03. Mai grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. ² Art. 57 Abs. 4 und Art. 58 bleiben unberührt. 1 Einnahmen und Ausgaben sind

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2 03. Mai 2012 Vorschlag der SPD-Landtagsfraktion zur Änderung der niedersächsischen Verfassung (Aufnahme der sog. Schuldenbremse) Darstellung des Gesetzesvorschlags und Erläuterung der Regelungen Artikel 1 Die Niedersächsische Verfassung vom 19. Mai 1993 (Nds. GVBl. S. 107), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juni 2009 (Nds. GVBl. S. 276) wird wie erfolgt geändert: 1. Artikel 71 erhält folgende Fassung Artikel 71 Kreditaufnahme, Gewährleistungen (1) 1 Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. ² Art. 57 Abs. 4 und Art. 58 bleiben unberührt. Die sog. Schuldenbremse regelt in Artikel 109 Abs. 3 GG die Kreditaufnahme der öffentlichen Haushalte neu. Danach dürfen strukturelle Haushaltsdefizite grundsätzlich nicht durch Kredite, also die Aufnahme neuer Schulden, ausgeglichen werden (Verbot der Kreditaufnahme zum Haushaltsausgleich). Diese Regelungen gelten auch für die Länder; die nähere Ausgestaltung wird jedoch den Landesgesetzgebern überlassen. Die Kommunen sind jedoch in die Regelung der Schuldenbremse nicht einbezogen. Gleichwohl haben diese die Befürchtung, dass die Schuldenbremse auf Landesebene sich negativ auf die Finanzausstattung der Kommunen auswirken könnte. Unser Vorschlag enthält daher im weiteren Verlauf entsprechende Schutzmechanismen. Artikel 57 NV regelt das Recht der Selbstverwaltung. Hier ist auch das sog. Konnexitätsprinzip normiert, das den Kommunen die Finanzzuweisung für die vom Land übertragenen Aufgaben zusichert. Mit dieser Formulierung wird die

3 2 (2) Einnahmen aus der Veräußerung von Landesvermögen sind zur Schuldentilgung einzusetzen, soweit sie nicht für nachhaltige Investitionen verwendet werden. Fortgeltung des Konnexitätsprinzips sichergestellt. Artikel 58 NV sichert den Gemeinden und Landkreisen ihre finanzielle Basis über die Möglichkeit der Erhebung eigener Steuern zu. Weiterhin normiert Art. 58 NV, dass das Land den Kommunen im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit finanzielle Mittel im Rahmen des übergemeindlichen Finanzausgleichs zur Verfügung zu stellen hat. Diese Formulierung stellt sicher, dass diese Prinzipien nicht infrage gestellt werden (siehe auch im Folgenden). Keine Verschleuderung von Landesvermögen für konsumtive Ausgaben Das künftige Neuverschuldungsverbot verringert per se noch nicht den Schuldenberg der Vergangenheit. Gleichwohl ermöglichen Haushalte ohne Nettokreditaufnahme, die Altschulden in wirtschaftlich und damit fiskalisch guten Zeiten zurückzuführen, um die Zinsbelastung des Landeshaushaltes zu drücken. Der sorgsam abgewogene Verkauf von Landesvermögen kann hierbei ein Instrument sein, um die finanzielle Situation des Landes zu verbessern. Unser Ansatz ist es jedoch, die Nutzung derartiger Erlöse in der Regel mit einmaligen Effekten für konsumtive Zwecke auszuschließen. Andererseits ermöglicht die atmende Regel, Veräußerungserlöse für nachhaltige Investitionen, also solche, die die wirtschaftliche Struktur des Landes verbessern, zu verwenden.

4 3 (3) Ausnahmen von Absatz 1 sind mit der Mehrheit der Mitglieder des Landtages zulässig, a. bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung. b. 1 im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle der Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. c. 1 bei einer strukturellen, auf Rechtsvorschriften beruhenden und dem Land nicht zurechenbaren Änderung der Einnahme- und Ausgabesituation. 2 In diesem Fall kann zum Ausgleich eines erheblichen vorübergehenden Finanzbedarfs zum Zwecke einer auf höchstens vier Jahre befristeten Anpassung von Absatz 1 abgewichen werden. (4) Im Falle von Abweichungen im Sinne des Absatzes 3 Buchstaben a) bis c) ist der Beschluss zu begründen und mit einem konjunkturgerechten Die hier formulierten Ausnahmen dienen der Aufrechterhaltung der Handlungsfähigkeit des Landes. Ohne die Überführung der Ausnahmemöglichkeiten aus Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG in das Landesrecht würde in Niedersachsen ab dem Jahr 2020 ein absolutes Verbot der Netto-Kreditaufnahme gelten. Die Regelungen eröffnen dem Gesetzgeber unter Beachtung der engen Vorgaben des GG die unerlässliche Flexibilität, auf Konjunkturschwankungen und außergewöhnliche Notsituationen zu reagieren. Die von CDU/FDP vorgesehene 2/3-Mehrheit zur Feststellung einer Notlage erachten wir als wenig zielführend. Die Instrumente zur Bekämpfung einer Notlage müssen zeitnah beschlossen werden und ihre Wirkung darf nicht durch langwierige Verhandlungen verzögert werden. Keine Steuergesetzgebung des Bundes zu Lasten der Landeseinnahmen Ebenso regelt diese Vorschrift, dass das Land Ausnahmen vom absoluten Kreditverbot machen kann, wenn die Einnahme- oder Ausgabesituation aufgrund von bundesgesetzlichen Entscheidungen erheblich gestört wird. Die Regelung bezieht auf die in Artikel 109, 3 GG niedergelegte Regelung oder außergewöhnliche Notsituationen (neben konjunkturellen Entwicklungen und Naturkatastrophen). Für die Inanspruchnahme der Ausnahmen wird eine besondere Darlegungslast statuiert. Die Landesregierung hat bei der Einbringung des Entwurfs des

5 4 Tilgungsplan zu verbinden, der die Rückführung der aufgenommenen Kredite binnen eines angemessenen Zeitraumes regelt. (5) Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Gesetz. Als Kredite des Landes gelten auch Kredite, die Unternehmen im Sinne des 53 HgrG oder andere überwiegend vom Land finanzierte Einrichtungen für Landesaufgaben oder im Auftrage des Landes aufgenommen werden. Ausnahmen gelten für Kreditaufnahmen landeseigener Unternehmen im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Betätigung für Investitionen, sofern der Folgeaufwand aus dem Wirtschaftsbetrieb generiert werden kann. (6) Die Landesregierung hat bei ihrer Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung und in Angelegenheiten der Europäischen Union die Einhaltung der Verpflichtung aus dieser Vorschrift sicherzustellen. Haushaltsgesetzes die Gründe darzulegen, die aus ihrer Sicht die Annahme einer Ausnahmesituation rechtfertigen. Die Rückführungspflicht soll ein Anwachsen der Verschuldung verhindern. Der Zeitraum der Rückführung kann nach Konjunkturlage definiert werden ( angemessener Zeitraum ), bzw. ist für 3 c) genau definiert. Unser Vorschlag greift den bisherigen Artikel 71 Satz 1 auf. Kreditaufnahmen sind Vorgriffe auf die Dispositionsmöglichkeiten künftiger Haushaltsgesetzgeber. Der Verfassungsgeber hat die Kreditaufnahme daher unter Gesetzesvorbehalt gestellt, um somit das Budgetrecht des Landtages zu gewährleisten. Keine Schattenhaushalte Die Einhaltung der Schuldenbremse darf nicht durch die Schaffung von Schattenhaushalten umgangen werden, sodass die Kreditaufnahme von Dritten ebenfalls dem Gesetzesvorbehalt unterliegen soll. Ausnahmen sollen für den Folgeaufwand (Zins und Tilgung) solcher Kreditaufnahmen Dritter gelten, die aus der eigenwirtschaftlichen Betätigung generiert werden können. Einnahmeverantwortung des Landes Die Verfassungsänderung darf nicht allein auf die Rückführung der Kreditaufnahme beschränkt sein, sondern muss insgesamt das Prinzip der Handlungsfähigkeit des Staates beachten. Die Einnahmen des Landes müssen hinreichend hoch sein, um

6 5 die Einhaltung der Staatsziele dauerhaft zu verwirklichen. Die Landesregierung hat daher Steuersenkungen sehr sorgfältig abzuwägen und die nachteiligen Auswirkungen auf die Einnahmen des Landes und der Kommunen in besonderer Weise zu berücksichtigen. Gleichermaßen hat die Landesregierung sorgsam abzuwägen, ob breitere Bemessungsgrundlagen, neue Steuerarten oder höhere Hebesätze geeignet sind, dem Ziel einer auskömmlichen Finanzierung der Staatsaufgaben näher zu kommen. Unser Vorschlag beachtet somit die Einnahmeverantwortung des Landes. Haushaltskonsolidierung erfolgt nicht alleine auf der Ausgabeseite. Vielmehr müssen sich Einnahmen und Ausgaben angleichen, dies erfordert ebenso nachdrückliche Gesetzesmaßnahmen zur Verstetigung der Einnahmeseite. CDU/FDP blenden die Einnahmeverantwortung in ihrem Entwurf vollständig aus. (7) Das Nähere regelt ein Gesetz. Die Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse ist durch Ausführungsgesetze zu definieren. Wir werden dafür eintreten, dass die Grundzüge der Ausführungsgesetzgebung bereits Bestandteil der Verhandlungen mit den anderen Fraktionen werden.

7 6 2. Nach Artikel 71 wird der folgende Artikel 71 a eingefügt: Artikel 71 a (1) Abweichend von Artikel 71 Abs. 1 können bis zum Ende des Haushaltsjahres 2019 Einnahmen aus Krediten zum Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben eingesetzt werden. (2) Die Höhe der Kredite dürfen die für eigenfinanzierte Investitionen, Investitionsfördermaßnahmen und zur Umschuldung veranschlagten Ausgaben nicht überschreiten. Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer nachhaltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zur Abwehr einer akuten Bedrohung der natürlichen Lebensgrundlagen. (3) 1 Die Haushalte des Landes sind so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe des Artikels 71 Abs. 1 erfüllt wird. ²In dieser Übergangszeit sind solche Eingriffe des Landes in den Finanzspielraum für verantwortliche Planung bis 2019 Die Bestimmung enthält eine Übergangsvorschrift: Gemäß Artikel 143d Absatz 1 Satz 3 GG dürfen die Länder bis zum 31. Dezember 2019 nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen von den Vorgaben in Artikel 109 Absatz 3 GG abweichen. Die Übergangsvorschrift legt dementsprechend fest, dass das Land im Zeitraum vom Inkrafttreten des neuen Artikels 71 NV bis 2019 von den Vorgaben des Grundgesetzes abweichen kann. CDU/FDP beabsichtigen, eine Netto-Null- Kreditaufnahme ab 2017 zu erreichen. Aus unserer Sicht ist dieses Ziel vor dem Hintergrund des strukturellen Defizits unrealistisch. Im Übergangszeitraum soll keine exzessive Schuldenaufnahme möglich sein, um den regelmäßigen Abbau des strukturellen Defizits nichts zu gefährden. Daher soll die bisherige Verschuldungsgrenze in der NV ausdrücklich erhalten bleiben. Siehe auch Begründung zu Artikel 71 a Absatz 1 dieser Vorschrift. Keine Eingriffe zu Lasten der Kommunen Das bestehende strukturelle Defizit im Landeshaushalt ist durch geeignete

8 7 kommunalen Finanzausgleich nicht Maßnahmen in der Übergangsphase bis zum zulässig, die die Finanzausstattung der Jahr 2020 vollständig abzubauen. Damit der Kommunen verschlechtern. regelmäßige Abbau des strukturellen Defizits nicht zu Lasten der Kommunen geht, verbietet der Verfassungstext derartige Eingriffe. (4) Das Nähere regelt ein Gesetz. Die Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse ist durch Ausführungsgesetze zu definieren. Wir werden dafür eintreten, dass die Grundzüge der Ausführungsgesetzgebung bereits Bestandteil der Verhandlungen mit den anderen Fraktionen werden. 3. Artikel 2 (neu) Artikel 58 (Finanzwirtschaft der Gemeinden und Landkreise) erhält folgende Fassung: (1) Das Land ist verpflichtet, den Gemeinden und Landkreisen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel durch Erschließung eigener Steuerquellen und durch übergemeindlichen Finanzausgleich zur Verfügung zu stellen. Keine Plünderung der kommunalen Haushalte Die kommunalen Gebietskörperschaften haben einen Anspruch auf Finanzausstattung nach diesem Artikel. Das Land ist danach verpflichtet, Gemeinden und Landkreisen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel u. a. durch übergemeindlichen Finanzausgleich im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit zur Verfügung zu stellen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes könnte durch die Einführung der Schuldenbremse eingeschränkt sein mit der Folge, dass kommunale Finanzmittel gekürzt werden. Diese Befürchtung bewegt nicht nur die kommunalen Spitzenverbände, sondern auch die Präsidentin und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder.

9 8 Sie wollen sichergestellt wissen, dass die Verfahrensbestimmung der neuen Schuldenregel durch ihre rechtliche und tatsächliche Umsetzung weder umgangen noch ausgehöhlt werden und dadurch entsprechende Belastungen für den öffentlichen Gesamthaushalt entstehen. Dies könnte sich insbesondere durch die Verlagerung der Schulden auf die Kommunen ergeben. Um möglichen Umgehungsmöglichkeiten entgegen zu wirken, sieht unser Vorschlag vor, das Leistungsfähigkeitsprinzip des Landes zu streichen. CDU/FDP haben diese Regelung inzwischen übernommen und mit den Kommunalen Spitzenverbänden eine entsprechende Vereinbarung getroffen. Dies begrüßen wir ausdrücklich. (2) 1 Das Nähere regelt ein Gesetz. Die Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse ist durch Ausführungsgesetze zu definieren. Wir werden dafür eintreten, dass die Grundzüge der Ausführungsgesetzgebung bereits Bestandteil der Verhandlungen mit den anderen Fraktionen werden. Artikel 3 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt am 1. (Monat) 2012 in Kraft.