Kompensation in Planungsprozessen

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1 PLUS Planning of Landscape and Urban Systems, IRL ETH Zürich Schlomo Stokvis Student Masterarbeit Kompensation in Planungsprozessen Analyse am Beispiel des Bauens ausserhalb der Bauzone Datum 02. Juli 2018 Autor Schlomo Stokvis Leitung Prof. Dr. Adrienne Grêy-Regamey Betreuung Dr. Enrico Celio

2 Vorwort Die Thematik rund um das Trinkwasser war ursprünglich der Grund, dass ich meinen Beruf als Primarlehrer niederlegte und mein Studium in Umweltingenieurwissenschaften an der ETH Zürich begann. Schliesslich schloss ich meinen Bachelor aber in Umweltnaturwissenschaften ab. Während dieser Zeit verschob sich der Fokus mehr und mehr zur Frage, wie die Schweiz mit den knappen Bodenressourcen umgehen soll. Deshalb wechselte ich in den Masterstudiengang Raumentwicklung und Infrastruktursysteme. Schon in meiner Kindheit wurde ich geprägt von der Thematik Wasser und Bodenverbrauch. Aufgewachsen bin ich in einer ländlichen Gemeinde im Kanton St. Gallen, an der Grenze zum Kanton Appenzell Ausserrhoden, in einem alten Bauernhof in der Landwirtschaftszone. Im angebauten Stall wurden Milchkühe gehalten. Rundum weideten Kühe. Mein Vater beschwerte sich damals über den Bau eines Mehrfamilienhauses, das seiner Meinung nach illegal auf Quellgebiet gebaut wurde. Tatsächlich liegt das Mehrfamilienhaus heute in der Grundwasserschutzzone ausserhalb der Bauzone. Selber kann ich mich nicht mehr an die Erstellung dieses Gebäude erinnern, konnte aber miterleben, wie die grünen Hänge im Nachbardorf gegenüber mehr und mehr überbaut wurden. Dieser Fakt der Zersiedelung war immer wieder Thema. Das Bewusstsein der Problematik der Zersiedelung, des Flächenverbrauch und der Veränderung der Landschaft entwickelte ich aber erst im Verlaufe des Studiums. Dieses möchte ich jetzt mit dieser Arbeit abschliessen, die sich ganz der Thematik Bauen ausserhalb der Bauzone verschreibt. Dabei wird davon ausgegangen, dass es immer wieder begründete Situationen gibt, ausserhalb der Bauzone zu bauen. Um aber in der Gesamtheit nicht mehr Boden zu verbrauchen, möchte ich mich in dieser Arbeit damit beschäftigen, wie der Bodenverbrauch in der Gesamtheit eingedämmt werden kann, welche Instrumente es gibt und wie diese weiter entwickelt werden können. Aus Gründen der Lesbarkeit wird auf die konsequente, gleichzeitige Verwendung der männlichen und weiblichen Formulierung verzichtet. Es wird jeweils die maskuline Form gewählt, die die feminine Form inkludiert. Dank Ich bedanke mich bei Prof. Dr. Adrienne Grêt-Regamey, die es mir ermöglicht hat, diese Arbeit am Institut für Raum- und Landschaftsentwicklung unter ihrer Professur Planung von Landschaft und Urbanen Systemen (PLUS) zu schreiben. Herrn Thomas Drobnik möchte ich herzlich danken für das zur Verfügung stellen der in der Arbeit verwendeten Daten und die Erläuterungen dazu, Herrn Manuel Matthias Sudau für die ganze Organisation. Auch danke ich allen nicht namentlich erwähnten Personen, die in irgendeiner Weise zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben. Ein besonderer Dank gilt meinem Betreuer, Dr. Enrico Celio, der entscheidend zum Gelingen der Arbeit beigetragen hat. Sein positives, motivierendes Bestärken, die ausführlichen Gespräche, seine ausführlichen Rückmeldungen haben mich während der ganzen Arbeit getragen. Seite ii / x

