Begründung zum. A. Allgemeiner Teil

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1 Begründung zum Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz - NKFG NRW) A. Allgemeiner Teil I. Ziele der Reform des Gemeindehaushaltsrechts Die Gemeinden in Deutschland haben Anfang der 90er Jahre unter dem Schlagwort Neues Steuerungsmodell eine Reform ihrer Verwaltungen eingeleitet, mit der die Steuerung der Verwaltungen von der herkömmlichen Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) auf eine Steuerung nach Zielen für die gemeindlichen Dienstleistungen (Outputsteuerung) umgestellt werden soll. Das kamerale Haushalts- und Rechnungswesen stellt die erforderlichen Informationen über Ressourcenaufkommen und Ressourcenverbrauch für eine in dieser Weise veränderte Verwaltungssteuerung und Haushaltswirtschaft nur unzureichend dar. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit für eine grundlegende Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts. Der Reformbedarf wird auch im Regierungsprogramm des Landes festgestellt. Die Reform soll durch die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) in Nordrhein-Westfalen umgesetzt werden. In einem Positionspapier des Innenministeriums hat Nordrhein-Westfalen bereits im Jahre 1999 die Eckpunkte einer Reform des kommunalen Haushaltsrechts skizziert. Das dort erstmals so genannte Neue kommunale Finanzmanagement (NKF) bereitete den Boden für eine Reform im Lande. Bereits frühzeitig sprach sich das Land damit zugleich gegen ein Optionsmodell aus, das jeder einzelnen Gemeinde die Wahl zwischen einem (erweitert-)kameralistischen und dem doppischen Rechnungswesen lässt. Der Parallelbetrieb zweier gemeindlicher Rechnungswesen führt zu hohem, vermeidbarem Doppelaufwand und mangelnder interkommunaler Vergleichbarkeit. Ein Gemeindehaushaltsrecht nach den Grundprinzipien der doppelten Buchführung hat wesentliche Vorteile gegenüber dem kameralistischen System. Die Ausrichtung der kommunalen Finanzpolitik auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit soll erreichen, dass der gesamte Ressourcenverbrauch einer Periode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten. Die kameralistische Erfassung von Ausgaben und Einnahmen reicht nicht aus, um eine vollständige Darstellung von Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen zu erreichen. Das neue System erfasst hingegen Aufwendungen und Erträge und bildet den tatsächlichen Werteverzehr über Abschreibungen ab. So ist den Gemeinden erstmals die Erfassung des Ressourcenverbrauchs bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben möglich. Sie können nun zum Beispiel den Sanierungsbedarf ihrer Schulen oder Straßen erkennen und bei den Planungen rechtzeitig berücksichtigen. Erstmalig erlangen die Gemeinden durch eine gemeindliche Bilanz einen vollständigen Ü- berblick über ihr Vermögen und ihre Schulden. Um eine komplexe Organisation wie eine Gemeinde nach wirtschaftlichen Grundsätzen führen zu können, ist eine entsprechend aussagekräftige und damit steuerungsrelevante Informationsbasis unabdingbar. Aufgrund zahlreicher Ausgliederungen und Beteiligungen weisen Gemeinden heute vielfach konzernähnliche Strukturen auf. Dabei wird der städtische Kernhaushalt kameral geführt, die Tochterorganisationen hingegen rechnen kaufmännisch, so dass getrennte Zahlenwerke vorliegen, die nicht kompatibel sind. Ein einheitliches kaufmännisches Rechnungswesen ist unter diesen Umständen notwendig, um einen Gesamtüberblick über das gemeindliche Vermögen zu gewinnen. 1

2 Die Verwaltungen der Gemeinden sind dem Rat wie den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber dafür verantwortlich, wie sie die zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel einsetzen. Durch das NKF wird das Wirtschaften in den Gemeinden transparenter. Dadurch werden nicht nur verwaltungsintern, sondern auch für den Rat neue Steuerungspotentiale eröffnet, die den Gemeinden eine effizientere Wahrnehmung ihrer Aufgaben ermöglichen. So kann etwa die Vereinbarung messbarer Ziele und Kennzahlen (zum Beispiel: Kostenschwelle pro Benutzer) oder die Einführung des Produkthaushalts und einer Kosten- und Leistungsrechnung helfen, bessere Grundlagen für die konkreten Entscheidungen vor Ort zu erhalten. Für die Bürgerinnen und Bürger wird das doppische Haushalts- und Rechnungswesen einen wesentlichen Gewinn an Informationen bringen, der zu einer verstärkten Beteiligung genutzt werden kann. Für die Verwaltung bedeutet NKF einen qualitativen Sprung nach vorne. Für die Gemeinde bedeutet es eine Stärkung ihrer Selbstverwaltung. II. Das Modellprojekt zur Einführung eines doppischen Kommunalhaushalts in NRW Als erstes Bundesland gab Nordrhein-Westfalen im Jahre 1994 durch die Experimentierklausel des 126 Gemeindeordnung den Gemeinden die Möglichkeit, eigenständig neue Steuerungsmodelle zu erproben. Zahlreiche Gemeinden haben diese Möglichkeit genutzt und vor allem mit Hilfe der Freistellung von einzelnen haushaltsrechtlichen Bestimmungen neue Wege zur Steuerung ihrer Verwaltungen beschritten. Da sich zunehmend die Einsicht durchsetzte, die Ziele seien nur durch eine grundlegende Reform des Haushalts- und Rechnungswesens der Gemeinden zu erreichen, initiierte das Land Nordrhein-Westfalen Mitte des Jahres 1999 das Modellprojekt zur Einführung eines doppischen Kommunalhaushalts in NRW. In einer ersten Projektphase von Juli 1999 bis Juni 2000 erarbeiteten die Städte Brühl, Dortmund, Düsseldorf, Moers und Münster, die betriebswirtschaftliche Konzeption für ein neues Haushaltswesen nach kaufmännischen (doppischen) Grundsätzen. Die Ergebnisse wurden in einer ersten Auflage der NKF- Dokumentation, welche über 500 Seiten umfasst, veröffentlicht und dienten bereits vielen Gemeinden in Nordrhein-Westfalen als Einführung in die Doppik. In der zweiten Projektphase von Juli 2000 bis Juni 2003 wurde das Konzept in den eigenen Verwaltungen der Modellkommunen erprobt. Zu diesem Zweck ist das Team um den Kreis Gütersloh und die Gemeinde Hiddenhausen verstärkt worden. Somit bildete die Gruppe der sieben Modellkommunen einen aussagekräftigen Querschnitt der Gemeinden in NRW nach Größe, Art und Organisation ab und ist das einzige Projekt dieser Größenordnung bundesweit. Eine weitere Besonderheit dieses Projektes lag darin, dass mit ihm ein eigener prozessorientierter Ansatz zur administrativen Umsetzung von Reformvorhaben entwickelt wurde. Als künftige Normadressaten wirkten die Gemeinden von Anfang an der Erarbeitung und Erprobung der Reform mit. Dabei prägten die Entwürfe kommunaler Praktiker und nicht etwa Vorgaben der Landesverwaltung das Konzept. Von Beginn an wurde als gemeinsames Ziel zwischen dem Innenministerium und den Modellkommunen vereinbart, aus der kommunalen Praxis heraus Regelungsvorschläge für den Gesetzgeber zu erarbeiten. Die wesentlichen Erkenntnisse aus dem Modellprojekt wurden transparent gemacht und zeitnah veröffentlicht, so dass die öffentliche Diskussion lange vor Beginn des Gesetzgebungsverfahrens einsetzte. Die kommunalen Spitzenverbände begleiteten den Reformprozess sachkundig und engagiert, indem sie eigene Arbeitsgruppen zum doppischen Rechnungswesen einrichteten, die kontinuierlich in die aktuelle Sachdiskussion einbezogen waren. Diese Besonderheiten haben das Projekt über die Grenzen des Landes hinaus bekannt gemacht und ihm große Anerkennung verschafft. Im Rahmen der Erprobung sind in sechs Kommunen jeweils für mehrere Ämter Haushalte nach dem NKF aufgestellt und bewirtschaftet worden. Die Gemeinde Hiddenhausen hat zum 1. Januar 2003 ihren gesamten Haushalt nach dem NKF aufgestellt. Im Laufe des Erpro- 2

3 bungsprozesses entwickelten die Modellkommunen das NKF-Konzept stetig weiter und optimierten es. Die Umsetzungsaktivitäten der NKF-Modellkommunen wurden vom Institut für Betriebsforschung der Universität Hannover wissenschaftlich begleitet. Zum Projektende am 30. Juni 2003 legten die Modellkommunen zusammen mit einem Abschlussbericht eine ü- berarbeitete Auflage der NKF-Dokumentation vor. In dieser wird ein abgerundetes, aber auch vereinfachtes und schlankes NKF-Konzept vorgestellt, das von allen sieben Modellkommunen gemeinsam vorgeschlagen wird. Als Praxis-Leitfaden hat die Dokumentation unter den Städten und Gemeinden im Land große Verbreitung gefunden. Das NKF-Konzept der Modellkommunen übernimmt dabei nicht ungeprüft das kaufmännische Rechnungswesen der Privatwirtschaft, sondern trägt den Besonderheiten der öffentlichen Haushalte Rechnung. Gemeinden haben einen öffentlichen Auftrag, sie arbeiten mit öffentlichen Geldern. Dies bringt besondere Verantwortung für die Handelnden mit sich. Das Ergebnis des Modellprojekts ist ein kaufmännisch geprägtes, kommunales Rechnungswesen, das seine Umsetzungsfähigkeit bereits unter Beweis gestellt hat. Der Abschlussbericht des Modellprojekts enthält die Kernaussage: Das NKF funktioniert. Die Doppik sei das richtige betriebswirtschaftliche Betriebssystem für eine moderne leistungsfähige Kommunalverwaltung. Die Modellkommunen sehen im neuen Rechnungswesen für ihre Verwaltung mehr als einen Wechsel des Rechnungsstils. Sie betonen die Notwendigkeit, die Informationen, die das NKF bietet, aktiv für die Steuerung in den Gemeinden zu nutzen. Der Abschlussbericht enthält nicht nur die konzeptionellen Eckpunkte für die Reform des Gemeindehaushaltsrechts, sondern darüber hinaus ausformulierte Regelungsvorschläge für die Novellierung der gesetzlichen Regelungen im Zuge der flächendeckenden Einführung des NKF. Diese Vorschläge wurden sorgfältig ausgewertet und prägten die Erarbeitung der vorliegenden Regelungstexte entscheidend mit. III. Bisherige länderübergreifende Reformschritte Die Innenministerkonferenz hat durch Beschluss vom 6. Mai 1994 den Gemeinden die Bereitschaft der Länder zugesichert, sie bei ihren Reformvorhaben zu unterstützen. Gleichzeitig wurde die Absicht der Länder bekräftigt, die länderübergreifende Einheitlichkeit des kommunalen Haushaltsrechts auch in Zukunft sicherzustellen und die Reformbemühungen zwischen den Ländern abzustimmen. Zur Durchführung der Reformarbeiten setzte die Innenministerkonferenz mit Beschluss vom 8. Mai 1998 den nichtständigen Unterausschuss Reform des Gemeindehaushaltsrechts ein, der beauftragt wurde, für die notwendigen Neuregelungen Musterentwürfe zu erarbeiten. Die kommunalen Spitzenverbände waren an diesem Unterausschuss beteiligt. Mit Beschluss vom 11. Juni 1999 billigte die Innenministerkonferenz die vom Unterausschuss erarbeitete Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts. Kern dieser Konzeption war das Ziel, den Gemeinden zu ermöglichen, vom bisherigen Geldverbrauchskonzept, das in erster Linie die Bewirtschaftung von Einnahmen und Ausgaben nachweist, zu einem Ressourcenverbrauchskonzept überzugehen, das den zur Bereitstellung der Verwaltungsleistungen notwendigen Ressourcenaufwand und das Ressourcenaufkommen nachweist. Nach der Konzeption sollte dieses Ziel auf zwei Wegen verwirklicht werden: (1) durch Weiterentwicklung des bisherigen Haushaltsrechts und (2) durch Bereitstellung eines neuen Haushaltsrechts auf der Grundlage der doppelten Buchführung. Die Länder entscheiden für ihren Bereich, ob sie beide Regelsysteme mit einem Wahlrecht der Gemeinden einführen oder ob sie mit einer angemessenen Übergangsfrist den obligatorischen Übergang auf ein neues Haushaltsrecht nach dem System der doppelten Buchführung oder der erweiterten Kameralistik vorsehen. Auf der Grundlage der vorgenannten Konzeption erarbeitete der Unterausschuss Eckpunkte für die Reform, welche durch die Innenministerkonferenz mit Beschluss vom 24. November 2000 gebilligt wurden. Gleichzeitig wurde der Auftrag zur Ausarbeitung von Musterentwürfen wiederholt. Auf der Grundlage der vorgenannten Konzeption wurden u.a. Leittexte für ein kommunales Haushalts- und Rechnungssystem auf der Grundlage der doppelten Buchfüh- 3

4 rung (Doppik) entwickelt, denen die Innenministerkonferenz mit Beschluss vom 21. November 2003 zustimmte. Die Leittexte bilden einen Regelungsvorschlag, der für länderspezifische Gegebenheiten und konzeptionelle Unterschiede Raum lässt. Es besteht Übereinstimmung, dass länderspezifische Abweichungen nicht die Grundzüge der Einheitlichkeit des kommunalen Haushaltsrechts in Frage stellen sollen. Die Leittexte für ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen haben folgende Grundlagen: Es erfolgt eine vollständige Darstellung von Ressourcenverbrauch und Ressourcenaufkommen durch Erfassung von Aufwendungen und Erträgen anstatt von Ausgaben und Einnahmen. Es handelt sich um ein Drei-Komponenten-Rechnungssystem aus Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Vermögensrechnung (Bilanz), mit dem das kaufmännische Rechnungssystem an die Erfordernisse der Gemeinden angepasst wird. Eine Konsolidierung der Jahresabschlüsse für den Kernhaushalt der Gemeinde und der Abschlüsse der ausgegliederten kommunalen Eigenbetriebe, Unternehmen in Gesellschaftsform und sonstiger von der Gemeinde beherrschter Einrichtungen zu einem Gesamtabschluss (Konzernabschluss) ist vorgesehen. In enger Abstimmung mit dem Statistischen Bundesamt sind ein einheitlicher Produktrahmen und zwei Kontenrahmen für das neue Haushalts- und Rechnungssystem erarbeitet worden. Produktrahmen und Kontenrahmen sollen die bisherige Gliederung nach Aufgabenbereichen sowie die bisherige Gruppierung nach Einnahmen- und Ausgabenarten ersetzen. Die Länder werden die Inhalte dieser Muster in dem für die Statistik erforderlichen Umfang verbindlich einführen. In die Leittexte haben die Ergebnisse aus den Doppik-Modellprojekten in den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen Eingang gefunden. Der vorliegende Gesetzentwurf zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in Nordrhein- Westfalen ist mit den von der Innenministerkonferenz beschlossenen Leittexten in vollem Umfang vereinbar. IV. Wesentliche Änderungen gegenüber der geltenden Rechtslage Die entscheidende Neuerung gegenüber der geltenden Rechtslage ist der Schritt vom Geldverbrauchskonzept hin zum Ressourcenverbrauchskonzept. Bislang wurden im kommunalen Rechnungswesen lediglich die Einnahmen und Ausgaben erfasst, d.h. die Erhöhungen und Verminderungen des Geldvermögens. Künftig stellen die Erträge und Aufwendungen die zentralen Steuerungsgrößen im kommunalen Finanzmanagement dar. Betrachtet werden somit die Veränderungen des kommunalen Eigenkapitals, ein Ansatz, der wesentlich transparenter als bislang das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde abbildet. So wird der vollständige Werteverzehr durch Abschreibungen offen gelegt und berücksichtigt. Mit der Entscheidung für das NKF wird eine Grundsatzentscheidung für das kaufmännische Rechnungswesen als Referenzmodell getroffen, soweit die spezifischen Ziele und Aufgaben des Rechnungswesens der Gemeinden dem nicht entgegenstehen. Es erfolgt insoweit eine Orientierung am Handelsgesetzbuch (HGB) und an den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung (GoB). Der Haushalt ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der kommunalen Verwaltung. Auf dieser Grundlage wird ein kommunales Haushalts- und Rechnungswesen entwickelt, das sich für die Planung, Bewirtschaftung und den Abschluss auf drei Bestandteile stützt: 1. Der Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung: Die Ergebnisrechnung entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlustrechnung und beinhaltet die Aufwendungen und Erträge. Als Planungsinstrument ist der Ergebnisplan wichtigster Bestandteil des neuen Haushalts. Das in der Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresergebnis (Überschuss der Erträge über die Aufwendungen oder der Fehlbetrag) geht in die Bilanz ein und bildet unmittelbar die Veränderung des Eigenkapitals der Gemeinde ab. Das Jahresergebnis umfasst die ordentlichen Aufwendungen und Erträge, 4

