Einführung. Statt eines Vorwortes ein Blick auf die Entwicklungen seit Mitte 2015 sowie neue Trends

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1 Einführung Statt eines Vorwortes ein Blick auf die Entwicklungen seit Mitte 2015 sowie neue Trends Die finanzielle Lage der Kommunen in Deutschland hat sich in den letzten Jahren stabilisiert. Der Finanzierungssaldo des Sektors Kommunen ist seit dem scharfen Einbruch 2009/2010 wieder zu positiven Werten (mit einer kleinen Abweichung 2014) zurückgekehrt (Schaubild 0.1). Die weitere Entwicklung steht allerdings unter erheblichem Vorbehalt. Das gilt zum einen für die seriös nicht abzuschätzenden Kosten der Aufnahme, Unterbringung, Versorgung und Integration von Flüchtlingen auf der Kostenseite. Umgekehrt gibt es Zusagen des Bundes zur Entlastung der Kommunen, deren Höhe auch davon abhängt, inwieweit die Länder Mittel an die Kommunen durchleiten. Diese Kompensationen sind die vermutlich bisher größte Aufgabe für die Umsetzung des Konnexitätsprinzips ( Band 1 Kapitel 10). Schaubild 0.1 Kommunaler Finanzierungssaldo in Mrd. Euro Quelle: Deutscher Städtetag, Gemeindefinanzbericht, div. Jahrgänge; eigene Darstellung, 2014 und 2015 PM des Statistischen Bundesamtes Nr. 117 vom , Prognose 2016: Deutscher Städtetag, Gemeindefinanzbericht 2016, Tab. 1a Die insgesamt zufriedenstellende Momentaufnahme zeigt sich auch in der Entwicklung der Liquiditätskredite (Schaubild 0.2), die sich nach dem rasanten Anstieg inzwischen auf einer Höhe von knapp 50 Mrd. Euro bewegen. Allerdings setzt sich dieses Gesamtbild aus positiven und negativen Mosaiksteinen zusammen. Während die Kommunen in 9 Ländern ihre kurzfristigen Kredite sogar (leicht) abbauen konnten, sind sie in 4 Ländern, darunter den Sorgenkindern Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland weiter angestiegen. Das Problem der regionalen Disparitäten der kommunalen Finanzen bleibt daher weiterhin aktuell. Insoweit soll in diesem Band ein Ansatz für eine neuartige Gemeindefinanzreform ( Kap. 10) zur Diskussion gestellt werden.

2 Schaubild 0.2 Liquiditätskredite der Kommunen (1992) in Mrd. Euro Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 5, Tabelle 1.1.3; eigene Darstellung Um die Einführung eines einheitlichen europäischen Rechnungslegungsstandards (EPSAS, Band 1 Kapitel 2) ist es in den vergangenen Monaten recht still gewesen. Daraus den Schluss zu ziehen, das Projekt sei mittlerweile auf Eis gelegt worden, wäre jedoch verfehlt. Allerdings hat die Europäische Union nicht zuletzt auf Grund anderer vorrangiger Themen ihren Zeitplan deutlich gestreckt. Inzwischen haben sich nun auch Bund und Länder in Deutschland mit dem Thema intensiver befasst und vor allem die Möglichkeiten und Kosten einer Umstellung analysiert. Nach langen, immer wieder unterbrochenen Verhandlungen liegt inzwischen ein Vorschlag für eine Reform der Grundsteuer ( Band 1 Kapitel 5) auf dem Tisch, der als Bundesratsinitiative in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden ist und derzeit dem Bundestag zur Beratung vorliegt. Die Bewertung des Grundvermögens in der Grundsteuer B ist in diesem Konzept nach dem Bodenrichtwert sowie einem abstrakten Gebäudewert (nach Art, Größe, Baujahr und Nutzung) bemessen. Diese Werte sollen regelmäßig angepasst werden. Allerdings ist vorgesehen, das Verfahren erstmals im Jahr 2027 zur Anwendung zu bringen. Die Diskussion um die kommunale Verschuldung hat mit dem Erlass sog. kommunaler Nachhaltigkeitssatzungen [ Kap. 3] eine neue Dimension erhalten. Inhalt ist vor allem eine örtliche Schuldenbremse, z.t. ergänzt durch eine automatische Anpassung der Grundsteuerhebesätze als ultima ratio für den Haushaltsausgleich [ Kap. 1]. Der Konsolidierungspolitik wird daher auch ein eigenständiges Kapitel gewidmet. Zu den Dauerbrennern der kommunalen Finanzpolitik gehört die Auseinandersetzung mit dem Land über den Finanzausgleich [ Kap. 2]. Hierbei sollen vor allem die gemeinsamen Strukturen von Finanzausgleichssystemen und die stets wiederkehrenden Fragestellungen aufgegriffen werden. Noch in den 80er Jahren ein eher exotisches Thema, hat die Rolle der