3 Zusammenfassung Seit in der Schweiz der Grundsatz gilt das Landesgebiet in Nichtbaugebiet und Baugebiet zu trennen, ist das Bauen ausserhalb der Bauzone eines der meistdiskutierten Themen der Raumplanung. Das Raumplanungsgesetz wurde mit immer mehr neuen Ausnahmebestimmungen ergänzt. Ein zentraler Punkt des Vernehmlassungsentwurfes der 2. Revision des Raumplanungsgesetzes ist der Kompensation- und Planungsansatz. Dieser soll den Kantonen im Umgang mit Bauen ausserhalb der Bauzone mehr Freiheiten gewähren. Voraussetzung ist, dass es insgesamt nicht zu grösseren, intensiveren oder störenderen Nutzungen kommt. Damit das gewährleistet ist, wird eine Kompensation verlangt. Dies wird zum Anlass für diese Arbeit genommen. Im ersten Teil wird untersucht, wie Kompensation in der Planung eingesetzt wird. Dazu werden konkrete Kompensationsbeispiele mit zuvor definierten Kriterien analysiert. Mit Hilfe der gewonnenen Erkenntnisse und den gesetzlichen Bestimmungen wird ein Kompensationsmechanismus entworfen. Die drei zentralen Elemente des Mechanismus sind ein Verzeichnis mit störenden Bauten und Anlagen, die Definition eines Kompensationsschwerpunktgebiets und die Erstellung einer Potentialkarte auf Basis von Ökosystemleistungen. Es wird gezeigt, wie ein Eingriff und Kompensationsleistung quantifiziert werden können. Mit Hilfe eines fiktiven Fallbeispiels wird der vorgeschlagene Kompensationsmechanismus getestet. Dabei zeigt sich, dass eines der festgelegten Ziele, nämlich die Bodenversiegelung zu vermindern, nicht erfüllt wird. Der Grund dafür ist, dass im vorgeschlagenen Mechanismus bei einer Neubaute nicht zwingend eine bestehende Baute zurückgebaut werden muss. Aufgrund dieser Erkenntnis wird ein «Sachplan störende Anlagen und Bauten» vorgeschlagen. Zudem wird gefordert, die Möglichkeiten der Kompensation betreffend Verbesserungen von Ökosystemleistungen eines Gebiets weiter zu verfolgen. Seite iii / x

4 Inhaltsverzeichnis Vorwort... ii Dank... ii Zusammenfassung... iii Inhaltsverzeichnis... iv Abbildungs- und Tabellenverzeichnis... vii Tabellen... vii Abbildungen... vii Abkürzungsverzeichnis... ix 1 Ausgangslage und Zielsetzung Ausgangslage Fragen Methodik Situationsanalyse Situation ausserhalb der Bauzone Bauen ausserhalb der Bauzone im RPG und RPG-Vernehmlassungsentwurf Kompensation im Schweizer Recht Definition des Begriffs «Kompensation» Betrachtung konkreter Kompensationsbeispiele Kriterien für eine Kompensation Analyse der Kompensationsbeispiele (Synthese) Zielformulierung Vorschlag für Kompensationsmechanismus Verzeichnis von störenden Bauten und Anlagen Kompensationsschwerpunktgebiet Potentialkarte Eingriffsanalyse Kompensation Umsetzung Fallbeispiel Beschrieb Ausscheidung der Kompensationsschwerpunktgebiete Erstellung der Potentialkarte Punkteberechnung des Eingriffs Punkteberechnung der Kompensationsfläche Seite iv / x

5 6.6 Sensitivitätsanalyse Bewertung des Kompensationsmechanismus Diskussion Schlussfolgerungen und Ausblick Literaturverzeichnis Gesetzesverzeichnis Anhang A1. Kriterien für eine Kompensation A2. Kompensationsbeispiele A3. Analyse der Kompensationsbeispiele A4. Auszüge aus Schweizer Gesetzen und Verordnungen im Zusammenhang mit Kompensation A4.1. Auszug Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG)1 vom 1. Juli 1966 (Stand am 1. Januar 2017) (SR 451) A4.2. Auszug Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV) vom 16. Januar 1991 (Stand am 1. Juni 2017) (SR 451.1) A4.3. Auszug Verordnung über das Bundesinventar der historischen Verkehrswege der Schweiz (VIVS) vom 14. April 2010 (Stand am 1. Juni 2017) (SR ) A4.4. Auszug Verordnung über den Schutz der Auengebiete von nationaler Bedeutung (Auenverordnung) vom 28. Oktober 1992 (Stand am 1. November 2017) (SR )66 A4.5. Auszug Verordnung über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-Verordnung; AlgV) vom 15. Juni 2001 (Stand am 1. November 2017) (SR ) A4.6. Auszug Verordnung über den Schutz der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Trockenwiesenverordnung, TwwV) vom 13. Januar 2010 (Stand am 1. November 2017) (SR ) A4.7. Auszug Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege (FWG) vom 4. Oktober 1985 (Stand am 1. Februar 1996) (SR 704) A4.8. Auszug Verordnung über Fuss- und Wanderwege (FWV) vom 26. November 1986 (Stand am 1. Juli 2008) (SR 704.1) A4.9. Auszug Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen (VPeA) vom 2. Februar 2000 (Stand am 1. Dezember 2013) (SR ) A4.10. Auszug Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) vom 24. Januar 1991 (Stand am 1. Januar 2017) (SR ) A4.11. Auszug Gewässerschutzverordnung (GSchV) vom 28. Oktober 1998 (Stand am 1. Januar 2018) (SR ) Seite v / x

