Abstract: Lisa Ramcke, Frauke Reichl und Paul Schroeder

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1 LeserInnen-Frage: Wie ist es mit unserem System der Gewaltenteilung vereinbar, dass sog. Schiedsgerichte oder Handelsschiedsstellen o.ä. die Funktion unserer unabhängigen Richter übernehmen sollen und diese damit außer Kraft gesetzt würden, so dass der Staat der Willkür dieser Gremien ausgesetzt wäre? Lisa Ramcke, Frauke Reichl und Paul Schroeder Abstract: In Deutschland soll die Teilung der staatlichen Gewalt in Legislative, Exekutive und Judikative die Konzentration staatlicher Macht verhindern und Missbrauch erschweren. Schiedsgerichte sollen Investoren vor staatlicher Willkür schützen, die in Ländern droht, in denen kein verlässlich funktionierendes Rechtssystem vorhanden ist. Geregelt wird die Möglichkeit der Einberufung von Schiedsverfahren und deren Verfahrensordnung in bilateralen oder transnationalen Handelsabkommen, die den sog. Investitionsschutz beinhalten. Die Konfliktparteien benennen jeweils Schiedsrichter und einigen sich gemeinsam auf einen Vorsitzenden. Die Bundesregierung (Exekutive) bestimmt die Grundlage auf der solche Gerichte arbeiten (Verfahrensordnungen) im Zuge der Verhandlungen der internationalen Abkommen. Der Bundestag (Legislative) muss darüber entscheiden, ob diese Abkommen umgesetzt werden, indem er über nationale Gesetze zu den Abkommen abstimmt. Dahingehend nimmt Deutschland eine Vorreiterrolle ein: 86 Abkommen, die den Investorenschutz mit der Option eines Schiedsverfahrens regeln, hat der Bundestag in der Vergangenheit zugestimmt. Das Bundesverfassungsgericht (Judikative) kann seiner Kontrollfunktion nachkommen, indem es angerufen wird, um die Vereinbarkeit der Gesetzgebung mit dem Grundgesetz zu prüfen. Kommt ein Schiedsverfahren zustande, ernennt die Bundesregierung ihre/n Richter. Die Gewaltenteilung wird demnach durch Internationale Schiedsgerichtsverfahren nicht ausgehebelt. Sie verfügen über eine durch alle Gewalten legitimierte Prozessordnung und urteilen nach deren Regelungen und Prinzipien. Damit ist der Staat keiner Willkür ausgesetzt. Kritik an der allgemeinen Rolle von Schiedsgerichten kann also nicht auf die Gewaltenteilung oder die demokratische Legitimität abzielen. Im Hinblick auf TTIP bzw. die Vorverhandlungen dafür kann allerdings sehr wohl die Legitimität der Verhandlungen durch die mangelnde Transparenz beanstandet werden. Inhaltlich sind außerdem die fehlende Berufungsinstanz sowie die einseitige Anklagemöglichkeit durch Unternehmen umstritten. Diese Kritik ist in die Verhandlungen der transnationalen Handelsabkommen TTIP und 1

2 CETA eingeflossen und könnte somit eine Chance für Reformen internationaler Schiedsgerichtsverfahren darstellen. Essay: Um Ihre Frage zu beantworten beschreiben wir zunächst die Verankerung der Gewaltenteilung im politischen System der BRD und erläutern Funktionen und Organisation von Schiedsgerichten im Allgemeinen. Abschließend beantworten wir Ihre Frage hinsichtlich der Vereinbarkeit internationaler Handelsschiedsgerichte mit der Gewaltenteilung und nehmen Bezug auf die geplanten Regelungen zum Investitionsschutz in den Verhandlungen zu TTIP und CETA. Die (horizontale) Gewaltenteilung der Staatsgewalt in Exekutive (ausführende Gewalt), Legislative (gesetzgebende Gewalt) und Judikative (rechtsprechende Gewalt) ist ein wesentliches Element der Organisation des politischen Systems der BRD. Sie hat das Ziel, die Konzentration und den Missbrauch politischer Macht zu verhindern und ist in Art. 20 Abs. 2 GG festgeschrieben. Neben der horizontalen Gewaltenteilung kann die föderale Gliederung der BRD als Gewaltenteilung in vertikaler Richtung verstanden werden. Dem Prinzip der Gewaltenteilung entspricht es weiterhin, dass die einzelnen unabhängigen Säulen einerseits aufeinander angewiesen sind, um politisch wirksam zu sein und andererseits eine gegenseitige Kontrollinstanz bilden. Dies wird als Gewaltenverschränkung bezeichnet. 