Review des Finanzhaushalts des Kantons Bern

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1 Review des Finanzhaushalts des Kantons Bern Projektphase II: Interkantonales Benchmarking Mediengespräch Bern, Michael Grass, BAKBASEL

2 Inhalt 2 1. Ausgangspunkt 2. Untersuchungsansatz 3. Illustration 4. Daten und Methoden 5. Zentrale Ergebnisse

3 3 1. Ausgangspunkt

4 1. Ausgangspunkt Niedriges Ressourcenpotenzial - Hohe Steuern Strukturelles Defizit 4 Kanton Bern inkl. Gemeinden, Index K26 = = ~100 Aktuelles 119Problem: Strukturelles Defizit Ausgaben pro Einwohner «Nehmer» im NFA Überdurchschnittlich hohe Steuerbelastung Ressourcenpotenzial vor Finanzausgleich 75

5 5 2. Untersuchungsansatz

6 2. Untersuchungsansatz Überblick 6 Komparative Analyse Analyse des kompletten Haushalts (100%-Optik): Interkantonales Benchmarking sämtlicher kantonaler Aufgabenfelder. Ermittlung eines Index je Aufgabenfeld, der angibt, wie hoch die standardisierten Nettoausgaben des Kantons Bern (inkl. Gemeinden) im Vergleich zu anderen Kantonen sind Ermittlung eines Kostendifferenzials je Aufgabenfeld, welches angibt, wie stark die Ausgaben von einem vorgegebenen Referenzniveau abweichen. Benchmark: Referenzniveau staatlicher Leistungen Die Höhe des ermittelten Kostendifferenzials hängt davon ab, welches relative staatliche Versorgungsniveau angestrebt werden soll bzw. als Referenzpunkt unterstellt wird. Standardfall: Ein Ausgangspunkt könnte beispielsweise sein, in jedem Aufgabenfeld höchstens das durchschnittliche Leistungsniveau anzustreben. In diesem Fall wäre das Referenzniveau staatlicher Leistung 100 (CH=100). Neben diesem Standardfall wurde die Analyse für weitere fünf Referenzniveaus durchgeführt. (siehe Folie 7) Standardisierte Nettoausgaben Standardisiert bezogen auf die relevante Versorgungsgruppe (Nachfragepotenzial) Netto Ausgaben./. Einnahmen, d.h. nur kantonale & kommunale Finanzierungsbeiträge Einbezug der Gemeinden Aufgrund der unterschiedlichen Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden wird die Analyse unter Einbezug der Gemeinden durchgeführt.

7 2. Untersuchungsansatz Referenzgrössen 7 Standard-Benchmark: Durchschnittliches Leistungsniveau Schweiz Alternative 1: Finanzkraftäquivalentes Leistungsniveau Die Ressourcenpotenzial des Kantons Bern (nach Ausgleichszahlungen des NFA) lag in den vergangenen Jahren zwischen 85 und 89 Prozent des schweizerischen Mittelwerts. Ein Ansatz wäre, das Niveau staatlicher Leistungen ebenfalls auf dieses Niveau festzulegen. Dementsprechend ergäbe sich in der Analyse ein deutlich höheres Kostendifferenzial. Alternative 2: Peer Group-Orientierung Anstatt sich am Durchschnitt aller Kantone zu orientieren, können ausgewählte Kantone gemeinsam als Peer Group herangezogen werden. PG1: VD, SG, LU, FR, GR, ZH PG2: VD, SG, LU, FR, GR Alternative 3: Zielgrössenorientiertes Leistungsniveau Bei welchem Leistungsniveau erhält man ein vorgegebenes aggregiertes Kostendifferenzial? In der Studie: Der Bericht enthält die Ergebnisse für die Referenzgrössen CH=100, 95, 90, 85, PG1=100, PG2=100 Grundsätzlich sind weitere Alternativen verfügbar.