6 A4.12. Auszug Verordnung über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft (Strukturverbesserungsverordnung, SVV) vom 7. Dezember 1998 (Stand am 1. Januar 2018) (SR 913.1) A4.13. Auszug Bundesgesetz über den Wald (Waldgesetz, WaG) vom 4. Oktober 1991 (Stand am 1. Januar 2017) (SR 921.0) A4.14. Auszug Verordnung über den Wald (Waldverordnung, WaV) vom 30. November 1992 (Stand am 1. Januar 2018) (SR ) Seite vi / x

7 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Tabellen Tabelle 1: Übersicht über die Begriffe, wie sie in verschiedenen Gesetzen zu finden sind Tabelle 2: Synthese Kompensationsbeispiele Tabelle 3: Nutzenkategorien und Ökosystemleistungen. Quelle: Staub et al. 2011, S. 99f Tabelle 4: Durchschnittswerte der ÖSL-Nutzungskategorie, Rangierung und Gewichtung mittels Rang Tabelle 5: Punkteberechnung Eingriff Tabelle 6: Punkteberechnung Kompensation Tabelle 7: Veränderung der jeweiligen Gewichtungen um 1 % und Auswirkung auf die gesamte Veränderung der Eingriffs Tabelle 8: SWOT-Analyse des vorgeschlagenen Kompensationsmechanismus Abbildungen Abbildung 1: Schematische Darstellung des Vorgehens. In Klammer sind die einzelnen Schritte gekennzeichnet. Eigene Darstellung Abbildung 2: Gesamtschweizerische Flächenanteile der verschiedenen Siedlungsflächenarten ausserhalb der Bauzone. Quelle: ARE (2012), eigene Darstellung... 5 Abbildung 3: Darstellung der Gebäudeflächenanteile ausserhalb der Bauzone. Quellen: ARE (2016), Bundesamt für Landestopografie, eigene Darstellung Abbildung 4: Darstellung der Einwohneranteile ausserhalb der Bauzone in den Kantonen. Quellen: ARE (2016), Bundesamt für Landestopografie, eigene Darstellung Abbildung 5: Darstellung Bauen ausserhalb der Bauzone aus rechtlicher Sicht. Quellen: Aemisegger et al. (2017), Frigerio (2016), Danielli (2014), VLP-ASPAN (2009, 2011, 2013), eigene Darstellung Abbildung 6: Grafische Darstellung der Massnahmentypen und deren Priorisierung. Bildquelle: Kägi et al. (2002), S. 38. Die Grafiken werden hier im Gegensatz zur Quelle waagrecht angeordnet Abbildung 7: Entscheidungsbaum vom Bauprojekt ausserhalb der Bauzone bis zum Kompensationsmechanismus. Eigene Darstellung. Bemerkung zur Interessensabwägung: diese hat unter Berücksichtigung grösstmöglicher Schonung und Summenwirkung anderer Entscheide in der Region (vgl. auch VLP-ASPAN 2011) zu erfolgen Abbildung 8: Darstellung der Elemente, die in die Punkteberechnung mit einfliessen Abbildung 9: Untersuchungsraum mit den 10 Zürcher Gemeinden. Quelle: Bundesamt für Landestopografie, eigene Darstellung Abbildung 10: Fiktives Bauprojekt. Aufstockung einer Garage für moderne Büroräumlichkeiten. Bildquelle: (Streetview), ergänzte Darstellung Abbildung 11: Fiktives Bauprojekt. Neubau Garage mit modernen Büroräumlichkeiten. Bildquelle: (Streetview), ergänzte Darstellung Abbildung 12: Links ein Ausschnitt des ÖREB-Katasters (Zonenplan). Gelb das fiktive Bauprojekt mit Aufstockung, rot der fiktive Neubau. Lk bezeichnet die kantonale Seite vii / x

8 Landwirtschaftszone. Rechts ein Ausschnitt der AV-Karte. Quelle: ergänzte Darstellung Abbildung 13: Links ein Ausschnitt aus dem Orthofoto. Rechts ein Ausschnitt aus der landwirtschaftlichen Nutzungseignungskarte. Quelle: ergänzte Darstellung Abbildung 14: Gebäudealter im Weiler Agasul, Gemeinde Illnau-Effretikon. Rot eingekreist sind ein Anbau und eine freistehende Trafo-Station, die zwischen 2001 und 2010 gebaut wurden. Quelle: ergänzte Darstellung Abbildung 15: Abbildung ursprüngliche Garage. Bildquelle: 30 Abbildung 16: Kompensationsschwerpunktgebiet, rechts die Gemeinde Illnau-Effretikon vergrössert. Quellen: Thomas Drobnik, Bundesamt für Landestopografie, eigene Darstellung.32 Abbildung 17: Ausgewählte Kompensationsfläche bei einem Schiessstand. Quellen: Thomas Drobnik, Bundesamt für Landestopografie, eigene Darstellung Abbildung 18: Darstellung der Potentialkarte. Quellen: Thomas Drobnik, Bundesamt für Landestopografie, eigene Darstellung Abbildung 19: Ausschnitt Kompensationsschwerpunktgebiet, gelb hervorgehoben. Quellen: Thomas Drobnik, Bundesamt für Landestopografie (Orthofoto), eigene Darstellung Seite viii / x

9 Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz AG Aarau AG Aktiengesellschaft AI Appenzell Innerrhoden AR Appenzell Ausserrhoden ARE Bundesamt für Raumplanung Art. Artikel AuenV Auenverordnung (SR ) BAFU Bundesamt für Umwelt BE Bern BL Basel-Landschaft BLN Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler BLW Bundesamt für Landwirtschaft BS Basel Bst. Buchstabe BV Bundesverfassung BZO Bau- und Zonenordnung bzw. beziehungsweise EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement etc. et cetera EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement FFF Fruchtfolgeflächen FR Freiburg FWV Fuss- und Wanderwegverordnung (SR 704.1) GE Genf GL Glarus GR Graubünden GSchG Gewässerschutzgesetz (SR ) GSchV Gewässerschutzverordnung (SR ) IWSB Institut für Wirtschaftsstudien Basel JU Jura kant. kantonal komm. kommunal LU Luzern m2 Quadratmeter m3 Kubikmeter n. nicht NE Neuenburg NHG Natur- und Heimatschutzgesetz (SR 451) NHV Natur- und Heimatschutzverordnung (SR 451.1) NW Nidwalden ÖSL Ökosystemleistungen OW Obwalden Seite ix / x

10 PBG Planungs- und Baugesetz RPG Raumplanungsgesetz (SR 700) RPV Raumplanungsverordnung (SR 700.1) SDA Schweizerische Depeschenagentur SDA Schweizerische Depeschenagentur SG St. Gallen SH Schaffhausen SO Solothurn SR systematische Sammlung des Bundesrechts Std.Abw. Standardabweichung SZ Schwyz TG Thurgau TI Tessin TwwV Trockenwiesenverordnung (SR ) u. U. unter Umständen UR Uri UREK-S Sekretariat der Kommissionen für Umwelt Raumplanung und Energie USG Umweltschutzgesetz VASA Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten ( ) VD Lausanne VIVS Verordnung Inventar historischer Verkehrswege Schweiz (SR451.13) VLP-ASPAN Schweizerische Vereinigung fürlandesplanung - Association suisse pour l'aménagement national VPeA Verordnung Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen (SR ) VS Wallis WaG Waldgesetz (SR 921.0) WaV Waldverordnung (SR ) z. B. zum Beispiel ZG Zug ZH Zürich Seite x / x