Modernisierung des kommunalen Finanzmanagements die Umstellung auf Doppik als nationale Reform Marc Gnädinger, Programm Kommunen und Regionen

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1 GTZ-Fachtagung am 1. Juli 29 Modernisierung des kommunalen Finanzmanagements die Umstellung auf Doppik als nationale Reform Marc Gnädinger, Programm Kommunen und Regionen

2 Gliederung 1. Warum Doppik (Inhalt und Ziele) 2. Einführungsstand auf kommunaler Ebene 3. Praxisbeispiel Hiddenhausen Diskussion und Erfahrungsaustausch (Teil 1) 4. Modernisierung der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern Diskussion und Erfahrungsaustausch (Teil 2) Seite 2

3 1. Warum Doppik Definition Doppik als Kunstwort bzw. Abkürzung Doppelte Buchführung in Konten Begriffliche Abgrenzung Rechnungsstil auf Basis des vollst. Ressourcenverbrauchs (vorher: Einnahmen und Ausgaben) Elemente: Finanz-, Erfolgs- und Vermögensrechnung Abgrenzung im engeren Sinne Einbeziehung KLR und Steuerung über Ziele und Kennzahlen: Von der Input- zur Outputsteuerung (inkl. Wirkungsbetrachtungen) Abgrenzung im weiteren Sinne Seite 3

4 1. Warum Doppik Ziele 1. Transparenz Gesamter Ressourcenverbrauch (auch Abschreibungen, Rückstellungen) Fragmentierung der Haushalte 2. Verbesserte Steuerung (produktorientierte Haushalte, Produkthaushalte) Von der Input- zur Output- und Wirkungssteuerung Bsp. Eingliederungshilfe (Werkstatt: wie viele Plätze, welche Abschlüsse, wie viele Praktika- oder Ausbildungsplätze (Wirkungen)) Forschungsbedarf (Leistungsrechnung wegen fehlender Marktpreise) Kennzahlenvergleiche z.b. kommzuk.de 3. Generationengerechtigkeit Seite 4

5 1. Warum Doppik Ziele (Transparenz) Seite 5

6 Mrd. Euro f 199e d Fachtage der GTZ - Umstellung auf Doppik als nationale Reform 1. Warum Doppik Ziele (Transparenz Gesamtverschuldung Bund, Verschuldunga der öffentlichen Haushalte 195 bis 27 in Mrd. Euro (jew. Länder und Kommunen) 31.12; bis 1959 jew ) 1 2 Bund b einschl. FEU Euro / EW (Ende 27) 8 6 Länder einschl. FEU Bund b - Jüngstes prominentes Bsp. ELF 4 Gemeinden/GV c einschl. FEU Länder g 2 Gemeinden/GV c Hamburger Thesen Nr. 3: Die Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung treffen ihre a Kreditmarktschulden im weiteren Sinne zzgl. Kassenverstärkungskredite. b Einschl. des Lastenausgleichsfonds, der Sondervermögen und der Extrahaushalte des Bundes. c Ab 1974 einschl. Zweckverbände. In 1974 ohne die Schulden der Zweckverbände in Nordrhein-Westfalen. d Ab 1974 ohne Schulden der kommunalen Eigenbetriebe. e Ab 1991 Deutschland. f Bis 1992 einschließlich Krankenhäuser (Gemeinden) mit kaufmännischem Rechnungswesen (,83 Mrd. Euro im Jahr 1992). Seite 6 Entscheidungen auf einer unzulänglichen Informationsbasis. Öffentlichkeit, Bürger und Bürgerinnen werden über den Zustand des Gemeinwesens falsch informiert und irregeführt.

7 1. Warum Doppik Ziele 1. Transparenz Gesamter Ressourcenverbrauch (auch Abschreibungen, Rückstellungen) Fragmentierung der Haushalte 2. Verbesserte Steuerung (produktorientierte Haushalte, Produkthaushalte) Von der Input- zur Output- und Wirkungssteuerung Bsp. Eingliederungshilfe (Werkstatt: wie viele Plätze, wie viele Praktika- oder Ausbildungsplätze (Wirkungen)) Forschungsbedarf (Leistungsrechnung wegen fehlender Marktpreise) Kennzahlenvergleiche z.b. kommzuk.de 3. Generationengerechtigkeit Seite 7