8 2. Untersuchungsansatz Dreistufiges Vorgehen 8 Benchmarking Ebene 1 (BM1) Standardisierte Nettoausgaben > Referenzgruppe Standardfall: Index > 100 (CH) Benchmarking Ebene 2 (BM2) MENGENEFFEKT aufgrund ungünstiger Bedarfsstrukturen (Demographie, Topographie, etc.) FALLHÄUFIGKEIT PREISEFFEKT aufgrund überdurchschnittlicher Versorgungsintensität oder niedrigerer Effizienz in der Bereitstellung FALLKOSTEN Benchmarking Ebene 3 (BM3) Vertiefung einzelner Aspekte mit zusätzlichen Sekundärdaten

9 2. Untersuchungsansatz Ableitung von Kostendifferenzialen 9 Kostendifferenzial KD1: Betrag, um den die Kosten im Kanton Bern bei gegebenem Referenzniveau staatlicher Leistung aufgrund höherer Kosten pro Versorgungseinheit (Fallkosten, bspw. Kosten pro Bezüger an Ergänzungsleistungen IV) höher sind als in der zugrunde gelegten Referenzgruppe. Im Standardfall (CH=100) bezeichnet KD1 jenen Betrag, um den die Ausgaben im Kanton Bern niedriger ausfallen würden, wenn man pro Versorgungseinheit genauso hohe Kosten hätte wie alle Kantone im Durchschnitt. Kostendifferenzial KD2: Betrag, um den die Kosten im Kanton Bern bei gegebenem Referenzniveau staatlicher Leistung aufgrund ungünstigerer Bedarfsstrukturen (Fallhäufigkeit) höher sind als in der zugrunde gelegten Referenzgruppe. Unterschiedliche Bedarfsstrukturen sind in der Regel das Ergebnis struktureller Faktoren, bspw. weil der Kanton Bern eine ungünstigere demographische Struktur hat als andere Kantonen. Auch topographische und geographische Faktoren (Siedlungsstruktur, etc.) können hier eine Rolle spielen. Im Standardfall (CH=100) bezeichnet KD2 jenen Betrag, um den die Ausgaben im Kanton Bern niedriger ausfallen würden, wenn man eine durchschnittliche Bedarfsstruktur hätte. Kostendifferenzial KD3: Für jene 16 Aufgabenfelder, bei denen keine Zerlegung der Kostenunterschiede in KD1 und KD2 erfolgen konnte, bezeichnet KD3 den gesamten Betrag, um den die Kosten im Kanton Bern bei gegebenem Referenzniveau staatlicher Leistung höher sind als in der zugrunde gelegten Referenzgruppe. Im Standardfall (CH=100) bezeichnet KD3 jenen Betrag, um den die Ausgaben im Kanton Bern niedriger ausfallen würden, wenn man sowohl hinsichtlich der Fallkosten als auch der Bedarfsstruktur im Durchschnitt aller Kantone läge.

10 10 3. Illustration

11 3. Illustration Beispiel Spitalversorgung 11 Überblick: Ausgaben, Einnahmen, Aufgabenteilung A E NA % A E NA % Spitalversorgung Spitäler Kanton und Spitalversorgung Kanton Gemeinden Gemeinden Ausgaben an Dritte Einnahmen von Dritten Transfers Kanton an Gemeinden Transfers Gemeinden an Kanton Finanzierungsbeitrag (Nettoausgaben) Finanzierungsanteil 100% 0% Quelle: BFS, EFV

12 3. Illustration Beispiel Spitalversorgung Benchmarking Ebene '500 NA in CHF pro Einwohner '000 1'500 1' GR FR LU SG VD BE ZH ständige Wohnbevölkerung 2010 [Mio.] BE Peer Group Rest K26 (gew.) Quelle: BFS, EFV

13 3. Illustration Beispiel Spitalversorgung Benchmarking Ebene 2 13 NA in 1000 CHF pro Hospitalisierung 2010 Fallkosten VD 8 FR K26 GR 6 LU BE ZH SG Hospitalisierungen pro 1000 Einwohner 2010 Hinsichtlich Fallkosten liegt der Kanton Bern unter dem Durchschnitt aller Kantone K26. Index BE= 92 [CH=100] Dieser Vorteil wird aber durch eine ungünstige Bedarfsstruktur kompensiert Index BE= 107 [CH=100] Fallhäufigkeit (Bedarfsstruktur) Rest K26 Peer Group BE Quelle: BFS, EFV

