Aktuelle Entwicklungen im Recht der Informationsfreiheit

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1 Aktuelle Entwicklungen im Recht der Informationsfreiheit Verfasser: Prof. Dr. Jens M. Schmittmann Sigsfeldstr Essen, Telefon jens.schmittmann@fom.de Dipl.-Kffr. (FH) Julia Misoch, LL.M. NIERING STOCK TÖMP Insolvenzverwaltungen Wilhelmshofallee Krefeld julia.misoch@gmail.com Klassifizierung Rechtsprechung Informationsfreiheit, Verwaltungsrecht, Sozialrecht, Abgabenrecht Stichworte Auskunft Körperschaft des öffentlichen Rechts Bürger Zuständigkeit Gerichtsweg Seite 1

2 Abstrakt Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG Bund) vom 5. September 2005 (BGBl. I 2005, S. 2722) ist am 1. Januar 2006 in Kraft getreten. Es verschafft jedermann nach Maßgabe des Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Daneben normiert das Verbraucherinformationsgesetz (VIG) vom 5. November 2007 (BGBl. I 2007 S. 2558) den freien Zugang zu gesundheitsbezogenen Verbraucherinformationen. Der nachstehende Beitrag zieht ein Zwischenfazit und erläutert offene Fragestellungen. Die überwiegende Zahl der Bundesländer hat inzwischen eigene Informationsfreiheitsgesetze erlassen; in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen sind Informationsfreiheitsgesetze bislang nicht verabschiedet worden. Der Beitrag arbeitet aktuelle Fragen des Informationsfreiheitsrechts anhand der Rechtsprechung auf und gibt Denkanstöße. I. Vorrang der verfahrensrechtlichen Ansprüche vor den Ansprüchen aus dem Informationsfreiheitsrecht? Zum Teil weisen Anspruchsgegner daraufhin, dass sich ihre Entscheidung über die Gewährung von Akteneinsicht oder die Erteilung von Auskünften aus Akten vorrangig nach den Akteneinsichtsvorschriften des jeweils einschlägigen Verfahrensrechts richtet. Dies kann beispielsweise 29 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) oder 25 Sozialgesetzbuch Zehnter Band (SGB X) sein. Der BGH (Beschluss vom 27. November 2013 III ZB 59/13) hat inzwischen herausgearbeitet, dass es sich bei einem auf das Informationsfreiheitsgesetz gestützten Anspruch auf Informationszugang ( 1 Abs. 1 IFG) und einem auf der Grundlage der 29, 13 Abs. 1 VwVfG geltend gemachten Akteneinsichtsrecht um verschiedene prozessuale Ansprüche handelt. Diese Auffassung ist zutreffend. Damit ist den in Anspruch genommenen öffentlich-rechtlichen Stellen nun der Einwand abgeschnitten, die strengeren Vorschriften aus dem Verfahrensrecht, die z.t. auf Beteiligte oder rechtliche geschützte Interessen abstellen, anzuwenden. Die Entscheidung entspricht der Rechtsprechung der Fachgerichte (vgl. FG Münster, Beschluss vom 25. Juni K 874/10, ZD 2012, 443 ff.; BVerwG, Beschluss vom 14. Mai B 53/11, ZIP 2012, 1258 ff. = EWiR 2012, 527 [Priebe]; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Juni A 1150/10, ZIP 2011, 1426 ff. = NZI 2011, 915 ff. mit Anm. Schmittmann; OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 9. März L 67/11, ZIP 2012, 945 f. = NZI 2012, 468 f.). Seite 2

3 Es ist daher stets darauf zu achten, dass der Anspruchsteller sich vor der Geltendmachung eines Auskunftsanspruchs entscheiden sollte, ob er Ansprüche nach den allgemeinen Vorschriften, z. B. 29 VwVfG, geltend machen will, die gegebenenfalls daran anknüpfen, dass er Beteiligter eines Verwaltungsverfahrens ist, oder aber ob er einen Anspruch aus dem Informationsfreiheitsrecht geltend machen will. In diesen Fällen reicht es aus, wenn der Anspruchsteller natürliche Person ist. Des Merkmals der Verfahrensbeteiligung bedarf es dann nicht. II. Zugang zur Telefondurchwahlen von Richtern Bisweilen wirken die Sachverhalte, die zur Entscheidung durch die Gerichte gestellt werden, etwas