Flächenmanagement-Konzepte im Einsatz. Erfassung von Flächenpotenzialen in niedersächsischen Städten und Gemeinden

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1 Flächenmanagement-Konzepte im Einsatz Erfassung von Flächenpotenzialen in niedersächsischen Städten und Gemeinden Verfasserin: Prof. Dr. Ruth Rohr-Zänker STADTREGION Büro für Raumanalysen und Beratung Hornemannweg Hannover Telefon: Fax: info@stadtregion.net URL: Hannover Juni 2012

2 Inhalt 1. Einführung Ausgangslage Reduzierung der Flächeninanspruchnahme als Beitrag zum Klimaschutz Flächenverbrauch - Situationsbeschreibung Situation und Herausforderungen in Niedersachsen Ziele der Untersuchung Untersuchung Methodik Untersuchungsgruppe Untersuchungsergebnisse Ziele für die Einführung des Bauflächenmanagements Erfassung von Flächenpotenzialen Verwertung der Informationen zu den Flächenpotenzialen Einschätzung des Nutzens der Flächenpotenzial-Erhebung Bauflächenmanagement als Bestandteil kommunaler Entwicklungspolitik Klimaschutz und Bauflächenmanagement Zusammenfassung Empfehlungen Öffentlichkeitsarbeit und Netzwerkausbau Unterstützung bei der Entwicklung von Instrumenten der Potenzialerfassung Fokussierung von Fördermitteln Anhang... 31

3 1 1. Einführung 1.1 Ausgangslage Reduzierung der Flächeninanspruchnahme als Beitrag zum Klimaschutz Der Klimaschutz ist ein zentrales Zukunftsthema für Städte und Gemeinden. Ihr Verbrauch von nicht erneuerbaren Ressourcen und ihre klimaschädlichen CO 2 -Emissionen beeinflussen die eigene Zukunftsfähigkeit wie auch die globale Entwicklung. Vor diesem Hintergrund ist es dringlich geboten, dass sie Strategien zum Schutz vor und zur Anpassung an den Klimawandel entwickeln und in Abstimmung mit anderen drängenden Aufgaben für eine nachhaltige Stadtentwicklung die Energie- und Ressourceneffizienz in allen kommunalen Handlungsfeldern erhöhen. Ein wichtiges Handlungsfeld für Klimaschutz, wie auch für viele andere Aspekte ökologischer Nachhaltigkeit ist die Flächennutzung: die Erhaltung von Grünflächen und Frischluftschneisen sichert ökologische Bodenfunktionen und klimawirksame Freiraumfunktionen kompakte Siedlungsstrukturen und Nutzungsmischung ermöglichen kurze Wege und helfen, motorisierte Verkehre, Energieverbrauch und Treibhausgase zu verringern. Nach Jahrzehnten der Ausdehnung der Siedlungsfläche ist es an der Zeit, dass die Kommunen sich grundlegend umorientieren und die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und die effektivere Flächennutzung zu Leitzielen ihrer Siedlungspolitik machen. Gleichzeitig müssen Bodenschutz sowie Energie- und Ressourceneffizienz in der Flächenentwicklung die ihnen zustehende zentrale Bedeutung in kommunalen Klimaschutzkonzepten erhalten. Um diese Ziele zu befördern, hat der Gesetzgeber den Klimaschutz und die Innenentwicklung im Bauplanungsrecht gestärkt; dazu trat 2006 das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte und 2011 das Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemeinden in Kraft. Die aktuelle Novelle zum BauGB greift noch weiter in die kommunale Flächenpolitik ein; nach dem Entwurf wird 1 BauGB ergänzt um den Zusatz: Hierzu soll die Städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen (Stand vom ) Flächenverbrauch - Situationsbeschreibung Die hohe Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist Ursache zahlreicher Umweltprobleme in Deutschland. Nicht nur, dass die stetige Siedlungsflächenerweiterung motorisierte Verkehre induziert, die den Energieverbrauch

