Regierungsrat des Kantons Schwyz

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1 Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschluss Nr. 851/2014 Schwyz, 19. August 2014 / ju Beseitigung von Schwelleneffekten Beantwortung des Postulats P 13/13 1. Wortlaut des Postulats Am 5. September 2013 hat Kantonsrat Erwin Schnüriger folgendes Postulat eingereicht: Schwelleneffekte gibt es aus staatlicher Sicht sowohl auf der Einnahmen- wie auch auf der Ausgabenseite. Sie sind eine bekannte, seit Jahren in der ganzen Schweiz diskutierte Grösse. Schwelleneffekte sind meistens mittelstandsfeindlich, ungerecht und möglicherweise sogar leistungshemmend. Eine Schwelle kann bereits mit einem Bemessungsfaktorwert von einem Franken mehr oder weniger seine Wirksamkeit vollends entfalten und dabei für oder gegen eine Leistung sprechen. Gerechter als diese Schwellen erscheinen stufenlose Bewertungsmodelle da sie in der Berechtigungsbewertung wie auch im Bezugsvolumen fliessende Übergänge beinhalten. Der wohl bekannteste Schwelleneffekt betrifft die Prämienverbilligung in der Krankenkasse. Beispiel: Wenn ich einen Franken mehr verdienen würde, entgeht mir ein wesentlicher Teil oder sogar die ganze Verbilligung der Krankenkassenprämien. Folglich erweitere ich mein Arbeitspensum oder meine Arbeitsleistung nicht, obwohl ich es könnte oder sogar gerne würde. Der Regierungsrat wird gebeten, dem Kantonsrat einen Bericht zu unterbreiten, welcher aufzeigt, wo Schwelleneffekte vorkommen und wie diese beseitigt werden können. Mit bestem Dank für die Bearbeitung.

2 2. Antwort des Regierungsrates 2.1 Ausgangslage Bund und Kantone Die vom Postulat aufgeworfenen Fragestellungen wurden in den vergangenen Jahren sowohl auf Ebene des Bundes als auch auf Ebene der Kantone in verschiedenen Arbeiten untersucht. Ausgangspunkt für die Untersuchungen war die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), die in verschiedenen Studien aufzeigte, dass die Art und Weise, wie Bedarfsleistungen und Abgaben in den Kantonen ausgestaltet sind, zu systembedingten Einkommenseinbussen ( Schwelleneffekten ) führen kann. Erhöht demnach ein Haushalt das Erwerbseinkommen, kann es sein, dass er am Ende über weniger Geld frei verfügt als zuvor, da Leistungen teilweise oder ganz wegfallen und/oder zusätzliche Ausgaben hinzukommen. Im Jahr 2009 hat Ständerat Claude Hêche ein Postulat zum Thema Schwelleneffekte und ihre Auswirkungen (Postulat Nr ) eingereicht und den Bundesrat aufgefordert, gemeinsam mit den Kantonen zu prüfen, inwieweit das System der Bedarfsleistungen und Abgaben solche Schwelleneffekte hervorbringt und wie diese vermieden werden können. Die Beantwortung des Postulats wurde dem Eidgenössischen Departement des Innern bzw. dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) zugewiesen. Zusammen mit der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) hat das BSV der SKOS den Auftrag erteilt, einen Grundlagenbericht zu diesen Fragestellungen zu erstellen. Der entsprechende Bericht Schwelleneffekte und negative Erwerbsanreize wurde vom BSV im Juni 2012 publiziert (in der Folge BSV-Bericht genannt). Der BSV-Bericht liefert eine detaillierte Analyse in Bezug auf Schwelleneffekte und negative Erwerbsanreize in den Kantonen in den Bereichen Sozialhilfe, Alimentenbevorschussung, familienergänzende Kinderbetreuung und individuelle Prämienverbilligung. Verglichen wurde dabei insbesondere die Situation im