14 3. Illustration Beispiele aus dem Bildungsbereich Benchmarking Ebene 2 14 Fallkosten Berufsbildung Allgemeinbildende Schulen Fallkosten NA in 1000 CHF pro Schüler berufliche Grundbildung FR K26 GR BE VD SG ZH LU Schüler beruf. Grundbildung pro 1000 Einw BE Peer Group Rest K26 NA in 1000 CHF pro Schüler allg. Schule Fallhäufigkeit (Bedarfsstruktur) 0 ZH SG BE LU GR K26 VD FR Schüler allg. Schule pro 1000 Einwohner 2010 BE Peer Group Rest K26 Quelle: BFS, EFV

15 3. Illustration Beispiel Spitalversorgung Benchmarking Ebene 3 15 Anteil Bevölkerung > BE GR K26 LU SG ZH VD FR Hospitalisierungen pro 1000 Einwohner BE Peer Group Rest K26 Quelle: BFS, EFV

16 3. Illustration Beispiel Spitalversorgung Benchmarking Ebene 3 16 Auslastung der Spitäler [Hospitalisierungen pro Bett] BE ZH SG FR LU CH VD GR

17 3. Illustration Beispiel Spitalversorgung Benchmarking Ebene 3 17 Personalkosten pro Hospitalisierung 16'000 14'000 12'000 10'000 8'000 6'000 4'000 2'000 0 GSR ZH CH NW EPM BE ZS OS TI

18 3. Illustration Beispiel Spitalversorgung Fazit 18 Standardfall, Referenzniveau CH=100 Kostendifferenziale in Mio. CHF Anteil KD 1 KD 2 KD 3 Nr. Aufgabenfeld Direktion Kanton Fallkosten Fallhäufigkeit Felder o. FK/FH 1 Landwirtschaft VOL 94% Forstwirtschaft, Jagd, Fischerei VOL 98% Wirtschaft VOL * Spitalversorgung GEF 100% Psychiatrie GEF 100% Übriges Gesundheitswesen GEF 66% Sozial- und Asylwesen GEF 57% Alters- und Behindertenbereich GEF 92% Referenzniveau CH=85 Kostendifferenziale in Mio. CHF Anteil KD 1 KD 2 KD 3 Nr. Aufgabenfeld Direktion Kanton Fallkosten Fallhäufigkeit Felder o. FK/FH 1 Landwirtschaft VOL 94% Forstwirtschaft, Jagd, Fischerei VOL 98% Wirtschaft VOL * Spitalversorgung GEF 100% Psychiatrie GEF 100% Übriges Gesundheitswesen GEF 66% Sozial- und Asylwesen GEF 57% Alters- und Behindertenbereich GEF 92% - - 0

19 19 4. Daten und Methoden

20 4. Daten und Methoden Datenquellen 20 Harmonisierte Finanzstatistik der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) - Die Haushaltsdaten aller 26 Kantone werden durch die EFV aufbereitet und für den interkantonalen Vergleich harmonisiert. - EFV-Daten orientieren sich an den Richtlinien des harmonisierten Rechnungsmodells 2 (HRM2). - Verwendet werden die Einnahmen und Ausgaben der Kantone inklusive Gemeinden gemäss funktionaler Gliederung (Aufgabengebiete) - Die Analyseebene ist mit insgesamt 85 Aufgabenfeldern hinreichend granular, um die institutionelle Gliederung (Direktionen) abzubilden. Weitere Quellen: BFS: - u.a. verschiedene sozio-demographische Statistiken, Medizinische Statistik der Krankenhäuser, Statistik der Bildungsinstitutionen, Logiernächte, verschiedene Flächendaten Kantonale Direktorenkonferenzen: - u.a. IDES-Kantonsumfrage 2009/10 der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK), etc. Weitere: - u.a. Wegmarken 2012 (Publikationen des Amt für öffentlichen Verkehr des Kantons Bern), etc.

