Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz

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1 Studie im Auftrag der Schweizerischen Volkspartei Zentrum für Wirtschaftspolitik Dr. Christian Müller Prof. Dr. Reto Schleiniger Betriebsökonom FH. Louis Schaad März 211

2 Inhalt 1 Einleitung Daten und Methodik Die Reform der Finanzstatistik Kategorisierung der Einnahmen Absolute Einnahmeentwicklung 199 bis Einnahmeentwicklung 199 bis Einnahmestruktur 199 bis Relative Einnahmeentwicklung 199 bis Einnahmen pro BIP 199 bis Einnahmen pro Kopf 199 bis Zusammenfassung und Schlussfolgerungen...36 Anhang...38 Literatur und Referenzen...39 Zentrum für Wirtschaftspolitik 2 von 39

3 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Entscheidungsschema für die Zuordnung zum Sektor Staat... 7 Abbildung 2: Hierarchische Struktur der Staatseinnahmen... 9 Abbildung 3: Einnahmen Bund, Kantone und Gemeinden...11 Abbildung 4: Einnahmen Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert...12 Abbildung 5: Fiskalertrag Bund, Kantone und Gemeinden...14 Abbildung 6: Fiskalertrag Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert...15 Abbildung 7: Regalien Bund, Kantone und Gemeinden...16 Abbildung 8: Regalien Bund Kantone und Gemeinden, konsolidiert...17 Abbildung 9: Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden...18 Abbildung 1: Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert...19 Abbildung 11: Einnahmen Sozialversicherungen...21 Abbildung 12: Fiskalertrag und Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden...22 Abbildung 13: Fiskalertrag und Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert...23 Abbildung 14: Anteil Entgelte an Fiskalertrag und Entgelten, einzelne Kantone...24 Abbildung 15: Aufteilung der Abgaben nach Fiskalertrag, Regalien, Entgelte und Beiträge an die Sozialversicherungen...25 Abbildung 16: Einnahmekategorien im Verhältnis zum BIP...29 Abbildung 17: Indexierte Einnahmekategorien im Verhältnis zum BIP...3 Abbildung 18: Indexierte Steuer- und Benützungsgebührenquote der Gemeinden...32 Abbildung 19: Einnahmen pro Kopf...33 Abbildung 2: Indexierte Einnahmekategorien pro Kopf...34 Zentrum für Wirtschaftspolitik 3 von 39

4 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Struktur der berechneten Quoten...28 Tabelle 2: Wachstum Quoten 199 bis 28, 199 bis 2 und 2 bis Tabelle 3: Abgaben, Abgabequote und BIP (indexiert)...31 Tabelle 4: Reales Wachstum Einnahmen pro Kopf 199 bis Tabelle 5: Abgaben, Abgaben pro Kopf und Bevölkerung (indexiert)...35 Tabelle 6: Abgaben pro Kopf, Abgabenquote und BIP pro Kopf (indexiert)...35 Zentrum für Wirtschaftspolitik 4 von 39

5 1 Einleitung Das Ziel der vorliegenden Studie besteht darin, eine nach Gebietskörperschaften und Einnahmenarten gegliederte, vollständige Übersicht über die aktuelle Entwicklung der staatlichen Einnahmen der Schweiz zu schaffen. Dabei wird ein besonderes Augenmerk auf den Verlauf der Gebühreneinnahmen im Vergleich zu den eigentlichen Steuereinnahmen gelegt. Es geht namentlich um die Frage, wie stark die Gebühreneinnahmen zugenommen haben und wenn ja, ob diese Zunahme zu einer Abnahme von anderen Einnahmen geführt hat oder nicht. Zudem wird die Entwicklung von verschiedenen Einnahmequoten berechnet und ausgewiesen. Solche Quoten drücken die Einnahmen im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung aus und sind ein Indikator für den Einfluss des Staates auf die Wirtschaft. Die Eidgenössische Finanzverwaltung publiziert regelmässig so genannte Fiskalquoten. Im vorliegenden Bericht wird zusätzlich durch den Einbezug aller Sozialversicherungszweige eine breitere Abgabenquote berechnet. Ähnliche Ziele hat bereits eine Vorgängerstudie der Universität St. Gallen verfolgt, welche die Entwicklung in den Jahren 199 bis 1999 analysierte 1. Eine Fortschreibung der Zahlenreihen dieser Studie ist aber deswegen wenig sinnvoll, weil die Finanzstatistik der Schweiz auf das Jahr 28 grundlegend umgestaltet wurde, um sich an neue nationale und internationale Rechnungslegungsregeln anzupassen. Da die Finanzverwaltung auf der Basis der neuen Methodik die Daten so weit wie möglich bis 199 zurückgerechnet hat, wird auch in der aktuellen Studie die Einnahmeentwicklung ab dem Jahr 199 aufgezeigt. Damit können Datenbrüche, die sich aufgrund der neuen Methodik ergeben, weitgehend vermieden werden. Dort wo dies nicht möglich ist, wird darauf hingewiesen und eine eigene Korrektur vorgenommen. Per März 211 liegen die offiziellen Einnahmedaten nur bis und mit dem Jahr 28 vor, so dass die Einnahmeentwicklung auch nur für den Zeitraum von 199 bis und mit 28 nachgezeichnet werden kann. Im nächsten Kapitel wird die Reform der Finanzstatistik kurz dargestellt und eine Kategorisierung der Einnahmen vorgenommen. Kapitel 3 zeigt dann die Einnahmeentwicklung in absoluten preisbereinigten Zahlen, während Kapitel 4 die Einnahmen relativ zum Bruttoinlandprodukt und pro Kopf ausweist. Kapitel 5 schliesst den Bericht mit einer Zusammenfassung und Schlussfolgerungen ab. 1 Jaeger, Franz et al., 22 Zentrum für Wirtschaftspolitik 5 von 39

6 2 Daten und Methodik 2.1 Die Reform der Finanzstatistik Die Finanzstatistik der Eidgenössischen Finanzverwaltung EFV wurde auf das Jahr 28 hin grundlegend reformiert, da die Statistik in ihrer früheren Ausgestaltung neuen nationalen und internationalen Normen nicht mehr genügen konnte. Zu diesen Neuerungen gehören auf nationaler Ebene das neue Rechnungsmodell des Bundes (NRM) und ein harmonisiertes Rechnungslegungsmodell der Kantone und Gemeinden (HRM2), das allerdings erst allmählich eingeführt wird. Zu den internationalen Normen zählen das europäische System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung 1995 (ESVG95) von Eurostat sowie das Government Finance Statistics Manual (GFS21) des Internationalen Währungsfonds IMF. Neu veröffentlicht die eidgenössische Finanzverwaltung Daten nach dem FS- und dem GFS- Modell 2. Während das FS-Modell Zahlen auf der Basis des HRM der Kantone und Gemeinden und des NRM des Bundes erfasst und damit national ausgerichtet ist, soll das GFS-Modell eine bessere internationale Vergleichbarkeit ermöglichen. Aufgrund dieser methodischen Anpassungen ergeben sich im Jahr 28 Brüche in den Zeitreihen. Um diesen Strukturbruch möglichst zu dämpfen, hat die Eidgenössische Finanzverwaltung die Zahlen von 199 bis 27 in das neue FS- und GFS-Modell umgeschlüsselt und publiziert 3. Allerdings verbleiben einige Inkonsistenzen aufgrund der neuen Abgrenzung des Sektors Staat. So wird neu eine Produktionseinheit, die eine institutionelle Einheit bildet und gleichzeitig mehr als 5 Prozent der Produktionskosten durch Verkaufserlöse abdeckt, nicht mehr zum Sektor Staat gerechnet, auch wenn sie von der öffentlichen Hand kontrolliert wird. Die genaue Zuordnungsregel ist in Abbildung 1 dargestellt. Die neue Abgrenzungsmethode ist in erster Linie für öffentliche Spitäler und Heime von Bedeutung, die neu nicht mehr zum Staatssektor, sondern zu den nichtfinanziellen Unternehmen gezählt werden. 4 In Absprache mit dem Auftraggeber und in Abweichung von den von der EFV publizierten Daten, werden in diesem Bericht die öffentlichen Spitäler und Heime auch im Jahr 28 weiter zum Staat gerechnet und deren Einnahmen entsprechend berücksichtigt. Damit lässt sich ein grösserer Strukturbruch beim Übergang vom Jahr 27 ins Jahr 28 vermeiden. Eine Sonderrolle kommt in diesem Zusammenhang den Gemeindezweckverbänden zu. Diese werden in der Regel ausserhalb der Rechnungen der Gemeinden geführt, da sie eine 2 Unterschiede zwischen dem GFS und dem FS-Modell bestehen hauptsächlich in Bezug auf die Abgrenzung der Erfolgsrechnung und in der Bewertung der Aktiven und Passiven (EFV, Analyse der Staatsfinanzen gemäss den neuen Modellen der Finanzstatistik, S.6) 3 EFV, Analyse der Staatsfinanzen gemäss den neuen Modellen der Finanzstatistik 4 EFV, 211 Zentrum für Wirtschaftspolitik 6 von 39