Jahre 2006 mit derjenigen im Jahre Gemäss SKOS wiesen im Jahr 2006 sämtliche kantonalen Bedarfsleistungssysteme Schwelleneffekte auf. Die im Zeitraum zwischen 2006 und 2011 vorgenommenen Reformen der Kantone sind im BSV-Bericht dokumentiert Kanton Schwyz Der Kanton Schwyz ist die Schwelleneffektproblematik frühzeitig angegangen und hat insbesondere im Bereich Sozialhilfe umfassende Anpassungen vorgenommen. Mit Beschluss Nr. 747 vom 14. Juni 2005 hat der Regierungsrat die Empfehlungen zu den revidierten Richtlinien der SKOS in Kraft gesetzt und damit ein praktikables Anreizsystem eingeführt, damit Sozialhilfeempfänger einen Anreiz haben, sich aktiv um eine Situationsverbesserung zu bemühen. Im weiteren hat er mit Beschluss Nr vom 22. Dezember 2009 weitere vorhandene Schwelleneffekte bei der Sozialhilfe eliminiert, indem er per 1. Januar 2010 Anpassungen bei den Berechnungsgrundlagen in der Eintritt- und Austrittsphase vorgenommen hat. In weiteren Bereichen, wo der BSV-Bericht vom Juni 2012 Schwelleneffektproblematiken festgestellt hat, wurden im Kanton Schwyz Massnahmen getroffen. So hat der Regierungsrat eine Anrechnung der Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung als Gewinnungskosten in der Berechnung der Alimentenbevorschussung beschlossen. Damit wurden die negativen Arbeitsanreize beseitigt. Dies brachte allerdings auch eine Ausdehnung des Geltungsbereichs der Alimentenbevorschussung mit sich. Es muss dabei aber beachtet werden, dass der Bevorschussung der Alimente im Zusammenhang mit der Existenzsicherung eine wichtige Rolle zukommt. Ungefähr jeder fünfte Ein-Eltern-Haushalt ist auf staatliche Bevorschussung der Alimente angewiesen, da ein Elternteil seiner Unterhaltspflicht nicht nachkommt. Die Alimentenbevorschussung hat somit einen grossen Einfluss auf das frei verfügbare Einkommen von Ein-Eltern-Haushalten und kann - 2 -

3 einen wichtigen Beitrag zur Armutsbekämpfung und zum Wohl des Kindes leisten. Die an der Jahreskonferenz 2013 der SODK verabschiedeten Empfehlungen zur Alimentenbevorschussung werden vom Kanton Schwyz vollständig erfüllt. 2.2 Ergebnisse des BSV-Berichts Im Folgenden werden die allgemeinen und die Schwyz-spezifischen Ergebnisse des BSV-Berichts vom Juni 2012 wiedergegeben Allgemeines Der BSV-Bericht legt dar, dass sämtliche Kantone mit Bezug auf die Schwelleneffektproblematik vor ähnlichen Herausforderungen stehen. Auch wenn die kantonalen Bedarfsleistungssysteme sehr unterschiedlich ausgestaltet sind und dadurch die Ausgangslagen für Reformen verschieden sind, kann sich gemäss BSV-Bericht ein Blick auf die Lösungsansätze anderer Kantone lohnen. Ab dem Jahr 2006 haben so gut wie alle Kantone die Schwelleneffektproblematik auf ihre politische Agenda gesetzt. 16 Kantone konnten bis zum Jahr 2011 wesentliche Reduktionen bzw. Eliminierungen von Schwelleneffektproblematiken aufweisen. Von diesen 16 haben fünf Kantone mitunter auch der Kanton Schwyz ihr Bedarfsleistungssystem als Ganzes einer detaillierten Prüfung unterzogen und umfassende Reformen veranlasst. Neben den aktiven Kantonen gab es aber auch einige Kantone, die die Schwelleneffekte und negativen Erwerbsanreize innerhalb ihres Bedarfsleistungssystems im Zeitraum zwischen 2006 und 2011 nicht oder nur in sehr geringem Umfang korrigieren konnten. Dies hat verschiedene Gründe. In einigen Kantonen wurde die Relevanz der Schwelleneffekte als zu gering erachtet, um daraus einen Handlungsbedarf