4 2 und die Abgasmengen und damit die klimaschädlichen Co 2 -Emissionen erhöhen. Sie führt zudem zur Zerschneidung von Landschaften, Zerstörung natürlicher Lebensräume, Versiegelung und Zerstörung wertvoller Böden und damit auch zum Verlust landwirtschaftlicher Nutzfläche. Ein wichtiger Treiber beim Flächenverbrauch ist der Wohnungsneubau. Auch wenn die Inanspruchnahme von Flächen durch die Erschließung neuer Wohngebiete in den letzen Jahren reduziert wurde, ist sie noch weit davon entfernt, zum Ziel der Bundesregierung beizutragen, wonach der tägliche Flächenverbrauch bis 2020 auf 30 ha gesenkt werden soll. Und da der Rückgang der Umwandlung von Boden in Siedlungsfläche weniger auf Einsicht und grundsätzlich veränderte kommunalpolitische Ziele zurückzuführen ist, als vielmehr auf die gesunkene Nachfrage nach Wohnbauland, leben die alten Muster der expansiven Flächenentwicklung weiter fort. Mittlerweile wächst auch in der Landwirtschaft der Widerstand gegen die Umwandlung von Ackerfläche in Bauland; steigende Pachtkosten und Bodenpreise für Agrarland sind zwar nicht allein auf die Siedlungsflächenerweiterungen zurückzuführen, in Zeiten steigender Flächenkonkurrenz rücken sie aber zunehmend als Vernichter wertvoller Böden in den Fokus. Quelle: Hannoversche Allgemeine Zeitung Eine grundsätzliche Umorientierung der kommunalen Siedlungsflächenpolitik ist aber nicht nur aus ökologischen und klimatischen, sondern auch aus sozialen und ökonomischen Gründen notwendig. In Anbetracht der demographischen Entwicklung steht nicht zu erwarten, dass die Nachfrage nach Wohnraum wieder das Niveau der Jahre um die Jahrhundertwende erreicht. Eine Fortsetzung der stetigen Siedlungsflächenerweiterung wird daher vielerorts zu weiterer Entdichtung und Unterauslastung der bestehenden Infrastrukturen und zu steigenden Folgekosten der Erschließungs- Infrastrukturen führen. Zudem wächst mit der Entwicklung neuer Baugebiete die Gefahr, dass die Siedlungskerne (weiter) geschwächt, der Gebäudebestand abgewertet und die Wege immer länger werden. Die Ausdehnung der Siedlungsfläche birgt also

5 3 insbesondere für Kommunen mit schrumpfender Bevölkerung ein erhebliches Risiko auf hohe und langfristige Haushaltsbelastungen und sinkende Wohnattraktivität Situation und Herausforderungen in Niedersachsen In den letzten zwei Jahrzehnten ist die Siedlungsfläche in Niedersachsen um nahezu 25% gestiegen, die für Wohnzwecke genutzte Siedlungsfläche sogar um mehr als 30%. Index: 1988= Fläche für Wohnnutzung Siedlungs- und Verkehrsfläche ohne Fläche für Wohnnutzung Bevölkerung Abbildung 1: Entwicklung Siedlungsfläche 1988 bis 2010 Datengrundlage: LSKN Diese Entwicklung ist in hohem Maße auf hohe Zuwanderungsraten und die stetige Verkleinerung der Haushalte zurückzuführen; beides zusammen hat eine große zusätzliche Nachfrage nach Wohnbauland hervorgerufen. Die Flächenentwicklung folgt aber auch einer Eigendynamik; wie Abbildung 1 zeigt, hat sich das Wachstum der Siedlungsflächen weitgehend abkoppeln von der Bevölkerungs- und auch der Haushaltsentwicklung. Erholungsfläche 7% Fläche für Wohnnutzung 30% Verkehrsfläche 38% Gewerbe- und Industriefläche 7% Betriebsfläche ohne Abbaufläche 1% sonstige Gebäude- und Freifläche 17% Abbildung 2: Komponenten der Siedlungs- und Verkehrsfläche in Niedersachsen 2010 Datengrundlage: LSKN