7 eigene institutionelle Einheit bilden und mehr als 5 Prozent der Einnahmen auf dem Markt generieren. In dem Ausmass, wie die Zweckverbände auf Subventionen der Gemeinden angewiesen sind, werden die dafür notwendigen Einnahmen allerdings durch die vorliegende Analyse erfasst. Da Zweckverbände häufig Produkte hervorbringen, zu deren Konsum die Bürger gezwungen sind, könnte die Zurechnung der Zweckverbände zum Sektor Staat sachlogisch erscheinen. Ökonomisch betrachtet sollte allerdings nur derjenige Teil der Einnahmen der Zweckverbände hinzugerechnet werden, der aus der Monopoleigenschaft der Verbände resultiert. Das heisst, es sollte genaugenommen nur die Differenz zwischen den tatsächlichen Einnahmen und den hypothetischen Einnahmen, welche ohne staatliche Einflussnahme entstehen, erfasst werden. Diese Differenz lässt sich nicht ohne weiteres bestimmen. Des Weiteren existiert keine Statistik, die die wirtschaftliche Tätigkeit der Zweckverbände erfasst. Aus diesen beiden Gründen wird auf eine explizite Berücksichtigung der Zweckverbände verzichtet und lediglich auf die bestehende Forschungslücke verwiesen. Abbildung 1: Entscheidungsschema für die Zuordnung zum Sektor Staat 5 Eine weitere Abgrenzungsproblematik ergibt sich bei der Frage des Einbezugs der verschiedenen Sozialversicherungszweige. Weil in der Schweiz die obligatorische Krankenpflegeversicherung und die berufliche Vorsorge über private Versicherungsgesellschaften wie Kranken- und Pensionskassen abgewickelt werden, sind - und waren - diese trotz des 5 EFV, 211, S. 23 Zentrum für Wirtschaftspolitik 7 von 39

8 bestehenden Obligatoriums nicht Teil des staatlichen Sektors. Als Folge davon erfasst die Sozialversicherungsstatistik der EFV nur die staatlichen Sozialversicherungszweige, namentlich sind dies Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invalidenversicherung, die Arbeitslosenversicherung, die Erwerbsersatzordnung, die Familienzulagen in der Landwirtschaft sowie die Mutterschaftsversicherung in Genf. Das Bundesamt für Sozialversicherungen publiziert allerdings eine eigene Statistik, welche alle obligatorischen Versicherungszweige umfasst. Dazu gehören neben den oben genannten auch die obligatorische Krankenpflegeversicherung, die berufliche Vorsorge, die Unfallversicherung sowie die kantonalen Familienzulagen. Bei der Bestimmung der Einnahmen und der Einnahmequoten wird im Folgenden auf diese Statistik zurückgegriffen. Es werden also alle obligatorischen Sozialversicherungszweige berücksichtigt, und zwar unabhängig davon, ob sie über private oder staatliche Versicherer abgewickelt werden. 2.2 Kategorisierung der Einnahmen Die Kategorisierung der staatlichen Einnahmen soll der hierarchischen Strukturierung der verschiedenen Einnahmearten dienen und damit eine sinnvolle blockweise Darstellung der Resultate ermöglichen. Dabei ergibt sich das Problem, dass finanz- und rechtswissenschaftliche Einteilungen nicht in jedem Falle mit der Struktur der Finanzrechnung übereinstimmen. Weil im Folgenden mit den Daten der Finanzrechnung gearbeitet wird, basiert das für diese Studie verwendete Schema auf der Einnahmestruktur der Eidgenössischen Finanzverwaltung. Die Einnahmen der Finanzrechnung lassen sich aufteilen in Abgaben und übrige Einnahmen (s. dazu Abbildung 2). Abgaben erfassen alle Zahlungen, welche die öffentliche Hand aufgrund ihrer Finanzhoheit veranlassen kann. Zu den übrigen Einnahmen zählen dagegen Zinserträge oder Einnahmen aus Desinvestitionen, die keinen Pflichtcharakter aufweisen 6. Die Abgaben wiederum können in Steuern und andere Abgaben unterteilt werden. Typisch für die Steuern ist, dass sie eine Zahlung ohne Gewährung einer Gegenleistung darstellen. In der Finanzrechnung der Eidgenössischen Finanzverwaltung sind die Steuern unter dem Begriff Fiskalertrag zusammengefasst, welcher neben den direkten Steuern und den Verbrauchssteuern auch die Verkehrsabgaben und Zölle einschliesst. Die übrigen Abgaben bestehen im hier gewählten Schema aus den Entgelten, den Regalien und Konzessionen inklusive den Nationalbankgewinnen und den Beiträgen an die Sozialversicherungen. Die Entgelte enthalten die Gebühren für eine direkt zurechenbare Leistung aufgeteilt nach Verwaltungs- und Benutzungsgebühren sowie die Ersatzabgaben. Zu den übrigen Entgelten zählen zum Beispiel Erlöse aus Verkäufen und auch Bussen. 6 In der Finanzrechnung nicht erfasst ist die Aufnahme von Krediten. Zentrum für Wirtschaftspolitik 8 von 39

9 Im Folgenden wird nun die Einnahmeentwicklung in den Jahren 199 bis 28 entsprechend dieser Kategorisierung vorgestellt. Im übernächsten Kapitel werden zudem Quoten für die einzelnen Hierarchiestufen bestimmt. Abbildung 2: Hierarchische Struktur der Staatseinnahmen Einnahmen Übrige Einnahmen (z. B. Finanzertrag) Abgaben Steuern Entgelte Regalien Beiträge Sozialversicherungen Verwaltungsgebühren (z.b. für Passausstellung) Benützungsgebühren (z.b. für Entsorgung) Ersatzabgaben Übrige Entgelte (z. B. Bussen) Zentrum für Wirtschaftspolitik 9 von 39

10 3 Absolute Einnahmeentwicklung 199 bis 28 Die Einnahmen des Staates werden durch vier Faktoren getrieben: Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung Die Bevölkerungsentwicklung Die Preisdynamik (Inflation) Politische Entscheidungen Der Fokus der vorliegenden Analyse liegt auf dem Einfluss des politischen Prozesses. Aus diesem Grunde werden im Folgenden die übrigen Einflussfaktoren bei der Betrachtung weit gehend ausgeschlossen. In diesem Kapitel werden die inflationsbereinigten Einnahmen betrachtet, das folgende Kapitel 4 ist den Einnahmen unter Berücksichtigung der Komponenten Wirtschaftswachstum und Bevölkerung gewidmet. Der Inflationsbereinigung liegt der Landesindex der Konsumentenpreise zu Grunde, da dieser Index das typische Konsumverhalten abbildet. Dieses Vorgehen liefert somit ein Bild der wirtschaftlichen Einflussnahme des Staates im Zeitverlauf, das nicht durch die allgemeine Preisentwicklung verzerrt ist. Zunächst werden die absoluten Entwicklungen der Gebietskörperschaften Bundesstaat, Kantone, Gemeinden sowie des Aggregates der drei betrachtet. Danach wird die Zusammensetzung der gesamten Staatseinnahmen im Zeitverlauf untersucht. 3.1 Einnahmeentwicklung 199 bis 28 Die Abbildung 3 bietet einen Überblick über die preisbereinigte Einnahmenentwicklung von Bund, Kantonen und Gemeinden gegliedert nach den wichtigsten Einnahmearten. 7 Die Einnahmen des Bundes bestehen zum überwiegenden Teil (mehr als 9%) aus Steuern (Verbrauchs- und Einkommenssteuern), was sich in einer hohen Konjunkturreagibilität der Gesamteinnahmen niederschlägt. In den frühen 199er Jahren sowie nach dem Platzen der so genannten Dotcom-Blase gab es ausgeprägte Einnahmeneinbrüche, während in den wachstumsstarken Jahren 1998 und 2 besonders hohe Einnahmen verzeichnet wurden. Überlagert wird dieses Muster lediglich von ausserordentlichen Einnahmen (z.b. die Versteigerung von Mobilfunklizenzen). Zwischen 199 und 28 stiegen die Einnahmen von 4.7 Mrd. auf 64.2 Mrd. Franken an (+58%). 7 Die tabellarische Darstellung aller ausgewiesenen Abbildungen finden sich in einem separaten Anhang. Zentrum für Wirtschaftspolitik 1 von 39

11 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 3: Einnahmen Bund, Kantone und Gemeinden Bund 7' 6' 5' 4' 3' 2' 1' Kantone 9' 8' 7' 6' 5' 4' 3' 2' 1' Gemeinden 6' 5' 4' 3' 2' 1' Zentrum für Wirtschaftspolitik 11 von 39

12 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Der Verlauf der Einnahmen bei den Kantonen ist im betrachteten Zeitraum wesentlich stetiger, was auf die deutlich geringere Bedeutung der ordentlichen Fiskaleinnahmen zurückgeführt werden kann. Die Einnahmen der Kantone betrugen Mrd. Franken und Mrd. Franken (vgl. Abbildung 3). Kantone und Gemeinden erzielen ebenfalls Einnahmen durch Transferzahlungen. Auf beiden Ebenen sind diese Zahlungen bedeutsam, allerdings ist bei den Kantonen ein Anwachsen des Anteils der Transfers anzumerken. Im Jahr 199 betrugen die entsprechenden Einnahmen noch 11.3 Mrd. Franken, was einem Anteil an den Gesamteinnahmen von 22 Prozent entsprach. Bis 28 erhöhte sich der Anteil um 24.7 Prozent auf 21.9 Mrd. Franken. Ein Vergleich mit den Gemeindeeinnahmen zeigt überdies, dass bei den Gemeinden die Rolle der Entgelte das sind im Wesentlichen Gebühren für öffentliche Dienstleistungen am ausgeprägtesten ist. Die Entgelte betrugen Mrd. Franken und stiegen bis 28 auf 13.5 Mrd. Franken, wodurch ihr Anteil an den Gesamteinnahmen um 27.2 Prozent auf 28.3 Prozent kletterte. Im Gegenzug nahm der Anteil der Transfereinnahmen um ebenfalls fast ein Drittel ab und liegt 28 bei 1.6 Prozent oder 5 Mrd. Franken. Abbildung 4: Einnahmen Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert 18' 16' 14' 12' 1' 8' 6' 4' 2' Allen Gebietskörperschaften ist gemeinsam, dass die Einnahmen im Zeitverlauf steigen. Der Anstieg ist beim Bund am stärksten, was unter anderem dazu geführt hat, dass am Ende des Betrachtungszeitraums der Bund absolut gesehen deutlich höhere Einnahmen erzielt als die Summe der Gemeinden, die ihre Einnahmen lediglich um 23 Prozent steigerten. Noch 199 generierten beide etwa gleich hohe Einnahmen. Unverändert über den gesamten Zeitraum Zentrum für Wirtschaftspolitik 12 von 39

13 von 199 bis 28 ist dagegen, dass die Gesamtheit der Kantone die höchsten Einnahmen erzielen. Unterscheidet man bei den Fiskaleinnahmen nach den Steuerarten, so zeigt sich erwartungsgemäss, dass die indirekten Steuern (vor allem Verbrauchssteuern wie Mehrwertsteuer oder Mineralölsteuer) den grössten Teil der Einnahmen des Bundes ausmachen, während für Kantone und Gemeinden die direkten Steuern (Einkommenssteuern) die grösste Bedeutung haben. Beim Bund wuchs der Anteil von 45 auf rund 53 Prozent (+17%) auf zuletzt absolut 31 Mrd. Franken. Aus Abbildung 5 geht weiterhin hervor, dass im Unterschied zu den direkten Steuern, welche im Zeitverlauf weitgehend kontinuierlich anstiegen, die Verbrauchssteuern zugunsten des Bundes seit der Jahrtausendwende einen insgesamt flacheren Verlauf aufweisen. Die konsolidierten Statistik (Abbildung 6) impliziert, dass die Bedeutung der Verbrauchssteuern bis 2, relativ gesehen, zugenommen hat. Seither ist ihr Anteil aber wieder etwas zurückgegangen, nämlich von 29 Prozent auf 27 Prozent (199: 2.1 Prozent, bzw Mrd. Franken). Die verhältnismässig stärkste Veränderung erfolgte bei den direkten Steuern der juristischen Personen (vor allem Unternehmen), welche sich ausgehend von einem tiefen Niveau im Betrachtungszeitraum mehr als verdoppelten. Im Jahr 199 betrugen die konsolidierten Einnahmen aus den direkten Steuern juristischer Personen noch 9.8 Mrd. Franken, was einem Anteil von 11.5 Prozent entsprach. Bis 28 stiegen diese Einnahmen auf 19.3 Mrd. Franken und erreichten einen Anteil von total 15.8 Prozent (+38%). Zum Vergleich: die Steuereinnahmen aus direkten Steuern natürlicher Personen stiegen von 39.1 Mrd. Franken auf 54.5 Mrd. Franken (+39%), wodurch ihr Anteil an den gesamten Einnahmen um 2.4 Prozent sank. Zentrum für Wirtschaftspolitik 13 von 39

14 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 5: Fiskalertrag Bund, Kantone und Gemeinden Bund 35' 3' 25' 2' 15' 1' 5' Kantone 3' 25' 2' 15' 1' 5' Gemeinden 2' 18' 16' 14' 12' 1' 8' 6' 4' 2' Zentrum für Wirtschaftspolitik 14 von 39

15 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 6: Fiskalertrag Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert 6' 5' 4' 3' 2' 1' Die Abbildung 7 und die Abbildung 8 zeigen den Verlauf der Einnahmen aus Regalien und Konzessionen für die drei Gebietskörperschaften und den gesamten Staatssektor. Diese Einnahmekategorie ist anteilsmässig gegenüber den Fiskaleinnahmen und Entgelten nachrangig. Zu ihr zählen auch die Einnahmen aus den Gewinnen der Schweizer Nationalbank, welche seit Ende der 199er Jahre bei den Kantonen und dem Bund den grössten Beitrag zu dieser Einnahmengruppe liefern. Im Jahr 28 erhielt der Bundesstaat 833 Mio. Franken von der Nationalbank und die Kantone vereinbarungsgemäss den doppelten Betrag. Die Zahlungen der Nationalbank waren im Beobachtungszeitraum der wesentliche Grund für die Zunahme der Einnahmen in dieser Kategorie. Beim Bund betrug der Zuwachs zwischen 199 und 28 rund 154 Prozent, bei den Kantonen vervierfachten sich die Einnahmen gar von 61 Mio. Franken auf rund 2.5 Mrd. Franken. Zentrum für Wirtschaftspolitik 15 von 39

16 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 7: Regalien Bund, Kantone und Gemeinden Bund 1'2 1' Kantone 2'5 2' 1'5 1' 5 Gemeinden Zentrum für Wirtschaftspolitik 16 von 39

17 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 8: Regalien Bund Kantone und Gemeinden, konsolidiert 3'5 3' 2'5 2' 1'5 1' 5 Die Untersuchung der Staatseinnahmen dient auch der Überprüfung der impliziten Hypothese, dass die Steuerbelastung durch Ausschöpfung alternativer Einnahmemöglichkeiten systematisch verringert wird. Dies könnte etwa geschehen, indem staatliche Aufgaben vermehrt durch Gebühren und weniger aus allgemeinen Steuermitteln finanziert werden. Diese Art von Einnahmen wird als Entgelte bezeichnet und umfasst neben Gebühren und Ersatzabgaben auch Schulgelder, Bussen und im vorliegenden Bericht Spitalund Heimtaxen. Die Abbildung 9 fasst die absolute Entwicklung der Einnahmen aus Entgelten zusammen. An der Skalierung der vertikalen Achse ist abzulesen, dass die Entgelte für Kantone und Gemeinden eine gewichtigere Rolle spielen als für den Bundesstaat. Die Kantone realisieren fast 14 Prozent ihrer Einnahmen aus Entgelten, bei den Gemeinden waren es Prozent bzw Mrd. Franken. Der Bund hingegen nahm lediglich 1.8 Mrd. Franken aus Entgelten ein, was einem Anteil von 2.7 Prozent entspricht. Gemeinden und Kantone steigerten die Einnahmen aus Entgelten zudem stärker als der Bundesstaat im Zeitraum zwischen 199 und 28. Betrugen die kantonalen Entgelteinnahmen 199 noch 7 Mrd. Franken (Gemeinden: 8.6 Mrd. Franken), stieg dieser Betrag bis 28 auf 11.2 Mrd. Franken (13.5 Mrd. Franken), was einem Zuwachs um 58 Prozent (56%) entspricht. Der Bundesstaat erlöste dagegen 28 lediglich 46 Prozent mehr Einnahmen aus Entgelten als 199. Eine detaillierte Betrachtung zeigt, dass der Bund die Einnahmen aus Entgelten aus Rückerstattungen im Beobachtungszeitraum am stärksten steigerte, während die Einnahmen aus Gebühren für Amtshandlungen zwischen 199 (282 Mio. Franken) und 28 (261 Mio. Franken) faktisch unverändert blieben. Zentrum für Wirtschaftspolitik 17 von 39

18 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 9: Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden Bund 1' Kantone 6' 5' 4' 3' 2' 1' Gemeinden 7' 6' 5' 4' 3' 2' 1' Zentrum für Wirtschaftspolitik 18 von 39

19 Bei den Kantonen dominieren die Spital- und Heimtaxen die Einnahmen aus Entgelten. In der Zeit zwischen 199 und 28 stiegen die entsprechenden Einnahmen von 3 Mrd. Franken auf 5.3 Mrd. Franken, also um rund 75 Prozent. In der neuen Systematik der Finanzstatistik (seit 28) werden dieses Einnahmen nicht mehr als Staatseinnahmen geführt, weshalb hier behelfsweise auf eine Hochrechnung abgestellt wird. Neben den Spitaltaxen fliessen den Kantonen Einnahmen von 1.7 Mrd. Franken (Stand 28) aus Gebühren für Amtshandlungen zu. In der Zeit seit 199 haben diese Gebühren um 48 Prozent zugenommen. Einen ähnlichen Zuwachs erfuhren auch die Einnahmen aus Rückerstattungen, die 199 noch 1.2 Mrd. Franken betrugen und Mrd. Franken. Bei den Gemeindeeinnahmen zeigt sich ein sehr ähnliches Bild wie bei den Kantonen. Die Einnahmen aus Rückerstattungen sind zwischen 199 und 28 um 66 Prozent gestiegen und betrugen zuletzt 2.1 Mrd. Franken. Noch wichtiger als die Einnahmen aus Rückerstattungen sind für die Gemeinden die Nutzungsgebühren und die Vergütung von Dienstleistungen. Sie machen zusammen fast ein Viertel der Gemeindeeinnahmen aus (28: 3.3 Mrd. Franken). Die grösste relative Steigerung innerhalb der Entgeltkategorie erfuhren die Gemeindeeinnahmen aus Bussen (+13%). Im Jahr 28 flossen auf diesem Weg 216 Mio. Franken den Gemeinden zu. Die Kantone erzielten im selben Jahr 49 Mio. Franken; der Bundesstaat hingegen lediglich 378 Franken.

20 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 1: Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert 14' 12' 1' 8' 6' 4' 2' Die Abbildung 11 zeigt die Entwicklung der Einnahmen der obligatorischen Sozialversicherungen, wie sie vom Bundesamt für Sozialversicherungen erfasst werden. Im Zeitraum sind die konsolidierten Einnahmen der Sozialversicherungen von 11 Mrd. Franken auf 151 Mrd. Franken gestiegen (+5%). Wie aus Abbildung 11 ebenfalls hervorgeht, ist der Anteil der Einnahmen der obligatorischen beruflichen Vorsorge (BV) der bedeutendste. Allerdings haben die entsprechenden Einnahmen relativ gesehen leicht abgenommen. Im Jahr 199 betrug der Anteil der BV an den gesamten Sozialversicherungen 42.7 Prozent, 28 nur noch 41 Prozent. Einen deutlichen Zuwachs erfuhr hingegen der Anteil der Einnahmen der Krankenversicherungen, was die stetig steigenden Ausgaben im Bereich der obligatorischen Gesundheitsversorgung widerspiegelt. Die Einnahmen stiegen von 11.7 Mrd. Franken. (199) auf 2 Mrd. Franken (28). Das entspricht einer absoluten Zunahme von fast 72 Prozent wodurch die relative Bedeutung von anfänglich 11.5% auf 13.3% stieg. Zusammen genommen resultieren aus AHV, KV und BV annähernd 8 Prozent der Einnahmen aller Sozialversicherungen. Zentrum für Wirtschaftspolitik 2 von 39

21 Mio. Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Abbildung 11: Einnahmen Sozialversicherungen 16' 14' 12' 1' 8' 6' 4' 2' AHV EL zur AHV IV EL zur IV BV KV UV EO ALV FZ Die Untersuchung der absoluten, preisbereinigten Dynamik der Staatseinnahmen zeigt, dass die einzelnen Komponenten einen in der Zeit steigenden Trend aufweisen, der zudem durch konjunkturelle Einflüsse überlagert wird. Die wichtigste Ausnahme in Bezug auf die Trendentwicklung stellen die Fiskaleinnahmen des Bundes dar. Diese erfuhren in den 199er Jahren einen überdurchschnittlichen Anstieg, während sie etwa seit der Jahrtausendwende einem eher gemässigtem Verlauf folgten. Aus Sicht der Kantone (und des Bundes) sind hingegen die stark erhöhten Ausschüttungen der Schweizerischen Nationalbank bedeutsam. 3.2 Einnahmestruktur 199 bis 28 Eine zentrale Fragestellung der vorliegenden Untersuchung betrifft die Struktur der Einnahmen des Staates. Der Bund, mehrere Kantone, aber auch Gemeinden haben in den vergangenen zwanzig Jahren grosse Anstrengungen unternommen, ihre Haushalte langfristig auszugleichen. Namentlich die bundesstaatliche und weitere kantonale so genannte «Schuldenbremsen» sollten dafür Sorge tragen, dass die Ausgaben die Einnahmen nicht systematisch übersteigen. Da die Vorgaben für die Ausgaben sich an den Einnahmen orientieren und die Änderung von Steuern generell anderen in der Regel restriktiveren Entscheidungsprozessen unterworfen ist, als der der übrigen Einnahmen, könnte ein Weg zur Ausgabensteigerung über die Erhöhung der Einnahmen aus Entgelten (Gebühren etc.) sein. Eine Analyse der Einnahmestruktur kann darüber Auskunft geben. Zentrum für Wirtschaftspolitik 21 von 39

22 Abbildung 12: Fiskalertrag und Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden Bund 1% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Kantone 1% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Gemeinden 1% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Fiskalertrag Entgelte Zentrum für Wirtschaftspolitik 22 von 39

23 Die Abbildung 12 dokumentiert die Struktur der Einnahmen für Bund, Kantone und Gemeinden bezüglich Einnahmen aus Steuern und Entgelten. Im Beobachtungszeitraum unterliegen die relativen Anteile gewissen Schwankungen, die tendenziell den bereits erwähnten Konjunkturzyklen folgen. Über den gesamten Zeitraum betrachtet, sind die Anteile jedoch weitgehend konstant geblieben. Lediglich bei den Gemeinden ist in dem zwanzigjährigen Zeitraum eine spürbare Verschiebung zugunsten der Entgelte festzustellen. Im Jahr 199 betrug der Entgeltanteil 22.3 Prozent, im Jahr Prozent (+27.3%). Bei den Kantonen stieg der Anteil um geringe 1.5 Prozent während für den Bundesstaat ein Rückgang um 7.2 Prozent ausgewiesen wird. Abbildung 13: Fiskalertrag und Entgelte Bund, Kantone und Gemeinden, konsolidiert 1% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Fiskalertrag Entgelte Obgleich, wie erwähnt, die Anteile von Fiskalertrag und Entgelten bei den Kantonen weit gehend konstant geblieben sind, so zeigen sich gleichwohl deutliche Unterschiede zwischen den Kantonen. Die Abbildung 14 beschreibt die Bedeutung der Entgelte in Relation zu den Fiskaleinnahmen. Der Anteil der Entgelte an der Summe aus Entgelten und Fiskaleinnahmen schwankt je nach Kanton zwischen 1 und 4 Prozent. Vorderhand ist keine offensichtliche Systematik der Anteile zu erkennen. Allerdings deutet einiges darauf hin, dass kleinere Kantone, welche im Ruf stehen «steuergünstig» zu sein, tendenziell grössere Anteile der Entgelteinnahmen aufweisen. Die grosse Spannweite der Entgeltanteile legt nahe, dass der Spielraum der Kantone bei der Ausgestaltung der Staatseinnahmen beachtlich ist und auch ausgeschöpft wird. Eine eingehendere Analyse der Ursachen dieser Beobachtung würde allerdings den Rahmen der vorliegenden Untersuchung sprengen und wird auf ein allfälliges zukünftiges Forschungsprojekt vertagt. Zentrum für Wirtschaftspolitik 23 von 39

24 Abbildung 14: Anteil Entgelte an Fiskalertrag und Entgelten, einzelne Kantone 5.% 45.% 4.% 35.% 3.% 25.% 2.% 15.% 1.% 5.%.% ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

25 Die Struktur der Staatseinnahmen wird wesentlich durch die Beiträge an die Sozialversicherungssysteme bestimmt. Aufgrund demografischer Entwicklungen namentlich die zunehmende Alterung könnte eine Zunahme der Einnahmeanteile der Sozialversicherungen an den gesamten Staatseinnahmen erwartet werden, wenn davon ausgegangen würde, dass die Sozialversicherungen ihre schneller als die Wirtschaftskraft steigenden Kosten durch gleich schnell steigende Einnahmen bestritten. Die Abbildung 15 zeigt im Gegensatz dazu, dass die Aufteilung der Gesamteinnahmen in Sozialversicherungen und andere Einnahmen im Beobachtungszeitraum fast unverändert geblieben ist. Zu Beginn und am Ende der betrachteten Periode flossen etwas mehr als 51 Prozent aller Staatseinnahmen den Sozialversicherungen zu. Abbildung 15: Aufteilung der Abgaben nach Fiskalertrag, Regalien, Entgelte und Beiträge an die Sozialversicherungen 1% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Fiskalertrag, Regalien und Entgelte konsolidiert Einnahmen GRSV konsolidiert Die Analyse der Einnahmestruktur hat insgesamt gezeigt, dass trotz zum Teil beachtlicher Schwankungen einzelner Einnahmekategorien (siehe Abschnitt 3.1, insbesondere etwa Abbildung 7 bis Abbildung 9) die Zusammensetzung der Staatseinnahmen recht konstant geblieben ist. Einzig bei den Gemeinden zeigt sich eine spürbare Zunahme des Anteils der Entgelteinnahmen. Ein Blick auf die Situation der einzelnen Kantone hat zudem demonstriert, dass die Struktur der Einnahmen sich in einer grossen Bandbreite bewegt. Zentrum für Wirtschaftspolitik 25 von 39

26 4 Relative Einnahmeentwicklung 199 bis 28 Eine Beschreibung der Entwicklung der Staatseinnahmen über beinahe 2 Jahre sollte sinnvollerweise auch berücksichtigen, dass sich in dieser Zeit die volkswirtschaftlichen Rahmendaten verändert haben. Dazu zählen in erster Linie das Bruttoinlandprodukt, das im betrachteten Zeitraum real um 24 Prozent gestiegen ist, und die Bevölkerungszahl, die zwischen 199 und 28 um 12 Prozent zugenommen hat. Im Folgenden wird daher die Entwicklung der Staatseinnahmen und ihrer Komponenten einerseits relativ zum Bruttoinlandprodukt und andererseits pro Kopf ausgewiesen. 4.1 Einnahmen pro BIP 199 bis 28 Einnahmen im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt (BIP) werden als Quoten bezeichnet. Genaugenommen handelt es sich dabei allerdings um so genannt unechte Quoten, da der Zähler nicht unbedingt eine Teilmenge des Nenners ist. Staatseinnahmen erfassen Transfers zwischen Haushalten bzw. Unternehmen und dem Staat, während das BIP eine Wertschöpfungsgrösse darstellt 8. Damit lassen sich Einnahmequoten am ehesten so interpretieren, dass sie den Anteil des BIP ausdrücken, der über den Staat läuft. Sie sagen aber nicht aus, welchen Anteil des BIP der Staat beansprucht. So fliesst etwa ein Teil der Mehrwertsteuer der AHV zu, welche diese Gelder in Form von Renten wieder ausbezahlt. Diese werden dann beispielsweise für den Kauf von Nahrungsmitteln verwendet und gehen somit als Konsum der privaten Haushalte und nicht als Staatskonsum in die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung ein 9. Je nachdem, welche Einnahmekomponenten ins Verhältnis zum BIP gesetzt werden, ergeben sich unterschiedliche Quoten. In der Schweiz werden dabei folgende Quoten offiziell ausgewiesen. Steuerquote: Diese von der Eidgenössischen Finanzverwaltung bestimmte Quote enthält im Zähler mit dem Finanzertrag die Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie die Einnahmen aus Regalien und Patenten. Diese Definition der OECD wurde mit dem Ziel einer besseren internationalen Vergleichbarkeit übernommen. Die Daten, die in die offizielle Steuerquote einfliessen, basieren zudem auf dem GFS-Modell, so dass 8 Ein anderes Beispiel für unechte Quoten sind Import- bzw. Exportquoten, die das Verhältnis einer Umsatz- mit einer Wertschöpfungszahl beschreiben und für einzelne Länder mehr als 1 Prozent betragen. 9 Eine echte Quote ist dagegen der Anteil des staatlichen Konsums am BIP, der in der Verwendungsrechnung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ausgewiesen wird und etwa aus den Leistungen der Staatsangestellten wie Lehrer oder Polizisten besteht. Diese Quote hat sich in den letzten 2 Jahren kaum verändert und betrug zwischen elf und zwölf Prozent. Zentrum für Wirtschaftspolitik 26 von 39

27 sich geringe Abweichungen zu den in diesem Bericht auf Basis des FS-Modelles berechneten Quoten ergeben können. Beitragsquote der obligatorischen Sozialversicherungen: In dieser Quote sind die Beiträge an diejenigen Sozialversicherungen erfasst, die in der Finanzrechnung dem Staat zugeordnet werden. Fiskalquote: Die Fiskalquote entspricht der Summe von Steuerquote und Beitragsquote der obligatorischen Sozialversicherungen. Soziallastquote: Das Bundesamt für Sozialversicherungen weist in dieser Quote alle Beiträge an die obligatorischen Sozialversicherungszweige aus, und zwar unabhängig davon, ob diese dem Staatssektor zugerechnet werden oder nicht. Es sind dies die Alters- und Hinterlassenenversicherung AHV, die Invalidenversicherung IV, die Ergänzungsleistungen EL an AHV und IV, die Erwerbsersatzordnung inklusive Mutterschaftsversicherung EO, die Arbeitslosenversicherung ALV, die Unfallversicherung UV, die Krankenversicherung KV, die berufliche Vorsorge BV sowie die Familienzulagen FZ. Noch weiter gefasste Quoten werden aktuell in der Schweiz offiziell nicht ausgewiesen. Im Unterschied dazu weist etwa die Europäische Zentralbank in ihren Monatsberichten eine Staatseinnahmenquote aus, die breiter definiert ist als die Schweizerische Fiskalquote. Die Kritik an der in der Schweiz offiziell ausgewiesenen Fiskalquote bezieht sich v.a. darauf, dass gewichtige Sozialversicherungszweige wie die obligatorische Krankenpflegeversicherung und die berufliche Vorsorge nicht berücksichtigt werden, weil diese über private Versicherungen abgewickelt werden und deshalb nicht dem Sektor Staat zugerechnet werden 1. Dieser Kritik soll im Folgenden Rechnung getragen werden, indem auf Basis der hierarchischen Struktur der Einnahmen von Abbildung 2 verschiedene Quoten definiert und berechnet werden. Die Tabelle 1 zeigt, welche Einnahmekategorien welchen Quoten zugeordnet werden. Die in diesem Bericht verwendete Steuerquote umfasst den in der konsolidierten Finanzrechnung des Bundes, der Kantone und der Gemeinden ausgewiesenen Fiskalertrag. Bei der Fiskalquote I werden wie in der offiziellen Statistik der Schweiz die Beiträge an die staatlichen Sozialversicherungen dazugerechnet. 1 Vgl. Motion Zuppiger Bruno, Anpassung der Zwangsabgabenquote an die OECD-Standards, und Interpellation Graber Jean-Pierre, Berechnung, Interpretation und Auswirkungen der Staats- und der Fiskalquote, Zentrum für Wirtschaftspolitik 27 von 39

28 Zur Berücksichtigung aller obligatorischen Sozialversicherungsbeiträge wird zusätzlich eine Fiskalquote II bestimmt, welche Daten aus der Finanzstatistik und der Sozialversicherungsstatistik zusammenfasst. Bei der Konsolidierung der zwei Statistiken muss beachtet werden, dass Doppelzählungen, welche sich durch Transfers zwischen Staat und Sozialversicherungen ergeben, eliminiert werden. Die Beiträge der öffentlichen Hand an die Sozialversicherungen werden in der Sozialversicherungsstatistik explizit ausgewiesen und lassen sich leicht ausgliedern. Schwieriger ist die Bestimmung der Transfers der Sozialversicherungen an die öffentlichen Spitäler und Heime. Seit 1995 werden zwar die Finanzströme der Sozialversicherungen an die Krankenhäuser und sozialmedizinischen Institutionen ausgewiesen. Dabei wird aber nicht zwischen öffentlichen und privaten Trägerschaften unterschieden 11. Wir gehen von der Annahme aus, dass zwei Drittel dieser Transfers an öffentliche Institutionen fliessen. Damit lässt sich die Fiskalquote II berechnen. In einem nächsten Schritt werden die Regalien und Entgelte aufgerechnet, so dass sich in der Summe die Abgabenquote ergibt, welche die Gesamtheit der Zwangsabgaben an Staat und Sozialversicherungen im Verhältnis zum BIP darstellt. Tabelle 1: Struktur der berechneten Quoten Steuerquote Fiskalquote I Fiskalquote II Abgabenquote Einnahmenquote Fiskalertrag X X X X X Beiträge staatl. SV X X X X Beiträge priv. SV X X X Regalien und Entgelte X X Übrige Einnahmen X 11 Bundesamt für Statistik, Kosten und Finanzierung des Gesundheitswesens nach Leistungserbringern und Direktzahlenden Zentrum für Wirtschaftspolitik 28 von 39

29 Noch umfassender ist die Einnahmequote, welche neben den Zwangsabgaben auch die restlichen Einnahmen der Finanzstatistik einbezieht. Dazu gehören etwa Kapitalerträge oder Einnahmen aus Veräusserungen. Abbildung 16: Einnahmekategorien im Verhältnis zum BIP 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Steuerquote Fiskalquote I Fiskalquote II Abgabenquote Einnahmenquote Im Jahre 28 beträgt die Steuerquote 22.5 und die Fiskalquote I 29.2 Prozent. Die Fiskalquote II erreicht dagegen einen Wert von 46.3 Prozent und zeigt wenig überraschend, wie stark das Ergebnis auf den Einbezug von Krankenpflegeversicherung und beruflicher Vorsorge reagiert. Die Abgabenquote ist mit einem Wert von 5.6 Prozent nochmals rund 5 Prozentpunkte höher als die Fiskalquote II. Dies ist in erster Linie auf die Entgelte zurückzuführen. Die Einnahmequote als umfassendste Quote beträgt im Jahr Prozent. Aus Abbildung 16 wird ersichtlich, dass die Einnahmequote v.a. in den 199er Jahren zugenommen hat (von 44.9 auf 53.5 Prozent) und danach praktisch stabil geblieben ist. Dieses Muster zeigt sich auch bei den anderen Quoten. Die Zunahme der Einnahmequote in den 199er Jahren um rund 7.5 Prozentpunkte geht auf eine Zunahme der Steuerquote um rund drei Prozentpunkte und auf eine Steigerung der Soziallastquote um rund 4 Prozentpunkte zurück. Zentrum für Wirtschaftspolitik 29 von 39

