Niedersächsischer Landtag 17. Wahlperiode Drucksache 17/6940. Schriftlicher Bericht

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1 Schriftlicher Bericht zum Entwurf eines Niedersächsischen Gesetzes über Schulen für Gesundheitsfachberufe und Einrichtungen für die praktische Ausbildung (NSchGesG) Gesetzentwurf der Landesregierung - Drs. 17/6388 Beschlussempfehlung des Kultusausschusses - Drs. 17/6912 Berichterstatter: Abg. Uwe Santjer (SPD) Der Kultusausschuss empfiehlt Ihnen in der Drucksache 17/6912 einstimmig, den Gesetzentwurf mit den aus der Beschlussempfehlung ersichtlichen Änderungen anzunehmen. Im mitberatenden Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen ist mit demselben Ergebnis abgestimmt worden. Der Ausschuss für Soziales, Frauen, Familie, Gesundheit und Migration hat seine Mitberatung auf Wunsch des federführenden Kultusausschusses bereits durchgeführt, bevor dieser seinen ersten Beratungsdurchgang beendet hatte, und die Mitberatung ohne Abgabe eines Votums abgeschlossen. Der Gesetzentwurf ist in der 105. Plenarsitzung am 14. September 2016 eingebracht und erörtert worden. Gegenstand des Gesetzentwurfs sind insbesondere Regelungen zu den Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung von Schulen für nichtärztliche Heilberufe sowie zu den Anforderungen, die an Einrichtungen des Gesundheitswesens zu stellen sind, in denen die praktische Ausbildung zu den jeweiligen Gesundheitsfachberufen durchgeführt wird. Diese Regelungen werden durch Verordnungsermächtigungen ergänzt. Darüber hinaus enthält der Gesetzentwurf Bestimmungen zur Aufsicht über die Schulen und Einrichtungen, zur Aufhebung von Anerkennungen und zur Datenerhebung. Mit diesem Gesetzentwurf soll eine gesetzliche Regelungslücke geschlossen werden; bislang war dieser Bereich landesrechtlich nur mittels eines Erlasses geregelt, der jedoch als verwaltungsinterne Vorschrift keine bindende Wirkung gegenüber Dritten entfaltet. Die kommunalen Spitzenverbände sind vom federführenden Ausschuss schriftlich angehört worden. Den Ausschussempfehlungen zu den einzelnen Vorschriften liegen folgende Überlegungen zugrunde: Zu 1 (Regelungsgegenstand): Da sich in Absatz 1 der letzte Teil der Nummer 11 ( und die Aufsicht über diese Schulen ) auf alle in den Nummern 1 bis 11 aufgeführten Schulfachrichtungen beziehen soll (vgl. S. 10 der Begründung), muss dieser Teil von Nummer 11 getrennt und ausgerückt werden. Zu 2 (Staatliche Anerkennung): In Absatz 2, der die Voraussetzungen für die Erteilung der staatlichen Anerkennung der Schulen regelt, soll in der Einleitung noch das Antragserfordernis und die Antragsberechtigung klargestellt werden. Durch die vorgeschlagene Ergänzung des Wortes jeweiligen in Nummer 1 soll verdeutlicht werden, dass sich die Voraussetzungen auf die jeweilige Einrichtungsart beziehen (siehe Begrün- 1

2 dung S. 12), nicht nur auf für sämtliche Schulfachrichtungen gleichermaßen geltende Anforderungen. In den Nummern 3 und 4 soll das Merkmal Qualifikation genauer umschrieben werden. Die nach Auskunft des Fachministeriums mit diesem Begriff in den Nummern 3 und 4 des Entwurfs - entsprechend der derzeitigen Erlassregelung - gemeinten Anforderungen an Ausbildung (vgl. 144 Abs. 3 des Schulgesetzes) und Berufspraxis (s. a. S. 12 der Begründung) werden rechtssprachlich durch die Merkmale der Ausbildung und Befähigung konkretisiert, wobei die Berufserfahrung, die grundsätzlich auch unter das Merkmal Befähigung fallen dürfte (vgl. z. B. BayVGH, Beschluss v Az.: 3 CE , Rn. 65, zit. nach juris, zu Artikel 33 Abs. 2 