3 Kommunen als Steuerzahler [ Kap. 8] seither immer stärkere Beachtung gefunden. Mit der Neuregelung des Umsatzsteuerrechts zum ist zumindest für die interkommunale Zusammenarbeit [ Kap. 7] etwas mehr Klarheit geschaffen worden. Die Bedeutung kommunaler Unternehmen für die Aufgabenerfüllung ist enorm; daher war im ersten Band auch besonderer Wert auf die Steuerung von Beteiligungen gelegt worden. Nunmehr geht es um den (europäischen) Rechtsrahmen, in dem sich diese Unternehmen zu bewegen haben. Im Vordergrund steht dabei das Beihilferecht [ Kap. 9]. In dem Zusammenhang soll auch ein kurzer Blick auf internationale Handelsabkommen und ihre Auswirkungen auf die kommunale Daseinsvorsorge im Allgemeinen geworfen werden. Denn auch wenn das transatlantische Handelsabkommen (TTIP) vorerst nicht weiter verfolgt werden dürfte, bleiben die darin vorhandenen Grundprobleme für die Kommunalwirtschaft bestehen. Noch vor zehn Jahren galten öffentlich-private Partnerschaften als probates Mittel zur Bereitstellung und Finanzierung kommunaler Leistungen. Dem folgte jedoch eine gewisse Phase der Ernüchterung, zumal sich die erhofften Vorteile nicht (immer) realisieren ließen. Doch angesichts des hohen Erneuerungsbedarfs öffentlicher und damit auch kommunaler Infrastruktur ist die Frage einer Beteiligung Privater wieder aktuell geworden. Dies wirft die Grundsatzfrage auf, ob kommunale Leistungen durch die Kommune selbst erstellt oder an Dritte vergeben werden können make or buy [ Kap. 6]. Dies wiederum ist eng verknüpft mit einem zentralen Grundsatz der kommunalen Finanzpolitik, dem Wirtschaftlichkeitsprinzip [ Kap. 5]. Wird als Bezugsgröße von Wirtschaftlichkeit die Wirksamkeit des Mitteleinsatzes herangezogen, ist es unerlässlich, die Ziele kommunalen Handelns zu formulieren. Diese Forderung des neuen Haushaltsrechts, ergänzt um die Bildung geeigneter Kennzahlen, ist bislang noch keineswegs flächendeckend erfolgt. Daher ist eine Bewertung kommunaler Aktivitäten, gerade auch im Vergleich mit anderen Kommunen erst rudimentär möglich. Schließlich soll noch ein Blick auf ein immer wieder genanntes Thema der Kommunalentwicklung geworfen werden, den demografischen Wandel [ Kap. 4]. Zwar sind mit der deutlichen Zunahme der Zuwanderung frühere quantitative Szenarien möglicherweise überholt. Doch die generellen Zusammenhänge zwischen dem Kommunalhaushalt und einer Veränderung der Größe und/oder Struktur der Bevölkerung bleiben unverändert gültig. Angesichts vielfältiger Unwägbarkeiten können allerdings nur mögliche Zusammenhänge und Entwicklungspfade, keine präziseren Prognosen getroffen werden. Zu den Schwierigkeiten kommunaler Finanzpolitik zählt die Vermittlung komplexer Zusammenhänge in der Öffentlichkeit. Daher wird am Schluss der Versuch unternommen, Kernfragen der Haushaltskonsolidierung in Form eines Streitgesprächs [ Kap. 11] zu präsentieren. Auch der vorliegende Band versteht sich als Nachschlagewerk; es geht vor allem um die Grundlagen und Strukturen der angesprochenen Problemfelder. Die Ausarbeitung beruht wiederum auf zahlreichen Gesprächen und Diskussionen in verschiedenen Gremien und Veranstaltungen. Eine der interessantesten Quellen zur kommunalen Finanzpolitik ist neben den im ersten Band genannten Publikationen im Übrigen das von Andreas Burth und Marc Gnädinger betriebene Internetportal

4 mit zahlreichen lexikalischen Einträgen, kurzen Fachartikeln und Kommentaren. Die Themen dieses Bandes waren zudem Gegenstand eines Kolloquiums im Sommersemester 2017 an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. Wie stets waren die Fragen und Anregungen der Studierenden eine wichtige Hilfe bei der Zusammenstellung der Beiträge. Das ändert nichts daran, dass für Fehler und Irrtümer ausschließlich der Verfasser verantwortlich zeichnet. Mainz, im Sommer 2017

5 Inhaltsübersicht Vorwort Abbildungsverzeichnis Kapitel 1 Ausgleich muss sein Wege zur Haushaltskonsolidierung Kapitel 2 Der Finanzausgleich nicht nur für Experten Kapitel 3 Nachhaltigkeitssatzungen Kommunale Schuldenbremsen Kapitel 4 Demografischer Wandel was geschieht mit den Kommunalfinanzen? Kapitel 5 Wirtschaftlichkeit vom Umgang mit anvertrautem Geld Kapitel 6 Make or buy es kommt darauf an! Kapitel 7 Interkommunale Zusammenarbeit mehr als nur Effizienzgewinn? Kapitel 8 Der Betrieb gewerblicher Art warum muss die Kommune Steuern zahlen? Kapitel 9 Das Beihilferecht gefährlicher Fallstrick? Kapitel 10 Gemeindefinanzreform Dauerbrenner ohne neue Ideen?