Stellungnahme zur Neugestaltung der österreichischen Sozialversicherungsträger

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1 Stellungnahme zur Neugestaltung der österreichischen Sozialversicherungsträger Inhalt 0 Zielsetzung und Fragestellung Geplantes Reformvorhaben und dessen Begründung Methodische und konzeptionelle Vorbemerkung Einschätzung des im Gesetzentwurf dargestellten Fusionsmodells Effektivitätsziele (Kosten-)Effizienzziele Umsetzbarkeit Einschätzung einer alternativen evolutionär-prozessorientierten Organisationsform Bausteine eines prozessorientierten Vernetzungsansatzes Beurteilung prozessorientierter Organisationsformen Fazit und Verbesserungsvorschläge zum Fusionsvorhaben... 21

2 0 Zielsetzung und Fragestellung Die bisher öffentlich geführten Diskussionen werfen die These auf, dass die Sozialversicherungsreform wie sie im Gesetzentwurf zum Sozialversicherungsorganisationsgesetz (SV-OG) vorgesehen ist, nicht gelingen kann. Auf Basis dieses vorliegenden Gesetzentwurfs und empirischer Erkenntnisse stellt die vorliegende Ausarbeitung eine fundierte Stellungnahme zur geplanten Fusion der österreichischen Sozialversicherungsträger dar. Es werden wesentliche Eckpunkte des Reformvorhabens analysiert und aus einer Public-Management- Perspektive bewertet. Parallel dazu werden Eckpunkte eines evolutionären Alternativmodells dargelegt und beurteilt. Auf Basis der Erkenntnisse werden Handlungsempfehlungen skizziert, die das Reformvorhaben der Regierung nicht grundlegend in Frage stellen, jedoch für den kommenden Fusionsprozess wesentliche Voraussetzungen darstellen, um das Risiko des Scheiterns zu minimieren. Diese Stellungnahme hat den Anspruch, einen positiven Beitrag zur Gestaltung des Fusionsprozesses zu leisten. 1 Geplantes Reformvorhaben und dessen Begründung Geplant ist zum eine umfassende Fusion der sehr unterschiedlichen österreichischen Sozialversicherungsträger. Unterstellt wird vom Gesetzgeber, dass die gegenwärtige Organisationsform (ein Hauptverband mit 21 Einzelträgern für unterschiedliche Leistungen der Sozialversicherung, Kranken-, Unfall- und Pensionsversicherung, die sich zudem an unterschiedlichste Beschäftigtengruppen richten) nicht (kosten-) effizient genug arbeitet. Es werden so genannte Reibungsverluste angenommen bzw. aufgrund der Kleinteiligkeit der Organisationsstruktur hohe Verwaltungskosten. Hierbei wird sich in der Erläuterung zum Gesetzentwurf u.a. auf ein im Jahr 2017 vom österreichischen Bundesgesundheitsministerium Auftrag gegebenes Gutachten, das von der London School of Economics (LSE) erstellt wurde, bezogen. Untersucht wurde die Effizienz des österreichischen Gesundheitssystems, auch im internationalen Vergleich. 1 Das Gutachten kommt jedoch zum Ergebnis, dass es keinen einzigen Weg, keine einzige Wundermaßnahme gibt, das System zu reformieren, vielmehr kommen sowohl verschiedene Fusionsmodelle als auch ein evolutionäres Prozessmodell in Betracht. Deutlich gemacht wird aber, dass es kein eindeutiges Modell gibt, vielmehr sollte bei der geplanten Reform auf die bestehende gute Qualität bei den Leistungen aufgesetzt werden. Folgende Fusionen bzw. Teilfusionen und Veränderungen sind bei den Österreichischen Sozialversicherungsträgern vorgesehen: Einen Hauptstrang der Fusion bildet die Zusammenführung von neun Gebietskrankenkassen zu einer Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK). Ebenfalls ist geplant, die Betriebskrankenkassen 1 LSE et al. (2017): Efficiency Review of Austria s Social Insurance and Healthcare System, London/Wien. SHI Stein-Hardenberg Institut 2

3 zum aufzulösen. Entweder gehen diese in die ÖGK über oder werden zu einer betrieblichen Gesundheitseinrichtung umgegründet. Laut Gesetzentwurf gibt es für die Wiener Verkehrsbetriebe eine Sonderregelung. Die ÖGK soll als Gesamtorganisation die Beiträge einziehen und mit eigener Budget- und Personalhoheit ausgestattet sein. Die jetzigen Gebietskrankenkassen sollen zu Landesstellen umgewandelt werden. Entscheidungen, wie die Aushandlung der Tarife mit der Ärztekammer, werden zentral und nicht mehr durch die Landesebene wahrgenommen, obwohl regionale Besonderheiten weiterhin erhalten bleiben sollen. Für Rücklagen ist zukünftig die Bundesgesundheitskasse zuständig. Die ÖGK erhält auf Selbstverwaltungsebene einen paritätisch besetzten Verwaltungsrat mit zwölf Mitgliedern und eine 42-köpfige Hauptversammlung (bestehend aus den zwölf Mitgliedern des Verwaltungsrates, zwölf neu ernannten Mitgliedern sowie den Leitern und den Stellvertretern der neun Landesstellen). Auf Büroebene wird zunächst ein kommissarischer Leiter eingesetzt, danach ein leitender Angestellter mit drei StellvertreterInnen. Auch auf Landesebene werden Selbstverwaltung und Management durch die Etablierung von Landesausstellenausschüssen bzw. die Einsetzung von Landesstellenleitern neugestaltet. Die jetzige Sozialversicherungsanstalt der Bauern (SVB) und Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft (SVA) sollen zu einer Sozialversicherungsanstalt der Selbständigen (SVS) zusammengeführt werden, wobei die bisherige SVB über eine Unfall-, Kranken- und Pensionsversicherung verfügt. Bei der SVA ist hingegen nur die KV und PV organisiert, da die UV derzeit durch die AUVA wahrgenommen wird. Künftig soll die neue SVS auch für die UV der ehemaligen SVA- Versicherten zuständig sein. Auch hier erfolgen Änderungen auf Selbstverwaltungs- und Management-Ebene. Als weiteres ist geplant, die Versicherungsanstalt für Eisenbahn und Bergbau (VAEB) mit der BVA (Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter) zur Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter, Eisenbahn und Bergbau (BVAEB) zu fusionieren. Gegenwärtig hat die VAEB nur für die Eisenbahnbediensteten alle drei Versicherungen (KV, PV, UV), wogegen für die Bergbaubediensteten nur die KV und PV wahrgenommen wird; die BVA verfügt über KV und UV und administriert die Ruhegenussleistungen für den öffentlichen Dienst. In Zukunft soll die UV für sämtliche Versicherte der neuen BVAEB auch von dieser wahrgenommen werden. Auch diese Fusion umfasst Änderungen auf Selbstverwaltungs- und Management-Ebene. Die Pensionsversicherungsanstalt bleibt als eigenständiger Träger bestehen, die Selbstverwaltungsebene wird jedoch umgestaltet (Parität zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern) und ein zusätzlicher dritter stellvertretender leitender Angestellter eingeführt. Bei der AUVA werden auf Selbstverwaltungsebene Änderungen vorgenommen und z.b. die UV der SVA-Versicherten an die SVS abgegeben. Weiters wurde der AUVA unter sonstiger Konsequenz der Auflösung ein Sparpaket verordnet, um eine Senkung des UV-Beitrags, der von den Dienstgebern entrichtet wird, zu finanzieren. Dies führt in Zukunft teilweise zu erheblichen Kostenverschiebungen von der Unfallversicherung in die Krankenversicherung. SHI Stein-Hardenberg Institut 3