1 Das Prinzip der Gewaltenteilung geht unter anderem auf John Locke und Montesquieu zurück. Deren staatstheoretische Ideen aus den Zeiten der Aufklärung wurden später in unterschiedlicher Ausprägung in die Verfassungen moderner Demokratien aufgenommen. 2 Schiedsgerichte sind Privatgerichte, die aus drei oder mehr Schiedsrichtern bestehen und denen in einem Streitfall per Vereinbarung oder Vertragsklausel die Entscheidungsfindung anstelle eines staatlichen Gerichtes übertragen wird. Grundsätzlich kann jede vermögensrechtliche und jede nicht-vermögensrechtliche Auseinandersetzung (sofern sie mit einem Vergleich geschlossen werden kann) Gegenstand eines Schiedsgerichtsverfahrens sein. Das Prozessverfahren wird entweder von den streitenden Parteien festgelegt oder von den Richtern gestaltet. Schiedsgerichtsverfahren werden in der Regel durch einen Vergleich 1 Vgl. Schubert/Klein (2011): o.s. 2 Vgl. Schüttemeyer, Suzanne S. (2010): S.323 2

3 geschlossen oder durch einen förmlichen Schiedsspruch entschieden. Dieser hat unter den Parteien die Wirkung eines rechtskräftigen gerichtlichen Urteils. Gegen den Schiedsspruch ist das Einreichen von Rechtsmitteln, wie die Berufung, grundsätzlich nicht möglich. Im Falle von Verfahrensfehlern besteht jedoch die Möglichkeit einen Aufhebungsantrag bei ordentlichen Gerichten geltend zu machen. 3 Findet ein Schiedsgerichtsverfahren in Deutschland statt, so gelten die Artikel der Zivilprozessordnung für Schiedsrichterliche Verfahren ( ZPO). 4 Im Zuge (bilateraler) Handelsabkommen werden in der Regel internationale Schiedsgerichte (auch Handelsschiedsstellen oder Investitionsschiedsverfahren) und die Anwendung der Verfahrensregeln in Investitionsschutz-abkommen vereinbart. Diese Schiedsgerichte sollen Investoren vor staatlicher Willkür schützen, die in Ländern droht, in denen ein unzureichend funktionierendes Rechtssystem existiert. 5 Investitionsschutzabkommen und somit auch internationale Schiedsverfahren sind dem Bereich des Völkerrechts zuzuordnen. 6 Investoren wird somit durch das Klagerecht gegenüber Staaten oder anderen Unternehmen völkerrechtlicher Schutz gewährt. Deutschland nimmt in diesem Zusammenhang sogar eine Vorreiterrolle ein: Das erste Investitionsschutzabkommen wurde 1959 zwischen der BRD und Pakistan geschlossen. Bis heute bestehen insgesamt 129 solcher Abkommen zwischen Deutschland und überwiegend Entwicklungs- und Schwellenländern. 7 In 86 dieser Abkommen ist die Möglichkeit eines Investor-Staats-Schiedsverfahrens festgeschrieben. 8 In erster Linie sollen damit Investoren aus Deutschland geschützt werden, die im Ausland investieren wollen. Das zeigt auch die Anzahl der Klagen: Gegen Deutschland wurde bislang drei Mal ein Verfahren eingeleitet, von deutschen Investoren jedoch 48 Verfahren gegen andere Staaten initiiert. 9 Vielfach haben Staaten die BRD um den Abschluss eines Investitionsschutzvertrages gebeten, um ihr Land für deutsche Investoren bzw. Unternehmern attraktiver zu machen. 10 Weltweit gibt es Schiedsinstitutionen wie z.b. den ICC International Court of Arbitration in Paris, das International Centre for Settelement of Investment Disputes (ICSID) angeliedert an die Weltbank in Washington D.C. sowie den Ständigen Schiedsgerichtshof in 3 Vgl. Bibliographisches Institut (2015): o.s. 4 Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz (2015): o.s. 5 Vgl. Felber/Falke (2014): S Vgl. International Investment Law Centre Cologne (2015): o.s. 7 Vgl. Bundesministerium für Energie und Wirtschaft (2015a): o.s. 8 Vgl. Bundesministerium für Energie und Wirtschaft (2015b): o.s. 9 Vgl. International Investment Law Centre Cologne (2015): o.s. 10 Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015c): o.s. 3