21 4. Daten und Methoden Aufgabenfelder und Kantonsanteile 21 Analyse-Ebene Synthese-Ebene Anteil Nr. Aufgabenfeld Direktion Kanton Beispiel Sozial/Asylwesen: Familie und Jugend Arbeitslosigkeit Sozialer Wohnungsbau Sozialhilfe und Asylwesen Soziale Wohlfahrt n.a.g. 1 Landwirtschaft VOL 94% 2 Forstwirtschaft, Jagd, Fischerei VOL 98% 3 Wirtschaft VOL * 4 Spitalversorgung GEF 100% 5 Psychiatrie GEF 100% 6 Übriges Gesundheitswesen GEF 66% 7 Sozial- und Asylwesen GEF 57% 8 Alters- und Behindertenbereich GEF 92% 9 Ergänzungsleistungen JGK 49% 10 Kranken- & Unfallversicherung JGK 100% 11 Polizei POM 81% 12 Freiheitsentzug POM 100% 13 Übrige öffentliche Sicherheit POM * 14 Finanz- und Steuerverwaltung FIN 59%

22 4. Daten und Methoden Aufgabenfelder und Kantonsanteile 22 Analyse-Ebene Beispiel Umwelt/Raumordnung Wasserversorgung Abwasserbeseitigung Abfallwirtschaft Verbauungen Arten- und Landschaftsschutz Bekämpfung von Umweltverschmutzung Übriger Umweltschutz F&E in Umweltschutz Raumordnung Synthese-Ebene Anteil Nr. Aufgabenfeld Direktion Kanton 15 Kindergarten/Volksschule ERZ 52% 16 Sonderschulen ERZ - 17 Berufsbildung ERZ 99% 18 Allgemeinbildende Schulen ERZ 98% 19 Universität ERZ 100% 20 Fachhochschule ERZ 100% 21 Pädagogische Hochschule ERZ 100% 22 Übriges Bildungswesen ERZ 98% 23 Kultur ERZ 33% 24 Kirchen JGK 99% 25 Umwelt & Raumordnung BVE 83% 26 Energie BVE * 27 Öffentlicher Verkehr BVE 66% 28 Strassen BVE 31% 29 Justiz Justiz/JGK 71% 30 Liegenschaften BVE * 31 Allgemeine Verwaltung STA 41% 32 Finanzen und Steuern FIN *

23 4. Daten und Methoden Anmerkungen 23 Unschärfebereich und Intervallschätzungen: - Kostendifferenziale weisen in Einzelfällen Unschärfen auf. Gründe Unterschiede in der buchhalterischen Praxis der 26 kantonalen Finanzstatistiken Mangelnde Verfügbarkeit geeigneter Normierungsindikatoren Peer Group-Orientierung versus CH-Orientierung (Bsp. Tourismus) - Analyse-Ebene unterhalb der 32 Aufgabenfelder vermindert Unsicherheit - Bei Unschärfen werden die Kostendifferenziale mit einer Schwankungsbreite angegeben. Kantonsanteile: - An den Nettoausgaben der Kantone inkl. ihrer Gemeinden wird stets der kantonale Anteil angegeben, um den relevanten Umfang der Nettoausgaben für den Kanton zu erfassen. - Ein etwaiges Kostendifferenzial in einem Aufgabenfeld kann jedoch nicht exakt dem Kanton oder den Gemeinden zugeteilt werden (Ausnahme: Kantonsanteil 100%). Plausibilisierungsphase: - Durch den Harmonisierungsprozess (Finanzstatistik EFV) findet eine Restrukturierung der kantonalen Haushaltsdaten von einer institutionellen (Direktionen) hin zu einer funktionalen Gliederung statt. - Nutzung der Analyseergebnisse im ASP erfordert Übersetzung in die institutionelle Gliederung - Diese erfolgte im Rahmen einer Plausibilisierungsphase. - Hierbei konnten zusätzliche Erkenntnisse hinsichtlich einiger Themenfelder gewonnen werden, die wieder in die Analyse eingeflossen sind.

24 24 5. Zentrale Ergebnisse

25 5. Zentrale Ergebnisse Indexwerte für den Kanton Bern (CH=100) 25 Indexwerte Nettoausgaben Anteil BM 1 BM 2 Nr. Aufgabenfeld Mio. CHF Kanton Kosten Fallkosten Fallhäufigkeit 01 Landwirtschaft 48 94% Forstwirtschaft, Jagd, Fischerei 35 98% Wirtschaft 51 * Spitalversorgung % Psychiatrie % Übriges Gesundheitswesen % Sozial- und Asylwesen % Alters- und Behindertenbereich % Ergänzungsleistungen % Kranken- & Unfallversicherung % Polizei % Freiheitsentzug % Übrige öffentliche Sicherheit 28 * Finanz- und Steuerverwaltung % Kindergarten/Volksschule % Sonderschulen

26 5. Zentrale Ergebnisse Indexwerte für den Kanton Bern (CH=100) 26 Indexwerte Nettoausgaben Anteil BM 1 BM 2 Nr. Aufgabenfeld Mio. CHF Kanton Kosten Fallkosten Fallhäufigkeit 17 Berufsbildung % Allgemeinbildende Schulen % Universität % Fachhochschule % Pädagogische Hochschule % Übriges Bildungswesen 72 98% Kultur % Kirchen 71 99% Umwelt & Raumordnung 93 83% Energie -156 * Öffentlicher Verkehr % Strassen % Justiz % Liegenschaften 61 * Allgemeine Verwaltung % Finanzen und Steuern 131 * Total 8'432 98

27 5. Zentrale Ergebnisse Kostendifferenziale bei Referenzniveau staatlicher Leistungen Referenzniveau staatlicher Leistungen: 100 (CH=100) Untergrenze Kostendifferenzial [Mio. CHF] Obergrenze Kostendifferenzial [Mio. CHF] Kostendifferenzial 1 (aufgrund höherer Fallkosten) Kostendifferenzial 2 (aufgrund höherer Fallhäufigkeit) Kostendifferenzial 3 (für Felder ohne Zerlegung von Fallkosten und -häufigkeit) 90 Prozent 10 Prozent Aufgabenfelder mit einem Anteil von an den gesamten Nettoausgaben

28 5. Zentrale Ergebnisse Ergebnis je Aufgabenfeld 28 Standardfall, Referenzniveau CH=100 Kostendifferenziale in Mio. CHF Anteil KD 1 KD 2 KD 3 Nr. Aufgabenfeld Direktion Kanton Fallkosten Fallhäufigkeit Felder o. FK/FH 01 Landwirtschaft VOL 94% Forstwirtschaft, Jagd, Fischerei VOL 98% Wirtschaft VOL * Spitalversorgung GEF 100% Psychiatrie GEF 100% Übriges Gesundheitswesen GEF 66% Sozial- und Asylwesen GEF 57% Alters- und Behindertenbereich GEF 92% Ergänzungsleistungen JGK 49% Kranken- & Unfallversicherung JGK 100% Polizei POM 81% Freiheitsentzug POM 100% Übrige öffentliche Sicherheit POM * Finanz- und Steuerverwaltung FIN 59% Kindergarten/Volksschule ERZ 52% Sonderschulen ERZ

29 5. Zentrale Ergebnisse Ergebnis je Aufgabenfeld 29 Standardfall, Referenzniveau CH=100 Kostendifferenziale in Mio. CHF Anteil KD 1 KD 2 KD 3 Nr. Aufgabenfeld Direktion Kanton Fallkosten Fallhäufigkeit Felder o. FK/FH 17 Berufsbildung ERZ 99% Allgemeinbildende Schulen ERZ 98% Universität ERZ 100% Fachhochschule ERZ 100% Pädagogische Hochschule ERZ 100% Übriges Bildungswesen ERZ 98% Kultur ERZ 33% Kirchen JGK 99% Umwelt & Raumordnung BVE 83% Energie BVE * Öffentlicher Verkehr BVE 66% Strassen BVE 31% Justiz Justiz/JGK 71% Liegenschaften BVE * Allgemeine Verwaltung STA 41% Finanzen und Steuern FIN * Total

30 5. Zentrale Ergebnisse Zusammenfassung 30 Referenzniveau 100 Referenzniveau 95 Referenzniveau 90 Referenzniveau 85 Nr. KD 1 KD 2 KD 3 Nr. KD 1 KD 2 KD 3 Nr. KD 1 KD 2 KD 3 Nr. KD 1 KD 2 KD Σ KD1 = Σ KD3 = Σ KD1 = Σ KD3 = Σ KD1 = Σ KD3 = Σ KD1 = Σ KD3 =

31 5. Zentrale Ergebnisse Kostendifferenziale aufgrund höherer Fallkosten 31 Kostendifferenzial 1 (ausschliesslich aus höheren Fallkosten) Kostendifferenzial 1, Untergrenze Kostendifferenzial 1, Obergrenze [CH=100] 95 [CH=100] 90 [CH=100] 85 [CH=100] Peer Group 1 =100 Peer Group 2 =100 Referenzniveau staatlicher Leistungen Bemerkung: Nicht enthalten sind höhere Fallkosten in den Aufgabenfeldern, für die aufgrund fehlender Datenverfügbarkeit keine Unterteilung in Fallkosten und -häufigkeit gemacht werden konnte.

32 5. Zentrale Ergebnisse Zusammenfassung 32 Kostendifferenzial 1 Kostendifferenzial 2 Kostendifferenzial 3 Fallkosten Fallhäufigkeit Felder ohne Zerlegung in FK und FH Untergrenze Obergrenze Untergrenze Obergrenze Untergrenze Obergrenze Referenzniveau staatlicher Leistungen 100 [CH=100] [CH=100] [CH=100] [CH=100] Peer Group Peer Group

33 5. Zentrale Ergebnisse Fazit Benchmarking 33 Ungünstigere Bedarfsstrukturen bspw. aufgrund demographischer, topographischer oder geographischer Unterschiede tragen deutlich stärker zum überdurchschnittlichen Nettoausgabenniveau bei als Unterschiede im Hinblick auf die Effizienz oder Versorgungshöhe des staatlichen Leistungsangebots. Zwar kann teilweise auch auf die Bedarfsstrukturen politisch Einfluss genommen werden, bspw. durch die Gestaltung der Bedingungen, unter denen ein Leistungsanspruch gewährt wird. Der grösste Teil des Kostendifferenzials 2 wird aber zumindest kurz- bis mittelfristig keinen Spielraum für Nettoausgabensenkungen bieten. Kantonsanteil: Da sich das Kostendifferenzial auf die Nettoausgaben des Kantons Bern inklusive Gemeinden bezieht, muss von einem niedrigeren Betrag für den Kanton ausgegangen werden. Gewichtet man die jeweiligen Anteile der kantonalen Nettoausgaben an den gemeinsamen Nettoausgaben mit den Kostendifferenzialen der jeweiligen Aufgabenfelder, kommt man auf einen Kantonsanteil von Prozent. Durchschnittliches Leistungsniveau kann nicht gehalten werden: Geht man davon aus, dass die Bedarfsstrukturen kurzfristig nur unwesentlich geändert werden können, reicht es im Hinblick auf strukturelle Defizit von über 400 Mio. CHF nicht aus, in den Aufgabenfeldern mit überdurchschnittlichen Fallkosten das staatliche Leistungsniveau auf den Durchschnitt aller Kantone (Referenzniveau 100) zu senken.

34 5. Zentrale Ergebnisse Grenzen der Interpretation 34 Datenreferenzpunkt 2010: In einigen Direktionen sind seit 2010 schon erfolgreich Sparmassnahmen umgesetzt worden. Institutionelle Rahmenbedingungen müssen berücksichtigt werden: Teilweise sind höhere Kosten nicht unmittelbar beeinflussbar, so dass aus dem Kostendifferenzial nicht 1:1 ein Sparpotenzial abgeleitet werden kann. (bspw. wenn gesetzliche Grundlagen oder vertragliche Vereinbarungen ursächlich sind). Aufgabenverteilung Kanton und Gemeinden: Aufgrund der Datenanalyse kann keine Aussage darüber gemacht werden, ob die Kostendifferenziale beim Kanton oder bei den Gemeinden verursacht werden. Verwendung Das interkantonale Benchmarking definiert KEINE SPARPOTENZIALE, sondern Kostendifferenziale Das interkantonale Benchmarking ist lediglich eines von verschiedenen Analyse- Bausteinen zur Identifikation von Aufgabenfeldern, bei denen vertieft die Möglichkeiten von Ausgabensenkungen eruiert werden sollten.

35 35 Herzlichen Dank für ihre Aufmerksamkeit!

36 BAKBASEL steht als unabhängiges Wirtschaftsforschungsinstitut seit über 30 Jahren für die Kombination von wissenschaftlich fundierter empirischer Analyse und deren praxisnaher Umsetzung.