Stellungnahme. zur Anhörung des Ausschusses für Kultur und Medien. zum Thema. Netzneutralität. (Drucksachen 16/2888, 16/2963 und 16/2892)

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1 16 Stellungnahme STELLUNGNAHME 16/1099 A12 zur Anhörung des Ausschusses für Kultur und Medien zum Thema Netzneutralität (Drucksachen 16/2888, 16/2963 und 16/2892) am 10. Oktober 2013 im Landtag NRW Kontakt: Thomas Bradler Klaus Müller Referent für Telekommunikation Vorstand der Verbraucherzentrale NRW Tel. 0211/ , Fax: 0211/ Tel. 0211/ , Fax: 0211/ Düsseldorf, den 2. Oktober 2013

2 Sehr geehrte Damen und Herren, die Verbraucherzentrale NRW bedankt sich für die Gelegenheit, zu den Drucksachen 16/2888, 16/2892 und 16/2963 Stellung zu nehmen und äußert sich zu den darin behandelten Themenkomplexen der Netzneutralität und der Drosselung von Internetzugängen wie folgt: I) Netzneutralität In immer mehr Lebensbereichen wird heutzutage ein Internetzugang als selbstverständlich vorausgesetzt, sei es in der Freizeit, in der Schule oder im Beruf. Aber auch bei den so genannten virtuellen Rathäusern ist für die Teilhabe an allen Bürgerserviceangeboten ein Internetzugang obligatorisch. Folgerichtig hat der Bundesgerichtshof im Urteil vom 24. Januar 2013 III ZR 98/12 - festgestellt, dass der Internetzugang auch privat für die Lebensführung von zentraler Bedeutung ist. Wer einen Internetzugang besitzt, hat daneben oft auch finanzielle Vorteile, weil z.b. Telekommunikationsanbieter ihren Kunden Preisnachlässe einräumen, wenn diese einen Vertrag online abschließen oder zugunsten einer kostenfreien Online-Rechnung auf den Erhalt einer kostenpflichtigen Papierrechnung verzichten. Das Internet ist aus dem Alltag vieler Verbraucherinnen und Verbraucher daher nicht mehr wegzudenken. Dem entsprechend gilt es, den freien Zugang aller Verbraucherinnen und Verbraucher zum Internet sowie zu allen darüber abrufbaren Inhalten, Diensten und Anwendungen sicherzustellen. Es ist nicht hinnehmbar, dass beispielsweise Verbraucherinnen und Verbraucher mit geringen finanziellen Mitteln von der digitalen Teilhabe ausgeschlossen werden, weil sie sich Tarife, die einen diskriminierungsfreien Zugang zu relevanten Inhalten und Diensten im Internet ermöglichen, nicht leisten können. Eine digitale Spaltung über den Geldbeutel gilt es mit allen Mitteln zu verhindern. Gleichermaßen gilt es aber auch, den Fortbestand und die Weiterentwicklung der Anbieter- und Angebotsvielfalt im Internet zu ermöglichen. Der Erfolg des Internets basiert in hohem Maße auf den niedrigen Hürden für den Markteintritt neuer und innovativer Geschäftsideen. Aufgrund dessen, dass im Internet alle Datenpakete grundsätzlich neutral, d.h. unabhängig von Art, Inhalt, Herkunft oder Ziel, im Wege des first-in-first-out-prinzips gleich behandelt werden (Best-Effort-Grundsatz), stehen sich große und kleine sowie renommierte und Start-Up-Unternehmen im Wettbewerb um die Gunst der Nutzerinnen und Nutzer auf Augenhöhe gegenüber. Ein Zustand, den es nach Ansicht der Verbraucherzentrale NRW zu bewahren gilt, der indes erheblich gefährdet ist, wenn es Netzbetreibern oder finanzkräftigen Konzernen möglich ist zu erreichen, dass eigene Dienste prioritär behandelt oder die Dienste anderer Anbieter gar gedrosselt oder blockiert werden. Seite 2 von 7 Seiten