skurril. So begehrte ein Rechtsanwalt nach den Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen (IFG NW) Zugang zu dem Telefonverzeichnis eines Gerichts. Diesem Anspruch war der Gerichtspräsident zunächst mit der Begründung entgegengetreten, die Rechtsanwälte hätten sich grundsätzlich zunächst mit den Serviceeinheiten in Verbindung zu setzen. Sofern ein Rückruf durch den Richter erforderlich sei, werde eine Rückrufbitte durch die Mitarbeiter der Geschäftsstelle aufgenommen. Darüber hinaus hatte der Präsident darauf hingewiesen, dass die Nichtherausgabe von Durchwahlnummern der Richter deren Schutz diene, damit diese ungestört arbeiten können. Mit dieser Argumentation ist die Gerichtsverwaltung nicht durchgedrungen, vielmehr hat das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 17. Juli K 532/11, ZD 2014, 109 ff.) dem klagenden Rechtsanwalt einen Anspruch auf Zugang zu dem Telefonverzeichnis des Gerichts gewährt. Das Gericht sah weder einen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit noch eine Gefährdung der jeweiligen Richter durch die Bekanntgabe ihrer Durchwahlnummern. Die Offenbarung der dienstlichen Telefonnummern der Richterinnen und Richter erfordere zwar das Vorliegen eines rechtlichen Interesses, dieses war aber gegeben. Dabei weist das Verwaltungsgericht auch darauf hin, dass der Rechtsanwalt die Aufgabe hat, zum Finden einer sachgerechten Entscheidung beizutragen und das Gericht vor Fehlentscheidungen zulasten seines Mandanten zu bewahren und diesen vor verfassungswidriger Beeinträchtigung oder staatlicher Machtüberschreitung zu schützen. Es ist damit Sache des Rechtsanwalts, ob und gegebenenfalls in welcher Weise er Telefonate mit Richterinnen und Richtern für hilfreich hält und versucht, diese telefonisch zu erreichen. Schon darin liege ein rechtlich schützenswertes Interesse. Dabei brauche sich der Rechtsanwalt auch nicht darauf verweisen zu lassen, zunächst auf der Serviceeinheit des Gerichts anzurufen und gegebenenfalls um Rückruf zu bitten. Zutreffend wird darauf hingewiesen, dass eine Reihe von Richtern und Staatsanwälten die publikumsarmen Randzeiten am frühen Morgen und späteren Abend durchaus noch zur Tätigkeit im Gericht nutzt. Auch dann ist es zweckmäßig, wenn Rechtsanwälte die Richter unmittelbar erreichen können und zwar auch dann, wenn die Serviceeinheit bereits geschlossen hat (so Misoch/Schmittmann, ZD 2014, 112). Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Aachen zeigt, dass die Gerichte das Informationsfreiheitsrecht im Grundsatz großzügig auslegen, um dem Antragsteller in großem Umfang die Möglichkeit zu geben, die begehrten Auskünfte zu erhalten. Seite 3

4 III. Schutz von Geheimhaltungsinteressen Das Informationsfreiheitsgesetz gibt zwar einen umfassenden Anspruch, gleichwohl gibt es Bereiche, die von der Anwendung ausgeschlossen sind. Das Oberverwaltungsgericht Koblenz (Beschluss vom 8. Januar A 11064/13) hat entschieden, dass eine Stadt nicht verpflichtet ist, einem Bürger Zugang zum Inhalt des von ihr mit einem Automobilunternehmen geschlossenen Leasingvertrags für den Dienstwagen des Bürgermeisters zu gewähren. Im vorliegenden Fall wollte der Bürger Auskunft über die Höhe der Leasingraten erhalten. Das Oberverwaltungsgericht Koblenz hat dazu entschieden, dass ein Eingriff in das Geschäftsgeheimnis der Automobilfirma vorliege, wenn der Leasingvertrag offen gelegt werde. Eine Zustimmung des Automobilunternehmens war vorliegend nicht gegeben. Dabei war zu berücksichtigen, dass das Leasinggeschäft mit Dienstwagen nach dem Vertriebskonzept des Automobilherstellers nicht nur dem Absatz von Fahrzeugen dient, sondern auch der Erzielung von Werbeeffekten. Diese