5 die Finanzaufwendungen und -erträge sowie außerordentliche Aufwendungen und Erträge und bildet den Ressourcenverbrauch der Gemeinde somit umfassend ab. 2. Die Bilanz: Sie ist Teil des Jahresabschlusses und weist das Vermögen und dessen Finanzierung durch Eigen- oder Fremdkapital nach. Grundlage der Bilanz ist die Erfassung und Bewertung des kommunalen Vermögens. Auf der Aktivseite der kommunalen Bilanz finden sich in enger Anlehnung an das HGB im Wesentlichen das Anlage- und Umlaufvermögen der Gemeinde. Auf der Passivseite wird im Wesentlichen das Eigenkapital sowie Rückstellungen und Verbindlichkeiten ausgewiesen. Auch die Regeln für die Bilanzierung orientieren sich an kaufmännischen Normen. Die besondere Struktur der kommunalen Bilanz spiegelt die kommunalen Besonderheiten, zum Beispiel das Infrastrukturvermögen (Straßen etc.), wider. 3. Der Finanzplan und die Finanzrechnung: Sie beinhalten alle Einzahlungen und Auszahlungen. Der Liquiditätssaldo aus der Finanzrechnung (der Überschuss der Einzahlungen über die Auszahlungen oder mit negativem Vorzeichen der Überschuss der Auszahlungen über die Einzahlungen) bildet die Veränderung des Bestands an liquiden Mitteln der Gemeinde in der Bilanz ab. Die Pflicht zur Aufstellung des Finanzplans bzw. der Finanzrechnung ist insbesondere aus den Besonderheiten der öffentlichen Haushaltsplanung und Rechenschaftslegung hergeleitet und knüpft im Übrigen an internationale Rechnungslegungsvorschriften für Kapitalgesellschaften an. Der Ergebnis- und der Finanzplan enthält jeweils einen Gesamtplan, der die entsprechenden Rechengrößen auf der Ebene der gesamten Gemeinde abbildet. Für den Haushaltsplan ist zudem eine Mindestgliederung in 17 Produktbereichen verbindlich vorgegeben, so dass ergänzend in 17 Teilplänen, die jeweils Teilergebnis- und Teilfinanzpläne enthalten, aussagekräftige Informationen über die gemeindlichen Aufgaben, z.b. Schulträgeraufgaben, soziale Hilfen etc., enthalten sind. Eine noch weitergehende Untergliederung des Haushaltsplans in Produktgruppen oder Produkte als Teilpläne oder eine Untergliederung nach Verantwortungsbereichen ist den Gemeinden nach ihren örtlichen Bedürfnissen freigestellt. Als zusätzliches Instrument zur verbesserten Steuerung des Verwaltungshandelns soll eine Kosten- und Leistungsrechnung geführt werden, deren Ausgestaltung die Gemeinden selbst bestimmen können. Das Konzept des Haushaltsausgleichs wird im Neuen Kommunalen Finanzmanagement der Ausrichtung auf den Ressourcenverbrauch angepasst. Der Haushalt ist dann ausgeglichen, wenn der Ergebnisplan ausgeglichen ist, also wenn die Erträge die Aufwendungen decken. Übersteigt die Aufwendungen die Erträge, so verringert sich das kommunale Eigenkapital. Dieses darf nicht aufgezehrt werden, das heißt, die Gemeinde darf sich nicht überschulden. Ein verbindlich festgelegter Teil des in der Eröffnungsbilanz ausgewiesenen Eigenkapitals kann als Ausgleichsrücklage bestimmt werden, die von der Gemeinde zum Ausgleich eines Fehlbedarfs in Anspruch genommen werden darf. In diesem Fall gilt der Haushalt als ausgeglichen. Durch Zuführung von Jahresüberschüssen kann die Ausgleichsrücklage wieder aufgefüllt werden. Ein nicht ausgeglichener Haushalt hat zunächst eine Genehmigungspflicht wegen der Verringerung des Eigenkapitals zur Folge. Ist die Verringerung des Eigenkapitals erheblich oder länger andauernd oder droht gar die Überschuldung der Gemeinde so hat diese ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Viele Gemeinden haben in den vergangenen Jahren Aufgabenbereiche ausgegliedert und verfügen über zahlreiche Tochterorganisationen (verbundene Unternehmen, Beteiligungen, 5

6 Sondervermögen). Durch den Gesamtabschluss wird erstmals eine Konsolidierung von Jahresabschlüssen der Kernverwaltung mit allen Tochterorganisationen erreicht. So wird ein Gesamtüberblick über die vollständige Ertrags- und Finanzsituation der Gemeinde möglich. Die Erstellung des Gesamtabschlusses orientiert sich an den privatwirtschaftlichen Regelungen zur Konzernrechnungslegung. Der erste Gesamtabschluss ist nicht gleichzeitig mit der Umstellung des Kernhaushaltes auf die Doppik vorzulegen, sondern drei Jahre nach dem Eröffnungsbilanzstichtag. Für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz und die Umstellung des Kernhaushaltes auf das doppische Haushalts- und Rechnungswesen ist eine dreijährige Ü- bergangszeit vorgesehen. Die gesamten Regelungen lassen die Rechte der Gemeindeorgane unangetastet. Daher werden etwa Vorschriften aus der kameralen Bewirtschaftung des Haushalts, das Budgetrecht oder die Aufstellung und Beschlussfassung über den Haushaltsplan weitgehend unverändert übernommen. V. Gliederung des Gesetzentwurfs Der vorliegende Gesetzentwurf umfasst 24 Artikel. Da das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen in zahlreichen verschiedenen Rechtsvorschriften normiert ist, wird eine Vielzahl von Anpassungen notwendig. Der Änderungsbedarf konzentriert sich dabei auf die Regelungen in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung. Die Änderungen der Gemeindeordnung (Artikel 2) beziehen sich im Wesentlichen auf den achten Teil Haushaltswirtschaft sowie den zehnten Teil Rechnungsprüfung. Dabei wird der achte Teil Haushaltswirtschaft vollständig neu gefasst. Das Aufstellungsverfahren des gemeindlichen Haushalts wird bürgerfreundlicher ausgestaltet. Die Transparenz des kommunalen Handelns wird erhöht: Die Vermögens- und Finanzsituation wird durch eine sachgerechte Bewertung des kommunalen Vermögens und der Schulden durchschaubar, Mitteilungspflichten der Verantwortlichen für den Jahresabschluss werden erweitert. Im zehnten Teil Rechnungsprüfung der Gemeindeordnung werden die Prüfungsinhalte an das doppische Rechnungswesen angepasst. Die Rechte der Rechnungsprüfung bleiben unverändert; die Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion der Prüfung wird gestärkt. Ein neuer zwölfter Teil Gesamtabschluss wird eingefügt, der die rechtlichen Grundlagen zum Gesamtabschluss enthält, in dem der Jahresabschluss der Gemeinde mit den Jahresabschlüssen der ausgegliederten Aufgabenbereiche konsolidiert wird. Durch Artikel 15 wird die Gemeindehaushaltsverordnung neu gefasst. Die Gliederung der doppischen Gemeindehaushaltsverordnung ist wie folgt aufgebaut: Erster Abschnitt Zweiter Abschnitt Dritter Abschnitt Vierter Abschnitt Fünfter Abschnitt Sechster Abschnitt Siebter Abschnitt Achter Abschnitt Neunter Abschnitt Haushaltsplan Planungsgrundsätze und Ziele Besondere Vorschriften für die Haushaltswirtschaft Buchführung, Inventar, Zahlungsabwicklung Vermögen und Schulden Jahresabschluss Gesamtabschluss Sonderbestimmungen für die erstmalige Bewertung von Vermögen und die Eröffnungsbilanz Schlussvorschriften Der Regelungsinhalt der bisherigen Gemeindekassenverordnung wird in die neue Gemeindehaushaltsverordnung integriert. Die Gemeindekassenverordnung wird mit Artikel 23 aufgehoben. Durch Artikel 16 wird die Eigenbetriebsverordnung neu gefasst. Die Neufassung dieser aus dem Jahre 1988 stammenden Verordnung ist aus redaktionellen Gründen geboten und zielt 6

7 auf eine Ausrichtung des Eigenbetriebs auf handelsrechtliche Anforderungen bzw. die weitgehend inhaltsgleichen Anforderungen des neuen kommunalen Finanzmanagements ab, um auf diese Weise den unternehmerischen Bedürfnissen der Betriebsform besser gerecht werden zu können. Dies bedingt eine Entfrachtung der Eigenbetriebsverordnung von allen bislang noch enthaltenen kameralistischen Elementen und hierbei eine Streichung der Möglichkeit, neben bzw. anstelle der kaufmännischen doppelten Buchführung auch eine geeignete Verwaltungsbuchführung zu praktizieren. Die Neufassung der Eigenbetriebsverordnung führt zu einem Anpassungsbedarf bei weiteren Rechtsvorschriften und deshalb zu Änderungen der Wahlordnung für Eigenbetriebe, der Verordnung über kommunale Unternehmen und Einrichtungen als Anstalt öffentlichen Rechts und der Verordnung über den Betrieb gemeindlicher Krankenhäuser im Rahmen dieses Gesetzentwurfs. VI. Auswirkungen auf die Gemeinden Mit der Umstellung des kameralen Systems auf ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen eröffnen sich den Entscheidungsträgern in der Gemeinde wesentlich verbesserte Steuerungspotentiale, die bei entsprechender Nutzung auch geldwerte Steuerungsgewinne erwarten lassen. Sie können insbesondere aus den verbesserten Erkenntnissen über das kommunale Vermögen und den vollständigen Ressourcenverbrauch gewonnen werden. Die erhöhte Transparenz für den Rat und die Bürgerinnen und Bürger stellt einen weiteren positiven Effekt der Reform dar. Die Einführung des neuen Rechnungswesens bringt für die Gemeinden einen einmaligen Umstellungsaufwand mit sich. In der Umstellungsphase ist in der Gemeinde Personal für die Einführung der neuen Systeme bereitzustellen. Wenn bereits eine Kostenrechnung oder eine Anlagenbuchführung vorhanden ist oder andere Einzelbestandteile der Reform in der Gemeinde schon umgesetzt sind, mindert sich der Aufwand. Die Gemeinden haben auch für die Schulung der Mitarbeiter Mittel vorzusehen, ebenso wie für die IT-Unterstützung der Prozesse, wobei viele Gemeinden bereits über eine NKF-fähige Software verfügen. Der entstehende Aufwand ist nach den Erkenntnissen aus der Erprobung sowie aus Umfragen unter den Gemeinden leistbar. Wichtig ist, dass der Aufwand im Wesentlichen nur einmal im Zuge der Umstellung anfällt. Im laufenden Betrieb ist das NKF nach bisherigen Schätzungen im Ergebnis nicht aufwändiger als ein vergleichbares kamerales System. Mit den Investitionen, die für die Umstellung auf das NKF getätigt werden, schaffen die Gemeinden sich ein leistungsfähiges, zukunftssicheres Rechnungswesen. Sofern sie die sich eröffnenden Steuerungspotentiale nutzen, wird der dauerhafte Ertrag aus den Effizienzvorteilen den einmaligen Aufwand der Umstellung bei weitem überwiegen. VII. Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen das Reformvorhaben zur Einführung eine neuen Haushalts- und Rechnungswesens auf der Grundlage der Doppik. Sie haben sich dafür ausgesprochen, zeitnah im Anschluss an das durchgeführte Modellprojekt klare rechtliche Regelungen zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements zu treffen. Die Eckpunkte, die für die Reform des Haushaltsrechts in Nordrhein-Westfalen gelten, haben in der bundesweiten Diskussion der Kommunen ihre Bestätigung gefunden. Die Spitzenverbände sprechen sich grundsätzlich dafür aus, die gesetzlichen Regelungen im Rahmen des neuen Gemeindehaushaltsrechts auf Mindeststandards zu begrenzen, denn das künftige Haushalts- und Rechnungswesen soll den Kommunen Freiräume zur individuellen Gestaltung und Anpassung an die örtlichen Erfordernisse ermöglichen. Kommunale Gestaltungsspielräume sichern den Kommunen den Aufbau eines handhabbaren und der jeweiligen Größenklasse adäquaten Rechnungswesens; sie begrenzen den notwendigen Einführungsaufwand. 7

8 In den Arbeitsgruppen der drei kommunalen Spitzenverbände, an denen das Innenministerium beteiligt war, sind neben den Vorschlägen aus dem Modellprojekt viele Anregungen gegeben und Vorschläge gemacht worden, die bereits in den Referentenentwurf eingeflossen sind. Dies wird von den drei Spitzenverbänden ausdrücklich begrüßt. Darüber hinaus spricht sich der Städte- und Gemeindebund insbesondere für folgende Änderungen aus: Eine vierjährige Übergangsfrist bei der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und für eine Bagatellgrenze bei der Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes aus Gründen des Eigenkapitalabbaus. In jeder Gemeinde soll die Funktionsbezeichnung Kämmerer, auch wenn sie heute einen für das Finanzwesen zuständigen Beschäftigten hat. Den Wegfall des Investitionsprogramms sowie die Beibehaltung der Regelung zur Anwendung des Handelsrechts bei Zweckverbänden, wenn der Hauptzweck eines Zweckverbandes der Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens oder einer Einrichtung ist, die entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden kann. Die Vorschläge des Städte- und Gemeindebundes wurden bis auf die Verlängerung der Ü- bergangsfrist übernommen. Das Land hat sich von Anfang an dafür ausgesprochen, schnellstmöglichst das Neue Kommunale Finanzmanagements für die Gemeinden einzuführen. Der Städtetag spricht sich insbesondere für eine fünfjährige Übergangsfrist bei der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und eine nochmalige fünfjährige Übergangsfrist für die Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses der Städte aus. Er wünscht keine Deckelung, sondern eine Dynamisierung der Ausgleichsrücklage und die Aufgabe der haushaltsrechtlichen Regelung über den Kreditbegriff. Ebenfalls spricht er sich wie der Städte- und Gemeindebund für den Wegfall des Investitionsprogramms und die Beibehaltung der Regelung zur Anwendung des Handelsrechts bei Zweckverbänden aus, wenn der Hauptzweck eines Zweckverbandes der Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens oder einer Einrichtung, die entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe geführt werden kann, ist. Eine fünfjährige Übergangsfrist bei der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und eine nochmalige fünfjährige Übergangsfrist für die Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses bedeutet, dass die Städte erstmals nach 2015 einen ordentlich erstellten Gesamtüberblick in Form eines Konzernabschlusses über alle ihre Formen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung wieder erhalten. Dies ist unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Landes, insbesondere unter Berücksichtigung der allgemeinen Lage der öffentlichen Haushalte, wesentlich zu spät. Über eine Dynamisierung der Ausgleichsrücklage ist bereits bei der Konzeption dieses Ausgleichsinstrumentes für den kommunalen Haushalt intensiv diskutiert worden. Die Notwendigkeit und der mögliche Umfang lassen sich heute jedoch wegen der fehlenden Daten noch nicht landesweit bestimmen. Es wird auch von Kommunen befürchtet, dass letztlich eine konsequente Haushaltskonsolidierung erschwert werden könnte. Der Städte- und Gemeindebund begrüßt ausdrücklich die Regelung im Gesetzentwurf. Daher soll insbesondere diese Regelung Gegenstand der nach dem Gesetz vorgesehenen Überprüfung der Auswirkungen dieses Gesetzes sein. Der Vorschlag zur Aufgabe der haushaltsrechtlichen Regelung über den Kreditbegriff ist betriebswirtschaftlich nachvollziehbar. Angesichts der Entwicklung der Kassenkredite muss jedoch bezweifelt werden, ob allein dadurch das wirtschaftliche Handeln der Kommunen veränderbar ist. Es bestehen auch Bedenken, ob der Vorschlag mit dem Verfassungsrecht (Art. 115 Abs. 1 Grundgesetz) vereinbar ist, das zudem aus Sicht der Länder auch bei einem Rechnungsstil auf der Grundlage der doppelten Buchführung keiner Änderung bedarf. Daher 8

9 ist diesem Vorschlag des Städtetages, der darin nicht vom Städte- und Gemeindebund und vom Landkreistag unterstützt wird, nicht gefolgt worden. Der Landkreistag hat, neben dem bereits von den beiden anderen kommunalen Spitzenverbänden angesprochenen Sachverhalten, besonders noch auf rechtlich notwendige Ergänzungen aufmerksam gemacht, damit die getroffenen Regelungen auch für die Gemeindeverbände anwendbar sind. Beim vorliegenden Gesetzentwurf wurden die im Rahmen der Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände erarbeiteten Vorschläge und Anregungen, sowie auch solche von Dritten aus Kommunen und Verbänden, z.b. des Instituts der Wirtschaftsprüfer Deutschlands e.v., umfänglich berücksichtigt. Sie führten oftmals zu Verbesserungen, durch die klarere rechtliche Regelungen zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements entstanden. VIII. Überprüfung der Auswirkungen des Gesetzes Die Auswirkungen der Einführung eines doppischen Kommunalhaushalts werden nach einem Einführungszeitraum von vier Jahren nach In-Kraft-Treten des Gesetzes durch die Landesregierung unter Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände sowie der Fachverbände überprüft, um die Erfahrungen aus der flächendeckenden Umsetzung der Reform zu nutzen und das Regelungswerk gegebenenfalls zu optimieren. Die Überprüfung baut dadurch auf einer breiten Erkenntnisgrundlage auf. 9

10 B. Besonderer Teil Zu Artikel 1 Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen 1. Zu 1 (Umstellung auf die doppische Buchführung, Eröffnungsbilanzstichtag): 1.1 Zu Absatz 1: Die Eröffnungsbilanz bildet einen wesentlichen Bestandteil des neuen Rechnungswesens für die Gemeinden und Gemeindeverbände. Sie wird sowohl für die Gemeinden und Gemeindeverbände als auch für ihre Bürgerinnen und Bürger eine erhebliche Bedeutung haben. Erstmalig wird im kommunalen Bereich eine systematische Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden vorgenommen, aus der die wirtschaftliche Lage der Kommunen erkennbar ist. Hierbei werden die (kaufmännischen) Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zu Grunde gelegt, soweit nicht die Besonderheiten der kommunalen Haushaltswirtschaft Abweichungen davon erforderlich machen. Die Vorschrift begründet die Pflicht zur Aufstellung der Eröffnungsbilanz für die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung erfasst, wie es handelsrechtlich für jeden Kaufmann zu Beginn seines Handelsgewerbes vorgeschrieben ist. Alle Gemeinden und Gemeindeverbände müssen ihr Vermögen und ihre Schulden während des laufenden Geschäftsbetriebes erfassen und bewerten. Dies kommt der Situation nahe, die zur Normierung des D-Mark-Bilanzgesetzes im Jahre 1990 Anlass bot. Danach galt entsprechend, dass zum Zeitpunkt der vollständigen Umstellung eine Eröffnungsbilanz aufzustellen ist. Aus diesem Grund ist die Regelung für die Gemeinden und Gemeindeverbände diesem Gesetz entlehnt. Da für die kommunale Haushaltswirtschaft das Jährlichkeitsprinzip gilt und das Haushaltsjahr mit dem Kalenderjahr identisch ist, ist es sachgerecht zu bestimmen, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung vollständig erfassen, eine Eröffnungsbilanz aufstellen. Um eine zügige und einheitliche Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu gewährleisten, ist es geboten, einen bestimmten Stichtag gesetzlich festzulegen, zu dem die Eröffnungsbilanz spätestens von den Gemeinden und Gemeindeverbänden aufgestellt sein muss. 1.2 Zu Absatz 2: Durch diese Vorschrift erhalten die Gemeinden und Gemeindeverbände die Möglichkeit, bereits unmittelbar nach dem In-Kraft-Treten des Gesetzes über die Reform des Haushaltsrechts ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung zu erfassen. Dies ist sachgerecht, da viele Gemeinden und Gemeindeverbände bereits die Vorbereitung zur Umstellung auf das neue Haushaltsrecht beginnen. Um dabei die Kontinuität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu wahren, ist wie bei Änderungen des Haushaltsrechts in der Vergangenheit - zu bestimmen, dass dies jeweils nur zu Beginn eines von den Gemeinden und Gemeindeverbänden selbst gewählten Haushaltsjahres erfolgen kann, der zwischen dem Tag des In-Kraft-Tretens des Gesetzes und dem gesetzlich bestimmten Stichtag liegt (Absatz 1). Damit wird den Gemeinden und Gemeindeverbänden ein Gestaltungsfreiraum gegeben. 1.3 Zu Absatz 3: Die Kontinuität der kommunalen Haushaltswirtschaft eröffnet den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Möglichkeit, ihre Haushaltswirtschaft in mehreren Schritten umzustellen. Dies erfordert die Festlegung für die Gemeinden und Gemeindeverbände, bei einer schrittweisen Umstellung ihrer Haushaltswirtschaft jeweils zum 1. Januar eines Haushaltsjahres als 10

11 Vorstufe zur vollständigen Eröffnungsbilanz eine Vermögens- und Schuldenübersicht nach 5 aufzustellen. 2. Zu 2 (Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses): Durch den Gesamtabschluss wird die Qualität der Rechenschaft über die Aufgabenerledigung der Gemeinden und Gemeindeverbände im abgelaufenen Haushaltsjahr wesentlich erhöht. Er trägt gleichzeitig zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten bei. Seine Funktion besteht in der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der gesamten (Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz-) Lage der Gemeinde bzw. des Gemeindeverbandes. Um eine zügige und einheitliche Erstellung des Gesamtabschlusses durch die Gemeinden und Gemeindeverbände zu gewährleisten, ist es geboten, einen bestimmten Stichtag gesetzlich festzulegen, zu dem der Gesamtabschluss von den Gemeinden und Gemeindeverbänden spätestens aufgestellt sein muss (Satz 1). Die Gemeinden und Gemeindeverbände können den ersten Gesamtabschluss zu einem von ihnen gewählten Beginn eines früheren Haushaltsjahres aufstellen, der zwischen dem Tag des In-Kraft-Treten des Gesetzes und dem gesetzlich bestimmten Stichtag liegt. Die Vorschrift lässt daher den Gemeinden und Gemeindeverbänden einen Gestaltungsfreiraum. Wie im Handelsrecht wird ergänzend klargestellt, dass bei der Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses keine Vorjahreszahlen angegeben werden müssen (Absatz 2). 3. Zu 3 (Aufstellung des neuen Beteiligungsberichts): 3.1 Zu Absatz 1: Die bisherige Vorschrift über die Erstellung eines Beteiligungsberichtes wird angepasst und dem Gesamtabschluss zugeordnet ( 117). Dadurch soll die Gesamtübersicht über die Betätigungen der Gemeinde hergestellt und die Informationslücke zum Gesamtlagebericht geschlossen werden, denn im Beteiligungsbericht steht die Lage jeder einzelnen Beteiligung und nicht die Gesamtlage der Gemeinde im Blickpunkt. Entsprechend den Vorgaben über die Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses durch die Gemeinden und Gemeindeverbände ist es geboten, auch für den ersten Beteiligungsbericht in neuer Form einen bestimmten Stichtag gesetzlich festzulegen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände können den neuen Beteiligungsbericht aber auch erstmals zu einem von ihnen gewählten Ende eines früheren Haushaltsjahres aufstellen, der zwischen dem Tag des In-Kraft-Treten des Gesetzes und dem gesetzlich bestimmten Stichtag liegt. Die Vorschrift lässt daher den Gemeinden und Gemeindeverbänden einen Gestaltungsfreiraum. 3.2 Zu Absatz 2: Für die Übergangszeit bis zu dem in Absatz 1 bestimmten Stichtag ist es geboten, die Gemeinden und Gemeindeverbände zu verpflichten, einen Beteiligungsbericht nach der bisherigen Vorschrift zu erstellen, damit sie ihren Informationspflichten gegenüber dem Rat und Einwohnern nachkommen. Die Vorschrift schränkt den Gestaltungsfreiraum der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Absatz 1 nicht ein. 4. Zu 4 (Umstellung von Aufgabenbereichen): Die geordnete Haushaltswirtschaft erfordert die Festlegung des Stichtages für die Umstellung einzelner Aufgabenbereiche. Dazu ist in dieser Vorschrift festzulegen, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände, die ihre Haushaltswirtschaft in mehreren Schritten umstellen wollen, im Zeitraum bis zur vollständigen Umstellung grundsätzlich die haushaltsrechtlichen Vorschriften desjenigen Rechnungssystems zu beachten haben, nach dem der jeweilige Aufgabenbereich bewirtschaftet wird. Somit findet in dieser Umstellungszeit zweierlei Recht nebeneinander Anwendung. Die Sonderregelungen, die in den 5 bis 9 enthalten sind, sind aus den Umstellungserfahrungen der Modellkommunen entwickelt worden und bei der praktischen Erprobung der Modellkommunen (Phase II des Modellprojektes) im Rahmen 11

12 von Ausnahmen von haushaltsrechtlichen Vorschriften gem. 126 GO zur Anwendung gekommen. Die getroffenen Regelungen haben sich bei den Modellkommunen bewährt. Sie beseitigen Abgrenzungsprobleme, die sich aus der Anwendung von zweierlei Recht während der Umstellungszeit für die Gemeinde ergeben können. 5. Zu 5 (Vermögens- und Schuldenübersicht): Die Bilanz ist ein neues Element in der Haushaltswirtschaft der Gemeinden und Gemeindeverbände. Sie enthält Informationen, die es bisher in der kameralen Jahresrechnung nicht gab. Zudem ist sie zukünftig als Gegenüberstellung von Vermögen und Finanzierungsmitteln der Gemeinden und Gemeindeverbände zum Abschlussstichtag das zentrale Element des doppischen Rechnungssystems. Daher sollen die Gemeinden und Gemeindeverbände, die die Umstellung auf das neue Rechnungswesen in Teilschritten vollziehen, dieses Element von Anfang an mit aufstellen. Da eine Eröffnungsbilanz aber erst aufgestellt ist, wenn die Gemeinden und Gemeindeverbände jeweils ihr Vermögen und ihre Schulden vollständig erfasst und bewertet haben, ist es erforderlich und angemessen, für die Übergangszeit eine Vermögens- und Schuldenübersicht zu verlangen, die schrittweise zu einer Eröffnungsbilanz weiterzuentwickeln ist. In dieser Vorschrift ist daher für die Übergangszeit zu bestimmen, dass - zu Beginn der Rechnungsführung nach den Regeln der doppelten Buchführung für die umgestellten Aufgabenbereiche eine Vermögens- und Schuldenübersicht aufzustellen ist; - in den Vermögens- und Schuldenübersichten jeweils zum Stichtag die Vermögenswerte den Finanzierungsmitteln gegenüberzustellen sind, soweit diese den Aufgabenbereichen zugeordnet werden können; - die dem jeweiligen Aufgabenbereich zugeordneten Vermögensteile sowie die zugeordneten Finanzierungsmitteln zu erfassen, zu bewerten und in die Übersicht aufzunehmen sind; - in einem Anhang unter Angabe der jeweiligen Posten die verwendeten Bewertungsmethoden anzugeben und unter Angabe der Datengrundlagen zu erläutern sind; - die Vermögens- und Schuldenübersicht dem Rat vorzulegen ist, sie aber keines Bestätigungsvermerks des Rechnungsprüfungsausschusses bedarf. 6. Zu 6 (Aufstellung des doppischen/kameralen Haushaltsplans): Der Haushaltsplan ist die Grundlage der Haushaltswirtschaft, der politischen Planungen, Entscheidungen und Kontrollen. Auch das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) sieht den Haushalt deshalb weiterhin im Zentrum der gemeindlichen Planung und Rechenschaft. Allerdings ergeben sich Änderungen und Ergänzungen für den Inhalt, den Aufbau, die Begrifflichkeiten und die Darstellung des Haushaltsplans und des Jahresabschlusses aus den Reformzielen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und den zur Erreichung dieser Ziele eingesetzten neuen Instrumenten. Die Regelungen stellen sicher, dass in der Zeit der Umstellung im Haushaltsplan erkennbar wird, wieweit die Umstellung fortgeschritten ist. Außerdem werden Abgrenzungsprobleme aus der Anwendung von zweierlei Recht nebeneinander vermieden. Es ist deshalb sachgerecht und angemessen, bei einer Umstellung in mehreren Schritten besondere Anforderungen an den Haushaltsplan in dieser Zeit zu stellen. Für die Übergangszeit sollen daher - die kameralen Vorschriften über den Haushaltsausgleich sowie das Haushaltssicherungskonzept gelten, solange nicht sämtliche Aufgabenbereiche auf eine Rechnungsführung nach den Regeln der doppelten Buchführung umgestellt worden sind; - in den einzelnen Bestimmungen der Haushaltssatzung entsprechend den umgestellten Aufgabenbereichen Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen zusätzlich zu den Einnahmen und Ausgaben ausgewiesen werden; - der Haushaltsplan in einen doppischen und einen kameralen Planbereich gegliedert, entsprechend den geltenden Bestimmungen untergliedert und im kameralen Teil für die entsprechenden umgestellten Aufgabenbereiche zusätzlich der Überschuss bzw. Zu- 12

13 schuss für diese Aufgabenbereiche, jeweils getrennt als Zuschuss für die laufende Verwaltungstätigkeit oder für die Investitionstätigkeit veranschlagt werden. 7. Zu 7 (Ausführung des doppischen/kameralen Haushalts): Die Vorschrift stellt klar, dass bei der schrittweisen Umstellung für die nicht umgestellten Aufgabenbereiche der Gemeinden und Gemeindeverbände die kameralen haushaltswirtschaftlichen Regelungen weiterhin anzuwenden sind. 8. Zu 8 (Rechnungslegung über den doppischen/kameralen Haushalt): Die Vorschrift regelt die Anwendung des jeweiligen Rechts für die Rechnungslegung der Gemeinden und Gemeindeverbände bei einer schrittweisen Umstellung ihrer Haushaltswirtschaft. Es wird dazu klargestellt, dass - für die Aufstellung der Jahresrechnung, die die kameralen Teile des Haushalts umfasst, die kameralen Regelungen und der besondere Überschuss- bzw. Zuschussausweis Anwendung finden; - für umgestellte Aufgabenbereiche produktorientierte Teilrechnungen aufzustellen sind; - ergänzend zur Jahresrechnung die Posten der Vermögens- und Schuldenübersicht abzubilden und ggf. um Werte der neu umgestellten Aufgabenbereiche zu erweitern sind. 9. Zu 9 (Weitergeltung von Vorschriften): Die Umstellung einzelner Aufgabenbereiche der Gemeinden und Gemeindeverbände vom kameralen Rechnungswesen auf eine Rechnungsführung nach den Regeln der doppelten Buchführung ist jeweils zum Beginn eines neuen Haushaltsjahres vorzunehmen. Für den dann ab diesem Haushaltsjahr aufzustellenden doppischen Haushalt gelten die neuen haushaltsrechtlichen Vorschriften. Für die nicht umgestellten Aufgabenbereiche müssen die Vorschriften der Gemeindeordnung, der Gemeindehaushaltsverordnung, jeweils in ihrer alten Fassung, und der Gemeindekassenverordnung weiterhin Anwendung finden, auch wenn im Einführungsgesetz nicht ausdrücklich auf Einzelvorschriften verwiesen wird. Der Verweis auf die genannten bisherigen Vorschriften stellt sicher, dass in der Übergangszeit keine Unklarheiten über die Anwendung des jeweiligen Rechts bestehen. 10. Zu 10 (Überprüfung der Auswirkungen dieses Gesetzes): Die Auswirkungen der Reform des Haushaltsrechts in den Gemeinden des Landes bedürfen einer umfassenden Überprüfung. Dies erfordert es, in dieser Vorschrift zu bestimmen, dass nach einem angemessenen Erfahrungszeitraum eine Beurteilung über den Stand der Umsetzung vorgenommen werden soll, bei der ggf. auch ein Änderungsbedarf bei den für die Haushaltswirtschaft getroffenen Regelungen festgestellt werden könnte. Dafür wird ein Zeitraum von vier Jahren als sachgerecht angesehen. Die Mitwirkung der kommunalen Spitzenverbände der Gemeinden und Gemeindeverbände und der Fachverbände stellt sicher, dass die Überprüfung auf einer breiten Erkenntnisgrundlage aufbaut. Zu Artikel 2 Änderung der Gemeindeordnung 1. Zu 26 (Bürgerbegehren und Bürgerbescheid) Abs. 5 Nr. 4: Redaktionelle Anpassung an die Begriffe des neuen Haushaltsrechts. 2. Zu 31 (Ausschließungsgründe) Abs. 5: Redaktionelle Anpassung einer Verweisung auf Grund der Neufassung des 8. Teils. 3. Zu 37 (Aufgaben der Bezirksvertretungen in den kreisfreien Städten) Absätze 3 und 4: 13

14 Die Regelung lässt die Rechte der Bezirksvertretungen materiell unverändert bestehen, im Rahmen der zugewiesenen Aufgaben und der vom Rat bereitgestellten Ressourcen zu entscheiden. Die Bezirksvertretungen wirken an den Beratungen des Haushaltsplans mit und können, soweit sich das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch auf ihren Bezirk und ihre Aufgaben auswirken, dazu Vorschläge machen und Anregungen geben sowie die Verwendung eines Teils der Ressourcen selbst festlegen. Die Ausübung des Dispositionsrechts durch die Bezirksvertretungen setzt voraus, dass der Rat die Höhe der Ressourcen pro Bezirk festgelegt hat. Deshalb müssen den Bezirksvertretungen geeignete Unterlagen zur Beratung und Entscheidung zur Verfügung gestellt werden. Die Bezirksvertretungen haben im Rahmen der Haushaltsplanaufstellung Gelegenheit, über die Verwendung der Ressourcen für ihren Bezirk zu beraten und über die Verwendung eines Teils der Ressourcen zu entscheiden. Das Haushaltsverfahren für die Bezirksvertretungen endet daher mit dem vom Rat beschlossenen Haushaltsplan, denn Gegenstand der Beratungen und Entscheidungen bleibt die Stadt in ihrer Gesamtheit. Leistungen und Ziele sind daher im Rahmen der Produktbereiche für die gesamte Stadt festzulegen. Die Rechenschaft über den Ressourcenverbrauch erfolgt dementsprechend nicht bezirksbezogen, sondern im Rahmen des Jahresabschlusses auf der Grundlage des vom Rat beschlossenen Haushaltsplans. Dem steht nicht entgegen, dass für den Rat die von den Bezirksvertretungen beschlossenen Festlegungen zur Verwendung eines Teils der Ressourcen bei seiner Beschlussfassung über den Haushaltsplan verbindlich sind. Die Unterlagen für die Bezirksvertretungen sollen so aufbereitet werden, dass sie nach Transparenz- und Öffentlichkeitsgesichtpunkten geeignet sind, von interessierten Bürgerinnen und Bürgern und Abgabepflichtigen im Rahmen der Auslegung des Entwurfs des Haushaltsplans eingesehen werden zu können. Die Art und Weise der Darstellung und Aufbereitung der bezirksbezogenen Daten bzw. der Beratungsunterlagen ist den Gemeinden freigestellt. 4. Zu 40 (Träger der Gemeindeverwaltung): Redaktionelle Anpassung wegen der Neufassung des 8. Teils. 5. Zu 41 (Zuständigkeiten des Rates) Abs. 1: Die Änderung des Rechnungsstils von der Kameralistik zur Doppik sowie die Abbildung des Ressourcenverbrauchs führen nicht zu materiellen Änderungen der bisherigen Vorschriften über das Budgetrecht des Rates. Die Regelungen sind redaktionell an den neuen Rechnungsstil und das Ressourcenverbrauchskonzept angepasst. 5.1 Zu Buchstabe h): Redaktionelle Anpassung an die Begriffe des neuen Haushaltsrechts mit der Ergänzung einer Festlegung von Wertgrenzen, da die Einzelveranschlagung von Investitionsmaßnahmen eindeutiger vom Rat bestimmt werden soll. 5.2 Zu Buchstabe j): Die Zuständigkeit des Rates über die Rechnungslegung zu entscheiden und die Entlastung des Bürgermeisters auszusprechen, bleibt unverändert. Die Vorschrift ist an die Begriffe des neuen Haushaltsrechts angepasst, denn der im kameralen Recht verwandte Begriff Feststellung (vgl. vom Bürgermeister festgestellt. ) wird nunmehr wie im kaufmännischen Rechnungswesen, d.h. vergleichbar mit dem Handelsrecht (vgl. 96: Der Rat stellt... den... geprüften Jahresabschluss... fest. ), benutzt. Sie bestimmt auch, dass der Rat den Gesamtabschluss zu bestätigen hat, den die Gemeinde zukünftig unter Einbeziehung ihrer verselbstständigten Aufgabenbereiche zu erstellen hat. 5.3 Zu Buchstabe q): Redaktionelle Anpassung an 104 Abs. 2, die den Gestaltungsspielraum für die Organisati- 14

15 on der örtlichen Rechnungsprüfung erweitert. 5.4 Zu Buchstabe t): Für die kommunale Aufgabenerfüllung sollen produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festgelegt sowie Kennzahlen zur Zielerreichung bestimmt werden. Die Ziele werden zwischen Rat und Verwaltung im Dialog abgestimmt. Daher müssen die Zuständigkeiten des Rates um die Festlegung strategischer Ziele unter Berücksichtigung der Ressourcen erweitert werden. 6. Zu 43 (Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder) Abs. 4 Buchstabe c): Redaktionelle Anpassung an die Begriffe des neuen Haushaltsrechts. 7. Zu 59 (Hauptausschuss, Finanzausschuss und Rechnungsprüfungsausschuss): 7.1 Zu Absatz 3: Die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde kann sich mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses Dritter als Prüfer bedienen. Bei kreisangehörigen Gemeinden, die weder nach 102 Abs. 1 eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten haben, noch mit dem Kreis eine Vereinbarung gemäß 102 Abs. 2 abgeschlossen haben, muss dem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss die Möglichkeit eingeräumt werden, sich unmittelbar für die Erledigung seiner Aufgaben Dritter als Prüfer zu bedienen. 7.2 Zu Absatz 4: Entsprechend den handelsgesetzlichen Vorschriften ( 316 Abs. 3 HGB) ist es geboten, bei zulässigen Änderungen des Jahresabschlusses aus wichtigem Grund, die nach der Vorlage des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen, eine Nachprüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss zu verlangen und dem Rat darüber zu berichten, damit diese in seine Feststellung des Jahresabschlusses einfließen kann. 8. Zu 62 (Aufgaben und Stellung des Bürgermeisters) Abs. 2: Redaktionelle Anpassung wegen der Einfügung des 12. Teils. 9. Zu 70 (Verwaltungsvorstand): 9.1 Zu Absatz 1: Nach der Vorschrift hat die Finanzverantwortung nun auch bei kreisangehörigen Gemeinden der Kämmerer. Damit entfällt die bisherige Bezeichnung für das Finanzwesen zuständiger Beschäftigten. Die insbesondere vom Städte- und Gemeindebund geforderte Änderung stellt insoweit nunmehr die Einheitlichkeit für alle Kommunen im Lande her. 9.2 Zu Absatz 2 Buchstabe e): Die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ist Bestandteil der Haushaltsreform. Sie dient in erster Linie der internen Steuerung des Verwaltungsgeschehens und ist geeignet, die Informationen des gemeindlichen Haushalts zu ergänzen. Als zusätzliches Instrument bietet die Kosten- und Leistungsrechnung die Möglichkeit einer differenzierteren Betrachtungsweise von Produkten und darüber hinaus auch von Kosten unter Einbeziehung von Leistungsmengen und Kennzahlen, die auf der Ebene der Produktbereiche nicht oder nicht sachgerecht abgebildet werden können. Die Kosten- und Leistungsrechnung kann dadurch zu einem wirtschaftlichen und sparsamen Handeln beitragen. Der Aufbau und die Organisation der Kosten- und Leistungsrechnung werden in das Ermessen der Gemeinde gestellt. Sie kann die gewünschte Ausgestaltung nach den örtlichen Erfordernissen bestimmen und nach ihren Wünschen den Blick auf einzelne Bereiche (Kostenstellen) oder auf einzelne Produkte (Kostenträger) richten. Wegen der Bedeutung des Einsatzes der Kosten- und Leistungsrechnung ist es sachgerecht, dass der Verwaltungsvorstand bei ihrer Konzeption für den Einsatz in der gemeindlichen Verwaltung mitwirkt. 15

16 10. Zum 8. Teil Haushaltswirtschaft : 10.1 Zu 75 (Allgemeine Haushaltsgrundsätze): Zu Absatz 1: Die Reform des Haushaltsrechts ermöglicht eine verbesserte Umsetzung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze, ohne diese jedoch materiell zu verändern. Daher ist die Regelung lediglich redaktionell angepasst worden Zu Absatz 2: Kernstück der Reform des Gemeindehaushaltsrechts ist die Berücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, der mit Hilfe des Rechungsstoffes Aufwand und Ertrag ermittelt und abgebildet wird. Die Änderung des Rechnungsstoffes erfordert die materielle Anpassung der Regeln zum Haushaltsausgleich, andernfalls bliebe die Umsetzung des so genannten Ressourcenverbrauchskonzeptes unvollständig. Zukünftig bezieht sich der Haushaltsausgleich nicht mehr auf die Sicherung des Geldbestandes, sondern auf die Sicherung des Vermögensbestandes durch die Erhaltung der Ertragskraft, die vom Ressourcenaufkommen (Erträge) und vom Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) bestimmt wird. Die kamerale Ausgleichsregel, nach der die Einnahmen die Ausgaben decken müssen, wird durch die doppische Ausgleichsregel ersetzt, nach der die Erträge die Aufwendungen decken. Ü- bersteigen die Aufwendungen die Erträge, verringert sich in diesem Maße das Vermögen (Eigenkapital). Über die neue Regel zum Haushaltsausgleich besteht Einvernehmen zwischen den Ländern. Sie wird selbst dem System der erweiterten Kameralistik zu Grunde gelegt. Die Berücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, der den Werteverzehr (Abschreibungen) einschließt, hat erhebliche Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Systembedingt wird ein Teil der Aufwendungen durch die Darstellung des Werteverzehrs in der Umstellungsphase erstmalig ausgewiesen. Dies erfordert einen erweiterten Spielraum der Gemeinden, der es ihnen ermöglicht, eigenverantwortlich eine haushaltswirtschaftlich verträgliche Anpassung ihres Haushaltes an die Ausgleichsregel des Ressourcenverbrauchskonzeptes vornehmen zu können. Die Regelung im Satz 2 trägt diesem Erfordernis Rechnung, in dem der Haushalt als ausgeglichen gilt, sofern der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden kann. Diese gesetzliche Fiktion verdeutlicht, dass einerseits die materielle Ausgleichsregel uneingeschränkt Geltung beansprucht, andererseits die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage noch nicht einer geordneten Haushaltswirtschaft widerspricht und keine Maßnahmen der Aufsichtsbehörde erfordert. Der Regelung liegt auch die Erkenntnis zu Grunde, dass nicht aus jeder Verringerung des Eigenkapitals gefolgert werden kann, die Haushaltswirtschaft sei dadurch gefährdet. Der Ausgleichsrücklage kommt somit eine haushaltsjahrübergreifende Pufferfunktion zu Zu Absatz 3: Die Vorschrift bestimmt die Ausgleichsrücklage näher und regelt deren Bemessung. Die Ausgleichsrücklage ist eine Rücklage eigener Art und muss in der Bilanz als Bestandteil des Eigenkapitals gesondert aufgeführt werden. Sie ist somit nicht Teil der allgemeinen Rücklage. Die Ausgleichsrücklage dient dazu, im Bedarfsfall Fehlbeträge zu decken, um den gesetzlich geforderten Haushaltsausgleich zu erreichen. Sie ist am Ende der Erprobungsphase des NKF-Modellprojekts gemeinsam von Modellkommunen und Aufsichtsbehörden entwickelt worden. Die Ausgleichsrücklage gewährt den Gemeinden den erforderlichen Spielraum, eigenverantwortlich den Haushaltsausgleich zu erreichen. Dies erfordert, sie so zu bemessen, dass die Gemeinde auch nach ihrer vollständigen Inanspruchnahme noch die stetige Aufgabenerfüllung gewährleisten kann und dies ohne nähere Prüfung der Aufsichtsbehörde er- 16

17 kennbar ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine dauernde Verringerung des Eigenkapitals letztlich zur Überschuldung der Gemeinde führt. Die Erwägungen haben bei der Erarbeitung der Konzeption dazu geführt, die Ausgleichsrücklage nach dem in Satz 2 genannten Anteil am Eigenkapital zu bemessen. Um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die wesentlichen Einnahmequellen (Steuern, Zuwendungen) der Gemeinde deren Ertragskraft maßgeblich bestimmen und sich Eigenkapital bildend auswirken, ist die Höhe der Ausgleichsrücklage auf ein Drittel der durchschnittlichen (Netto-) Steuereinnahmen und allgemeinen Zuweisungen von insgesamt drei Jahren vor dem Eröffnungsbilanzstichtag begrenzt worden. Die Berechnung des Anteils führt dazu, dass Gemeinden mit hohem Eigenkapital höhere Fehlbeträge abdecken können, hingegen denjenigen mit niedrigem Eigenkapital ein geringerer Betrag zur Deckung zur Verfügung steht. Dies verhindert die unkontrollierte Verringerung des Eigenkapitals, die etwa durch einen der Höhe nach unbegrenzten Verlustvortrag möglich wäre. Die Bemessung wird nur einmal vorgenommen. Verwerfungen, die durch atypische Ertragssituationen entstehen könnten, werden dadurch vermieden, dass ein dreijähriger Zeitraum zu Grunde gelegt wird Zu Absatz 4: Die Vorschrift regelt die Voraussetzungen aufsichtbehördlichen Handelns bei nicht erreichtem Haushaltsausgleich. Verringert sich das Eigenkapital nach vollständigem Verzehr der Ausgleichsrücklage weiter, kann die Gefährdung einer geordneten Haushaltswirtschaft nicht mehr ohne weitere Prüfung ausgeschlossen werden. Daher bedarf jede weitere Verringerung des Eigenkapitals der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Sie entscheidet nach den Umständen des Einzelfalls, ob die Gewährleistung der stetigen Aufgabenerfüllung etwa durch Nebenbestimmungen der Genehmigung gesichert werden muss oder ob die weitere Verringerung des Eigenkapitals noch haushaltsverträglich ist. Die Vorschrift belässt einen ebenso angemessenen wie erforderlichen Spielraum für zukünftige Regelungen, die sich aus den Erfahrungen der Praxis nach Einführung des NKF entwickeln werden. Die Genehmigungsfiktion im Satz 2 gewährleistet ein zügiges aufsichtsbehördliches Verfahren. Es ist durch das Haushaltsrecht zu verhindern, dass der Prozess des Eigenkapitalverzehrs eine unbeherrschbare Dynamik annehmen kann. So ist es im Interesse der Gemeinden sachgerecht, die Aufsichtsbehörden durch die mit dem Genehmigungsvorbehalt verbundene Verfahrensvorschrift zu verpflichten, bei gleichzeitigem Vorliegen der Voraussetzungen des 76 Abs. 1 von der Gemeinde die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes zu verlangen Zu Absatz 5: Die bereits im kameralen Recht bestehende Regelung ist angepasst worden Zu Absatz 6: Im neuen Haushaltswesen ist neben dem Ergebnisplan für jedes Haushaltsjahr ein Finanzplan aufzustellen. In diesem werden vor allem die investiven Zahlungen ausgewiesen und die Investitionen durch den Rat ermächtigt. Der Finanzplan dient auch der Finanzierungsplanung, da er die Finanzbedarfe der laufenden Verwaltungstätigkeit und Finanzierungstätigkeit (Kreditaufnahme, Tilgung von Krediten für Investitionen) ausweist. Auch im NKF ist von der Gemeinde die Liquidität und die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen Zu Absatz 7: Die Vorschrift verbietet es den Gemeinden sich zu überschulden und enthält eine Begriffsbestimmung der Überschuldung, die aus dem kaufmännischen Recht abgeleitet ist. Da die stetige Aufgabenerfüllung bei einer Überschuldung der Gemeinde nicht mehr gewährleistet ist, bedarf es dieser Auffangregelung. 17

18 10.2 Zu 76 (Haushaltssicherungskonzept): Zu Absatz 1: Diese Vorschrift bestimmt näher, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen hat. Das im kameralen Recht entwickelte Haushaltssicherungskonzept hat sich in der Praxis bewährt. Es wird übernommen und an die veränderten materiellen Voraussetzungen des NKF angepasst. Die Regelung knüpft an die Bestimmungen zum Haushaltsausgleich des 75 an, nach denen die Verringerung des Eigenkapitals unter den dort genannten Voraussetzungen der aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedarf. Wie bisher dient das Haushaltssicherungskonzept dazu, die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu sichern. Im Unterschied zur (einfachen) Genehmigungspflicht nach 75 Absatz 4 liegt der Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes die Annahme zu Grunde, die Gemeinde werde den Haushaltsausgleich nicht im nachfolgenden Haushaltsjahr erreichen. Sie hat deshalb - wie bisher den nächstmöglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist. In den Ziffern 1 bis 3 werden die Tatbestände aufgeführt, die jeweils die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes begründen. Sie beschreiben die Verringerung des Eigenkapitals, die nach Art oder Höhe jeweils so schwer wiegt, dass die periodenübergreifenden Maßnahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes erforderlich werden. Dabei kommt dem unverhältnismäßig hohen Vermögensverzehr (Eigenkapitalabbau) nach Ziffer 1 das gleiche Gewicht zu wie der stetigen, schleichenden Verringerung nach Ziffer 2 und 3. Zur besseren Handhabbarkeit und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit wurde in Ziffer 2 eine Bagatellgrenze festgelegt. Beiden Erscheinungsformen ist gemeinsam, dass sie strukturelle Haushaltsdefizite offen legen. Sie gefährden die geordnete Haushaltswirtschaft so nachhaltig, dass nicht angenommen werden kann, ein ausgeglichener Haushalt sei kurzfristig zu erreichen. Die Regelung knüpft die Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, an strengere Voraussetzungen, als es der Vorschlag der NKF-Modellkommunen vorsieht. Die Gemeinde ist nach deren Vorschlag erst dann zur Aufstellung verpflichtet, wenn ihr die Ü- berschuldung im Sinne des 75 Absatz 7 droht. Gegen diesen Vorschlag ist zu Recht eingewendet worden, die notwendigen Gegenmaßnahmen würden zu spät ergriffen, der Schaden sei dann bereits eingetreten. Die Gefährdung habe jedenfalls ein Ausmaß erreicht, das die erforderlichen Haushaltssicherungsmaßnahmen erheblich erschwere, wenn nicht gar unmöglich mache. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass bei einem unausgeglichenen Haushalt die Gemeinden nach 75 Absätze 2 und 3 durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage einen erheblichen Anteil ihres Eigenkapitals (ein Drittel) zur Deckung des Fehlbetrages genehmigungsfrei einsetzen dürfen. Selbst eine weitere Verringerung des Eigenkapitals nach 75 Absatz 4 löst noch nicht die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes aus. Die Regelung in Absatz 1 stärkt somit das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, ohne die Verpflichtung zu vernachlässigen, eine geordnete Haushaltswirtschaft sicherzustellen. Weil in der künftigen Haushaltswirtschaft der Gemeinde dem Jahresabschluss die gleiche Bedeutung zukommt wie der Haushaltssatzung bzw. dem Haushaltsplan, ist die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes darauf ausgedehnt worden, d.h. wenn bei der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister ( 95 Abs. 3) einer der in der Vorschrift bestimmten Sachverhalte bei der Gemeinde vorliegt, setzt auch hier diese Verpflichtung ein Zu Absatz 2: Die Vorschrift übernimmt die Zielbestimmung und die Regeln der Genehmigungsfähigkeit eines Haushaltssicherungskonzeptes aus der bisherigen Regelung. Es bedarf insoweit einer Anpassung, als die ursprüngliche Grundlage wieder hergestellt wird, nach der das Vorliegen 18

19 einer Genehmigungsfähigkeit anzunehmen ist, wenn der originäre Haushaltsausgleich innerhalb des Finanzplanungszeitraumes wieder erreicht wird, also am Ende des dritten dem Haushaltsjahr folgenden Jahres gegeben ist. Damals ist bei der Formulierung der bisherigen Vorschrift übersehen worden, dass das laufende Haushaltsjahr mitzuzählen ist, denn die Finanzplanung umfasst fünf Jahre, das laufende Jahr, das zu planende Haushaltsjahr sowie die drei anschließenden Planungsjahre Zu 77 (Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung): Die Änderung des Rechnungsstils von der Kameralistik zur Doppik sowie die Abbildung des Ressourcenverbrauchs erfordern keine umfassende Änderung der Vorschriften über die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung, sondern nur redaktionelle Anpassungen Zu 78 (Haushaltssatzung): Die Änderung des Rechnungsstils von der Kameralistik zur Doppik sowie die Abbildung des Ressourcenverbrauchs erfordern keine umfassende Änderung der Vorschriften über die Haushaltssatzung, sondern nur redaktionelle Anpassungen an den neuen Rechnungsstil und an die neue Qualität des Haushaltssicherungskonzepts. Die vom Rat zu beschließenden Planwerke, die gleichzeitig die Ermächtigungsgrundlagen für das Verwaltungshandeln darstellen, behalten ihre herausragende Bedeutung für die Steuerung und Planung der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde (vgl. Anlage 1 zur Gemeindehaushaltsverordnung) Zu 79 (Haushaltsplan): Der Haushaltsplan bleibt die Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie gleichzeitig die Grundlage der örtlichen politischen Planungen, Entscheidungen und Kontrollen. Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) sieht den neuen kommunalen Haushalt deshalb weiterhin im Zentrum der kommunalen Planung und Rechenschaft. Allerdings ergeben sich Änderungen und Ergänzungen für den Inhalt, den Aufbau, die Begrifflichkeiten und die Darstellung des Haushaltsplans und des Jahresabschlusses aus den Reformzielen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und den zur Erreichung dieser Ziele eingesetzten neuen Instrumenten. Die Neufassung der Vorschrift berücksichtigt die Änderungen des Rechnungsstils sowie des Rechnungsstoffes. Deshalb werden zukünftig Erträge und Aufwendungen sowie Ein- und Auszahlungen die Grundlage der Planung, der Bewirtschaftung und des Jahresabschlusses sein. Außerdem führt die stärkere Orientierung an den Steuerungserfordernissen des Rates und den Informationsbedürfnissen der Öffentlichkeit zu einer Änderung des Aufbaus, des Detaillierungsgrades sowie der Darstellungsform des Haushaltsplans. Der Haushaltsplan ist künftig in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan zu gliedern, die in produktorientierte Teilpläne zu untergliedern sind. Das Haushaltssicherungskonzept bleibt Teil des Haushaltsplans und der Stellenplan für die Beamten, Angestellten und Arbeiter eine Anlage des Haushaltsplans. Die Festlegungen gewährleisten die Vergleichbarkeit der kommunalen Haushalte untereinander. Die nachfolgende Abbildung zeigt eine Übersicht über die Elemente des neuen Haushaltsplans: 19

20 H A U S H A L T S S A T Z U N G (Abbildung 1) Ergebnisplan - Erträge - Aufwendungen Der neue kommunale Haushaltsplan Finanzplan - Einzahlungen - Auszahlungen - Investitionen Produktorientierte Gliederung in 17 Produktbereiche (Teilpläne) Im Zentrum der Haushaltsplanung steht künftig der Ergebnisplan. Er beinhaltet Aufwendungen und Erträge. Gegenüber dem kameralen Rechnungssystem wird der Ressourcenverbrauch vollständig und periodengerecht erfasst. Vollständig heißt vor allem, einschließlich der Abschreibungen und einschließlich der erst später zahlungswirksam werdenden Belastungen (z.b. einschließlich der Rückstellungen für später zu leistende Pensionszahlungen). Periodengerecht bedeutet, dass nicht mehr der Zeitpunkt der Zahlung über die Zuordnung zum Haushaltsjahr entscheidet, sondern der Zeitraum, in dem der Ressourcenverbrauch durch die Verwaltungstätigkeit tatsächlich anfällt. Im Ergebnisplan werden künftig insbesondere die geplanten Positionen der laufenden Verwaltungstätigkeit und die Abschreibungen auf die abnutzbaren Vermögensgegenstände ausgewiesen. Der Rat ermächtigt die Verwaltung, mit dem Ergebnisplan die entsprechenden Ressourcen einzusetzen. Der Finanzplan ist der zweite Bestandteil des Haushalts. Da im Ergebnisplan nur die jährlichen Abschreibungen für die Vermögensgegenstände (z.b. Schulgebäude oder Fahrzeuge) enthalten sind, nicht aber die im Jahr der Anschaffung zu leistenden Investitionszahlungen, bedarf es einer ergänzenden Komponente. Im neuen Haushaltswesen soll deshalb neben dem Ergebnisplan für jedes Haushaltsjahr ein Finanzplan aufgestellt werden. In diesem werden vor allem die investiven Zahlungen ausgewiesen und durch den Rat ermächtigt. Der Finanzplan dient auch der Finanzierungsplanung, da er daneben auch die Finanzbedarfe der laufenden Verwaltungstätigkeit und Finanzierungstätigkeit (Kreditaufnahme, Tilgung von Krediten für Investitionen) ausweist. Die wichtigste Funktion des Haushaltsplans ist nach wie vor die sachliche Mittelfestlegung durch den Rat. Sie wird im Haushaltsplan dadurch ausgewiesen, dass neben dem Ergebnisund Finanzplan für die Gemeinde produktorientiert gegliederte Teilpläne aufgestellt werden. In den Teilfinanzplänen werden die bedeutenden Investitionsvorhaben maßnahmenscharf ausgewiesen. Außerdem führt die Integration der Leistungsvorgaben (Outputorientierung) in das System der Steuerung und Rechenschaft zu weiteren inhaltlichen Ergänzungen der Planungsinstrumente. Die Vorgabe von Zielen des kommunalen Handelns und die Umwandlung dieser Ziele in messbare Vorgaben sind zukünftig wichtige Ergänzungen zu den übrigen Teilen des neuen Haushaltsplans. Die nähere Ausgestaltung bleibt der Gemeinde überlassen. 20