GG), aus Gründen der Klarstellung noch einmal ausdrücklich aufgeführt werden soll. Der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst (GBD) hat in der Ausschussberatung darauf hingewiesen, dass bezüglich der Schulleitung (Nummer 3) außerdem noch die Ergänzung des Merkmals der Eignung in Betracht käme, weil hier auch die persönliche Zuverlässigkeit eine Rolle spielen könne (vgl. die Parallelvorschrift in 145 Abs. 1 Nr. 2 des Schulgesetzes). Das Fachministerium hat dazu ausgeführt, von einer entsprechenden Vorgabe im Entwurf abgesehen zu haben, weil - mit Ausnahme der Einführung von Qualitätssicherungserfordernissen - nicht beabsichtigt sei, in die gesetzliche Regelung höhere Mindestanforderungen aufzunehmen als derzeit bereits im einschlägigen Erlass des Kultusministeriums vorgesehen seien (vgl. z. B. auch die Begründung, S. 9). Dem hat sich der Ausschuss nach eingehender Diskussion unter Berücksichtigung der mehrfach von Schulträgern u. a. geäußerten Befürchtungen, mit der (Neu-)Regelung in Gesetzesform könne eine erhebliche Erhöhung der Mindestanforderungen einhergehen, einstimmig angeschlossen. Zu Nummer 5, die in der Entwurfsfassung den Akzent auf ein der Ausbildung zugrunde liegendes Konzept legt, wird eine materiellrechtliche Fassung empfohlen, die stattdessen die Anforderungen direkt auf die Ausgestaltung der Ausbildung selbst bezieht. Nummer 6 soll, auch aus sprachlichen Gründen, genauer gefasst werden. Nach der Begründung sollen hier zwar bestimmte Maßnahmen nicht vorgegeben werden (Begründung S. 9 unten), es soll danach aber auch nicht ausreichen, dass überhaupt (irgendwelche) Maßnahmen zur Qualitätssicherung ergriffen worden sind (S. 12 f. - unklar aber dort S. 13: gesamte Bandbreite anwendbar ). Von einer weitergehenden verpflichtenden Formulierung, etwa in Form einer möglichen Parallelformulierung zu Nummer 7 ( die Qualitätssicherung sichergestellt ist und ), mit der die Verantwortung der Schule für den gesamten Qualitätssicherungsbereich betont werden könnte, soll in Übereinstimmung mit dem Fachministerium weiterhin abgesehen werden. Denn die Vorgabe der Nummer 6 hat im bisherigen Recht keine Entsprechung, sodass mit Rücksicht auf die betroffenen Schulträger nur die Einführung von Qualitätssicherungsmaßnahmen auf niedrigem Anforderungsniveau angestrebt wird, während auf eine weitreichende Sicherstellungsverpflichtung verzichtet werden soll. Nummer 7 lässt sich wegen der Bezugnahme auf 3 Abs. 1 kürzer fassen. Außerdem soll der Begriff Kooperation durch das sinngleiche Wort Zusammenarbeit ersetzt werden. Zu 3 (Anforderungen an Einrichtungen für die praktische Ausbildung, Zulassung): Zu Absatz 1: In Absatz 1 Satz 1 soll durch die vorgeschlagene Ergänzung des Wortes jeweiligen in Nummer 1 - wie auch schon bei 2 Abs. 2 Nr. 1 - verdeutlicht werden, dass sich die Anforderungen auf die jeweilige Einrichtungsart beziehen. Der Bezug zum Gesundheitswesen muss an dieser Stelle nicht wiederholt werden, weil er bereits aus der Satzeinleitung folgt (sowie auch aus 1). Nummer 2 soll genauer gefasst werden, um deutlich zu machen, aus welcher Perspektive die Erreichbarkeit beurteilt wird und wonach sich die Angemessenheit richten soll. Nach Auskunft des Fachministeriums (und S. 14 der Begründung), die sich der Ausschuss zu eigen macht, geht es hier um die Erreichbarkeit der Einrichtung von der Schule aus, auch im Interesse der Organisation der Zusammenarbeit ( 2 Abs. 2 Nr. 7). Dazu gehört laut Fachministerium auch, dass Bedienstete der Schule im Rahmen der Praxisbegleitung die Einrichtung aufsuchen. 2

