Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften 135. Verfassungsunmittelbare Sperrklauseln auf Landesebene

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1 Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften 135 Lothar Michael Verfassungsunmittelbare Sperrklauseln auf Landesebene Wahlrechtsgleichheit Verfassungsrevision Homogenität Nomos

2 Düsseldorfer Rechtswissenschaftliche Schriften Herausgegeben von der Juristischen Fakultät der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf Band 135

3 Prof. Dr. Lothar Michael Verfassungsunmittelbare Sperrklauseln auf Landesebene Wahlrechtsgleichheit Verfassungsrevision Homogenität Nomos

4 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN (Print) ISBN (epdf) 1. Auflage 2015 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

5 I. Sperrklauseln als Thema der verfassungsändernden Gewalt 13 II. Bestandsaufnahme zu den Texten deutscher Verfassungen Hinterfragung einer textvergessenen Rechtsprechung und einer rechtsprechungspositivistischen Diskussion Sperrklauseln in Landesverfassungstexten Regelungen zum Wahlsystem in deutschen Verfassungstexten Der Streit um das Schweigen des Textes und um die Deutung der Materialien des Grundgesetzes Die Vorgeschichte: Festlegung der Weimarer Verfassung auf eine Verhältniswahl und Missachtung der Materialien durch den Reichsstaatsgerichtshof Zwischenergebnis: Mangelnde Entschiedenheit deutscher Verfassungen gegenüber der richterlichen Maßstabsetzung der Erfolgswertgleichheit 31 III. Bestandsaufnahme der Rechtsprechung auf der Grundlage geltender Verfassungen in Deutschland 1. Erfolgswertgleichheit und Sperrklauselverbote in Deutschland als Richterrecht 32 a) Einzigartigkeit der Rechtsprechung zur Erfolgswertgleichheit im Rechtsvergleich 33 b) Kontinuität und Homogenität dank Ambivalenz der Rechtsprechung Die zwei dichotomischen Prämissen dieser Rechtsprechung 35 a) Mehrheits- und Verhältniswahl als zwei Modelle 35 b) Die Regierungsbildungsfunktion von Parlamenten als Rechtfertigung von Sperrklauseln Das Quorum von 5% als gemeindeutscher Satz Das Postulat der Berücksichtigung der Entwicklung tatsächlicher Umstände

6 5. Praktische Konsequenzen für die Spielräume des Gesetzgebers im Kommunalwahlrecht 6. Historische Ursprünge und wechselnde normative Anknüpfungen der Rechtsprechung a) Hintergrund der Rechtsprechung des Reichsstaatsgerichtshofs für die normative Anknüpfung an Art. 17 Abs. 1 S. 2 WRV b) Die Rechtsprechung des BayVerfGH zu einer überpositiven Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes c) Die Rechtsprechung des BVerfG als Anknüpfung an ein Bündel von Gleichheitssätzen zur Entwicklung ungeschriebenen Verfassungsrechts d) Die Rechtsprechung des VerfGH NRW als rezeptive Anknüpfung i. V. m. einer Weiterentwicklung der Rechtsfolgen IV. Bewertung der Rechtsprechung mit Blick auf deren Korrektur durch Verfassungsänderung 1. Kritik an der Rechtsprechung 68 a) Naturgesetzlichkeit nicht der Optimierung, sondern der Relativierung der Proportionalität 68 b) Schwarz-Weiß-Denken verkennt Erkenntnisse der Politikwissenschaft und der Rechtsvergleichung und blendet weitere Kriterien der Sachgerechtigkeit aus 70 c) Folgerichtigkeit nicht einer politischen sondern einer richterlichen Maßstabsetzung 73 d) Die Fragilität der Optimierung des Demokratieprinzips 75 e) Die Illusion einer Entpolitisierung des Wahlrechts und das Dilemma institutionenegoistischer Entscheidungen Institutionelle Legitimationsgrundlagen und Gründe für das Beharrungsvermögen der Rechtsprechung im Hinblick auf die Option von Verfassungsänderungen 80 a) Eigenlegitimation verfassungsrichterlicher Gewalt aus Kontinuität und Homogenität 80 b) Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit bei der Ausgestaltung des so genannten materiellen Verfassungsrechts

7 c) Legitimation der Rechtsprechung durch ihre Änderbarkeit 85 V. Identitätsgrenzen einer Verfassungsänderung Überpositives Recht? Ungeschriebenes Verfassungsrecht mit verfassungsimmanentem Vorrang? Geschriebene inhaltliche Grenzen der Verfassungsänderung 95 a) Art. 79 Abs. 3 GG 96 b) Art. 69 Abs. 1 S. 2 Verf NRW 103 VI. Homogenitätsgrenze von Sperrklauseln auf Ebene des Landesverfassungsrechts Verfassungsautonomie als Prämisse und Homogenität als deren Relativierung 107 a) Verfassungsautonomie als Prämisse und deren starke Ausprägung im Grundgesetz und in der Rechtsprechung des BVerfG 107 b) Der spezifische Schutz der Verfassungsautonomie im Vergleich zur Gesetzgebung der Länder 108 c) Homogenität als Rahmen der Verfassungsautonomie 110 d) Die dreifache Wechselbezüglichkeit zwischen Art. 79 Abs. 3 GG und Art. 28 Abs. 1 GG Bisherige Ansätze zur Interpretation des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG und zu seinem Verhältnis zu Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG 114 a) Tendenzielle Annäherungen an das Problem 114 b) Die These von der homogenitätsüberschießenden Natur des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG Keine Übertragbarkeit der bisherigen Rechtsprechung zu Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG auf verfassungsrechtliche Sperrklauseln Indizien der bisherigen Rechtsprechung für eine restriktive Interpretation des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG in Bezug auf landesverfassungsrechtliche Sperrklauseln 117 a) Die Rechtsprechung des Reichsstaatsgerichtshofs und deren Bedeutung im Parlamentarischen Rat 117 9

8 5. b) Leitlinien der Rechtsprechung des BVerfG mit Blick auf eine erfolgte oder potentielle Berücksichtigung des Landesverfassungsrechts 119 c) Die Rechtsprechung von Landesverfassungsgerichten 125 Neuansätze zur Interpretation des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG in Bezug auf landesverfassungsrechtliche Sperrklauseln 126 a) Möglichkeit 1: Differenzierte Maßstabsbildung des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG als Homogenitätsklausel bzw. als Bestandteilsnorm 126 b) Möglichkeit 2: Beschränkte Anwendbarkeit des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG 127 VII. Anforderungen an die Gleichheit der Wahl i. S. d. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG in seiner Funktion als Homogenitätsgrenze landesverfassungsgesetzlicher Ausgestaltung Die Unverfügbarkeit der Wahlgrundsätze Verfassungsdisponibilität des Sonderwegs der Interpretation der Wahlgleichheit als Erfolgswertgleichheit der Stimmen Landesverfassungsrechtliche Ausgestaltung der bundesverfassungsrechtlich gewollten Funktionalität der gewählten Vertretungskörperschaften 134 a) Die Funktionsfähigkeit gewählter Vertretungskörperschaften als dem Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG immanenter Gesichtspunkt des Organisationsrechts 134 b) Interpretation des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG im Lichte staatsorganisatorischer Ausprägungen des Landesverfassungsrechts 135 c) Bedeutung der Funktionsfähigkeit gerade auch der kommunalen Vertretungsorgane 137 d) Kein Umkehrschluss aus der mangelnden Kreationsfunktion von kommunalen Vertretungsorganen Rechtfertigungsbedürftigkeit und -fähigkeit verfassungsrechtlicher Sperrklauseln 141 a) Rechtfertigungslast 141 b) Ausgestaltungsspielräume der verfassungsändernden Landesgesetzgeber als Frage des Maßes

9 5. Quantitative Kriterien der Rechtfertigung 143 a) Geringfügigkeit der Beeinträchtigung der Erfolgswertgleichheit der Wahl durch eine 3%- Sperrklausel 143 b) Aspekte der Erhöhung der Chancengleichheit durch eine 3%-Sperrklausel 144 c) Das Paradoxon der faktischen Erhöhung der Erfolgswertgleichheit der Stimmen durch eine rechtliche Sperrklausel Qualitative Kriterien der Rechtfertigung 147 a) Rechtfertigung auch mit der abstrakten Stärkung der Funktionsfähigkeit der Vertretungskörperschaften 147 b) Begründungspflichten 150 VIII. Keine darüber hinausgehende Begrenzung des Landesverfassungsrechts durch die Chancengleichheit der Parteien nach Art. 21 GG 151 IX. Zusammenfassung