4 Den Haag als Anbieter für die Organisation von Schiedsverfahren. Dabei werden entweder selbstständig Prozessverfahren festgelegt oder es werden extern ausgearbeitete Schiedsregeln bspw. die UNCITRAL - Verfahrensregeln der Kommission für internationales Handelsrecht der UN angewandt. Die Gewaltenteilung in Legislative, Exekutive und Judikative in Deutschland wird von internationalen Handelsschiedsgerichten nicht umgangen: Schiedsverfahren als Gerichtsinstanz werden als Teil bilateraler oder transnationaler Abkommen zwischen Staaten in Rahmen des Investorenschutzes festgelegt. Solche Abkommen werden durch die Regierung (Organ der Exekutive) ausgehandelt. Der Inhalt des Verhandlungsergebnis muss dann auf nationaler Ebene als Bundesgesetz umgesetzt werden. Dazu ist die Zustimmung des Bundestags, ggf. auch des Bundesrates und abschließend die Unterzeichnung und Veröffentlichung durch den Bundespräsidenten notwendig. Internationale Handelsschiedsgerichtsverfahren als Vertragsinhalt oben beschriebener Abkommen verfügen so über die Legitimation der Legislative und Exekutive. Der Bundestag kann außerdem bestehende Abkommen aufkündigen. 11 Auch die dritte Säule der Gewaltenteilung in BRD wird nicht umgangen: Nach der Umsetzung der Vertragsinhalte als Bundesgesetz kann beispielsweise das Bundesverfassungsgericht als Organ der Judikative in seiner Kontrollfunktion im Rahmen der Normenkontrolle die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz prüfen. Zudem hat hier jeder Bürger, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinen Grundrechten verletzt sieht, die Möglichkeit Verfassungsbeschwerde zu erheben und ggf. eine solche Prüfung zu veranlassen. Somit sind alle drei Gewalten in den Prozess der Verabschiedung von Investitionsschutzabkommen in ihrer vorgesehenen Rolle einbezogen: Die Exekutive tritt als Verhandlungsführer in den Verhandlungen auf, die Legislative stimmt über das Verhandlungsergebnis ab, beschließt also unter Umständen ein Bundesgesetz, und die Judikative prüft dieses Gesetz auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz. Schiedsgerichtsverfahren verfügen somit durch die oben beschriebenen politischen Prozesse über die (indirekte) Legitimation durch die Bürgerinnen und Bürger Deutschlands. Kommen solcherart legitimierte Schiedsverfahren zustande, besteht für die Exekutive eine weitere Kontrollmöglichkeit. Denn wenn Deutschland als Staat eine der Konfliktparteien 11 Die Aufkündigung ist zumeist mit langen Fristen für die bereits vom Ausland getätigten Investitionen belegt (bis zu 30 Jahre), diese wurden jedoch ebenfalls von der Exekutive verhandelt und von der Legislative verabschiedet. Ein Beispiel für die Möglichkeit einer solchen Aufkündigung ist das Investitionsschutzabkommen zwischen Deutschland und Südafrika, welches 2013 von Südafrika gekündigt wurde. Vgl. Bröll (2013): o.s. 4

5 darstellt, setzt die Bundesregierung einen Teil der Schiedsrichter ein und einigt sich zusammen mit dem Kläger auf einen Vorsitzenden. Damit und auf Grund der Tatsache, dass Regelungen und Prinzipien festgesetzt sind, kann insgesamt nicht davon gesprochen werden, dass der Staat einer Willkür durch Schiedsgerichte ausgesetzt ist. Das heißt jedoch nicht, dass es keinerlei begründete Kritik bspw. an der Transparenz der Verhandlungen gibt. Die eingesetzten Richter sind i. d. R. als Anwälte bei großen Kanzleien beschäftigt und werden für ihre Tätigkeit in Schiedsgerichtsverfahren teilweise erfolgsabhängig auf Honorarbasis entlohnt. Diese privatwirtschaftlich geregelte Entlohnung der Schiedsrichter, bspw. im Gegensatz zu dem verfahrensunabhängigen Beamtensold aus öffentlicher Hand, sehen Kritiker als Ansatzpunkt die Neutralität der Schiedsinstanz anzuzweifeln. 12 Es bleibt jedoch festzuhalten, dass diese Kritik nicht auf eine Umgehung der Gewaltenteilung oder die demokratische Legitimität von Schiedsgerichten abzielt. Ein Bestandteil der aktuell diskutierten transnationalen Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA bzw. Kanada, TTIP und CETA, ist wie erwähnt unter anderem die Regelung des Investitionsschutzes. Auch im Rahmen dieser Freihandelsabkommen soll international agierenden Investoren durch das Einräumen der Klagemöglichkeit gegen Staaten vor Schiedsgerichten Sicherheit gewährt werden. Da auf EU- Ebene darüber verhandelt wird, ist die Bundesregierung hier nur indirekt beteiligt, denn als Mitglied der EU gibt sie Entscheidungsbefugnisse auf die supranationale Ebene ab. Die Freihandelsabkommen werden vom