3 Aktuelle Entwicklungen zeigen, dass Telekommunikationsunternehmen zunehmend versuchen, die Netzneutralität gegenüber ihren Kundinnen und Kunden unter partieller Abkehr vom Best-Effort-Grundsatz einzuschränken. Im April dieses Jahres kündigte beispielsweise die Deutsche Telekom AG an, ihre DSL-Tarife, die eine Internet-Flatrate beinhalten, zukünftig derart umzugestalten, dass die Übertragungsgeschwindigkeit des Kunden nach Verbrauch eines bestimmten monatlichen Datenvolumens für den Rest des Abrechnungszeitraums erheblich gedrosselt wird. Von der Drosselung ausgenommen sein sollen lediglich so genannte Managed Services wie der anbietereigene Dienst Entertain, der beispielsweise auch den Video-on-Demand-Dienst Videoload beinhaltet. Zwar will die Telekom wohl auch Wettbewerbern die Möglichkeit eröffnen, Angebote als Managed Service zu vermarkten und so der Drosselung zu entgehen; allerdings nur gegen Zahlung eines zusätzlichen Entgelts. Je mehr der zur Verfügung stehenden Netzkapazität jedoch von Managed Services beansprucht wird, desto weniger Kapazität verbleibt daneben für die im Wege des Best-Effort übermittelten Inhalte, Dienste und Anwendungen. Zugleich schwindet für die Netzbetreiber der Anreiz, die Netzkapazitäten für das Best- Effort-Internet angemessen auszubauen, da Einnahmen vermehrt durch den Vertrieb von Managed Services generiert werden können. Setzen sich derartige Geschäftsmodelle auf dem Markt durch, droht mithin eine Entwicklung zu einem Zwei-Klassen- Internet unter schleichender Verdrängung des Best-Effort-Grundsatzes. Verbraucherinnen und Verbraucher müssten infolgedessen vermutlich deutlich mehr Geld bezahlen, um alle im Internet verfügbaren Inhalte, Dienste und Anwendungen diskriminierungsfrei nutzen zu können und Anbieter müssten zugleich an die Netzbetreiber zahlen, um Verbraucherinnen und Verbrauchern die Dienste überhaupt diskriminierungsfrei zur Verfügung stellen zu können. Die Diskriminierung von Inhalten, Diensten oder Anwendungen im Internet aus rein wirtschaftlichen Motiven ist jedoch aus oben genannten Gründen nicht hinnehmbar. Aus Sicht der Verbraucherzentrale NRW ist es daher zwingend geboten, die Einhaltung der Grundsätze der Netzneutralität durch legislative Maßnahmen sicherzustellen und mit diesen Grundsätzen nicht vereinbare Geschäftsmodelle zu unterbinden, um den freien Zugang zu zum Internet und den darin angebotenen Inhalten und Diensten für jedermann sicherzustellen. Die Verbraucherzentrale NRW unterstützt daher Bestrebungen, die Netzneutralität im Telekommunikationsgesetz gesetzlich festzuschreiben. Entsprechende Forderungen hatten die Verbraucherzentralen bereits im Gesetzgebungsverfahren zur TKG-Novelle 2012 aufgestellt. Mit deren Inkrafttreten wurde letztlich zwar erstmals in 41a TKG ein gesetzlicher Rahmen zur Sicherung der Netzneutralität geschaffen. Das derzeitige Regelungsniveau wird jedoch nach Ansicht der Verbraucherzentrale NRW der oben aufgezeigten Bedeutung der Netzneutralität für die Seite 3 von 7 Seiten