4 Alle Sozialversicherungsträger sind derzeit unter einem Hauptverband zusammengefasst. Dieser nimmt diverse zentrale Aufgaben bzw. Ausgleichsfunktionen wahr, dies ist u.a. seine Rolle als Finanzdrehscheibe im Rahmen der Krankenanstaltenfinanzierung sowie in Finanzangelegenheiten zwischen den einzelnen Sozialversicherungsträgern. Der Hauptverband schließt außerdem Verträge ab, etwa bundesweite Gesamtverträge mit ÄrztInnen und verhandelt Medikamentenpreise mit der Pharmawirtschaft. Hinzu kommen allgemeine Aufgaben, wie z.b. Wahrnehmung der allgemeinen und gesamtwirtschaftlichen Interessen der Sozialversicherungsträger (z.b. Begutachtung von Gesetzentwürfen, Beobachtung der volkswirtschaftlichen Entwicklung). Schließlich hat der Hauptverband Entsendungskompetenz, wie z.b. die Vertretung bei internationalen Organisationen oder bei Schiedskommissionen, und verhandelt internationale Abkommen zum Schutz bei Krankheit im Ausland. Ebenso ist der Hauptverband zentraler Ansprechpartner für die Politik im Bereich der Sozialversicherung. Der Hauptverband, der gegenwärtig noch recht umfangreiche Aufgaben auch im Bereich IT wahrnimmt, soll zum schlanken Dachverband umgebaut werden, der nur noch koordinierende Funktion hat. Den Vorsitz in der neuen Struktur üben auf Selbstverwaltungsebene die Obmänner/Obfrauen in einer Konferenz der neu geschaffenen Sozialversicherungsträger aus. Die Obmänner/Obfrauen werden aus den bestehenden fünf Sozialversicherungsträgern entsandt, wobei einer den Vorsitz übernehmen soll, der jährlich rotiert. Das jährliche Rotationsprinzip im neuen Dachverband in Kombination mit einem halbjährlichen Vorsitzwechsel in der ÖGK und in der PVA führt dazu, dass in einer fünfjährigen Funktionsperiode der Vorsitzende im neuen Dachverband sieben Mal wechselt. Das Management wird auf Büroebene vorübergehend einem kommissarischen Leiter unterstellt und dann von einem Büroleiter mit einem optionalen Stellvertreter übernommen. Nur einige Abteilungen des Hauptverbandes, sollen in den Dachverband übergehen, wie z.b. das Finanz- und Rechnungswesen, die Vertragspartner Medikamente-Abteilung sowie internationale Angelegenheiten. Die Dienstverhältnisse von Bediensteten, die nicht mit diesen Abteilungen im Dachverband verbleiben, gehen im Rahmen ihrer Abteilung in die ÖGK über. Durch Erklärung des Dienstgebers können einzelne Bedienstete jedoch einem Arbeitsplatz des Dachverbandes oder eines Versicherungsträgers zur dauernden Dienstleistung zugewiesen werden. Eine spätere Übertragung von Mitarbeitern des Dachverbandes an andere Sozialversicherungsträger kann ebenso noch durchgeführt werden. Ebenso kann durch Beschluss der Konferenz oder ab durch Verordnung der Bundesministerin die Vorbereitung von Aufgaben an SV-Träger übertragen werden. Neben den genannten Sozialversicherungsträgern gibt es in Österreich noch 15 Krankenfürsorgeanstalten (KFA) für Beamte bzw. teilweise auch für Vertragsbedienstete, die zum Teil nur wenige Mitarbeiter aufweisen und von der Fusion ausgenommen sind. Allein sechs der 15 Krankenfürsorgeanstalten gibt es in Oberösterreich. Für jeden der neu gebildeten Krankenversicherungsträger (ÖGK, BVAEB, SVS) sind für den Zeitraum vom 1. April 2019 bis 31. Dezember 2019 auf Selbstverwaltungsebene so genannte Überleitungsausschüsse vorgesehen, deren Mitglieder keinem anderen Verwaltungskörper eines Versicherungsträgers oder des SHI Stein-Hardenberg Institut 4

5 Hauptverbandes angehören dürfen. Der Überleitungsausschuss soll die für die Fusion vorbereitenden Handlungen vornehmen und Entscheidungen treffen und wird später zum Verwaltungsrat des jeweiligen Sozialversicherungsträgers. Wesentliche Begründung der Regierung laut Pressekonferenzen 2 Die Regierung begründet die Zusammenlegung der Träger laut Pressekonferenzen im Wesentlichen mit Einsparungspotenzialen durch die Fusion, die in Höhe von einer Milliarde Euro beziffert werden. Die eingesparten Mittel sollen direkt den Versicherten zugutekommen und in die Leistungsharmonisierung fließen. Es gilt der Grundsatz einheitliche Leistungen für einheitliche Beiträge. Mit der Fusion soll nicht nur der organisatorische Flickenteppich, sondern auch die Leistungsvielfalt beendet werden. Die Einsparungen sollen über natürliche Personalabgänge der nächsten Jahre erreicht werden. Es wird erwartet, dass in den nächsten zehn Jahren ca. ein Drittel der Beschäftigten altersbedingt ausscheiden. Eingespart werden sollen durch die Fusion der Gebietskrankenkassen weiterhin 75 Prozent der Funktionäre und zwar von auf 480 Funktionäre. Weiters soll die Zahl der Generaldirektoren aufgrund der Fusion von 21 auf fünf reduziert werden. Unvollständige Wirkungsorientierte Folgenabschätzung Die in den Pressekonferenzen postulierten Einsparungen sind in der Wirkungsorientierten Folgenabschätzung (WFA) zum Gesetzentwurf nicht nachvollziehbar dargestellt. Laut WFA kommen Mehrbelastungen in Höhe von rd. 730 Mio. EUR auf die Sozialversicherung zu. Diese wären auf die postulierten Einsparungen in der Höhe von 1 Mrd. EUR aufzurechnen. Fusionsbedingte Aufwendungen und Mehraufwendungen durch eine Leistungsharmonisierung werden gar nicht zahlenmäßig dargestellt. Zusätzlich sind Mehrbelastungen, die aufgrund des vorliegenden Gesetzentwurfs auf die Sozialversicherung zukommen, nicht vollständig dargestellt. Dies betrifft z.b. Neuregelungen zur Finanzierung der Privatkrankenanstalten oder die Verschiebung von Finanzierungslasten von der Unfallversicherung in die Krankenversicherung. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht ist der gravierendste Kritikpunkt an der WFA, dass die abgebildeten Effizienzsteigerungen im Personal- und Sachaufwand in der Höhe von 1 Mrd. EUR offensichtlich ohne konkrete Berechnungsgrundlage geschätzt wurden. Die Schätzungen beruhen auf den Personal- und Sachaufwendungen aller Sozialversicherungsträger. Da die Strukturreform jedoch den großen Träger PVA nur am Rande betrifft, müssten die Personal- und Sachaufwendungen dieses Trägers aus der Berechnungsbasis herausgenommen werden. Zudem erfolgt keine ziffernmäßige Zuordnung des Einsparungspotenziales auf Personal- und Sachaufwendungen. Es wird mit Pensionierungen von Sozialversicherungsmit- 2 Bundeskanzleramt, : Bundeskanzler Kurz: Sozialversicherungsreform bringt Patientenmilliarde : sowie Bundeskanzleramt, : Ministerrat gibt Startschuss für Reform der Sozialversicherung: SHI Stein-Hardenberg Institut 5

6 arbeitern im Ausmaß von 30 Prozent in den nächsten fünf Jahren gerechnet. Diese Schätzung basiert offensichtlich auf keinen validen Berechnungsgrundlagen. Gegenargumente der Sozialversicherungsträger und des Hauptverbandes 3 Der jetzige Hauptverband und einzelne Sozialversicherungsträger bezweifeln die von der Regierung aufgestellten Einsparungseffekte und überhaupt die Sinnhaftigkeit der geplanten bzw. zu verabschiedenden Reform. Nach Aussagen der Sozialversicherung gebe es beispielsweise insgesamt nur rund Funktionäre, die zudem kein Gehalt, sondern lediglich eine Aufwandsentschädigung erhalten. Die Kosten für die Selbstverwaltung (Funktionäre) betrugen demnach im Jahr 2017 lediglich rd. 5 Mio. Euro. Insgesamt wird seitens der Sozialversicherungsträger darauf verwiesen, dass es der geplanten Reform zum jetzigen Zeitpunkt an notwendigem Augenmaß fehle und die bisher eingeleiteten Veränderungen schon auf eine Harmonisierung der Leistungen und Strukturen hinführten. Das würde im jetzigen radikalen Reformansatz viel zu wenig berücksichtigt. Gleichzeitig wird darauf verwiesen, dass die Verwaltungskosten in Österreich bei den Sozialversicherungsträgern im internationalen Vergleich gering sind, was zumindest nicht für umfassende Reform- bzw. Fusionserfordernisse spreche. Außerdem sind die jetzigen Einsparungszahlen der Regierung nicht annährend nachvollziehbar und transparent. Zudem werden die Umsetzungs- bzw. Einführungskosten der Strukturreform von der Regierung nicht beziffert. Im Kern werden von der Regierung die Einsparungspotenziale überschätzt und Kosten unterschätzt bzw. komplett vernachlässigt. Generell wird angemerkt, dass jede Reform präzise Ziele und ein Gesamtkonzept mit einheitlicher Umsetzung brauche und auch im Falle einer reinen Strukturreform im Ergebnis bessere Leistungen und Services für alle Menschen herauskommen müssten. Die derzeitige Ausgestaltung der Organisationsveränderung erreiche diese Ziele aber nicht, sei teils verfassungswidrig und führe zu einer maßgeblichen Schwächung des Gesamtsystems der sozialen Sicherheit. Kritik des Österreichischen Rechnungshofes 4 Der Rechnungshof hält eine Reihe von Problemen des gegenständlichen Entwurfes fest. Zunächst würde das Ziel, die Anzahl der Träger auf fünf zu reduzieren, inhaltlich nicht erreicht, sondern nur formal, denn die Notariatsversicherung würde de facto unverändert bestehen bleiben und zumindest vier der fünf Betriebskrankenkassen würden weiter bestehen können. Darüber hinaus würden 15 Krankenfürsorgeanstalten vom Gesetzentwurf gar nicht erfasst. Die finanziellen Erläuterungen böten nach Ansicht des Rechnungshofes keine geeignete Grundlage für eine informierte Beschlussfassung. Der Rechnungshof kritisiert darüber hinaus, dass es keine Grundlage für ein professionelles Fusionsmanagement sowie keine geeignete Steuerung gibt. Fusions- und Finanzziele würden unklar bleiben und neben dem Fehlen eines Regelwerks für die Fusionskosten auch rechtliche und wirtschaftliche Risiken zu Unsicherheiten führen. Die 3 Siehe dazu u.a. Stellungnahmen zum Gesetzentwurf unter: 4 Stellungnahme des Rechnungshofes zum SV-OG, unter: Organisationsgesetz.pdf SHI Stein-Hardenberg Institut 6

7 Leistungsharmonisierung und die Verwendung der ÖGK-Mittel bliebe eine ungelöste Frage es bleiben u.a. trotz Zusammenlegung der Versicherungsträger von Bauern und der gewerblichen Wirtschaft in der SVS unterschiedliche Beitrags- und Leistungsrechte weiter bestehen, wodurch sich die Reform in diesem Bereich auf die Zusammensetzung entscheidender Gremien und Querfinanzierungen zwischen den Berufsgruppen beschränke. Vielmehr sollten laut Rechnungshof aber Leistungsharmonisierungen zwischen ÖGK, Bauern, Gewerbe, EisenbahnerInnen, BeamtInnen, Betriebskrankenkassen und KFAs eingeleitet werden. Außerdem erscheine eine verwaltungseffiziente Beitragsprüfung durch die Reform als nicht sichergestellt. Insgesamt würden durch den Entwurf weiterreichende Strukturthemen sowie die Umsetzung der Gesundheitsreform über die Gebietskörperschaften hinweg jedenfalls weiterhin offenbleiben. 2 Methodische und konzeptionelle Vorbemerkung Im Rahmen dieser Stellungnahme kann keine umfassende und systematische Analyse im Detail vorgenommen werden. In jedem Fall ist festzustellen, dass dem Entwurf des SV-OG keine systematische Analyse der gegenwärtigen Organisation der Österreichischen Sozialversicherung vorausgegangen ist, die zu eindeutigen Ergebnissen kommt, zumindest ist dem Verfasser der vorliegenden Stellungnahme keine bekannt. Es gibt auch keine abgesicherte Stärken-/Schwächenanalyse, auf deren Basis ein zum geplanten Fusionsmodell alternatives Organisationsmodell vorliegt. Insbesondere wäre zu fragen, wo genau die gegenwärtigen Probleme und Dysfunktionen im österreichischen Sozialversicherungssystem liegen, welche Ursachen diese haben, um dann (organisatorische) Alternativen abzuleiten, die einen Lösungsbeitrag enthalten. Diese Alternativen wären dann in einem systematischen Organisationsvergleich gegenüberzustellen und anhand von Kriterien so zu beurteilen, dass eine qualitative Einschätzung im Sinne von mehr oder weniger erfüllt möglich wird. Diese Analyse kann im vorliegenden Dokument nur punktuell vorgenommen werden, zumal auch eine Reihe von weiteren Organisationsuntersuchungen im Detail vorgenommen werden müssten, um entsprechende Daten zu erheben. In der vorliegenden Stellungnahme werden dagegen Bausteine eines Alternativmodells dargelegt, die einer Beurteilung unterzogen werden. Welche Kriterien dem geplanten Fusionsmodell zugrunde zu legen sind, wird im Folgenden aufgezeigt. Anforderungen und Kriterien an eine zukunftsfähige Organisationsstruktur Um zu beurteilen, ob der im Gesetzentwurf vorgesehene Reformansatz geeignet ist, bedarf es abstrakter Kriterien und Zielvorstellungen, so dass beurteilt werden kann, ob mit dem geplanten Organisationsmodell die Zielvorstellungen wirtschaftlich erreicht werden können und welche Alternativen zur Verfügung stehen. Ein grundlegendes Kriterium für die Organisationsgestaltung, die sich teilweise auch aus dem Gesetzentwurf ergeben, lassen sich unter Effektivitäts-, Effizienz- und umsetzungsbezogene Zielanforderungen zusammenfassen. Letzteres ist relevant, da ein Reformansatz wenig nützt, wenn dieser nicht in einer angemessenen Zeit sowie Art und Weise umsetzbar ist. Mit anderen Worten, die Umsetzungskos- SHI Stein-Hardenberg Institut 7

8 ten und -risiken dürfen die erwarteten Nutzenvorteile und Kosteneinsparungen eines Modells nicht übersteigen. Zusammenfassend geht es um folgende Zieldimensionen: Effektivitätsziele: Eine Sozialversicherung hat auch gesamtgesellschaftliche Ziele zu erfüllen, wie z.b. die gesamtgesellschaftliche Gesundheit und eine ganzheitliche Versorgungspolitik sicherstellen. Dazu gehört im Einzelnen eine entsprechende Leistungspolitik, Einkaufspolitik (z.b. von ärztlichen Dienstleistungen und Medikamenten) sowie eine Finanzierungspolitik. Diese gesamtgesellschaftlichen Ziele müssen von Seiten der politischen Verantwortungsträger vorgegeben werden. Letztlich würden sich daraus die strukturellen Anforderungen an das Gesundheits- und Sozialsystem ableiten. Effizienzziele: Darunter ist das Verhältnis von Kosten und Nutzen zu verstehen. Die neuen Strukturen/Organisationsformen müssen geeignet sein, Ziele, wie z.b. besserer Bürger- /Versichertenservice, kosteneffizient zu erreichen. Im Zusammenhang mit der Fusion stellt sich insbesondere die Frage, wie sich die Größe einer Organisation auf deren Kostenstruktur auswirkt. Konkret geht es beim Effizienzkriterium darum, die Kostenwirkung einer Organisationsform einzuschätzen, ob beispielsweise eine Bündelung von Aktivitäten oder eine Verschlankung von Prozessen möglich ist bzw. in Betracht kommt. Umsetzbarkeit: Die Reform muss letztlich umsetzbar sein und von den Beteiligten, insbesondere Unternehmen, Versicherten und öffentlicher Hand akzeptiert sein. Denn was nützen ambitionierte Pläne, wenn diese nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand zu erreichen wären. Bei der Beurteilung nach den genannten Kriterien stellt sich vordergründig zunächst immer die Effektivitätsfrage. Denn kann die Wirkung einer Organisation nicht gewährleistet werden, stellen sich genau genommen gar nicht mehr die Effizienz- und Umsetzungsfrage. Weiterhin könnten Zahlen bzw. Einschätzungen eines Modells nicht ohne Weiteres in absoluten Zahlen vorgenommen werden, weil die Zahlen kaum plausibel vorliegen bzw. in einer aufwändigen empirischen Erhebung ermittelt werden müssten. Insofern bietet sich der Vergleich von Optionen zusätzlich an, um zu ermitteln, welche Organisationsform vorzugsweise in Betracht kommt. In der vorliegenden Stellungnahme wird von zwei Grundmodellen, ähnlich wie in der LSE-Studie, ausgegangen. Das erste Modell ist das im Gesetzentwurf dargestellte Fusionsmodell, das auch als Strukturmodell bezeichnet werden kann. Es setzt auf strukturelle Veränderung durch Fusion. Das zweite Grundmodell kann als evolutionäres bzw. prozessorientiertes Modell bezeichnet werden. Dieses setzt auf die Veränderung der Abläufe bzw. Geschäftsprozesse; die Makrostruktur einer Organisation tritt in den Hintergrund. Im Folgenden werden beide Modelle für sich und am Ende in einer vergleichenden Zusammenschau beurteilt. SHI Stein-Hardenberg Institut 8

9 3 Einschätzung des im Gesetzentwurf dargestellten Fusionsmodells In diesem Kapitel können im Rahmen dieser Stellungnahme nicht alle Kriterien im Detail abgeprüft werden. Vielmehr geht es um eine Einschätzung wesentlicher Eckpunkte. 3.1 Effektivitätsziele Reformen, wie das im Gesetzentwurf dargestellte Fusionsvorhaben, müssen zunächst mit ihrer Organisationsform wirkungsvoll im Hinblick auf deren Zielsetzung sein. Das heißt, Strukturen müssen geeignet sein bzw. einen Beitrag leisten, die Ziele der Organisation (Output) wie z.b. Kundenorientierung oder weiterreichende gesellschaftliche Ziele (Outcome) zu erreichen, wie z.b. einen Beitrag zur besseren Gesamtsteuerung der Sozialversicherung im Hinblick auf die Verbesserung der Gesundheit in der Gesellschaft oder die verbesserte Absicherung und zielgenaue Versorgung der Gesellschaft mit diversen Dienstleistungen im Bereich Gesundheit oder Rehabilitation. Welche konkreten Effektivitätsziele mit der Reform erreicht werden sollen, ergibt sich nicht ganz eindeutig aus dem Gesetzesentwurf. Dies liegt auch daran, dass eine Effektivitätsdiskussion mangels Zielbild (z.b. Änderungen im Gesundheits- und Sozialsystem) nicht geführt werden kann. Im Gesetzentwurf wird dagegen überwiegend mit Kostenreduktion argumentiert und es werden wenig hergeleitete Zahlen als Hauptargument gebracht. An und für sich wäre selbst ein ausschließlich auf Kosten reduziertes Fusionsargument möglich, wenn es politisch gewollt ist, auch aus formal-legitimatorischer Sicht wäre das grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dennoch müsste gefragt werden, ob mit der neuen Organisationsform weitere Steuerungsziele erreicht werden, die sich aus der Spezifik einer Sozialversicherung ergeben. Das könnten Fragen sein, wie Erhaltung und Umsetzung einer konsistenten Sozialversicherungsträgerstruktur, die eine gewisse Ganzheitlichkeit einer Strategie sicherstellt, oder Kontinuität bzw. Systemstabilität. Andere Fragen wären: Werden eine effektive Heilung oder gesundheitliche Integration, Rehabilitation mit den neuen Strukturen besser als bisher erreicht? Werden Leistungen durch die neue Organisation effektiver erbracht und bestehen, über das Kostenargument hinaus, weitere Nutzenpotenziale für die Versicherten? Die vorgeschlagene Trägerstruktur führt unmittelbar dazu, dass sich drei unterschiedliche Gesundheitssysteme etablieren. Dies wird dadurch provoziert, indem der Hauptverband, der für übergreifende Steuerungs- und Koordinationsarbeiten verantwortlich war, ausgedünnt wird und zugleich systemausgleichende Mechanismen abgeschafft werden (z.b. Ausgleichsfonds). Weiters wird sich durch die angedachte personelle Rotation in der Führung des Dachverbandes kaum eine konsistente Politik im Sinne der Leistungs(programm)gestaltung verwirklichen lassen. Diese konsistente Politik ist insbesondere erforderlich, da es diverse Überschneidungen zwischen den jeweiligen Sozialversicherungen, wie UV, KV und PV, gibt, die eine übergreifende Abstimmung und Koordination erfordern, damit sich z.b. das Leistungsspektrum nicht überschneidet. Gleichfalls hat die Fusion eine Zentralisierung von Verantwortung zur Folge, so dass die bisher praktizierten Verträge in den jetzigen Krankenversicherungen neu auf zentraler Ebene geschlossen und auf Landesebene ausgehandelt werden müssten. Auch dürfte durch die zentrale Zersplitte- SHI Stein-Hardenberg Institut 9

10 rung der Zuständigkeiten bei Gesamtverträgen nicht zwangsläufig ein Kostenvorteil entstehen, da die jetzigen Verträge mit Gesundheitsberufen sehr den regionalen Kostensätzen entsprechen, die recht heterogen sind. Zukünftig ist bei den Standardsätzen ein Rutschbahneffekt nach oben zu befürchten. Zufriedenheit: Auch lässt sich eine Fusion nicht aus Sicht von Bürgern/Patienten unterlegen: Beispielsweise hat eine Zufriedenheitsumfrage bei Patienten aus dem Jahr 2018, ergeben dass ca. 78 % aller Befragten mit den Leistungen, die die Krankenkasse für sie übernimmt, wenn sie zum praktischen Arzt/ zur praktischen Ärztin oder zum niedergelassenen Facharzt/zur niedergelassenen Fachärztin gehen, sehr zufrieden bzw. zufrieden sind. 5 Dieser Wert hat sich im Vergleich zu 2017 um 2 Prozentpunkte verbessert. Zumindest aus Sicht der Patienten liegt eine hohe Zufriedenheit vor, so dass sich hier die Frage stellt, inwieweit ein Veränderungsbedarf der Strukturen besteht. Vielmehr stellt sich die Frage, ob durch die Fusion die Zufriedenheit steigt. Auch das lässt sich kaum abstrakt beantworten. Nicht unbegründet ist die Frage, ob durch die angedachte Fusion die fusionierten Träger in den nächsten Jahren eher mit sich selbst beschäftigt sein werden, so dass die Zufriedenheit und Kundenorientierung besonders der ÖGK eher ab- als zunimmt. Steuerung: Eine weitere Problematik, was die Effektivität im Hinblick auf die Gesamtsteuerung der Sozialversicherungsträger angeht, könnte in der beabsichtigten Ausdünnung des Hauptverbandes liegen und den damit verbundenen weiteren Abbau der Gremien in den Gebietskrankenkassen. Gegenwärtig ist die Gesamtkonstruktion so gestaltet, dass eine zentrale Koordination und Steuerung besteht, der Vollzug und die Ausführung unter Wahrung regionaler Autonomie erfolgt, was selbstverständlich auch gewisse Nachteile in sich birgt. Das bedarf jedoch einer eingehenderen Untersuchung. Im schlimmsten Fall kommt es bei der jetzt beschlossenen Reform dazu, dass dezentrale Beteiligung und Mitbestimmung sowie Bürgerorientierung aufgrund von Zentralisierung bei der ÖGK ab und Bürokratisierung mit diversen Steuerungsverlusten durch die Ausdünnung des Hauptverbandes zunimmt. Da die Gebietskrankenkassen keine (Entscheidungs-)Autonomie, abgesichert durch Selbstverwaltung, nach der Fusion besitzen, ist zu befürchten, dass das Engagement insgesamt abnimmt. Ähnliche Muster gab es bei vielen Gemeindegebietsreformen in Deutschland: Kosten haben nach der Fusion zugenommen und demokratische Mitbestimmung und bürgerschaftliches Engagement abgenommen. Weiterhin droht mit dem Umbau des heutigen Hauptverbandes zum Dachverband die gesamtstrategische Steuerungsfähigkeit und Ausrichtung abzunehmen. Wenn der neue Dachverband allenfalls nur noch eine sehr moderate koordinierende Rolle mit jährlicher Rotation in der Führung hat, besteht die Gefahr, dass professionelles und kontinuierliches Arbeiten nicht möglich sind. Eher besteht das Risiko, dass der- bzw. diejenige, die die Führung innehaben, die Führungszeit für die Verfolgung der Interessen ihres jeweiligen Trägers nutzen (Usurpationsgefahr), so dass es wenig Kontinuität und Gesamtausrichtung gäbe. 5 Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger/GfK (2018): Bevölkerungsstudie Gesundheit Eine Studie von GfK im Auftrag vom Hauptverband der Sozialversicherungsträger. SHI Stein-Hardenberg Institut 10

11 Als Zwischenresümee lässt sich festhalten, dass auf Basis des Gesetzentwurfs nicht erkennbar ist, inwieweit durch die Zusammenlegung der Sozialversicherungsträger die Gesamteffektivität des Sozialleistungssystem verbessert wird. 3.2 (Kosten-)Effizienzziele Im Kern stellt sich die Frage nach der angemessenen Größe einer Organisation, da die geplante Fusion mehr oder weniger deutlich in ihrer Begründung davon ausgeht, dass durch die Zusammenlegung von Organisationseinheiten Einsparungen eintreten. Produktionskosten: Angenommen wird, dass durch die Zusammenlegung von Ressourcen (Personal, Informationstechniken und Aufgaben) so genannte Größeneffekte, Economies of Scale, eintreten. Diese so genannten Größenkostenersparnisse treten als Folge gleichbleibender Fixkosten auf und, wenn dabei die Ausbringungsmenge steigt oder bei sinkenden Fixkosten, die erbrachte Leistungsmenge konstant bleibt. In jedem Fall ist die Erwartung bei Fusionen, dass durch die Zusammenlegung der Fixkostenanteil je erbrachter Leistung sich reduziert, so dass die Stückkosten geringer werden. In der Argumentation zur Begründung der Fusion seitens der Regierung ist jedoch lediglich von der etwas populistisch formulierten Einsparung einer Funktionärsmilliarde in den Medien die Rede, so dass nahe gelegt werden kann, dass die Einsparung seitens der Regierung durch den Personalabbau bei den Gremien erreicht werden soll, was mathematisch in dem vorgesehenen Zeitrahmen unmöglich ist. Einsparungen durch Fusionen sind nur dann möglich, wenn diese Fusion durch ein professionelles (Fusions-)Management auf der Basis einer entsprechend vorausgegangenen Due Diligence stattfindet (vgl. weiter unten zur Umsetzung). Wissenschaftlich lässt sich bei Krankenkassen wie auch bei anderen Organisationen keine Mindest- und Maximalgrößen bestimmen, damit (Kosten-)Effizienz gesichert ist. 6 Es gibt hinsichtlich der Größe allenfalls Näherungswerte, die sich bei Krankenkassen und anderen Sozialversicherungsträgern, wenn überhaupt, über die Mitgliederzahl und die Ausgaben ermitteln lassen. Wohlgemerkt, handelt es sich nicht um wissenschaftlich abgesicherte Werte. So gehen Steinmeyer/Rürup in ihrem Gutachten davon aus, dass es eine Mindestanzahl von Versicherten braucht. Dysfunktionale Größeneffekte: Zu berücksichtigen ist, dass es bei zunehmender Größe einer Organisation zu so genannten sprungfixen Kosten und interne Bürokratisierungskosten kommt. Danach sind auch Größeneffekte selbst rein mathematisch betrachtet nicht unendlich. Vielmehr besteht die Tendenz, dass sich ab einer bestimmten Größe einer Organisation die Skaleneffekte umkehren können. Sprungfixe Kosten treten zwar eher im gewerblichen Bereich auf, sind aber auch bei Dienstleistungen, wie den Sozialversicherungen, möglich. Dies bedeutet, dass ab einer bestimmten Menge produzierter Einheiten bzw. verwalteter Kunden nicht mehr Personal eingestellt werden muss und die bestehende Raum- und Rechnerkapazität beispielsweise ausreichend ist; erst ab einer bestimmten Menge bzw. Mitgliederzahl treten 6 Siehe Steinmeyer, H.-D./Rürup, B. (2006): Gutachten zur Neuorganisation der gesetzlichen Unfallversicherung, Münster und Darmstadt. SHI Stein-Hardenberg Institut 11

12 dann sprunghaft weitere von der Ausbringungsmenge unabhängige Kosten auf. So können beispielsweise bis Kunden/Mitglieder einer Krankenkasse die Stückkosten annähernd gleich sein, jedoch ab Mitgliedern die Produktionskosten sprunghaft ansteigen. Wie sich das bei der geplanten Reform und insbesondere bei der ÖGK darstellt, kann hier nicht ermittelt werden, ohne im Detail eine Ablaufbzw. Prozess- und Ressourcenuntersuchung vorzunehmen. Bei den geplanten Fusionen der Sozialversicherungsträger kommt noch hinzu, dass Geschäftsstellen nicht geschlossen werden sollen, nicht zuletzt um Ortsnähe beizubehalten, so dass hier ebenfalls keine Einsparungen zu erwarten sind. Transaktionskosten: Gleichfalls ist bei zunehmender Organisationsgrößen, so wie sie angedacht sind, zu berücksichtigen, dass der organisationsinterne Steuerungsaufwand gleichermaßen zunimmt, was zu entsprechenden Bürokratisierungs- bzw. Transaktionskosten führt. Transaktionskosten wurden ursprünglich vorwiegend auf die Nutzung von Märkten bezogen, jedoch gibt es auch organisationsinterne Transaktionskosten. Das heißt, nicht nur das gegenwärtige System der Sozialversicherungsorganisation hat zweifelsfrei seine diversen Transaktionskosten, durch vielfachen Abstimmungs- und Koordinationsaufwand. Mit anderen Worten: Auch Großorganisationen sind nicht transaktionskostenfrei. Typische Transaktionskosten in Organisationen sind beispielsweise Kosten der Informationsbeschaffung, der (internen) Beauftragung, der Kontrolle etc. Die Folge zunehmender Organisationsgrößen sind im Regelfall mehr Hierarchieebenen, formalere und vielfach längere Kommunikationswege, schwerfälligere Entscheidungswege, teilweise eine Tendenz zur Verantwortungsverwischung durch (übertriebene) Arbeitsteilung, daraus resultierend steigender Koordinationsaufwand wie auch zunehmende Formalisierung, so dass die Transaktionskosten 7, d.h. der gesamte Steuerungsaufwand in einer Gesamtorganisation enorm steigen kann. Innere Fusion: Ob eine Fusion erfolgreich ist oder nicht, hängt aber nicht nur von äußeren und formalen Strukturveränderungen ab. Es kommt vielmehr auf die innere Organisationsgestaltung an (innere Fusion). 8 Kernfrage ist dabei, wie die Prozessabläufe gestaltet sind und welche Ressourcen durch eine gewisse Standardisierung eingespart werden können. Mit anderen Worten: Skaleneffekte sind nur dann bei Fusionen zu erwarten, wenn tatsächlich auch eine innere Fusion stattfindet, d.h. wenn Ressourcen (IT und diverse Fach- und Unterstützungsprozesse) tatsächlich harmonisiert und zusammengelegt werden, was in der Praxis jedoch selten im erforderlichen Maße stattfindet. Erfolgt diese innere Fusion nicht, entsteht nur Heterogenität unter einem Dach und die Wahrscheinlichkeit einer Kostensteigerung steigt. Im bisherigen Gesetzentwurf ist nicht erkennbar, ob und inwieweit eine solche innere Fusion geplant ist. Meistens verliert die Politik nach dem offiziellen Gründungsakt das Interesse an dem Thema, weil es aus der öffentlichen Wahrnehmung verschwunden ist. Das hat zur Folge, dass die innere Fusion und die dafür erforderlichen Ressourcen nicht bzw. bei weitem nicht ausreichend zur Verfügung gestellt werden. Im Ergebnis hat man dann zwar die fusionsbedingten Aufwände, jedoch keine fusionsbedingten Vorteile bzw. Kosteneinsparungen. Nur bei Fusionen, die umfassend erfolgen, also auch die innere Fusion mit 7 Platzer, H. (2018): Krankenkassenstrukturreform in Österreich; in: Recht und Politik im Gesundheitswesen, Vol. 24, Heft 3/2018, S. 52ff. 8 Hunnius, S./Schuppan, T. (2012): Fusionsmanagement im öffentlichen Sektor: Das Beispiel Dataport, Berlin. SHI Stein-Hardenberg Institut 12

13 einer entsprechenden Harmonisierung der Leistungen und Prozesse einschließen, sind Kosteneinsparungen möglich. Empirische Befunde zur Fusion sind jedoch für öffentliche Organisationen kaum vorhanden, so dass an dieser Stelle allenfalls nur plausibel bzw. mehr oder weniger begründet spekuliert werden kann. Für Fusionen auf Gemeinde- und Kreisebene gibt es zwar Untersuchungen, um Einsparungseffekte nachzuweisen, die jedoch fast alle zu dem einhelligen Ergebnis kommen, dass Einsparungen nicht stattgefunden haben. 9 Vielfach wurden dort Gremien abgebaut und Beteiligung verringert und nicht selten ist es zu Mehrkosten gekommen. Um die veranschlagten Einsparungen zu erreichen ist deutlich mehr erforderlich als die formale Gründung von drei neuen Krankenversicherungsträgern. Zur Harmonisierung von Leistungen, Prozessen und IT ist jedoch im Gesetzentwurf wenig ausgesagt. Auch ist nicht erkennbar, wer in welcher Weise das Management der inneren Fusion wahrnehmen soll und mit welchen Kosten hierfür zu rechnen ist. Darüber hinaus hat der Hauptverband bereits in der Vergangenheit begonnen, Leistungen der jetzigen Gebietskrankenkassen in Ansätzen zu harmonisieren, IT-Infrastrukturen werden schon gemeinsam genutzt sowie Medikamente und medizinische Leistungen bereits in Einkaufsgemeinschaften beschafft. Diese Erfahrungen und Ansätze könnte weiterentwickelt werden, was im jetzigen Gesetzentwurf nicht erkennbar ist. Erschwerend kommt für die anderen, zu fusionierenden Träger hinzu, dass die Fusionsansätze per se zu einer gewissen Beibehaltung der Heterogenität beitragen, was die Fusionsrisiken eher erhöhen dürfte. Der österreichische Rechnungshof merkt hierzu an: Die Versicherungsträger der Bauern und der gewerblichen Wirtschaft werden zusammengelegt, ihr jeweiliges Beitrags- und Leistungsrecht bleibt jedoch unverändert. Die Erläuterungen sprechen die "Hoffnung" auf eine langfristige Vereinheitlichung aus, die diesbezüglich maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen beschränken sich darauf, die Vereinheitlichung des Beitrags- und Leistungsrechts lediglich als Ziel zu definieren ( 53 Abs. 9 Entwurf eines Selbständigen- Sozialversicherungsgesetzes [SVSG)). Die Versicherungsanstalt hat der Bundesministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Konsumentenschutz und dem Bundesminister für Finanzen halbjährlich, beginnend ab 30. Juni 2020, über den Fortgang der Beitrags- und Leistungsvereinheitlichung zu berichten ( 255 Abs. 5 B-KUVG des Entwurfs). Der RH merkt dazu an, dass nicht die Versicherungsanstalt das Beitrags- und Leistungsrecht annähern kann. Dies ist vielmehr die Aufgabe des Gesetzgebers. (..) Nicht unerwähnt soll bleiben, dass materiell im Leistungsrecht zwischen der SVA und der SVB ein wesentlicher Unterschied liegt. Die SVB ist eine sog.,, 2 Kasse" (d.h. sie hat den gleichen Tarif wie die Gebietskrankenkassen), während die SVA eigene Tarife verhandelt, die faktisch deutlich höher sind. Der RH verweist auf das Risiko, dass durch die Zusammenlegung - ohne klare Regelung des Leistungsrechts - die Tarife für den fusionierten Träger steigen könnten, was mit deutlichen Mehrkosten verbunden wäre. Ähnliches gilt auch für 9 Vgl. die Auswertung u.a. verschiedener Rechnungshofberichte und anderer Studien bei: Blesse, S/Rösel, F. (2017): Gebietsreformen: Hoffnungen, Risiken und Alternativen, Ifo Working Paper, Nr. 234, Ifo Institute - Leibniz Institut for Economic Research an der Universität Munich, München; SHI Stein-Hardenberg Institut 13

14 die unterschiedlichen Vorgaben für Beamtinnen und Beamte, Vertragsbedienstete neu, Eisenbahnerinnen und Eisenbahner (nach den Dienstrechtsgruppen A und B) und die Knappen im Sinne des Bergbaus. Der aus VAEB und BVA neu gegründete Träger wird fünf verschiedene beitrags- und leistungsrechtliche Systeme zu administrieren haben. Dass unter diesen Voraussetzungen wesentliche Einsparungen erfolgen, hält der RH für wenig wahrscheinlich. Ungeachtet der Zusammenlegung der neun Gebietskrankenkassen zu einem einheitlichen Rechtsträger (der Österreichischen Gesundheitskasse) wird sowohl im Bereich des Leistungsrechts, d.h. bei der Verhandlung der Gesamtverträge, als auch hinsichtlich des Budgets den Landesstellen wesentlicher Gestaltungsspielraum eingeräumt. Bestimmte Beitragseinnahmen müssen den Landesstellen zugewiesen werden, die dann regionale Differenzierungen in den Gesamtverträgen verhandeln können. Eine unmittelbare materielle Vereinheitlichung des Leistungsrechts erfolgt auf diese Weise offenbar nicht. Nach Einschätzung des RH wird mit der Strukturreform somit im Wesentlichen nur die Betriebskrankenkasse der Wiener Verkehrsbetriebe aufgelöst (und die Versicherten auf die KFA Wien und die VAEB aufgeteilt). Eine tatsächliche Vereinheitlichung für die Versicherten auch innerhalb der neu geschaffenen Träger erfolgt darüber hinaus nicht. Dies, obwohl die Leistungsharmonisierung eines der zentralen Ziele der Reform ist. Das heißt, durch die Fusion wird es auch innerhalb der neuen Träger für unterschiedliche Mitgliedergruppen unterschiedliche Leistungen geben, was weder zur Kosteneffizienz und schon gar nicht zur Transparenz beiträgt. Hier stellt sich besonders die Frage, ob dieser Fusionsweg überhaupt der richtige ist. Komplexität des angedachten Reformvorhabens: Der Gesetzentwurf sieht ganzheitlich betrachtet eine sehr komplexe und vielschichtige Reform der Struktur und der personellen Besetzung vor, die in einem zeitlichen Rahmen von lediglich neun Monaten umgesetzt werden soll. Dies geht einher mit einer Neubesetzung der Selbstverwaltungsebene, mit neuen Verantwortungsbereichen auf Managementebene, einem ausgedünnten Dachverband inklusive einem Rotationsprinzip auf dieser steuernden und koordinierenden Ebene. Die gedachte Fusion wird für Jahre nachhaltig Personalressourcen binden und dies bei gleichzeitigem Personalabbau (geplant und ungeplant), so dass dieses Vorhaben wohl nur mittels massiver externer Unterstützung gelingen kann. Damit ist von erheblichen kostenseitigen Belastungen auszugehen. 3.3 Umsetzbarkeit Ein in der gegenwärtigen Kostendarstellung zum Gesetzentwurf vernachlässigter Bereich ist das Fusionsmanagement, d.h. die Umsetzungsaufwände, die durch die Fusion entstehen. Das heißt, es stellt sich die Frage, wie das Management der Umsetzung erfolgen und wann die Fusion als beendet gelten soll. Fusionsaufwände: Generell gibt es recht wenig empirische Befunde zu den tatsächlichen Kosten und Aufwänden einer Fusion im öffentlichen Sektor. Die bestehenden Fusionserfahrungen im österreichischen öffentlichen Sektor bzw. österreichischen Sozialversicherungsbereich, wie z.b. die der Bundesbuchhaltungsagentur und die Fusion der PV der Arbeiter und Angestellten, lassen erhebliche Fusionsauf- SHI Stein-Hardenberg Institut 14

15 wände erwarten. Es reicht nicht aus, neue Träger bzw. Behörden mit entsprechender Umbenennung und ggf. neuen Rechtsformen zu gründen, was lediglich einer äußeren Fusion gleichkäme. Vielmehr kommt es darauf an, die innere Fusion zu erreichen, was erhebliche Management-Anstrengungen und Ressourcen erfordert. Damit eine Fusion gelingt, d.h. die Effizienzziele erreicht werden, müssen Personal, IT, Leistungen und Prozesse konsolidiert und entsprechend zusammengeführt werden. Zudem müssen gänzlich neue Organisationen aus den bestehenden Organisationen mit entsprechend neuer Organisationskultur etabliert werden, was erheblichen Aufwand und entsprechend Zeit erfordert. Folglich reicht die Schaffung neuer Behörden/Organisationen per Gesetz nicht aus, um die Fusionsziele zu erreichen. Dass die innere Fusion gelingt, ist keineswegs sicher. Ob und in welcher Höhe Einsparungen entstehen, ist hochgradig unsicher und lässt sich, wenn überhaupt, häufig erst nach Jahren erreichen. Da die innere Fusion ein wesentlicher Erfolgsfaktor für das Fusionsvorhaben überhaupt ist, muss letztlich auch hier der Schwerpunkt eines professionellen Fusionsmanagements liegen. Die jetzigen geplanten Einsparungen berücksichtigen nicht annähernd die anstehenden Fusionsaufwände. Auch soll, wenn überhaupt möglich, Personal durch natürliche Fluktuation abgebaut werden, so dass selbst bei einem professionellen Fusionsmanagement die geplanten Einsparungen frühestens nach sechs bis acht Jahren erreichbar sein werden. Auch aus dieser Sicht sind die vorliegenden Einsparungserwartungen völlig unrealistisch, weil die Investitions- bzw. die Fusions(management)kosten völlig außer Acht gelassen werden. In den Erläuterungen zum Gesetzentwurf wird zwar ein erhöhter Aufwand in den Verwaltungen der bisherigen Träger für die Fusion erwähnt, nicht aber weiter quantifiziert. Zudem ist überhaupt nicht berücksichtigt, dass es hier nicht um die Fusion zweier Organisationen/Behörden geht, sondern um die (Teil-)Fusion zahlreicher Einzelträger, was die Fusionskomplexität enorm erhöht. Weiterhin wurden die jetzige Fusionspartner und Fusionswege wesentlich vom Reißbrett geplant, eine so genannte empirisch fundierte Fusions-Due Diligence ist der Fusionsentscheidung nicht vorausgegangen. Das heißt, es ist bisher nicht geprüft worden, ob bzw. inwieweit eine Fusion aus strategischer und/oder operativer Sicht zu befürworten ist, welche Ressourcen tatsächlich eingespart bzw. zusammengeführt werden können. Fusions-(Change-)Management: Zu berücksichtigen ist, dass es sich bei einer Fusion aus Sicht der Mitarbeiter um eine der stärksten Organisationsänderung handelt, so dass auch hier organisationsintern mit erheblichen Widerständen und Reibungsverlusten zu rechnen ist. Insbesondere durch die de facto Entmachtung der Gebietskrankenkassen dürfte mit größeren, mehr oder weniger versteckten Widerständen zu rechnen sein. Diese Verzögerungskosten sind sehr real, aber bisher überhaupt nicht berücksichtigt. Fusionen zählen zu den unsichersten Vorhaben im Bereich der Organisationsänderungen. Der Fusionsprozess selbst ist deshalb per se aufwändig und kostenintensiv. Man kann davon ausgehen, dass die Fusionen mehrere Jahre in Anspruch nehmen wird und keinesfalls in ein oder zwei Jahren beendet ist. Selbst im Privatsektor, wo der Wettbewerbsdruck deutlich höher ist, muss mit längeren Fusionszeiten gerechnet werden. Zudem sind im und nach dem Fusionsprozess so genannte dysfunktionalen Effekte (unbeabsichtigte negative Folgen) sehr wahrscheinlich. So besteht beispielsweise vor und während der Fusion hohe Unsicherheit für die Beschäftigen, so dass v.a. Leistungsträger die Organisation häufig verlas- SHI Stein-Hardenberg Institut 15

16 sen, was dann das Fusionsmanagement weiter erschweren würde und Einsparungsziele noch weniger erreicht werden können. Was noch erschwerend hinzukommt, ist der Umstand, dass im Gesetzentwurf explizit vorgesehen ist, dass selbst nach der Fusion per entsprechendem Beschluss jederzeit einzelne Mitarbeiter oder Abteilungen auf andere Sozialversicherungsträger übertragen werden können. Wie soll eine nachhaltige und für die Mitarbeiter motivierende Personalentwicklung stattfinden, wenn jederzeit das Damoklesschwert einer schnellen Umbesetzung droht? Hierdurch besteht im zukünftigen Dachverband eine permanente Unsicherheit, so dass Leistungsträger mit anderen Optionen nicht im Dachverband verbleiben werden. Diejenigen, die andere Beschäftigungsoptionen haben, werden diese so schnell wie möglich wahrnehmen, so dass die personalpolitische (Signal-)Wirkung dieser Regelung in jedem Fall dramatisch für die Leistungsfähigkeit und Kontinuität der Arbeitsweise des zukünftigen Dachverbandes sein wird. Insbesondere wird der Wissensverlust in der Sozialversicherung zunehmen. Wer durchschaut das System der Sozialversicherung noch und ist auf der individuellen Wissensebene nach der Fusion noch in der Lage, die organisatorischen Besonderheiten nachzuvollziehen bzw. aktiv zu gestalten? Im Ergebnis wird die Integration der jeweiligen Behörden und Organisationsteile erhebliche Kosten verursachen. Selbst im Privatsektor wird davon ausgegangen, dass die Fusionsaufwände (insbesondere die diversen Re-organisations- und Konsolidierungskosten) zu Beginn einer Fusion, um ein Mehrfaches die jeweiligen Einsparungserwartungen übersteigen. 10 Weiterhin liegen im österreichischen öffentlichen Sektor zwar punktuell Fusionserfahrungen vor, aber ein großer Teil der Beschäftigten und Führungskräfte ist bisher nicht mit einem gesteuerten Fusionsprozess und den dazugehörigen Managementaufgaben vertraut und schon gar nicht mit einem professionellen Fusionsmanagement, das auf die Besonderheiten des öffentlichen Sektors abgestimmt ist. Selbst im Privatsektor liegt die Erfolgsrate von Fusionen deutlich unter den Erwartungen. Es wird davon ausgegangen, dass ca. jeder zweite Unternehmenszusammenschluss nicht oder bzw. nur teilweise gelingt. Kulturdimension: Weiterhin ist die kulturelle Dimension vernachlässigt: In den jeweiligen Sozialversicherungsträgern bestehen trotz ihrer augenscheinlichen Ähnlichkeit diverse Unterschiede bei Prozessen, Management und v.a. Organisationskulturen. Hier hätte eine Due Diligence zumindest eine quantifizierbare Vorstellung darüber gegeben, wie groß die Unterschiede in den jeweiligen Sozialversicherungsträgern sind und mit welchem potenziellen Fusions(mehr)aufwand aus dieser Perspektive zu rechnen ist. Je größer die Unterschiede desto schwieriger die Fusion und desto höher die Wahrscheinlichkeit, dass die neu gegründeten Träger jahrelang mit sich selbst mit internen Fusionskämpfen beschäftigt sein werden. Es kommt demnach nicht nur darauf an, die formale Due Diligence vorzunehmen, sondern auch Aspekte wie Macht, Kultur etc. einzubeziehen, weil hierdurch die Fusionskosten enorm steigen können oder die Fusion gänzlich scheitert. Die Mitarbeiter mehrerer Organisationen lassen sich der Erfahrung nach nicht ohne weiteres integrieren, so dass mit Widerständen zu rechnen ist. Das wird umso mehr bei der Besetzung der Schlüsselpositionen der Fall sein, so dass hier großes Fingerspitzengefühl gefragt ist. Bisher ist ein strukturierte Fusionsmanagement mit einer strukturierten Due Diligence weder erkennbar 10 Vgl. Hunnius/Schuppan 2012, FN 8. SHI Stein-Hardenberg Institut 16