ergeben sich insbesondere daraus, dass die Dienstfahrzeuge öffentlich wirksam benutzt werden und daher zu Bekanntheit und gegebenenfalls Wertschätzung der Automobilmarke beitragen. IV. Verhältnis des Informationsfreiheitsrechts zur Wissenschaftsfreiheit Eine Grenze der Informationsfreiheit bildet die Wissenschaftsfreiheit. Die Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz (GG) gewährt wissenschaftlich tätigen Personen ein Selbstbestimmungsrecht, aufgrund dessen sie frei darüber entscheiden können, ob und wann sie welches Forschungsmaterial an Dritte herausgeben oder veröffentlichen wollen. Der Anspruch auf Informationszugang tritt im Einzelfall hinter das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit zurück (so Verwaltungsgericht Braunschweig, Urteil vom 26. Juni A 33/11). Das Gericht hatte über einen Sachverhalt zu entscheiden, in denen der Kläger Zugang zu Messergebnissen begehrte, die die Beklagte bei Testfahrten gewonnen hatte. Da es sich bei den begehrten Messdaten um geistiges Eigentum der Beklagten handelte, war zu berücksichtigen, dass das geistige Eigentum nicht nur nach Urheberrecht und nach den gewerblichen Schutzrechten geschützt ist, sondern auch nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Der Verweigerung der Informationserteilung stand nicht entgegen, dass ein Teil der Messergebnisse bereits in einem Artikel in einer Fachzeitschrift veröffentlicht worden ist. Das Verwaltungsgericht sah auch keine Rechtfertigung für einen Eingriff in den grundrechtlich geschützten Bereich. Das Gericht nahm eine Güterabwägung vor und kam zu dem Ergebnis, dass zwar sowohl der Informationsfreiheit, die dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG dient, ebenso wie der Wissenschaftsfreiheit hohe Bedeutung zukommt. Der Zwang zur Veröffentlichung der Messergebnisse wäre ein erheblicher Eingriff in die grundrechtlich geschützte wissenschaftliche Autonomie, so dass im vorliegenden Fall die Interessen des Klägers, die auf das IFG gestützt wurden, in den Hintergrund treten mussten. Seite 4

5 V. Wissenschaftliche Dienste des Bundestages Verschiedentlich ist es zu Diskussionen über die Frage gekommen, ob auch Ausarbeitungen des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages nach den Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes offen gelegt werden müssen. Diese Ausarbeitungen waren in anderem Zusammenhang bereits in den Fokus des öffentlichen Interesses gerückt. Teile solcher Ausarbeitungen fanden sich in der Dissertation von Karl-Theodor von und zu Guttenberg, der später aufgrund von Plagiatsvorwürfen seinen Doktortitel verlor. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit mit aktuellen und parlamentsgerechten Informationen. Die wissenschaftlichen Dienste sind bei der Erstellung ihrer Arbeit zur strikten der politischen Neutralität verpflichtet. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 13. November 2013 OVG 12 B 3.12) nehmen die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages bei der Erstellung von Ausarbeitungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Daher sind sie vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommen. VI. Notar als Anspruchsgegner Bislang ungeklärt ist, die Frage, ob auch ein Notar als Auskunftsverpflichteter nach dem IFG in Betracht kommt. Lediglich in einem Sonderfall hat das OLG Schleswig (Urteil vom 14. Mai U 46/12) entschieden, dass jedenfalls der Insolvenzverwalter keinen Anspruch gegen den Notar des Schuldners hat, solange der Schuldner nicht erfolglos auf Auskunftserteilung in Anspruch genommen worden ist. Eine allgemeine Amtspflicht des Notars, Auskunft zu allen von ihm unter Beteiligung einer