Exekutivorgan der EU, der EU-Kommission (Generaldirektion Handel) geführt. Diese wird durch die Regierungen der Mitgliedsstaaten ernannt und verfügt somit auch über die Legitimation der Bundesregierung. Darüber hinaus ist die EU-Kommission durch ein Verhandlungsmandat vom , an dessen Entwurf die Bundesregierung wie die Regierungen aller Mitgliedsstaaten intensiv beteiligt waren, speziell für die Verhandlungen zu TTIP 13 bzw. CETA 14 bemächtigt. Es ist zur Zeit nicht abschließend geklärt, ob es bereits zum Vertragsabschluss zwischen den Verhandlungsparteien EU und USA bzw. EU und Kanada jeweils auf Seiten der EU die Ratifizierung durch die nationalen Parlamente aller Mitgliedsstaaten braucht oder ob die EU-Kommission diese Kompetenz besitzt. Zur Klärung ist derzeit angekündigt worden ein Gutachten des Europäischen Gerichtshofes einzuholen. Die Zuständigkeit hängt davon ab, ob diese transnationale Handelsabkommen mit Investitionsschutz als sogenannte Gemischte 12 Vgl. Schachtschneider, Karl Albrecht (2014): S Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015d): o.s. 14 Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015CETA): o.s. 5

6 Abkommen, bei denen neben der EU und den USA bzw. Kanada auch die einzelnen Mitgliedsstaaten Vertragspartner sind, einordnet. 15 Die Inhalte des ggf. zustande kommenden Abkommens müssen in jedem Fall wiederum wie oben beschrieben durch nationale Gesetze umgesetzt werden. Die Beteiligung der Legislative und im weiteren Verlauf die Kontrollfunktion der Judikative sind also auch hier gegeben. Die Schiedsgerichtsbarkeit ist also auch in konkreter Untersuchung zu den Verhandlungen bzgl. TTIP und CETA mit dem System der Gewaltenteilung in der BRD vereinbar.folgernd aus der bis hierhin dargelegten Einordnung lässt sich also die Frage, ob Schiedsgerichte oder Handelsschiedsstellen mit dem System der Gewaltenteilung in der BRD vereinbar sind, positiv beantworten. Aus politikwissenschaftlicher, bzw. staatstheoretischer Sicht lässt sich auch in Bezug auf die Verhandlungen zu TTIP und CETA kein Widerspruch mit der Gewaltenteilung feststellen. Die Legislative, Exekutive und Judikative werden weder in ihrem Bestand noch in ihrer Funktion durch Schiedsgerichte beschnitten, sondern wie oben beschrieben in die Entscheidungsfindung zu Verträgen, die diese Verfahren ermöglichen, eingebunden. Die Frage, ob internationale Handelsschiedsstellen Funktionen unabhängiger Richter ordentlicher Gerichte übernehmen und/oder diese außer Kraft setzen, muss mit Nein beantwortet werden. Internationale Handelsschiedsgerichte dienen dem Investitionsschutz und sind wie Investitionsschutzverträge dem Völkerrecht zuzuordnen. Ordentliche Gerichte mit dieser Funktion bzw. auf dieser Ebene sind nicht existent. Sie bilden somit in der Regel keine Paralleljustiz zu ordentlichen, bestehenden nationalen oder internationalen Gerichten und finden auf vertraglich vereinbarter Grundlage statt. Dennoch ist die Frage, ob ein Investitionsschutz zwischen Staaten notwendig ist, die über funktionierende Rechtssysteme verfügen, berechtigt. Auch die Bundesregierung hält Investitionsschutzvereinbarungen mit OECD-Staaten für nicht notwendig. 16 Laut Bundesministerium für Wirtschaft, Energie und Umwelt ist [d]ie Bundesregierung [...] der Ansicht, dass spezielle Investitionsschutzvorschriften in einem Abkommen mit den USA nicht erforderlich sind, da ausländische Investoren in den USA und Deutschland hinreichenden Rechtsschutz vor nationalen Gerichten erhalten. Die EU-Kommission und mehrere andere EU-Mitgliedstaaten möchten hingegen auch in Freihandelsabkommen mit Industrieländern wie Kanada und den USA Investitionsschutzbestimmungen aufnehmen Vgl. Bundeministerium für Wirtschaft und Energie (2015c): o.s. 16 Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015CETA): o.s. 17 Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie(2015TTIP): o.s. 6