3 Auch zu Nummer 5 empfiehlt der Ausschuss - wie auch schon zu 2 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 -, das Merkmal Qualifikation zu konkretisieren. Nach der Gesetzesbegründung (S. 15) und entsprechender Auskunft des Fachministeriums ist hiermit - in Entsprechung zur Erlassregelung - nicht nur eine Befähigung der Anleitenden gemeint, sondern auch die Erforderlichkeit eines Ausbildungsnachweises (vgl. dazu 144 Abs. 3 NSchG) sowie eine hinreichende Berufserfahrung. Infolge der Auffächerung des Qualifikationsbegriffs in seine einzelnen Bestandteile können nach Ansicht des Fachministeriums, der sich der Ausschuss angeschlossen hat, die im Entwurf zur Erläuterung der Qualifikation dienenden Worte fachlich, didaktisch und pädagogisch nunmehr entfallen. Eine Anregung des Fachministeriums aufgreifend soll darüber hinaus an dieser Stelle nun noch zusätzlich das Merkmal der Eignung in die Regelung mit aufgenommen werden, weil auch der bisherige Erlass des Kultusministeriums ganz vereinzelt für bestimmte Anleiterinnen und Anleiter ein entsprechendes Eignungserfordernis (persönliche Zuverlässigkeit ) vorgibt. Nummer 6 soll wie vorgeschlagen genauer formuliert werden, um den Unterschied zu Nummer 5 deutlicher zu machen. Zu Absatz 2: Mit Blick auf die Bezugnahmen auf den Zulassungsbegriff in 4 Abs. 4 und 8 Abs. 2 empfiehlt der Ausschuss, bereits an dieser Stelle einen zusammenfassenden landesrechtlichen Begriff der Zulassung einzuführen. Die unterschiedlichen Formulierungen des Bundesrechts für Zulassungen erfordern es nach Ansicht des Ausschusses nicht, Absatz 2 begrifflich exakt auf diese Fallgruppen zuzuschneiden. Vielmehr birgt diese Regelungstechnik des Entwurfs die Gefahr, dass eine nicht erwähnte und noch anders bezeichnete Fallgruppe ausgeschlossen werden könnte. Zu Klarstellungszwecken sollen jedoch die vom Begriff der Zulassung abweichenden bundesrechtlichen Begrifflichkeiten mit aufgeführt werden. Eventuelle weitere abweichende Bezeichnungen der Zulassung von Einrichtungen wären dann als Unterfälle des umfassenden landesrechtlichen Zulassungsbegriffs einzuordnen. Darüber hinaus soll der Tatbestand wie vorgeschlagen vereinfacht und redaktionell umgestellt werden. Der GBD hat in der Ausschussberatung darauf hingewiesen, dass die Wendung die Annahme von Praktikantinnen und Praktikanten zu Beginn der Regelung neben der vorgeschlagenen zusammenfassenden Formulierung für die Durchführung des praktischen Teils der Ausbildung rechtlich eigentlich entbehrlich sein dürfte, da die Annahme von Praktikanten vom allgemeinen Ausbildungsbegriff umfasst werde. Sie solle auf Wunsch des Fachministeriums dennoch beibehalten werden, um - auch im Sinne der Anwenderfreundlichkeit - klarzustellen, dass die vorliegende Regelung auch die Fälle erfasst, in denen die bundesgesetzliche Regelung nach bestandener staatlicher Prüfung noch die Ableistung einer praktischen Tätigkeit vorschreibt, die nur in insoweit ermächtigten Einrichtungen erfolgen kann (vgl. 4 Abs. 1 und 7 Abs. 1 und 2 MPhG). Dem hat sich der Ausschuss angeschlossen. Zu 4 (Rücknahme, Widerruf und Erlöschen): Bei der Änderung in Absatz 4 handelt es sich um eine Folgeänderung zu der zu 3 Abs. 2 empfohlenen Einführung eines zusammenfassenden landesrechtlichen Zulassungsbegriffes. Zu 5 (Aufsicht): In Absatz 1 Satz 2, der eine beispielhafte Aufzählung der Aufsichtsbefugnisse enthält, soll die letzte Alternative ( Beseitigung von Missständen verlangen ) entfallen und die Regelung damit vergleichbar der Parallelregelung im Schulgesetz ( 167 Abs. 1 NSchG) gefasst werden. Grundsätzlich schließt die Aufsicht auch die Befugnis zu Anordnungen ein, mit denen auf die Beseitigung von Mängeln hingewirkt wird. Dem trägt in Satz 2 das Wort insbesondere Rechnung (vgl. dazu etwa Brockmann, Anm. 3 zu 167 NSchG). Demgegenüber wirkt die Erwähnung der Beseitigung von Missständen wie eine Einschränkung, weil über die Frage, ob ein Mangel auch als Missstand einzustufen ist, gestritten werden kann. Deswegen soll auf diesen Regelungsteil der Entwurfsfassung verzichtet werden. 3