4 digitale Teilhabe der Verbraucherinnen und Verbraucher und der Entwicklung des Marktes nicht hinreichend gerecht. Schließlich enthält 41a TKG lediglich eine Verordnungsermächtigung der Bundesregierung, um eine willkürliche Verschlechterung von Diensten und eine ungerechtfertigte Behinderung oder Verlangsamung des Datenverkehrs zu verhindern. Bereits der sich durch die Formulierung der Vorschrift bietende Interpretationsspielraum führt dazu, dass die Regelung nicht in der Lage ist, die nötige Rechtssicherheit herzustellen und Verletzungen der Netzneutralität von vornherein zu verhindern. Nach Ansicht der Verbraucherzentrale NRW bestehen folgende Anforderungen an die gesetzliche Gewährleistung der Netzneutralität: Die Wahrung der Netzneutralität sollte ausdrücklich zum Regulierungsziel des TKG erklärt werden. Der Begriff der Netzneutralität sollte auf Grundlage des Best-Effort-Grundsatzes eindeutig gesetzlich definiert werden. Die Netzneutralität sollte technikneutral sowohl auf alle Datendienste im Festnetzals auch im Mobilfunkbereich bezogen werden. Eine nachweislich aus wirtschaftlichen Eigeninteressen vorgenommene Priorisierung von Daten sollte ebenso unzulässig sein, wie eine Drosselung oder Blockade bestimmter Inhalte, Anwendungen oder Dienste. Jede unterschiedliche Behandlung von Inhalten, Anwendungen oder Diensten sollte grundsätzlich ausgeschlossen sein, es sei denn, eine solche Behandlung wird durch klar definierte und belegbar notwendige Ausnahmen erlaubt. Für solche belegbaren notwendigen Ausnahmen, wie beispielsweise das legitime kurzfristige Überlastungs- und Trafficmanagement, müssen klare und transparente Regeln definiert werden. Es sollte sichergestellt sein, dass hinsichtlich der für die Verbraucher und Verbraucherinnen zur Verfügung stehenden Bandbreite das Best-Effort-Internet mindestens auf dem Niveau des für Managed Services reservierten Bereichs liegt. Betreibern sollte es explizit verboten sein, durch Maßnahmen des Netzwerkmanagements den Datenschutz oder das Kommunikationsgeheimnis einzuschränken, beispielsweise indem sie einsehen, welche Inhalte ihre Kunden übertragen (z.b. Deep-Packet-Inspection). Es sollte sichergestellt werden, dass für den uneingeschränkten Zugang zum Netz nicht ausschließlich vom Netzbetreiber vertriebene oder zur Verfügung gestellte Endgeräte verwendet werden können (Routerzwang). Vielmehr müssen die Nutzer auch am Markt frei wählbare Endgeräte (Router) ohne Einschränkungen beim Zugang am jeweiligen Netzanschluss verwenden können. Seite 4 von 7 Seiten

5 Die Übertragung von Daten über das Internet macht nicht an Staatsgrenzen Halt. Die Europäische Kommission hat am mit dem Verordnungs-Entwurf (COM(2013) 627 final) Regelungen vorgeschlagen, die unter anderem die Netzneutralität betreffen. Es muss sichergestellt werden, dass im weiteren Rechtssetzungsprozess die Interessen der deutschen Verbraucherinnen und Verbraucher auch auf EU-Ebene nachhaltig vertreten werden. Die Verbraucherzentrale NRW unterstützt die Bestrebungen, sich auf europäischer Ebene für eine internationale Verständigung über die Netzneutralität einzusetzen. II) Drosselung von Internetzugängen Die Verbraucherzentrale NRW hält die Zulässigkeit einer Drosselung der Übertragungsgeschwindigkeit von Internetzugängen nach Ausschöpfung eines bestimmten Datenvolumens auch aus weiteren rechtlichen Gesichtspunkten für nicht gegeben bzw. fragwürdig. Dies gilt insbesondere für die von der Deutschen Telekom AG ursprünglich angekündigte Drosselung auf 384 kbit/s aber auch für den nunmehr laut Pressemitteilung vom vorgesehenen Wert von 2 MBit/s. So ist nach Ansicht der Verbraucherzentrale NRW bereits die Verwendung von Begriffen wie Internet-Flatrate in derartigen Tarifkonstrukten grundsätzlich irreführend und zu unterlassen. Denn der Begriff der Flatrate steht in Bezug auf Telekommunikationsleistungen nach allgemeinem Verständnis für einen Tarif, der dadurch gekennzeichnet ist, dass der Kunde die Leistung des Anbieters nach Zahlung eines Pauschalbetrags im vereinbarten Abrechnungszeitraum unbeschränkt nutzen kann. Diese Erwartung realisiert sich jedoch nicht, wenn die vertraglichen Regelungen des entsprechend bezeichneten Tarifs vorsehen, dass der Internetzugang nach Übertragung einer bestimmten Datenmenge in dem Maße gedrosselt wird, dass eine Nutzung der im Internet verfügbaren Dienste und Anwendungen nicht mehr uneingeschränkte möglich ist. Da die Tarife seitens der Telekom als Internet-Flatrate unter Angabe einer bestimmten Maximalbandbreite beworben werden, benachteiligt die vorgesehene Drosselung die Verbraucherinnen und Verbraucher darüber hinaus nach Ansicht der Verbraucherzentrale NRW in unangemessener Weise, weshalb beim Landgericht Köln (Az. 26 O 211/13) Unterlassungsklage mit dem Ziel eingereicht wurde, die Unzulässigkeit der zugrunde liegenden vertraglichen Regelungen rechtswirksam feststellen zu lassen. Das Gericht hat den Termin zur Verkündung eines Urteils für den angesetzt. Mangels unmittelbar entgegenstehender gesetzlicher Regelungen sind jedoch Tarifund Vertragsgestaltungen denkbar, die eine Drosselung von Übertragungsgeschwindigkeiten in zulässiger Weise vorsehen. Volumentarife waren und sind unstreitig zulässig. Die Anbieter stehen jedoch in der Pflicht, die nötige Transparenz über ihre Vertragswerke zu schaffen, damit sich die Verbraucherinnen und Verbraucher bewusst für Seite 5 von 7 Seiten