7 EU-Staaten mit einem weniger gefestigtem Rechtsstaat 18 als Deutschland haben also ein Interesse durch die Möglichkeit Schiedsgerichte einzusetzen, Investitionen in ihr Land zu locken. Die geplanten Abkommen können hinsichtlich des Investitionsschutzes aber auch eine Chance darstellen, neue Standards für Streitbeilegungsverfahren mit einem öffentlichen Handels- und Investitionsgericht zu entwickeln und zu etablieren. Die EU und die USA könnten hier eine Vorreiterrolle 19 einnehmen und damit unter Umständen Einfluss auf andere Weltregionen nehmen. Die neuen Regelungen könnten dann die bisherigen berechtigten Kritikpunkte hinsichtlich der Transparenz, der einseitigen Anklagemöglichkeit durch Unternehmen 20, der Regulierungshoheit des Gesetzgebers, der Bestellung der Richter und einer fehlenden Berufungsinstanz berücksichtigen. 21 Dabei darf allerdings nie außer Acht gelassen werden, dass Schiedsgerichtsverfahren u.a. auch gerade aufgrund des relativ schnellen Verfahrensprozess - und damit der zügig zu erlangenden Rechtssicherheit - für ausländische Unternehmer als sinnvoller Bestandteil des Investitionsschutzes erachtet und akzeptiert werden. Quellen: Bröll, Claudia (2013): Verringerter Schutz für ausländische Investoren. In: Neue Zürcher Zeitung. Stand: Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz (2015): Zivilprozessordnung (ZPO). Abrufbar unter: Stand: Zuletzt abgerufen: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015a): Investitionsschutzverträge. Abrufbar unter: aege.html? Zuletzt abgerufen: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015b): Gabriel: Schiedsverfahren transparent gestalten. Pressemitteilung Abrufbar unter: 18 Wobei hier anzumerken ist, dass die Definition eines gefestigten Rechtsstaates sehr umstritten bzw. schwierig zu treffen ist. 19 Ein zentraler Schritt in diese Richtung ist die Unterzeichnung der Mauritius-Konvention u.a. durch die USA und Deutschland. In vielen anderen EU-Staaten steht die Unterzeichnung noch aus. Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015b): o.s./ Vgl. UNCITRAL (2015): o.s. 20 In Investor-Staat-Schiedsverfahren verfügen lediglich Unternehmen über die Möglichkeit Anklage zu erheben. Staaten, Umweltverbände, Gewerkschaften etc. ist diese bislang nicht gegeben. 21 Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015TTIP): o.s./ Vgl. Eberhardt (2014): S. 14 7

8 Zuletzt abgerufen: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015c): Investitionsschutz. Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015d): Verhandlungen und Akteure. Abrufbar unter: sprozess.html Zuletzt abgerufen: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015CETA): Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA). Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015TTIP): Was ist TTIP? Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Bibliographisches Institut (2015): Schiedsgerichtsbarkeit. In: Duden Recht A-Z. Fachlexikon für Studium, Ausbildung und Beruf. 3. Aufl. Berlin. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Eberhardt, Pia (2014): Investitionsschutz am Scheideweg. TTIP und die Zukunft des globalen Investitionsrechts. In: Internationale Politikanalyse. Friedrich-Ebert-Stiftung. Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Felber, Christian/ Falke, Andreas (2014): TTIP kontrovers. In: : APuZ 50-51/2015. S International Investment Law Centre Cologne (2015): German Investment Treaty Disputes. Stand: Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Schachtschneider, Karl Albrecht (2014): Die Freihandelsabkommen TTIP und CETA. Vertraglicher Investitionsschutz versus Souveränität der Bürger und Völker. Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Schubert/Klein (2011): Das Politiklexikon. 5., aktualisierte Auflage. Bonn. Abrufbar unter: Zuletzt abgerufen: Schütte, Suzanne S.(2010): Gewaltenteilung. In: Nohlen, Dieter/ Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.) (2010): Lexikon der Politikwissenschaft. Band 1 A-M. Vierte, aktualisierte und erweiterte Auflage. Verlag C.H.Beck ohg. München. UNCITRAL (2015): United Nations Convention on Transparency in Treaty-based Investor- State Arbitration (New York, 2014). Abrufbar unter: status.html Zuletzt abgerufen: