Stellungnahme des Hauptverbands der Deutschen Bauindustrie zum geplanten EU-Marktzugangsinstrument im Bereich des Öffentlichen Auftragswesens

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1 Stellungnahme des Hauptverbands der Deutschen Bauindustrie zum geplanten EU-Marktzugangsinstrument im Bereich des Öffentlichen Auftragswesens Vorbemerkung Die international aktiven deutschen Bauunternehmen sind mit ihren lokalen Tochter- und Beteiligungsgesellschaften auf allen fünf Kontinenten präsent und erbringen jährlich eine internationale Bauleistung von fast 30 Mrd.. Vor diesem Hintergrund bekennt sich der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie ausdrücklich zum Prinzip der offenen Märkte und lehnt Marktabschottung und Protektionismus generell ab. Ein effektiver Marktzugang deutscher Baufirmen außerhalb der Europäischen Union hängt in erster Linie davon ab, ob und in welcher Form sich deutsche Firmen sowie ihre lokalen Tochter- und Beteiligungsgesellschaften an öffentlichen Bauausschreibungen im Ausland beteiligen können. Das Fehlen multilateraler Regeln für die Auftragsvergabe ist eines der größten nichttarifären Handelshemmnissen im Bausektor. Daher unterstützt der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie seit dem Jahr 2000 die Verhandlungen zur Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte auf GATS-Ebene wie auch die Ausweitung des plurilateralen Beschaffungsabkommen im Rahmen der WTO, des Government Procurement Agreement (GPA). Der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie bedauert indes, dass die WTO- Verhandlungen zur Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte den Bausektor betreffend während der letzten 15 Jahre keine vorzeigbaren Ergebnisse gezeitigt haben. Weder wurden spürbare Fortschritte beim sog. GATS-Modus 3 [ Kommerzielle Präsenz im Ausland ] erreicht, noch ist eines der großen Schwellenländer dem GPA-Abkommen beigetreten. Am 1. August 2004 wurde in Cancún sogar beschlossen, die Verhandlungen für ein multilaterales Abkommen über Transparenz im Öffentlichen Auftragswesen nicht weiterzuverfolgen. Zusammenfassend lässt sich daher sagen, dass die von der Europäischen Union seit dem Jahr 2000 vorangetriebenen Liberalisierungsbestrebungen auf WTO-Ebene im Bereich der Bauwirtschaft erfolglos geblieben sind. Aktuell sind auch keine bauspezifischen Themen auf der Tagesordnung der WTO. Aus dieser Erfahrung heraus vertritt die deutsche Bauindustrie die Auffassung, dass der Zugang zu den jeweiligen Beschaffungsmärkten fair und auf der Basis der Gegenseitigkeit erfolgen sollte.

2 Marktabschottung in der VR China Mit Blick auf den mit einem Bauvolumen von rund 1 Mrd. US$ größten Baumarkt der Welt muss festgestellt werden, dass die Volksrepublik China ihren heimischen Baumarkt durch protektionistische Regularien gegenüber ausländischer Konkurrenz abschottet. Mit ihrem WTO-Beitritt im Jahr 2001 hat die Volksrepublik China ein d e f a c t o diskriminierendes Qualifizierungssystem eingeführt, dass ausländisch beherrschte Bauunternehmen vom chinesischen Baumarkt ausschließt und in dessen Folge der europäische Marktanteil von 6 % vor dem chinesischen WTO-Beitritt auf mittlerweile unter 1 % gesunken ist. Laut den GATS-Verpflichtungserklärungen der VR China können ausländische Bauunternehmen überhaupt nicht in China tätig werden, 100%ige ausländische Tochterunternehmen können sich prinzipiell nur an nicht-chinesisch finanzierten Ausschreibungen (z.b. der Weltbank, der AsDB) beteiligen oder aber für ausländische Investoren und Kunden arbeiten. Für chinesisch-ausländische Joint Venture besteht zwar formal Inländergleichbehandlung, allerdings müssen sich diese dem d e f a c t o diskriminierenden chinesischen Qualifizierungsverfahren unterwerfen, welches ausländisch beherrschte Baufirmen benachteiligt. Einige Beispiele hierfür: Special Grade (= höchste Klasse): Stammkapital ihv 300 Mio. RMB (ca. 37 Mio. ), Gewerbesteuer ihv 50 Mio. RMB (ca. 6 Mio. ) pro Jahr pro Tätigkeitsfeld (z.b. Hochbau, Straßen-, Eisenbahn-, Hafenbau, Wasser, Energie, etc.), Beschäftigung von mindestens 50 erstklassigen Projektleitern, zusätzlich Beschäftigung gemäß Grade A -Bedingungen; Grade A (= zweithöchste Klasse): Stammkapital ihv 50 Mio. RMB (ca. 6 Mio. ), aber Auftragswerte beschränkt auf den fünffachen Betrag des Stammkapitals, Beschäftigung von mindestens 12 erstklassigen Projektleitern sowie Mindestpersonalbestand, 300 technische und/oder kaufmännische Führungskräfte, die sich jährlich mindestens 3 Monate in China aufhalten müssen; Referenzen: Bei Markteintritt wird das Unternehmen für 3 Jahre in die niedrigste Qualifikationsstufe eingruppiert, beim Aufstieg in höhere Qualifikationsstufen zählen grundsätzlich nur die in der VR China erworbenen Referenzen, ausländische Referenzen werden nach dem freien Ermessen der chinesischen Vergabebehörden (nicht) anerkannt; Bei Arbeitsgemeinschaften zählen im Wettbewerb nur die Qualifikationen des Partners mit geringeren Kapazitäten.

3 Zusammenfassende Übersicht Die nachfolgenden Folien veranschaulichen die Voraussetzungen für den Erwerb einer Lizenz für Bautätigkeiten in der VR China, die sowohl für rein chinesische wie für ausländisch investierte Joint Ventures gelten:

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5 Das unzureichende Angebot der VR China zum GPA-Beitritt Zu einer Verbesserung der Situation durch einen Beitritt China der VR China zum WTO- Beschaffungsübereinkommen, dem Agreement on Government Procurement (GPA) ist es bislang nicht gekommen. Ein Beitritt würde die VR China verpflichten, ausländischen Bietern Zugang zum seinem nationalen Beschaffungsmarkt zu gewähren, ohne dass eine chinesische Qualifikation erforderlich wäre. Im November 2012 hat die chinesische Regierung in Genf ein drittes revidiertes GPA-Angebot präsentiert, welches weiterhin eine Bereitschaft zur Öffnung seines Beschaffungsmarkts vermissen lässt (vgl. Anlage 1). Die Schwellenwerte, ab denen der Wettbewerb für ausländische Bieter geöffnet werden müsste, erscheinen besonders im Bausektor zu hoch. - Die Zentralstaatsebene wäre lt. Annex 1 im ersten Jahr nach der Ratifizierung des Beitritts erst ab einem Schwellenwert von ca. 57 Mio. zu einer internationalen Ausschreibung verpflichtet. Dieser Wert würde sich in den Folgejahren schrittweise bis auf 17 Mio. im fünften Jahr nach Beitrittsratifizierung verringern. Damit läge der Schwellenwert um rund das 3-fache höher als in den meisten übrigen GPA-Mitgliedsstaaten; - Die Provinz- und Kommunalebene wäre lt. Annex 2 im ersten Jahr nach der Ratifizierung des Beitritts erst ab einem Schwellenwert von ca. 116 Mio. zu einer internationalen Ausschreibung verpflichtet. Dieser Wert würde sich in den Folgejahren schrittweise bis auf 35 Mio. im fünften Jahr nach Beitrittsratifizierung verringern. Damit läge der Schwellenwert um rund das 7-fache höher als in den meisten übrigen GPA-Mitgliedsstaaten;

6 - Die sonstigen staatlichen Stellen einschließlich staatseigene Betriebe wären lt. Annex 3 im ersten Jahr nach der Ratifizierung des Beitritts erst ab einem Schwellenwert von ca. 231 Mio. zu einer internationalen Ausschreibung verpflichtet. Dieser Wert würde sich in den Folgejahren schrittweise bis auf 116 Mio. im fünften Jahr nach Beitrittsratifizierung verringern. Damit läge der Schwellenwert um rund das 25-fache höher als in den meisten übrigen GPA-Mitgliedsstaaten; - Zudem bezieht sich lt. der Analyse der Europäischen Handelskammer in Beijing (vgl. Anlage 2) das chinesische GPA-Angebot lediglich auf das sog. Government Procurement Law, das mit ca. 100 Mrd. nur einen Bruchteil des gesamten chinesischen öffentlichen Beschaffungsmarkts darstellt. Vom Angebot ausgenommen ist das sog. Bidding Law, das mit einem Volumen von ca. 875 Mrd. auch die Infrastrukturbeschaffung der staatseigenen Unternehmen in den Bereichen Transport, Energie, Wasser, etc. umfasst. Schließlich exkludiert das chinesische GPA-Angebot im Annex 6 den gesamten Tief- und Ingenieurbausektor sowie weitere für das Bauexportgeschäft wichtige Segmente, wie etwa Industriebauten und Lagerhäuser, Gesundheits- und Bildungsgebäude sowie Gründungs-, Ramm- und Spülbohrarbeiten. Positionierung der deutschen Bauindustrie In Anbetracht des Protektionismus der VR China in Bezug auf seinen heimischen Baumarkt fordert der Hauptverband, dass der deutsche bzw. der EU-Baumarkt erst und nur dann für chinesische Bauunternehmen zugänglich wird, wenn die VR China ihrerseits ihren heimischen Baumarkt auch de facto für ausländische Bauunternehmen öffnet. Eine solche reaktive Marktzugangsbeschränkung wäre durch das internationale Handelsprinzip der Gegenseitigkeit (Reziprozität) gedeckt. Das internationale Handelsprinzip der Gegenseitigkeit ( Reziprozität ) zieht sich wie ein roter Faden durch das geltende WTO-Vertragswerk. Im Abschnitt 3 der Präambel der WTO-Vereinbarung äußern die Vertragsparteien den Wunsch, die vereinbarte Handelsordnung auf der Grundlage der Gegenseitigkeit zu verwirklichen. Im GATT finden sich Hinweise auf das Reziprozitätsprinzip sowohl in der Präambel wie auch im materiellen Vertragstext. Gemäß Abschnitt 3 der Präambel des GATT sind die vertraglichen Vereinbarungen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit auszuhandeln. Nach Artikel II.5 GATT ist bei Kompensationsverhandlungen ein ausgeglichenes Ergebnis anzustreben, Artikel XIX.3 (a) GATT spricht im Zusammenhang mit den Schutzmaßnahmen von der Anwendung im Wesentlichen gleichwertiger Zugeständnisse oder sonstiger Verpflichtungen. Auch im Rahmen des GPA gilt für die Signatarstaaten untereinander bei der Gewährung des Marktzutritts im bilateralen Verhältnis das Prinzip der Reziprozität. Jeder Signatarstaat hat in den integralen Anhängen zum WTO-GPA den Geltungsbereich individuell festgelegt und von der Möglichkeit Gebrauch gemacht,

7 Gegenrechtsvorbehalte gegenüber anderen Staaten vorzusehen. Das GPA ist dem Rang nach kein multilaterales Abkommen im Sinne von Annex 1 des WTO-Abkommens, sondern ein sog. plurilaterales Abkommen, das bislang von nur 40 Vertragsstaaten (inklusive der 27 EU-Mitgliedsstaaten) unterzeichnet worden ist. Das GPA ist demnach nicht Bestandteil des sog. single undertaking der WTO, d.h. es verpflichtet nicht alle 153 Mitglieder der WTO gleichermaßen, sondern nur diejenigen, die das GPA ratifiziert haben, und zwar nur insoweit, als es der strikte Reziprozitätsgrundsatz gebietet. Im Gegensatz zum WTO-Abkommen konnten sich die GPA-Mitgliedsstaaten weder auf eine Verankerung der Meistbegünstigungsklausel noch auf den Gleichbehandlungs-grundsatz einigen. Dies bedeutet in der Praxis, dass es keinen für alle GPA-Mitgliedstaaten einheitlichen Zugang zu den Beschaffungsmärkten der Vertragspartner gibt, sondern es bestehen zwischen den Vertragspartnern verschiedene individuelle Liberalisierungsgrade. Der tatsächliche Anwendungsbereich wird gemäß Artikel I:1 im Appendix 1 des Abkommens festgelegt, wo jeder GPA-Vertragspartner spezifische Vorbehalte hinterlegt hat, die das GPA eher einem bilateralen Beziehungsgeflecht als einem internationalen Vertragswerk annähern. Auswirkung auf das Öffentliche Auftragswesen in der Europäischen Union Der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie betrachtet den Verordnungsvorschlag der Kommission über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus Drittländern zum EU-Binnenmarkt für das öffentliche Beschaffungswesen und über die Verfahren zur Unterstützung von Verhandlungen über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus der Union zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten von Drittländern als eine ausgewogene und rechtlich zulässige Maßnahme. Wir sind mit der EU-Kommission der Meinung, dass die eigentlichen Herausforderungen der zukünftigen internationalen Handelspolitik nicht länger im Zollwesen, sondern beim Abbau von nicht-tarifären Handelshemmnissen, beim Marktzugang für Dienstleistungen und Investitionen sowie beim besseren Schutz des geistigen Eigentums liegen. Die deutsche Bauindustrie würde es begrüßen, wenn die deutsche Bundesregierung und insbesondere das BMWi sich auch dazu bekennen könnte, dass das Prinzip des Freihandels den beiderseitigen Abbau von Handelsschranken bedingt und eine Diskrepanz auf Dauer nicht einseitig zu Lasten eines Handelspartners gehen kann. Berlin, den 24. April 2013