bestimmten Person errichteten Urkunden zu erteilen, besteht nicht, da der Notar ansonsten umfassend zu ermitteln hätte, an welchen Urkunden der Antragsteller per-sönlich oder durch Dritte vertreten, beteiligt war. Es ist vielmehr Sache des Antragstel-lers, die Urkunden konkret zu bezeichnen (so OLG Düsseldorf, Beschluss vom 14. Oktober Wx 212/05, RNotZ 2006, 71 f.). Die Regelung des 2 Abs. 1 IFG Berlin bestimmt z. B., dass Informationsrechte ge-genüber Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen bestehen. In Nordrhein-Westfalen bestimmt 2 Abs. 1 IFG NW, dass das Gesetz für die Verwaltungstätigkeit der Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände gilt, wobei Behörde im Sinne des Gesetzes jede Stelle ist, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Der Notar nimmt kraft öffentlich-rechtlicher Bestellung ein öffentliches Amt war (grundlegend: BVerfG, Urteil vom 5. Mai BvL 8/62, BVerfGE 17, 371 ff. = NJW 1964, 1516 ff.). Es wäre durchaus zu bedenken höchst vorsorglich nach erfolgloser Anhörung des Schuldners durch das Insolvenzgericht den Notar gemäß IFG in Anspruch zu nehmen und gegebenenfalls gegen eine ablehnende Entscheidung das Verwaltungsgericht anzurufen. Seite 5

6 VII. Einsicht in Rechtsgutachten des Rechtsamtes zwecks Prüfung von möglichen Haftungs-/Schadenersatzansprüchen im Zusammenhang mit Derivatgeschäften Journalisten wird die Inanspruchnahme von Rechten nach dem IFG NRW nicht ver-wehrt. Der Gesetzgeber räumt gemäß 1 Abs. 1 Satz 1 IFG Jedem das Recht auf Informationszugang zu amtlichen Informationen ein. Journalisten werden trotz der Privilegierung durch Pressegesetze nicht von der Anwendung von Jedermannrechten ausgeschlossen. Das OVG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 26. November A 809/12) hatte über die Klage eines Journalisten zu entscheiden, der die Einsicht in das Rechtsgutachten zur Prüfung von Haftungs- und Schadensersatzansprüchen der Stadt N. im Zusammenhang mit getätigten Derivatgeschäften (sog. Swap-Geschäfte) seit 2003 begehrte. Namen und Hinweise auf bestimmte Personen waren geschwärzt. Die Anlagen zu dem Gutachten begehrte der Journalist nicht weiter. Die Stadt N. als Beklagte lehnte diesen Antrag unter Berufung auf 4 PresseG NRW ab. Aus der vorstehenden Norm ließe sich kein Anspruch herleiten. Ein Recht auf Akteneinsicht gemäß 4 IFG NRW sei gemäß 7 Abs. 2 lit. a IFG NRW nicht gegeben. Das Gutachten enthalte allerdings eine Bewertung sowie Risiken der Erfolgsaussichten einer Schadensersatzklage gegen die beteiligte Bank. Diese Begutachtung sei Teil der verwaltungsinternen Entscheidungsbildung als auch der Entscheidungsfindung des Finanzausschusses. Daher dürfe diese Entscheidungsfindung und -bildung nicht durch die öffentliche Diskussion, die von dem Journalisten durch seine redaktionelle Bearbeitung dieses Sachverhaltes entstehen würde, beeinflusst werden. Die Beklagte beantragte die Klage abzuweisen. Das OVG Nordrhein-Westfalen entschied, dass die Voraussetzungen für den An-spruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen Informationen vorliegen. Der Anspruch sei nicht durch die Subsidaritätsklausel des 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW ausgeschlossen, da der Kläger als Journalist zum Kreis der Anspruchsberechtigten gehört. (s. Misoch/Schmittmann, VR 2012, 118 ff.). Bei der vorstehenden Sachlage sei zudem der Zweck der Informationsfreiheitsgesetze mit einer Veröffentlichung dieser Diskussion zuträglich, da die Nachvollziehbarkeit für den Bürger damit gewährleistet werde. VIII. Auskunft über die Verwendung von zugewiesenen Geldern der Rechts-anwaltskammer Köln Unter Berufung auf das IFG NRW begehrte der Kläger von der