30 Abbildung 17: Indexierte Einnahmekategorien im Verhältnis zum BIP Steuerquote Regalienquote Abgabenquote Soziallastquote GRSV Entgeltquote Einnahmenquote Abbildung 17 stellt die Entwicklung der Quoten indexiert auf der Basis von 199 dar. Zusätzlich sind in Abbildung 17 auch die Regalien- und Entgeltquote ausgewiesen, die im Jahr 28 Werte von.8 bzw. 4.9 Prozent aufweisen. Die Entgelt- und v.a. die Regalienquote sind im betrachteten Zeitraum stärker angestiegen als die anderen Quoten. Diese Zunahme zeigt sich allerdings in der Abgabenquote deshalb praktisch nicht, weil der Anteil der Entgelte und v.a. der Regalien an den gesamten Abgaben gering ist. In Tabelle 2 sind die Wachstumsraten aus Abbildung 17 für den gesamten Zeitraum sowie separat für die Intervalle von 199 bis 2 und von 2 bis 28 ausgewiesen. Dabei zeigt sich sehr deutlich, dass die Quoten v.a. in den 199er Jahren zugenommen und sich dann kaum mehr verändert haben. Einzige Ausnahme bildet die Regalienquote, die in beiden Zeitintervallen klar angestiegen ist, was wie ausgeführt auf die höhere Ausschüttung von Gewinnen der Schweizerischen Nationalbank zurückzuführen ist. Zentrum für Wirtschaftspolitik 3 von 39

31 Tabelle 2: Wachstum Quoten 199 bis 28, 199 bis 2 und 2 bis % % 2-28 % Steuerquote Soziallastquote GRSV Regalienquote Entgeltquote Abgabenquote Einnahmequote Mit Hilfe der Quoten lässt sich auch zeigen, ob die Veränderung der einzelnen Einnahmenkategorien eher auf eine Veränderung der entsprechenden Quote oder auf eine Zunahme des BIP zurückzuführen ist. Denn die absoluten Beträge der einzelnen Einnahmekategorien können als Produkt der entsprechenden Quote und des realen BIP dargestellt werden. So gilt für die Kategorie der Abgaben: Abgaben real = (Abgaben real/bip real) mal BIP real = Abgabequote mal BIP real 12 Diese Aufschlüsselung ist in indexierter Form in Tabelle 3 dargestellt. Dabei zeigt sich einmal mehr das bereits erwähnte zeitliche Muster. Von 199 bis 2 sind die Abgaben stärker als das BIP angestiegen, was zu einer Erhöhung der Abgabequote führte. Von 2 bis 28 sind die Abgaben dagegen genau gleich stark wie das BIP gewachsen. Entsprechend hat sich die Abgabequote in dieser Zeit nicht verändert. Tabelle 3: Abgaben, Abgabequote und BIP (indexiert) Abgaben Abgaben/BIP BIP Die im Rahmen dieser Studie aufgeworfene Frage nach einer möglichen Substitution von Steuern durch Gebühren stellt sich v. a. für die Gemeindeebene, weil dort die Entgelte einen grossen Teil der Einnahmen ausmachen und diese zudem ein deutliches Wachstum sowohl absolut als auch relativ zum BIP aufweisen. Von den Entgelten wiederum sind die 12 Für kleine Änderungen gilt zudem die Näherung, dass die prozentuale Änderung der Abgaben gleich der Summe der prozentualen Änderung von Abgabequote und BIP ist. Da die hier ausgewiesenen Änderungen aber nicht klein sind, trifft die Näherung nur ungenau zu. Zentrum für Wirtschaftspolitik 31 von 39

32 Benutzungsgebühren von speziellem Interesse. Die Spital- und Heimtaxen als weitere Entgeltkategorie steigen zwar auch sehr stark an (s. Abbildung 9). Dieser Anstieg erklärt sich aber durch die Zunahme der Gesundheitsausgaben und ist daher weniger die Folge einer möglichen Substitution von Steuern durch Gebühren. Abbildung 18 zeigt die Entwicklung der indexierten Benützungsgebühren- und Steuerquote der Gemeinden sowie im Vergleich dazu den Verlauf der Steuerquote über alle drei politischen Ebenen. Die kommunale Quote der Benützungsgebühren steigt deutlich bis 2713, während sich die entsprechende Steuerquote in dieser Zeit nur wenig ändert. Wie bereits gesehen nimmt dagegen die Steuerquote über alle Gebietskörperschaften um mehr als 1 Prozent zu. Die Abbildung 18 lässt aber auch erkennen, dass die Steuerquote nicht nur von der Gebührenquote, sondern auch von anderen Faktoren beeinflusst wird. Denn einerseits ist die Quote der Benützungsgebühr v. a. in der ersten Hälfte der 199er Jahre gewachsen, in einer Zeit als auch die Steuerquote der Gemeinden zunahm. Andererseits ist die Steuerquote der Gemeinden erst seit 22 am Sinken. In dieser Zeit ist aber die Quote der Benützungsgebühren nicht mehr weiter gestiegen. Abbildung 18: Indexierte Steuer- und Benützungsgebührenquote der Gemeinden Benützungsgebührenquote Gemeinden Steuerquote Gemeinden Steuerquote Total Die Steuerquote der Gemeinden schwankt also auch unabhängig von der Gebührenquote. Allerdings lässt sich ableiten, dass in der betrachteten Zeitperiode die kommunale Steuerquote um rund fünf Prozent angestiegen wäre, wenn sich in dieser Zeit die 13 Der Rückgang der Quote von 27 auf 28 ist auffällig. Da nicht ausgeschlossenen werden kann, dass dies ein statistisches Artefakt aufgrund des Übergangs zur neuen Methodik im Jahre 28 darstellt, wird die Reihe nur bis und mit 27 kommentiert. Zentrum für Wirtschaftspolitik 32 von 39

33 Franken zu Preisen von 28 Steuer- und Gebührenbelastung in der Schweiz Benutzungsgebühren nicht überproportional zum BIP entwickelt hätten. Es ist also nicht so, dass die Steuerquote abgenommen hat, weil die Gebührenquote gestiegen ist, sondern dass die Steuerquote deswegen nicht gestiegen ist. 4.2 Einnahmen pro Kopf 199 bis 28 Wenn die verschiedenen Einnahmekategorien pro Kopf ausgedrückt werden, so lässt sich ein Bild darüber vermitteln, wie stark die Einnahmen des Staates und der Sozialversicherungen eine durchschnittliche Person belasten. Dabei handelt es sich allerdings wie bereits erwähnt um eine Bruttobetrachtung, da die Transfers in die andere Richtung, also vom Staat und den Sozialversicherungen an die Haushalte nicht berücksichtigt sind. Abbildung 19: Einnahmen pro Kopf 4' 35' 3' 25' 2' 15' 1' 5' Steuereinnahmen pro Kopf Regalieneinnahmen pro Kopf Abgaben pro Kopf Sozialversicherungsbeiträge GRSV pro Kopf Entgelteinnahmen pro Kopf Die Daten in Abbildung 19 zeigen die Entwicklung verschiedener Einnahmekategorien pro Kopf zu Preisen von 28. Im Jahre 28 belaufen sich die Steuereinnahmen auf 16, die Regalien auf 5 und die Entgelte auf 3 5 Franken pro Kopf. Dazu kommen Sozialversicherungsbeiträge von 19 9 Franken. Konsolidiert ergibt dies im Jahre 28 Abgaben von 35 9 Franken pro Person. Bei der Betrachtung der Entwicklung der Abgaben zeigt sich über die gesamte Periode ein zunehmender Trend. Deutlicher wird dies in der indexierten Darstellung von Abbildung 2. So haben von 199 bis 28 die Abgaben pro Kopf real um 28.9 Prozent zugenommen. Wie schon bei der Quotenentwicklung zeigt sich auch hier, dass die Entgelte pro Kopf und v.a. Zentrum für Wirtschaftspolitik 33 von 39