4 Zu 6 (Erhebungen): Durch die vorgeschlagene Änderung der Verordnungsermächtigung in Satz 3 soll verdeutlicht werden, dass sich die Angaben Berichtszeitraum oder -zeitpunkt in der Entwurfsfassung beide auf den Zeitraum bzw. den Stichtag der Erhebung beziehen und nicht - wie für das Merkmal Berichtszeitpunkt auch denkbar - auf den Abgabetermin für den Bericht. Eine Ermächtigung bezüglich des Zeitraums lässt dabei auch eine Stichtagsregelung zu, sodass die gesonderte Erwähnung des Zeitpunkts hier insgesamt entfallen kann. Zu 8 (Übergangsregelungen): In den Absätzen 1 und 2 sollen die jeweiligen Sätze 2 genauer gefasst und ihr Regelungsgehalt verdeutlicht werden: Da die alten Anerkennungen oder Zulassungen keine Anerkennungen bzw. Zulassungen sind, die nach 2 bzw. 3 Abs. 2 erteilt wurden, sondern erst durch die Bestandsschutzregelungen der jeweiligen Sätze 1 der Absätze 1 und 2 diesen gleichgestellt werden, gilt 4 für diese Fälle entsprechend, er wird also unmittelbar durch die Fortgeltungsanordnungen der Sätze 1 nicht berührt. Hinsichtlich der Frage, ob es in diesen Fällen für die Unterscheidung der Absätze 1 (Rücknahme) und 2 (Widerruf) des 4 auf den Zeitpunkt der ursprünglichen Erteilung der Anerkennung oder Zulassung oder aber auf die Sachlage zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der vorliegenden Regelungen ( ) ankommt, sprechen nach Ansicht des Ausschusses, der sich insoweit den Einschätzungen des Fachministeriums und des GBD anschließt, der Wortlaut und auch die Ähnlichkeit der Neuregelungen mit dem bisherigen Recht für die erstere Auslegung. Darüber hinaus sollen auch die jeweiligen Sätze 3 der Absätze 1 und 2 genauer gefasst und mit einer Terminangabe für das frühestmögliche Ende der Mindestauslauffrist versehen werden, um nach der Entwurfsfassung bestehende Unklarheiten hinsichtlich der Berechnung des Fristendes zu beseitigen. Denn nach dem Wortlaut des Entwurfs käme für den Zeitpunkt, ab dem die Zweijahresfrist zu laufen beginnt, nicht nur der Inkrafttretenszeitpunkt ( 9) infrage, sondern für einen Widerruf nach 4 Abs. 2 auch (erst) der Wegfall der Anerkennungs-/Zulassungsvoraussetzung(en). Aufgrund des Zusammenspiels der 4 und 8 könnte die Bestimmung auch so verstanden werden, dass die Frist überhaupt erst durch die Aufforderung der Behörde nach 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 in Gang gesetzt wird. Beides wäre jedoch angesichts des Zwecks der Regelung, den Betroffenen eine zweijährige Übergangsfrist für die Anpassung an das geänderte Recht einzuräumen, kaum überzeugend und ist auch nicht gemeint (s. Begründung S. 19). Daher bietet sich insoweit eine klare Terminangabe mit einer Zweijahresfrist an, die auf 9 (Inkrafttreten) aufbaut. In der Ausschussberatung wurde seitens des GBD noch darauf hingewiesen, dass seiner Ansicht nach für die Anordnung einer solchen Mindestauslauffrist als Übergangsvorschrift kein Anlass bestünde, weil das neue Recht nur unerheblich vom bisherigen Recht abweichen würde (s. auch die Begründung, S. 9); dies gelte selbst beim neu