8 2. Einführungsstand auf kommunaler Ebene Basis: IMK- Beschluss im November 23 Kommunen sollen ein am RV orientiertes Haushalts- und Rechnungswesen einführen (Vorläufiges) Ende der Diskussion Bereits seit Anfang 1992 hat die KGSt das Thema der Modernisierung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens unter dem Begriff Ressourcenverbrauchskonzept aufgegriffen Zeitgleich Entwicklung des Speyerer Verfahrens in Wiesloch unter der Leitung von Prof. Lüder Inhalt: Kein eindeutiger Beschluss zur Einführung der Doppik (Empfehlungs-Charakter politische Machbarkeit) Nachteil: Unterschiedliche Systeme und Rechtsgrundlagen Aber Vorteil: Kommunen sind heute Vorreiter im föderalen System Seite 8

9 f r ü h e r Fachtage der GTZ - Umstellung auf Doppik als nationale Reform 2. Einführungsstand auf kommunaler Ebene Heterogene Systeme Land Stand Modell Ba.-Württemb. Im Beratungsverfahren Doppik mit sehr langer Übergangsfrist (216) Bayern Option Doppik - Kameralistik (unbefristet) Berlin - - Brandenburg Doppik Bremen Experimentierklausel Doppik Hamburg Experimentierklausel Doppik Hessen Option Doppik erweiterte Kameralistik Me.-Vorpomm. Doppik Niedersachsen Doppik NRW Doppik Rheinl.-Pfalz Doppik Saarland Doppik Sachsen Doppik Sachsen-Anhalt Doppik Schl.-Holstein Option Doppik - Kameralistik (unbefristet) Thüringen Im Beratungsverfahren Option Doppik - Kameralistik (unbefristet) Beginn der Umstellung Hinweis: SH: Erw. Kameralistik Umstellungsfrist Jahresabschluss Umstellungsfrist Gesamtabschluss [Stand ] Seite 9

10 2. Einführungsstand auf kommunaler Ebene Heterogene Rechtsgrundlagen; hier Haushaltsausgleich - Intergenerative Gerechtigkeit: Jede Generation soll für die von ihr verbrauchten Ressourcen selbst aufkommen; Interperiodische Gerechtigkeit (IMK): Ausgleich ordentliches Ergebnis Land Baden-Württemberg, Sachsen Brandenburg, Sachsen- Anhalt Ausgleich ordentliches Ergebnis Ausgleich außerordentliche s Ergebnis Ausgleich Gesamtsaldo* Ausgleich Finanzhaus halt Vorgesehen Vorgesehen Vorgesehen Generationengerechtigkeit zum Problem des HHausgleiches machen Schleswig-Holstein Vorgesehen Bayern, Mecklenburg- Vorpommern, Nordrhein- Westfalen, Rheinland- Pfalz, Saarland, Thüringen Vorgesehen Vorgesehen - Aber Vorsicht: Bsp. NRW: Vermögensveräußerungen Niedersachsen Vorgesehen Vorgesehen Vorgesehen Hessen Vorgesehen Vorgesehen [Quelle: Glöckner u.a. (29)] Seite 1

11 2. Einführungsstand auf kommunaler Ebene Projekt Rechtsvergleich Doppik Initiiert von KGSt und Bertelsmann Stiftung seit Mitte 27 Ziel: Harmonisierung der Rechtsgrundlagen in Kernbereichen Unsere Arbeit: Beirat (Wissenschaft, Verbände und Praktiker) + begleitende KGSt- Arbeitsgruppe vergleichen und bewerten wesentliche GemHVO-Regelungen Fachliche Stellungnahmen zu Kernthemen (Haushaltsausgleich, Bewertung, Finanzhaushalt und -rechnung, Ziele und Kennzahlen, Gesamtabschluss etc.) Webbasierte Datenbank (Gegenüberstellung der Vorschriften nach Themen) Seite 11

12 2. Einführungsstand auf kommunaler Ebene Seite 12

13 GTZ-Fachtagung am 1. Juli 29 Jetzt: Praxisbeispiel Hiddenhausen Marc Gnädinger Bertelsmann Stiftung Tel:

14 4. Modernisierung der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern Gesetzgeberische Ziele der Modernisierung Effizienz Parlamentarisches Budgetrecht Vergleichbarkeit Haushaltsrechtsfortentwicklungsgesetz in Kraft getreten 15 und 7 HGrG Eigenverantwortliche Gestaltungsspielräume in der Bewirtschaftung erhöhen Motivation der Mitarbeiter erhöhen Entwicklung Kostenbewusstsein Eigeninteresse der Behörden erhöhen 6 a HGrG 6 (3) HGrG 33 a HGrG Zuweisung von Mitteln in Verbindung mit Leistungen Politische Steuerung und Kontrolle verbessern Controlling und Berichtswesen Kotenvergleiche mit internen und externen Stellen Bedarfsgerechte HH-ansätze Generationengerechtigkeit Kostentransparenz Produktbezogene Daten Controlling Aufgabenkritik Tatsächlicher Ressourcenverbrauch Periodengerechter Vermögens- und Schuldenausweis (Transparenz) Fragmentierung verhindern Internationale Entwicklungen - Erneuerung Haushalts- und Rechnungswesen durch Einführung neuer Steuerungsinstrumente - Aber: Umsetzung liegt in den Händen der Akteure (keine Verpflichtung) Heterogene Einführungsstrategien [Quelle: Eigene Darstellung] Seite 14