34 die Regalien pro Kopf überdurchschnittlich zugenommen haben. Aufgrund des geringen Anteils dieser Abgabekategorien am Total der Abgaben zeigt sich diese Zunahme bei der Betrachtung der gesamten Abgabeentwicklung allerdings kaum. Abbildung 2: Indexierte Einnahmekategorien pro Kopf Steuereinnahmen pro Kopf Regalieneinnahmen pro Kopf Abgaben pro Kopf Sozialversicherungsbeiträge GRSV pro Kopf Entgelteinnahmen pro Kopf Tabelle 4 zeigt zudem, dass im Unterschied zu den oben ausgewiesenen Quoten die Abgaben pro Kopf nicht nur in den 199er Jahren, sondern auch in den Jahren 2 bis 28 gewachsen sind, wenn auch mit einer abnehmenden Rate. Tabelle 4: Reales Wachstum Einnahmen pro Kopf 199 bis % % 2-28 % Steuereinnahmen pro Kopf Sozialversicherungsbeiträge pro Kopf GRSV Regalieneinnahmen pro Kopf Entgelteinnahmen pro Kopf Abgaben pro Kopf Wenn man die absoluten Abgaben wieder in Faktoren aufteilt, lässt sich allerdings ein struktureller Unterschied der beiden Zeitintervalle erkennen. Die Abgaben können als Zentrum für Wirtschaftspolitik 34 von 39

35 Produkt von Abgaben pro Kopf und Bevölkerung und die Abgaben pro Kopf selber als Produkt der Abgaben pro BIP und des BIP pro Kopf ausgedrückt werden. Es gilt also: Abgaben = (Abgaben/Kopf) mal Bevölkerung und: Abgaben/Kopf = (Abgaben/BIP) mal (BIP/Kopf). Die Resultate dieser Faktorisierung sind in Tabelle 5 und Tabelle 6 für den gesamten Beobachtungszeitraum und die beiden Zeitintervalle dargestellt. Tabelle 5: Abgaben, Abgaben pro Kopf und Bevölkerung (indexiert) Abgaben Abgaben/Kopf Bev Im Vergleich der beiden Teilintervalle von 199 bis 2 und 2 bis 28 zeigt sich nun ein deutlicher Unterschied. So sind in den 199er Jahren die Abgaben pro Kopf gestiegen, ohne dass das BIP pro Kopf zugenommen hat. Dies führte beim durchschnittlichen Haushalt zu einer Verringerung des Nettoeinkommens, also des Bruttoeinkommens abzüglich der Abgaben 14. Von 2 bis 28 haben sich dagegen die Abgaben pro Kopf praktisch genau gleich stark wie das BIP pro Kopf erhöht. Entsprechend blieben die Abgaben pro BIP konstant, was bei einem zunehmenden Bruttoeinkommen des durchschnittlichen Haushalts auch zu einer Steigerung des Nettoeinkommens in gleicher Höhe geführt hat. Tabelle 6: Abgaben pro Kopf, Abgabenquote und BIP pro Kopf (indexiert) Abgaben/Kopf Abgaben/BIP BIP/Kopf Nicht berücksichtigt sind dabei die Auswirkungen veränderter Transferzahlungen an den durchschnittlichen Haushalt. Zentrum für Wirtschaftspolitik 35 von 39

36 5 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen Ziel der vorliegenden Studie ist es, die staatliche Einnahmeentwicklung der Schweiz seit 199 umfassend darzustellen. Dabei gilt eine besondere Berücksichtigung den Gebühreneinnahmen und der Frage, wie stark diese zugenommen haben und ob diese Zunahme zu einer Abnahme von anderen Einnahmen geführt hat oder nicht. Die in der Studie verwendeten Daten sind hauptsächlich der Finanzstatistik der eidgenössischen Finanzverwaltung entnommen. Diese Statistik ist auf das Jahr 28 grundlegend reformiert und so weit als möglich bis ins Jahr 199 zurückgerechnet worden. Methodisch ergibt sich bei der neuen Finanzstatistik insofern ein Abgrenzungsproblem, weil neu öffentliche Spitäler und Heime nicht mehr zum Staatssektor gerechnet werden, da mehr als 5 Prozent der Einnahmen der Spitäler auf dem Markt, also direkt von den Konsumenten generiert werden. In Absprache mit dem Auftraggeber und in Abweichung von der offiziellen Statistik werden Spitäler aber weiterhin zum Staat gezählt. Damit lässt sich ein Strukturbruch im Jahre 28 vermeiden. Eine zweite Abgrenzungsfrage ergibt sich bei den Sozialversicherungen, weil diejenigen Sozialversicherungszweige, die über Unternehmen wie Krankenversicherer oder Pensionskassen laufen, nicht von der Finanzstatistik erfasst werden. Da in der vorliegenden Studie alle obligatorischen Sozialversicherungen berücksichtigt werden sollen, werden nicht die Daten der Sozialversicherungen der Finanzstatistik verwendet, sondern es wird mit der Sozialversicherungsstatistik des Bundesamt für Sozialversicherungen gearbeitet. Da Finanzstatistik und Sozialversicherungsstatistik von offizieller Seite nicht konsolidiert werden, müssen eigene Berechnungen zur Konsolidierung der beiden Statistiken vorgenommen werden. Die Gesamteinnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden ohne Sozialversicherungen nehmen von 199 bis 28 zu Preisen von 28 um knapp 5 Prozent von 11 Milliarden auf 164 Mrd. Franken zu. Diese Zunahme beschränkt sich nicht auf einzelne Einnahmekategorien, sondern zeigt sich mehr oder weniger bei allen Kategorien, wobei einige Entwicklungen auffälliger sind als andere. So nehmen die Verbrauchssteuern des Bundes v.a. in den 199er Jahren stark zu und flachen dann ab. Starke Ausschläge ergeben sich zudem bei den Regalieneinnahmen, die sich grösstenteils durch die Schwankungen der ausgeschütteten Gewinne der Nationalbank erklären. Wenig überraschend sind auch die hohen Zuwachsraten der Spital- und Heimtaxen bei Kantonen und Gemeinden. Diese Entwicklung widerspiegelt die stetige Kostensteigerung im Gesundheitswesen. Die Struktur der Einnahmen verbleibt über die betrachtete Zeit hinweg recht stabil. Das hat auch damit zu tun, dass der Anteil stark schwankender Kategorien wie etwa den Regalien klein ist und sich darum solche Änderungen wenig in der Einnahmestruktur niederschlagen. Zentrum für Wirtschaftspolitik 36 von 39