eingeführten Qualitätssicherungsmerkmal (s. o. die Anmerkung zu 2 Abs. 2 Nr. 6). Zudem erforderten die letztlich über 4 in Bezug genommenen Aufhebungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes ( 48, 49 VwVfG) eine Ermessensausübung, bei der auch etwaige Vertrauensgesichtspunkte mit zu berücksichtigen wären. Solche Aspekte müssten aber in den Fällen der Sätze 3 nicht einmal eindeutig vorliegen, zumal sich - auch wenn die Regelungssystematik das nahe lege - der Wortlaut der Sätze 3 nicht einmal auf Übergangsfälle beschränke. Die Sätze 3 führten vielmehr zu einer Gleichbehandlung von Altfällen, die bei genauerem Blick auf mögliche Fallgruppen nicht überzeuge und rechtlich bedenklich erscheine. So müsste zum einen die Länge der zu setzenden Frist für die Behebung von Mängeln in erster Linie davon abhängen, welches Gewicht den Anforderungen zukomme, denen die Schule oder Einrichtung nicht (mehr) entspreche, also von einer Entscheidung, wie lange die Abweichung von den Anforderungen hinnehmbar erscheine. Ob dafür stets eine Mindestfrist von zwei Jahren angemessen sei (Ausnahmen für atypische Fälle sähen die Sätze 3 nicht vor), erscheine zweifelhaft. Zum anderen seien laut Begründung (S. 19) die Sätze 3 an die Stelle einer Übergangsregelung getreten, die eine zweijährige Übergangsfrist für die Anpassung von Schulen und Einrichtungen an das geänderte Recht vorgesehen habe. Die stattdessen in den Sätzen 3 gewählte Lösung habe zwar wegen der starren Mindestfrist praktisch dieselbe Folge wie eine gesetzliche Anpassungsfrist. Sie führe aber bei der (ent- 4

5 sprechenden) Anwendung des 4 zu Ungereimtheiten, weil die Übergangsfrist auch für Fälle gelte, in denen der Mangel, der den Grund für die Rücknahme bzw. den Widerspruch darstelle, mit der Neuregelung in keinem ursächlichen Zusammenhang stehe. Dies gelte etwa im Fall der Rücknahme nach 4 Abs. 1 i. V. m. 8 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 2 Satz 2, wenn sich die Rechtswidrigkeit der Anerkennung auch schon aus dem bisherigen Recht ergeben habe. Ebenfalls nicht einleuchtend sei die Sonderregelung in den Fällen des Widerrufs nach 4 Abs. 2 i. V. m. 8 Abs. 1 Satz 2 oder Abs. 2 Satz 2, in denen die Anerkennungs- bzw. Zulassungsvoraussetzungen erst nach dem wegfielen, denn dann gebe es keinen erheblichen Unterschied zu den Fällen, in denen die Anerkennungen erstmals nach neuem Recht erteilt worden seien; auch dann hätte der Grund für den Widerruf mit dem Umstand, dass die Anerkennung schon vor dem erteilt worden sei, nichts mehr zu tun, würde also eine Mindestauslauffrist weder nahelegen noch rechtfertigen. Genau so wenig überzeugend sei die Fristenregelung in diesen Fällen, sofern der nachträgliche Wegfall einer Anerkennungsvoraussetzung der Behörde gar nicht bekannt geworden sei, denn dann könne sich auch kein Vertrauensschutz darauf gebildet haben, dass die eingetretenen Änderungen rechtlich folgenlos bleiben müssten. Das Fachministerium hat daraufhin erwidert, dass es dennoch an einer Übergangsregelung festhalten wolle, und zur Begründung darauf verwiesen, dass mit dem vorliegenden Gesetzentwurf erstmalig eine gesetzliche Regelung geschaffen werde, an die die bereits seit Jahren etablierten Schulen nunmehr gebunden seien. Die Übergangsfrist solle den Schulen vor diesem Hintergrund die Zeit geben, die gesetzlichen Vorgaben nachzuvollziehen bzw. umzusetzen, und insoweit bereits geäußerten Befürchtungen der Schulträger Rechnung tragen. Dem hat sich der Ausschuss im Interesse der betroffenen Schulträger angeschlossen. (Ausgegeben am ) 5