15 4. Modernisierung der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern Neuerungen in vier Bereichen Flexibilisierung der Haushaltswirtschaft - Deckungsfähigkeit, Überjährliche Übertragbarkeit, Zusammenführung von Fach- und Finanzverantwortung, Lockerung Gesamtdeckungsgrundsatz - Ziel war Effizienz im Vollzug (clevere Sparstrategie) Aber Budgetrecht beeinträchtigt Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung und leistungsbezogene Planaufstellung und -bewirtschaftung - Ziele: Effizienz, Alternative Steuerung (Ziele und Kennzahlen im HH) und Transparenz (auch für Bürger und Exekutive) - Doppelte Unverbindlichkeit der KLR ( geeignete Bereiche und Soll-Regelung) - Steuerung über Ziele und Kennzahlen: Auch hier klafft eine Lücke zwischen Theorie und Praxis (es gibt einzelne Leuchttürme; Forschungsbedarf) Einführung der Doppik - Bis dato nur Hessen und Hamburg (NRW IVR) - Parallelbetrieb auf Basis von 33a HGrG hemmt Umsetzung Seite 15

16 4. Modernisierung der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern HGrGMoG Eine erneute Überarbeitung des HGrG steht kurz bevor Vorläufer: 1a Initiative der Länder Hamburg und Hessen und BRH-Bericht (s. dazu BR-Drs. 54/6 und BT-Drs 16/24) Was bisher passiert ist Kabinett beschließt Regierungsentwurf für ein Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG) Stellungnahme des Bundesrates (s. dazu Bundesrat Drucksache 2/9) Erste Beratung des Regierungsentwurfs im Bundestag (s. dazu Bundestag Drucksache 16/126 + Bundestag Plenarprotokoll 16/28 (insb. Anlage 4)) Was zeitnah ansteht 3. Juli 29 (Voraussichtlich) 2. und 3. Lesung im Bundestag Inkrafttreten des Gesetzesentwurfes für 1. Januar 21 vorgesehen Seite 16

17 4. Modernisierung der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern Wesentliche Inhalte des HGrGMoG Parallelbetrieb bei doppisch rechnenden Gebietskörperschaften entfällt Keine Pflicht zur Doppik- Einführung (Psychologischer Effekt Kommunen) Kameralistik Erweiterte Kameralistik (flächendeckende KLR u. optional erw. Vermögensnachweis) Doppik (aber weiterhin Datenlieferung nach Gruppierungs- und Funktionenplan) Anstelle der Titelhaushalte können Produkthaushalte auf Basis der Doppik aufgestellt werden (Schlüsselrolle Kennzahlen) Standardisierungsgremium zur Wahrung der Vergleichbarkeit Seite 17

18 4. Modernisierung der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern Standardisierungsgremium nach HGrGMoG Aufgaben - Gewährleistung einheitlicher Verfahrens- und Datengrundlage für Statistik, Doppik und Produkthaushalte - Erarbeitung von Standards - Sicherstellung Anforderungen der Finanzstatistik und VGR Zusammensetzung - Arbeitsausschuss Haushaltsrecht - Bundesrechnungshof und ein Landesrechnungshof - Statistisches Bundesamt sowie Zentrale Datenstelle der Länderfinanzminister als Gäste Wer vertritt die Interessen der Kommunen?!? Seite 18

19 Fazit - Gesetze haben sowohl auf kommunaler als auch auf staatlicher Ebene die Einführung neuer Steuerungsinstrumente im Haushalts- und Rechnungswesen beflügelt - Kein Setzkasten; integrierter Einsatz notwendig Harmonisierung und Weiterentwicklung ist auf allen Ebenen notwendig Hinweis: auch kommunale Doppik [Quelle: Eigene Darstellung] Dabei kann insb. die staatliche Ebene von den kommunalen Erfahrungen lernen Seite 19

20 GTZ-Fachtagung am 1. Juli 29 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Marc Gnädinger Bertelsmann Stiftung Tel: