 25 herrühre. Das Bodenmaterial stamme aus natürlichen Aufschlüssen. Nach den vorliegenden Analyseergebnissen seien die Werte der Verwaltungsvorschrift über die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom eingehalten, so dass es eines Sonderbetriebsplans nicht bedürfe. Die zuständige Behörde widersprach dieser Auffassung, woraufhin die Klägerin Feststellungsklage erhob. Diese war darauf gerichtet, festzustellen, dass für die mit Sonderbetriebsplanzulassung vom genehmigte Verfüllung von Fremdmaterial in die Lavasandgrube S17 die Schadstoffgrenzwerte in der Tabelle 1 zu Ziff der Verwaltungsvorschrift Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom gelten, nicht dagegen die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Ziff. 4.1 der BBodSchV. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 23

24 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil Weiter war die Klage darauf gerichtet, festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, den fraglichen Bodenaushub von 3500m³ aus dem Vorhaben Kreisstraße 25 ohne Zulassung eines weiteren baustellenbezogenen Sonderbetriebsplans in ihrer Lavasandgrube S17 zu verfüllen. Das OVG Koblenz hat auf die Berufung des beklagten Landkreises hin das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen, weil es einen Anspruch der Klägerin auf die begehrte Feststellung insgesamt verneint hat. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 24

25 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil OVG Koblenz: BBodSchG und BBodSchV einschließlich der darin enthaltenen materiellen Werte sind bei bergrechtlichen Betriebsplanverfahren anzuwenden, die die Verfüllung von Abfällen zum Gegenstand haben. Soweit eine Verfüllung von Bodenaushub im Lavasandtagebau nach Ziff. 2.3 des Zulassungsbescheids vom nur mit einem weiteren baustellenbezogenen Sonderbetriebsplan zulässig ist, muss dieser den aktuellen Anforderungen des Bodenschutzrechts entsprechen. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 25

26 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil Aber auch im Rahmen des laufenden Sonderbetriebsplans vom sind die Anforderungen des vorsorgenden Bodenschutzes nach 7 BBodSchG i.v.m BBodSchV zu beachten. Begründung: Die Festlegungen in einem (Sonder)Betriebsplan vermitteln keinen Bestandsschutz. Es gibt allgemein keinen Bestandsschutz für Kontaminationen. Im Bodenschutzrecht wird das Risiko des Erkenntnisforschritts immer dem Verursacher auferlegt. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 26

27 Urteil des OVG Koblenz vom (Az.: 1 A 11222/09 OVG) Lavasandgruben-Urteil Dass an gleicher Stelle bereits eine nach heutigen Maßstäben rechtswidrige, weil den Vorsorgeanforderungen widersprechende Verfüllung stattgefunden hat, vermittelt kein Recht auf eine Fortsetzung zu gleichen Bedingungen. Wenn sich in der Zukunft eine im Einklang mit allen Anforderungen des Bodenschutzrechts vorgenommene Verfüllung als Ursache einer schädlichen Bodenveränderung darstellen sollte, haftet derjenige der verfüllt hat, als Verursacher nach 4 Abs. 3 BBodSchG. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 27

28 Beschluss des BVerwG vom (Az.: 7 B 16.10) zum Lavasandgrubenurteil des OVG Koblenz Der Beschluss betrifft die Entscheidung über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des OVG Koblenz vom ( Lavasandgrubenurteil ). Das BVerwG hat diese Nichtzulassungsbeschwerde abgewiesen. Mit der Nichtzulassungsbeschwerde hatte die Klägerin nur eine von zwei selbständig tragenden Urteilsbegründungen in zulässiger und begründeter Weise angegriffen, so dass die Beschwerde schon aus diesem Grund scheitern mußte. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 28

29 Beschluss des BVerwG vom (Az.: 7 B 16.10) zum Lavasandgrubenurteil des OVG Koblenz Das BVerwG stellt im Beschluss vom außerdem klar, dass sich das Tongrubenurteil vom auch auf den Bereich unterhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht bezieht: In Ermangelung bergrechtlicher Vorschriften zur Regelung der Einwirkungen auf den Boden ist daher das Bundes-Bodenschutzgesetz anwendbar (Urteil vom 14. April 2005 a.a.o. Rn. 25). Diese Ausführungen beziehen sich ersichtlich nicht nur auf den Bereich des durchwurzelten oder durchwurzelbaren Bodens ( ) und beschränken sich offenkundig auch nicht auf die Verfüllung mit Boden im Sinne des 2 Abs. 2 BBodSchG. Das liegt angesichts des Schutzzwecks des Bundes-Bodenschutzgesetzes auf der Hand ( ), denn auch die unterhalb des durchwurzelbaren Bodens liegende Schicht erfüllt natürliche Bodenfunktionen Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 29

30 Fazit: Die bodenschutzrechtlichen Anforderungen an eine Verfüllung mineralischer Abfälle sind nicht abstrakt, sondern nur unter Berücksichtigung naturbedingt und/oder großflächig siedlungsbedingt erhöhten Schadstoffgehalten zu bestimmen. Zumindest bei einer nachträglichen Änderung eines Betriebsplans obliegt die Ermittlung der Hintergrundbelastung der zuständigen Behörde im Rahmen ihrer Amtspflicht. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 30

31 Fazit: Ein Betriebsplan vermittelt zwar keinen Bestandsschutz hinsichtlich der Anforderungen an das zu verfüllende Material, aber die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen ist nur zulässig, wenn sie für den Unternehmer wirtschaftlich vertretbar und nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erfüllbar ist ( 56 Abs. 1 BBergG). Oder anders gesagt: Auch wenn der Bestand nicht geschützt ist, darf ein Eingriff in den Bestand nicht unverhältnismäßig sein. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 31

32 Fazit: Das Kriterium der wirtschaftlichen Vertretbarkeit ist kein Instrument, um einen Bestandsschutz für alte Betriebspläne über die Hintertür einzuführen. Die Beachtung des geltenden Rechts steht im Rahmen der Vertretbarkeitsprüfung nicht zur Disposition. Die Vertretbarkeitsprüfung soll lediglich verhindern, dass das Kind mit dem Bade ausgeschüttet wird. Es ist grundsätzlich Sache des Unternehmers, konkret und unter Vorlage aussagekräftiger Unterlagen darzulegen, was für ihn wirtschaftlich unvertretbar und was für ihn wirtschaftlich vertretbar ist. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 32

33 Fazit: Die Vertretbarkeitsprüfung darf nicht dazu führen, dass derjenige wirtschaftlich gegenüber den Wettbewerbern benachteiligt wird, der seine Planung vorausschauend und rechtzeitig an die neue Rechtslage angepasst hat. Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 33

34 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Heidelberg Frankfurt Stuttgart Dresden Chemnitz Erfurt Jena Leipzig 34