6 einen für sie passenden Tarif entscheiden können. Kurz gesagt: Es darf nicht Flatrate drauf stehen, wo keine Flatrate drin ist. Für unzulässig halten wir grundsätzlich Vertragsgestaltungen, wie eine Drosselung auf 384 kbit/s bei Festnetz-Internetanschlüssen, die einer funktionalen Abschaltung des Internetzugangs gleichkommen und so den diskriminierungsfreien Zugriff auf das Internet verhindern. Dies ist aufgrund der oben dargestellten Unabdingbarkeit des jederzeitigen Zugriffs auf die verfügbaren Internetdienste zu haben, nicht mehr hinnehmbar. Die Verbraucherzentrale NRW unterstützt insoweit die Forderung, die Drosselung von Netzzugängen zu verhindern. Nicht mehr hinnehmbar ist in diesem Zusammenhang auch, dass zahlreiche Verbraucherinnen und Verbraucher heute noch über Internetzugänge verfügen, die eine uneingeschränkte Internetnutzung gar nicht erst ermöglichen, weil an ihrem Wohnort beispielsweise kein Breitbandanschluss verfügbar ist. Um diesen Missstand zu beseitigen setzt sich die Verbraucherzentrale NRW dafür ein, dass von der bereits bei der letzten TKG-Novelle intensiv diskutierten Möglichkeiten, die Versorgung aller Haushalte mit einem Breitbandanschluss im Telekommunikationsgesetz als Universaldienstverpflichtung zu normieren, Gebrauch gemacht wird. Die bestehende Regelung in 78 Abs. 2 Nr. 1 TKG lässt als Universaldienstleistung einen Anschluss an ein öffentliches Telekommunikationsnetz an einem festen Standort genügen, der Datenkommunikation mit Übertragungsraten ermöglicht, die für einen funktionalen Internetzugang ausreichen. Dies ist nach Ansicht der Verbraucherzentrale NRW nicht mehr ausreichend, da ein funktionaler Internetzugang auch bei einer Datenkommunikation mit Modem und Geschwindigkeiten von 56 kbit/s vorliegt. Diese Geschwindigkeit kann heute aber nicht der Standard für Universaldienstleistungen sein und lässt sich unserer Auffassung nach auch nicht mit den Vorgaben der Universaldienste-Richtlinie der Europäischen Union (RL 2009/136 EG zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG) vereinbaren. Der Universaldienst ist unionsrechtlich harmonisiert. Der tatsächlich zur Verfügung gestellte funktionale Internetzugang muss sich daher an den europarechtlichen Vorgaben orientieren und mit der Universaldienste-Richtlinie (URL) vereinbar sein. Der Dienst Breitbandinternetzugang wird in der URL zwar nicht explizit genannt. Es reicht auch hier ein funktionaler Internetzugang aus. Eine bestimmte Bandbreite wird nicht vorgegeben, allerdings ist nur dasjenige ausreichend, was von der Mehrzahl der Teilnehmer vorherrschend verwendet wird. Das bedeutet, dass als Universaldienst nur das gelten kann, was aktuell die Mehrheit aller Teilnehmer nutzt. Nach einer Analyse des VATM (VATM-Analyse TK-Markt 2012, Seite 16) nutzte die Mehrheit der Bevölkerung im dritten Quartal 2012 Internetzugänge mit einer maximalen Empfangsgeschwindigkeit von bis zu 6 Mbit/s. Diese Geschwindigkeit muss daher nach Auffassung der Verbraucherzentrale NRW auch die mindes- Seite 6 von 7 Seiten

7 tens Grundlage für die Bestimmung der erforderlichen Geschwindigkeit eines Internetzugangs sein, der unter der Prämisse der Daseinsvorsorge die an einen Universaldienst zu stellenden Voraussetzungen erfüllt. Die Verbraucherzentrale NRW plädiert deshalb dafür, in 78 TKG die Versorgung aller Haushalte mit einem Breitbandanschluss im Telekommunikationsgesetz als Universaldienstverpflichtung zu normieren. * * * Seite 7 von 7 Seiten