Beklagten Auskunft zu diversen Fragestellungen hinsichtlich der Mittelverwendung bei der Rechtsanwaltsfachangestelltenausbildung in den Jahren 2009 bis Der Beklagte war mit der Aufgabe befasst, die Organisation der Berufsbildung der Rechtsanwaltsfachangestellten zu übernehmen. Der Beklagte erteilte keine Auskunft unter Bestätigung mit Schreiben vom 13. Juli 2012 und begründete dies damit, dass er keine öffentlich-rechtliche Aufgabe wahrnehme und als Folge daraus lediglich ein Verwaltungshelfer sei. Daher auch nicht als Anspruchsgegner nach dem IFG NRW erfasst sei. Der Kläger begründete sein Auskunftsersuchen damit, dass der Beklagte gemäß 4 IFG NRW zur Auskunft verpflichtet sei, da er gemäß 2 Abs. 4 IFG NRW öffentliche Aufgaben wahrnehme (zur öffentlichen Aufgabe siehe Misoch/Schmittmann, VR 2012, 118 ff.). Seite 6

7 Das VG Köln (Urteil vom 23. Januar K 6769/12) entschied, dass der Beklagte keine öffentlicherechtliche Aufgabe wahrgenommen hat und insoweit als Verwaltungshelfer durch seine ausgeübte Aufgabe für die Rechtsanwaltskammer Köln nicht zum Hoheitsträger wird. Folgend wird dem Kläger kein Auskunftsanspruch nach dem IFG NRW gegenüber dem Beklagten gewährt. Das IFG NRW ermöglicht die Transparenz im Bereich der Verwaltung und verpflichtet die öffentlichen Stellen grundsätzlich dazu, aber auch über ihre Ausgaben Auskunft zu erteilen. Es besteht jedoch kein vergleichbares öffentliches Interesse daran, etwa in welcher Weise ein Verwaltungshelfer die ihm von der öffentlichen Stelle gezahlten Mittel intern verwendet, um die vertraglich vereinbarten Leistungen, hier die Organisation der Berufsbildung von Rechtsanwaltsfachangestellten im Einzelnen erbringen zu können. IX. Bundesländer ohne Informationsfreiheitsrecht Zwar bestehen in den meisten Bundesländern Informationsfreiheitsgesetze der Länder; dies ist aber nicht flächendeckend der Fall. So existiert im Freistaat Bayern kein Informationsfreiheitsgesetz des Landes. In den Bundesländern, in denen Informationsfreiheitsgesetze nicht existieren, kann das Bundes-Informationsfreiheitsgesetz nicht ergänzend herangezogen werden. Der Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) kann zumindest nach der Rechtsprechung nicht in verfassungskonformer Auslegung herangezogen werden, da die Norm des IFG Bund eindeutig ist. Sie betrifft nur Bundesbehörden. Der Bundesgesetzgeber hat darüber hinaus auch nicht die erforderliche Gesetzgebungskompetenz, um Landesbehörden Auskunftserteilung gegenüber Bürgern zu verpflichten. Der Freistaat Bayern ist auch nicht verpflichtet, ein Landes-Informationsfreiheitsgesetz einzuführen. Die bewusste Inkaufnahme von Ungleichheiten durch das föderative Gefüge der Bundesrepublik ist eine vom Verfassungsgeber ausdrücklich vorgesehene positivrechtliche Ausnahme vom Gleichheitssatz. Das Verwaltungsgericht München (Urteil vom 5. September K ) hat daher die Klage eines nordrhein-westfälischen Insolvenzverwalters gegen einen bayerischen Sozialversicherungsträger auf Erteilung von Auskünften zurückgewiesen. X. Ausblick Der Gesetzgeber hat durch das Informationsfreiheitsrecht umfassende Möglichkeiten geschaffen, um Bürgern Informationszugang zu verschaffen. Dies fördert die Nachvollziehbarkeit und Transparenz öffentlich-rechtlichen Handelns und ist daher als Fortschritt anzusehen. In den Grenzbereichen bestehen noch Unklarheiten, die nach und nach von der Rechtsprechung einer Klärung zugeführt werden. Bedauerlich ist, dass in einigen Bundesländern bislang keine Informationsfreiheitsgesetze eingeführt worden sind. Die weitere Entwicklung bleibt abzuwarten, zumal bei unterschiedlichen Gerichten verschiedener Instanzen noch Verfahren anhängig sind. Seite 7