abzuleiten. Andere Kantone haben sich der Problematik angenommen, konnten ihre Reformen allerdings nicht innerhalb des Untersuchungszeitraums abschliessen. Im Sinne von Praxishilfen zeigt der BSV-Bericht Handlungsgrundsätze für die Ausgestaltung der Sozialhilfe, der Alimentenbevorschussung, der Elterntarife für die familienergänzende Kinderbetreuung und für die individuelle Prämienverbilligung auf. Ein wichtiger Grundsatz, der für alle Bedarfsleistungen gilt, ist gemäss BSV-Bericht die stufenlose Ausgestaltung einer Leistung. Sozialleistungen, die nach einem Stufenmodell gewährt werden, verursachen, technisch gesehen, immer Schwelleneffekte. Bei einem Stufenmodell werden Einkommenskategorien festgelegt, wobei für jede Kategorie ein fixer Betrag eingesetzt wird. Die Grösse der Effekte hängt dabei von der Anzahl Stufen ab. Je mehr Einkommensstufen eine Bedarfsleistung aufweist, desto kleiner sind die einzelnen Schwelleneffekte, da die Betragsunterschiede beim Übergang von einer Einkommensstufe zur nächsthöheren kleiner ausfallen. Eine lineare Ausgestaltung hingegen garantiert den allmählichen Rückgang einer Leistung, ohne dass mit zunehmendem Erwerbseinkommen ein abrupter Rückgang der Leistung und damit des frei verfügbaren Einkommens in Kauf genommen werden muss. Ferner kann zur Vermeidung von negativen Erwerbsanreizen ein prozentualer Einkommensfreibetrag gewährt werden. Wenn eine Bedarfsleistung mit zunehmendem Einkommen reduziert wird, bewirkt dieses Instrument, dass sich eine Leistung um einen geringeren Betrag reduziert, als das Erwerbseinkommen zunimmt. Wichtig ist, dass immer eine Gesamtsicht eingenommen wird und Schwelleneffekte nicht isoliert betrachtet werden. Auch wenn eine Leistung linear ausgestaltet ist, kann sie nämlich im Zusammenspiel mit anderen Leistungen und Abgaben negative Erwerbsanreize erzeugen. Dies ist auf kumulierte Leistungsrückgänge und/oder erhöhte Steuern zurückzuführen. Letzten Endes kann nur ein gut koordiniertes und aufeinander abgestimmtes Abgabe- und Transfersystem Schwelleneffekte und negative Erwerbsanreize dauerhaft eliminieren

4 2.2.2 Kanton Schwyz Gemäss BSV-Bericht ist der Kanton Schwyz nebst den Kantonen Basel-Stadt, Genf, Neuenburg, Uri und Waadt durch ein grosses Ausmass an erfolgten Anpassungen aufgefallen. Zusammen mit Uri hat der Kanton Schwyz von der SKOS spezielle Analysen durchführen lassen und infolgedessen Schwelleneffekte im Anspruchsbereich der Sozialhilfe vollständig eliminieren können. Die im Jahr 2011 geltenden Regelungen der Ausgestaltung der Alimentenbevorschussung und die Tarifstufen der familienergänzenden Kinderbetreuung erzeugten gemäss BSV-Bericht im Kanton Schwyz negative Erwerbsanreize. Das im Kanton Schwyz dannzumal geltende System der Teilbevorschussung hat diese vor allem im Zusammenspiel mit den Kosten für familienergänzende Kinderbetreuung verursacht. Gleichzeitig wurde allerdings auch festgestellt, dass die Gesamtzahl der betroffenen Haushalte relativ gering ist. Mit den eingangs erwähnten Anpassungen hat der Regierungsrat die erforderlichen Massnahmen mit Bezug zu dieser Schwelleneffektproblematik ergriffen. Gemäss den Analysen des BSV-Berichts zeigt sich im Kanton Schwyz im Bereich der Einkommensstufen der individuellen Prämienverbilligung keine Schwelleneffektproblematik. Dies weil im Rahmen des Selbstbehaltemodells eine lineare Berechnung des Anspruchs erfolgt. Im Zusammenhang mit der generellen Anspruchsberechtigung gemäss den Einkommensgrenzen kann es zu Schwelleneffekten kommen. Dies ist jedoch gewollt, weil mit den Einkommensgrenzwerten der KVG-Begriff Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen eindeutig und nach anerkannten Kriterien (EL-Berechnungsgrundlage) definiert wird. 2.3 Ergebnisse der verwaltungsinternen Umfrage Um im Hinblick auf die Beantwortung des vorliegenden Postulats einen vollständigen und aktuellen Überblick über die Schwelleneffektproblematik im Kanton Schwyz zu erhalten, wurde anfangs 2014 eine Umfrage in der Kantonalen Verwaltung lanciert. Alle Departemente und Verwaltungseinheiten wurden gefragt, ob in ihrem Bereich allfällige Schwelleneffekte vorkommen (können) und wenn ja, ob diesbezüglich aus Sicht des Kantons Handlungsbedarf besteht. Die Umfrage ergab inklusive der im BSV-Bericht bereits erläuterten vier Bedarfsleistungen die folgenden zwölf Bereiche, in welchen Schwelleneffekte entstehen können. Bereich (Leistung) Möglicher Schwelleneffekt Handlungsbedarf aus Sicht Kanton Sozialhilfe Schwelleneffekte wurden bereits behoben (vgl. auch BSV-Bericht). Es besteht kein weiterer Handlungsbedarf. Eventuell; bereits in Prüfung. Gemäss SKOS-Analysen bestehen teilweise Schwelleneffekte bei der Anrechnung der Kinderbetreuungskosten als Gewinnungskosten. Die Gewinnungskosten können in der Regel nur zu einem Drittel angerechnet werden, was (in geringem Masse) Schwelleneffekte bzw. negative Arbeitsanreize verursachen kann. Auf Stufe der Gemeinden stellt sich zudem die Frage der Praxisvereinheitlichung bzgl. der Anrechnung an den Gewinnungskosten. Alimentenbevorschussung Eintritt/Austritt zur Sozialhilfe für Haushalte mit Einkommen unter dem Existenzminimum. Berechnungsgrundlagen für Haushalte mit Anspruch auf Kinderbzw. Ehegattenalimente

5 Bereich (Leistung) Möglicher Schwelleneffekt Handlungsbedarf aus Sicht Kanton Familienergänzende Kinderbetreuung Tarifstufen der Subventionen für Familien, die ihre Kinder in Kindertagesstätten familienergänzend betreuen lassen. Nicht beim Kanton; evtl. bei den Gemeinden. Die Gemeinden bzw. die Fürsorgepräsidentinnen und -präsidenten wurden auf die Schwelleneffektproblematik hingewiesen. Die Kindersubventionspolitik liegt in der Kompetenz der Gemeinden. Individuelle Prämienverbilligung Einkommensstufen bei Versicherten mit tiefen Einkommen, deren Prämienbelastung im Verhältnis zum Einkommen hoch ist. Gemäss BSV-Bericht keine Schwelleneffektproblematik im Kanton Schwyz, weil innerhalb der Einkommensgrenzen die Verbilligung linear erfolgt. Somit kein Handlungsbedarf. Ergänzungsleistungen AHV/IV Einkommensgrenzwerte zur Erfüllung der Grundvoraussetzungen zum Bezug von IPV. Einkommensgrenze des EL- Anspruchs. Die Einkommensgrenzen definieren den KVG-Begriff der wirtschaftlich bescheidenen Verhältnisse und sind nach anerkannten Kriterien definiert. Somit besteht kein Handlungsbedarf. EL-Gesetzgebung ist Sache des Bundes. Aus Sicht des Kantons besteht mit Bezug zur Schwelleneffektproblematik wenig Handlungsspielraum. Dieser wurde mit der Massnahme Erhöhung des Vermögensverzehrs des Entlastungsprogramms ausgeschöpft. Familienzulagen Einkommensgrenze für Anspruch auf Familienzulagen bei nichterwerbstätigen Personen. Aus kantonaler Sicht kein Handlungsspielraum, da die Anspruchsvoraussetzungen abschliessend im Bundesrecht geregelt sind. Stipendien Wohnbauförderung Einkommensabhängige Abstufung der Stipendien. Zusatzverbilligungen für Bewohner (mit tiefen Einkommen) von Wohnungen gemäss Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz des Bundes. Das System im Kanton Schwyz ist so ausgestaltet, dass Schwelleneffekte weitgehend vermieden werden können. Die kantonale und eidgenössische Wohnbauförderung bewilligt keine neuen Projekte mehr. Aus kantonaler Sicht sowieso kein Handlungsspielraum, da das Bundesrecht den Anspruch abschliessend regelt. Landwirtschaftliche Direktzahlungen Einkommenslimite für Anspruch auf Direktzahlungen. Der Bund legt die Voraussetzungen fest und der Kanton hat darauf keine Einflussmöglichkeiten. Unentgeltliche Rechtspflege Einkommenslimite (Kriterium der Bedürftigkeit: Existenzminimum) für Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege. Zwar können die Voraussetzungen für die unentgeltliche Rechtspflege bei Überschreitung eines bestimmten Einkommens entfallen. Da anderseits aber auch verschiedene Zuschläge berücksichtigt werden, wird dem Einzelfall genügend Rechnung getragen

6 Bereich (Leistung) Möglicher Schwelleneffekt Handlungsbedarf aus Sicht Kanton Feuerwehrersatzabgabe Steuer(teil-)erlass Einkommensstufen für die Bemessung der Ersatzabgabe Einkommenslimite (Existenzminimum) für Anspruch auf Steuer(teil-)erlass Nicht beim Kanton; evt. bei den Gemeinden. Die Gemeinden sind befugt, eine nach Einkommen festzusetzende Pauschale zu verlangen. In absoluten Zahlen handelt es sich indessen um geringe Beträge. Das System des Steuer(teil-)erlasses im Kanton Schwyz ist so ausgestaltet, dass Schwelleneffekte weitgehend vermieden werden können. Die Umfrageergebnisse zeigen, dass es in zahlreichen Bereichen Schwelleneffekte geben kann, aus Sicht des Kantons allerdings kein Handlungsbedarf besteht. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass Schwelleneffekte in gewissen Bereichen gar nicht zu eliminieren sind. Oft besteht für den Kanton kein Handlungsspielraum, weil Bundesgesetze den Anspruch auf eine Leistung abschliessend regeln. Dort wo die Gemeinden zuständig sind, muss die Frage nach dem Handlungsbedarf auf dieser Ebene gestellt werden. 3. Fazit Schwelleneffekte kommen in zahlreichen Bereichen vor und hängen mit den verschiedenen in sich greifenden Systemen und gesetzlichen Grundlagen zusammen. Sie sind vielfach kaum vermeidbar, weil sich in der Regel immer jemand an einer Schwelle befindet. Meist ist dies aber nur eine kleine Minderheit von Personen. Es ist nicht grundsätzlich so, dass jemand infolge einer Schwellenüberschreitung bewusst auf einen zusätzlichen Erwerb verzichtet. Oft erfolgt die Schwellenüberschreitung unbewusst, da sie der betroffenen Person nicht bekannt ist. Die Folgen einer Schwellenüberschreitung werden meist erst im Nachhinein erkannt. Einige Schwelleneffekte im Kanton Schwyz wurden bereits eliminiert, andere sind aufgrund einer Regelung in Bundesgesetzen kaum zu verhindern oder in der Kompetenz der Gemeinden. Es ist vor allem bei zukünftigen Änderungen bei Systemen oder gesetzlichen Anpassungen darauf zu achten, dass nicht neue Schwellen und damit Schwelleneffekte geschaffen werden. Dazu sind die im BSV-Bericht aufgezeigten Handlungsgrundsätze zu berücksichtigen. Beschluss des Regierungsrates 1. Dem Kantonsrat wird beantragt, das Postulat nicht erheblich zu erklären. 2. Zustellung: Mitglieder des Kantons- und des Regierungsrates; Departemente; Staatskanzlei (3). Im Namen des Regierungsrates: Dr. Mathias E. Brun, Staatsschreiber - 6 -