6 4 Auch die Ergebnisse der Bauland-Umfrage 2010 haben gezeigt, dass ein grundlegender Wandel der kommunalen Baulandstrategie bisher nicht stattfindet und die Wohnbaulandreserven, d.h. die bisher noch unbebauten, aber schon mit Baurechten für den Wohnungsneubau ausgewiesenen Flächen, kaum abgebaut werden. Die Reserven in den niedersächsischen Städten und Gemeinden verharren weitgehend auf dem Niveau, das sie schon 2005 hatten. Wohnungsneubau entsteht also kaum auf Reserveflächen, sondern vor allem auf neu ausgewiesenen Flächen. Wenngleich sich hinter den hoch aggregierten Ergebnissen unterschiedliche teilräumliche Muster finden, verweisen sie doch auf einen erheblichen Handlungsbedarf in der Siedlungsflächenpolitik. Dass die Baulandreserven nur unzureichend genutzt werden, ist auf vielerlei Gründe zurückzuführen. Vermutlich spielen dabei aber eine bedeutende Rolle: tradiertes Verhalten: kommunale Siedlungsflächenpolitik war über lange Zeit durch Angebotsplanungen und die kontinuierliche Erschließung neuer Baugebiete geprägt. Innentwicklung und Bestandsentwicklung durch Aufwertung, Ergänzung und Anreicherung von Siedlungsbeständen gehörte außerhalb von Sanierungsgebieten nur selten zum Repertoire kommunaler Politik, stellt also Neuland dar; unzureichende Kenntnisse über Flächenpotenziale: in den meisten Städten und Gemeinden gibt es nur ungefähre Vorstellungen darüber, wie viel erschlossenes Wohnbauland sie vorhalten. Die Wohnbaulandumfragen in Niedersachsen zeigen, dass die Schätzungen häufig weit unterhalb der tatsächlich vorhandenen Baulücken und Baugrundstücke liegen 1. Z.T. lehnten es die Verwaltungen auch ab, überhaupt Schätzungen vorzunehmen 2. unzureichende Kenntnis über die Aktivierbarkeit der Flächen: häufig wird die Meinung vertreten, dass Baulücken sich nicht nutzen lassen, weil sie entweder nicht attraktiv sind und keine Nachfrager finden, oder weil die Eigentümer sie nicht bebauen bzw. verkaufen wollen; das Ausmaß dieser Hemmnisse ist vermutlich weit übertrieben, dafür sprechen die guten Erfahrungen von Aktivierungsinitiativen in anderen Bundesländern, insbesondere in Baden-Württemberg. Auch im Rahmen des Klimaschutzes spielt der Schutz des Mediums Boden bislang nur eine untergeorgente Rolle. Wie der Niedersächsische kommunale Klimaschutzwettbewerb Klima kommunal 2010 gezeigt hat, wurde das Handlungsfeld Siedlungsflächenentwicklung von den Gemeinden bisher nur selten einbezogen; unter den Klimaschutzzielen hatte die Begrenzung der Flächeninanspruchnahme einen sehr nachrangigen Stellenwert. Vor diesem Hintergrund scheint es sinnvoll, die lokalen Entscheidungsträger mithilfe gezielter Informations- und Beratungsarbeit sowie durch Anreize für einen Strategiewandel zu gewinnen und bei der Umsetzung einer zukunftsfähigen Bestands- und Siedlungsflächenpolitik zu unterstützen. Der Zeitpunkt für ein solches Vorgehen ist günstig, weil angesichts des demographischen Wandels, der Finanznot der kommunalen Haushalte und des Attraktivitätsver- 1 2 In Kommunen, die ein Baulückenkataster einführten, wurden z.t. erhebliche Flächenpotenziale gefunden, von denen die Verwaltung vorher nichts wusste (vergl. Wohnbaulandumfrage 2010). In der Wohnbaulandumfrage 2010 haben fast ein Viertel der Kommunen keine Angaben zu Reserven im bebauten Innenbereich ( 34 BauGB) gemacht, häufig mit der ausdrücklichen Bemerkung, dass sie diese nicht abschätzen könnten.

7 5 lusts von Ortskernen die eingespielte Flächenpolitik in den niedersächsischen Städten und Gemeinden zunehmend hinterfragt und die Orientierung auf eine Innenentwicklung eingeleitet wird. Diese Umorientierung lässt sich u.a. aus der zunehmenden Bereitschaft ablesen, ein kommunales Flächenmanagement einzuführen. Innerhalb von zwei Jahren hat sich die Zahl der Städte und Gemeinden, die ein Bauflächenmanagement betreiben oder seine Einführung planen, um ein Drittel erhöht (vergl. Wohnbaulandumfrage 2008 und 2010). Dennoch war ihre Anteil mit knapp 20% aller niedersächsischen Städte und Gemeinden im Jahr 2010 noch sehr gering. Angesichts der Dringlichkeit eines Strategiewechsels in der kommunalen Siedlungsflächenpolitik und angesichts der großen Bedeutung, die die Siedlungsflächenpolitik für eine nachhaltige und klimagerechte Stadtentwicklung hat, sind daher weitere Impulse für die Innentwicklung notwendig. Zu den Erfolg versprechenden Impulsen gehört die Unterstützung bei der Einführung eines kommunalen Flächenmanagements und die Unterstützung bei der Entwicklung der dafür notwendigen Instrumente zur Erfassung und Aktivierung von Flächenpotenzialen im Innenbereich. Diese Aufgaben werden die Städte und Gemeinden zukünftig auch im Rahmen ihrer normalen Siedlungsflächenpolitik leisten müssen. Nach der Novelle zum BauGB soll Die Notwendigkeit der Umwandlung landwirtschaftlich oder als Wald genutzter Flächen (soll) nachvollziehbar begründet werden. Der Begründung sollen Ermittlungen zu Innenentwicklungspotenzialen zu Grunde gelegt werden, zu denen insbesondere Brachflächen, Leerstand in Gebäuden, Baulücken und Nachverdichtungspotenziale zählen können (Einfügung in 1 a, Absatz 2; Stand ). 1.2 Ziele der Untersuchung Strategien zur Unterstützung lokaler Entscheidungsträger bei der Einführung einer zukunftsfähigen Bestands- und Siedlungsflächenpolitik sollten auf Bestehendes aufbauen. Ziel der Untersuchung war, dieses Bestehende zu erfassen. Die Untersuchung bezog von vornherein nur Kommunen ein, von denen bekannt war, dass sie ein kommunales Flächenmanagement betreiben oder vorbereiteten und die ihre erschlossenen Flächenpotenziale systematisch erfassten. Durch ihre Befragung sollte in Erfahrung gebracht werden, welche Instrumente für ein kommunales Flächenmanagement in Niedersachsen bereits eingesetzt werden und welche Erfahrungen die Städte und Gemeinden damit gemacht haben. Dabei lag der Schwerpunkt eindeutig auf Flächen für den Wohnungsbau. Im Einzelnen ging es um folgende Komplexe und Fragestellungen: Ziele, die mit dem Bauflächenmanagement verfolgt werden Art und Einsatz von Instrumenten zur Erfassung der Flächenpotenziale Aufwand für den Instrumenteneinsatz Verwertung der Informationen im Verwaltungshandeln und in der Siedlungsflächenpolitik

8 6 Maßnahmen zur Aktivierung von Flächenpotenzialen Konzeptionelle Einbindung des Flächenmanagements in kommunale Entwicklungsprogramme und Klimaschutzprogramme Aus den Befragungsergebnissen sollte sich ein Bild zur derzeitigen Situation und zu den Erfahrungen mit dem Bauflächenmanagement in niedersächsischen Städten und Gemeinden ergeben. Es sollte ausreichend fundiert sein, um daraus Schlüsse zur Effizienz und zum Nutzen der eingesetzten Instrumente ziehen zu können. Zudem war beabsichtigt, durch die Befragung auf gute Beispiele für eine spätere Öffentlichkeitsarbeit zu stoßen. 2. Untersuchung 2.1 Methodik Untersuchungsmenge Die Untersuchung richtet sich auf die 66 Städte und Gemeinden, die lt. Wohnbaulandumfrage 2010 bereits ein Bauflächenmanagement eingeführt hatten oder seinen Einsatz planten; alle 17 Städte und Gemeinden, die am Modellvorhaben Umbau statt Zuwachs regional abgestimmte Siedlungsentwicklung von Kommunen im Bereich der Regionalen Entwicklungskooperation Weserbergland plus (MUZ) teilnehmen; ein Schwerpunkt innerhalb des Modellvorhabens ist der Aufbau eines Leerstands- und Baulückenkatasters; 7 dieser 17 Kommunen gehörten gleichzeitig zu den 66, die sich durch die Wohnbaulandumfrage 2010 qualifiziert hatten. Somit betrug die Gesamtheit 76 niedersächsische Städte und Gemeinden. Befragungsmethode Schwerpunkt der Untersuchung war eine standardisierte Online-Befragung. Die meisten Fragen waren geschlossen, d.h. sie enthielten Antwortvorgaben; zudem bestand allerdings fast immer die Möglichkeit, Einträge unter sonstiges zu ergänzen sowie Kommentare einzufügen. Vertreter der Städte und Gemeinden wurden namentlich angeschrieben und um Mitwirkung gebeten. Ansprechpartner waren in kleineren Gemeinden die Bürgermeister, ansonsten Leiter und Leiterinnen von Ämtern oder Fachdiensten und in den großen Städten die zuständigen Stadtplaner und -planerinnen. Da eine standardisierte Befragung nur begrenzt Zusammenhänge und Bewertungen abfragen kann, wurden im Anschluss an die Online-Befragung in fünf ausgewählten Städten und Gemeinden sowie mit der Geschäftsstelle des Modellvorhabens Umbau statt Zuwachs zusätzlich vertiefende Gespräche (Telefon-Interviews) zu Zielen und Ergebnissen des Flächenmanagements geführt. Die Auswahl richtete sich auf Kommunen, die bereits breite Erfahrungen gesammelt haben; zudem wurden vor allem kleinere und mittelgroße Städte und Gemeinden ausgewählt, damit ihre Erfahrungen für

9 7 eine möglichst große Zahl niedersächsischer Kommunen als beispielgebend herangezogen werden können. Rücklauf Von den insgesamt 76 Städten und Gemeinden, die angeschrieben und um Mitwirkung gebeten wurden, haben 59 an der Befragung teilgenommen, 17 haben nicht reagiert. Damit betrug die Rücklaufquote knapp 80%. Mit der Befragung stellte sich heraus, dass nicht alle der 59 Kommunen, die geantwortet haben, auch tatsächlich zu der Zielgruppe gehörten. 11 der 59 Städte und Gemeinden gaben an, kein Flächenmanagement zu betreiben bzw. ihre Flächenpotenziale nicht systematisch zu erfassen. Auf Nachfrage erklärten einzelne Ansprechpartner, dass sie über die Absicht noch nicht hinausgekommen sind, die Erfassung von Baulücken eher zufällig erfolgt, oder dass sie sich entgegen ihrer ursprünglichen Absicht gegen die Einführung eines Baulückenkatasters entschieden haben. Kommunen Anteil kein Siedlungsdruck, kein Baulandbedarf 4 36% keine Finanzmittel, kein Personal 4 36% keine oder nur sehr wenige Baulücken vorhanden 2 18% keine Angabe 2 18% Gesamt 11 Tabelle 1: Gründe dafür, kein Baulückenkataster zu führen (Mehrfachnennungen) Damit verkleinerte sich die Untersuchungsgruppe für die Befragung zum Flächenmanagement auf 48 Städte und Gemeinden. Und selbst in dieser auf 48 Kommunen verkleinerten Gruppe konnten nicht alle Fragenkomplexe gleichermaßen beantwortet werden: in 11 der 48 Städte und Gemeinden befanden sich noch im Prozess der Einführung von Instrumenten zur Erfassung von Flächenpotenzialen und konnten somit noch nicht über Erfahrungen und Verwertung der erhobenen Informationen befragt werden. Die Untersuchungsmenge von 48 Kommunen deckt offenbar einen großen Teil der Städte und Gemeinden in Niedersachsen ab, die ihre Flächenpotenziale bislang systematisch erfassen. Damit können die Ergebnisse der Befragung als repräsentativ eingestuft werden. 2.2 Untersuchungsgruppe Die 48 Städte und Gemeinden der Untersuchungsgruppe (siehe Liste im Anhang) sind nicht gleichmäßig in Niedersachsen verteilt. Sie liegen vor allem im südlichen und südwestlichen Niedersachsen. also den eher stagnierenden und schrumpfenden Teilräumen. Zum Teil ist diese räumliche Ballung darauf zurückzuführen, dass mit den Kommunen aus dem Modellvorhaben Umbau statt Zuwachs das Weserbergland und der Landkreis Nienburg stark vertreten sind. Dennoch fällt auf, dass die Wachstumsregionen Niedersachsens, also das Hamburger Umland und das Emsland, sowie das Ol-

10 8 denburger Münsterland fast gänzlich ausgespart sind. Dort scheinen sich Politik und Planung bisher kaum für ein kommunales Flächenmanagement zu interessieren. Abbildung 3: Städte und Gemeinden der Untersuchungsgruppe Aus diesem räumlichen Muster lässt sich schlussfolgern, dass Kommunen, die zunehmend die negativen Folgen des demographischen Wandels spüren, eher motiviert sind, eine steuernde Flächenpolitik zu betreiben als Kommunen in prosperierenden Regionen. Dass dieser Zusammenhang aber nicht zwingend ist, zeigen einzelne durchaus prosperierende Städte und Gemeinden in der Untersuchungsgruppe. Einwohner Kommunen Anteil unter % bis % bis % bis % über % Gesamt % Tabelle 2: Größe der befragten Kommunen Hinsichtlich der Größenstruktur zeigt sich ein breites Spektrum. Es finden sich sowohl etliche kleine als auch größere Gemeinden und Mittelstädte sowie mehrere Großstädte in der Untersuchungsgruppe. Die kleinste Kommune ist die Gemeinde Lindern (Oldenburg) mit Einwohnern, die größte die Stadt Hannover mit Einwohnern. Unter den Großstädten mit mehr als Einwohnern befinden sich zudem noch Oldenburg, Osnabrück und Salzgitter. Auch in ihrer bisherigen Siedlungsflächenpolitik unterscheiden sich die Kommunen in der Untersuchungsgruppe offenbar erheblich. Während die einen in der Vergangenheit ihre Neuausweisungen weitgehend der Nachfrage anpassten und nur über gerin-

11 9 ge Wohnbaulandreserven verfügen, haben andere enorme Flächenreserven angesammelt. So halten derzeit acht Kommunen mehr als 20 Hektar baureifes Wohnbauland pro Einwohner vor und zehn Kommunen weniger als 5 Hektar pro Einwohner. Kommunen Anteil keine Baulandausweisung in 2010 und % Neuausweisungen in 2010 / 2011 aber Baulandreserven gegenüber 2010 abgebaut 15 31% Neuausweisungen in 2010/2011 und Baulandreserven gegenüber 2010 erhöht 11 23% Gesamt % Tabelle 3: Baulandausweisungen 2010 und 2011 und Baulandreserven 2010 und 2012 Datengrundlage: Wohnbauland-Umfrage 2012 Allerdings ist das Gros der befragten Kommunen in jüngster Zeit sehr zurückhaltend mit Siedlungsflächenerweiterungen umgegangen: fast die Hälfte von ihnen hat in den Jahren 2010 und 2011 gar keine neuen Baurechte geschaffen und ein weiteres Drittel hat seine Reserven trotz Neuausweisungen abgebaut, d.h. seinen Wohnbauflächenbedarf zumindest z.t. aus dem Bestand bedient. 2.3 Untersuchungsergebnisse Ziele für die Einführung des Bauflächenmanagements Für die meisten Kommunen stand das Ziel, ihre Flächenpotenziale besser zu nutzen, im Vordergrund, als sie sich für ein aktives Flächenmanagement entschieden. Einer kleineren Gruppe ging es vorrangig um die Vermeidung von Leerstand und den Umgang mit Abwertungsprozessen in ihren Kernbereichen. Kommunen Anteil Baulücken füllen 46 96% Innenentwicklung forcieren 35 73% Leerstand beseitigen bzw. vermeiden 26 54% Ausgaben für neue Erschließungsinfrastrukturen minimieren 24 50% Neuausweisungen von Wohnbauland stoppen 18 38% Brachen wiedernutzen 17 35% Freiflächen schützen 15 31% Gesamt 48 Tabelle 4: Ziele für das Bauflächenmanagement (Mehrfachnennungen) Die Erfassung von Potenzialen soll in erster Linie dazu führen, Baulücken zu füllen. Dabei werden mit der Aktivierung von Baulücken aber unterschiedliche Ziele verfolgt: in den meisten Kommunen werden Impulse für die Innenentwicklung erwartet. Sie sollen sowohl zum Werterhalt bzw. zur Stabilisierung und Aufwertung von Bestandsgebieten führen als auch dafür sorgen, dass die Kapazitäten der Infrastrukturen besser ausgenutzt werden, viele Städte und Gemeinden wollen zudem ihre zahlreichen Baulücken in Neubaugebieten füllen; dort ist die Vermarktung kein Selbstläufer mehr, so dass die Zahl

12 10 der nicht verkauften Bauplätze erheblich angestiegen ist. In einigen dieser Kommunen soll neues Bauland nur dann wieder erschlossen werden, wenn sich die Flächenreserven im Bestand verringert haben; in etlichen Kommunen geht es vorrangig darum, das Angebot im Innenbereich zu erhöhen. Dort orientiert sich die Nachfrage nach Bauflächen und Immobilien immer stärker auf zentral gelegene Flächen; um sie besser bedienen zu können, wird versucht, steuernd einzugreifen. Die Hälfte der Städte und Gemeinden hat dabei ausdrücklich hervorgehoben, dass sie die Ausgaben für neue Erschließungsinfrastrukturen begrenzen will. Dahinter steht die Einsicht, dass Siedlungsflächenerweiterungen meist zur Entdichtung und damit zu rückläufiger Auslastung der vorhandenen Infrastrukturen beitragen. Mehr als ein Drittel der Kommunen strebt sogar an, die weitere Erschließung von Wohnbauflächen gänzlich zu vermeiden, die Netze der technischen Infrastruktur nicht zu verlängern und damit zusätzliche Belastungen durch Folgekosten zu vermeiden. Der Schutz von Freiflächen war in keinem Fall die treibende Kraft bei der Einführung des Flächenmanagements, und zwei Drittel der Kommunen sah darin nicht einmal ein nachrangiges Ziel. Aus diesen Angaben wird deutlich, dass es den Kommunen mit der Einführung des Flächenmanagements vorrangig um wirtschaftliche und städtebauliche Ziele ging, dass sie also die Nachfrage bedienen und gleichzeitig Kostenrisiken vermeiden und die Abwertung ihrer Siedlungskerne und Bestände verhindern wollen Erfassung von Flächenpotenzialen Die meisten Kommunen erfassen ihre Flächenpotenziale erst seit relativ kurzer Zeit. Die ersten begannen damit 1987, aber mehr als die Hälfte erst nach Kommunen Abbildung 4: Kommunen, die ihre Flächenpotenziale erfassen

13 11 Abbildung 4 zeigt die Dynamik der Neuzugänge. Danach hat sich Zahl der Kommunen allein in den letzten zwei Jahren um ein Viertel vergrößert Welche Flächen werden erfasst? Das Hauptaugenmerk liegt auf Baulücken im besiedelten Innenbereich ( 34-Gebiete); etwa drei Viertel der Kommunen erfassen zusätzlich Baulücken in Neubaugebieten ( 30-Gebiete). Kommunen Anteil Baulücken nach 34 BauGB % Bauland im Geltungsbereich von 30 BauGB 37 77% Leerstände 19 40% gering genutzte Grundstücke 17 35% Brachflächen 10 21% Gebäude mit hohem Leerstandsrisiko 9 19% aufgegebene Althofstellen 4 8% Gesamt 48 Tabelle 5: Erfasste Flächenpotenziale (Mehrfachnennungen) Darüber hinaus beziehen die Kommunen je nach Rahmenbedingungen unterschiedliche Potenziale ein. Gering genutzte Grundstücke und Brachen im Innenbereich sind vor allem für die Kommunen interessant, die aufgrund stetiger Nachfrage ihr Angebot an zentral gelegenen Flächen erhöhen wollen, während Leerstände und Leerstandsrisiken stärker von den Kommunen erfasst werden, die sich auf die Stabilisierung ihrer Siedlungskerne konzentrieren. Zwar haben sich nur wenige Kommunen von vornherein auf teilräumliche Schwerpunkte konzentriert, aber nur 25, d.h. etwas mehr als die Hälfte, verfügen bisher über einen flächendeckenden Überblick. Viele sind auch nach Jahren der Erfassung von Flächenpotenzialen nicht über ihre Zentren oder zentralen Orte hinausgekommen. Als Begründung wurde meist der hohe Arbeitsaufwand insbesondere für die Außenbereiche und ländlich strukturierten Ortsteile oder Mitgliedsgemeinden genannt. In Einzelfällen wurde aber auch darauf verwiesen, dass sich Prioritäten des Fachamtes verschoben hätten oder der Nutzen einer Gesamterfassung zu gering sei. Die systematische Erfassung der Flächenpotenziale und Leerstände richtet sich in 31 der 48 Kommunen allein auf die Wohnnutzung. In 17 Fällen, also einem guten Drittel, werden auch Flächen für gewerbliche Nutzungen einbezogen. Dabei geht es aber häufig nur um leer stehende Läden oder um größere Gewerbebrachen und die Unternutzung großer Gewerbeflächen. Die kleinteilige grundstücksscharfe Erfassung in Gewerbegebieten scheint ungleich schwieriger als in Wohngebieten, da es zum einen keinen Informationsfluss über Baugenehmigungen gibt und zum anderen einzelne Leerstände oft gar nicht bekannt sind und z.t. auch durch kurzfristige Zwischennutzungen kaschiert werden. Gewerbeflächenkataster gab es nur in sehr wenigen Kommunen, und dann auch nicht flächendeckend. Ihrer Pflege liegt weniger die Absicht zugrunde, Flächenpotenziale zu aktivieren, sondern vielmehr das Interesse, über ausreichend und nachfragegerechte

14 12 Angebote an Gewerbeflächen zu verfügen; sie fielen also mehr in den Zuständigkeitsbereich der Wirtschaftsförderung Wie werden die Flächenpotenziale erfasst? Die Erfassung der Flächenpotenziale und Leerstände ist meist sehr aufwendig. Häufig erfolgt sie durch eine Kombination aus Begehungen durch das Verwaltungspersonal und Auswertungen von Luftbildern und Plänen. Dabei ist der erste Schritt i.d.r. die Luftbildauswertung und/oder die Überprüfung alter B-Pläne nach Aktenlage; zur Klärung von Einzelfällen folgt dann die Begehung. Kommunen Anteil eigene Begehungen 38 79% Auswertung von Luftbildern 31 65% Überarbeitung alter B-Pläne 15 31% Gutachter beauftragt 3 6% Sonstiges 17 35% Gesamt 48 Tabelle 6: Art der Erfassung der Flächenpotenziale (Mehrfachnennungen) Darüber hinaus werden eine ganze Reihe weiterer Verfahren angewandt, u.a. Google Street View genutzt, Abfragen bei Ortsbürgermeistern und Ortsvorstehern durchgeführt, Karten mit verwaltungsinternen Informationen über Bauanzeigen, Baugenehmigungen und Hausnummernvergaben abgeglichen, auf Meldedaten zurückgegriffen und auch Informationen von Privateigentümern (zum Leerstand) eingepflegt. Einige wenige Kommunen beschränken sich auf eine einzige Erfassungsmethode, wie die Auswertung von Luftbildern oder den Abgleich von alten Bebauungsplänen mit Meldedaten. In zwei Fällen beschränkt sich die Erfassung der Flächenpotenziale auf Baulücken, die den Gemeinden von privaten Eigentümern als zum Verkauf stehend gemeldet werden Welche Informationen werden erfasst und wie werden sie gespeichert? Die Daten- und Informationslage über die erfassten Flächen und Gebäude ist sehr unterschiedlich. Die meisten (43 der 48) Kommunen kartieren die betroffenen Flächen, 32 in digitaler Form, dabei überwiegend in GIS-Formaten (23 Fälle, zudem 8mal als CAD; einmal als Layer in Google Earth), und 11 in analogen Karten. Über die Hälfte (28 der 48) erfassen Flächenmerkmale in Form von Listen, Aufstellungen oder Steckbriefen, zehn davon speichern sie in Datenbanken. Diese Informationen beschränken sich meist auf die Namen der Eigentümer und die Flächengröße. Nur wenige erfassen weitere Flächenmerkmale und Eigentümerinformationen oder bewerten die Fläche nach ihrer Aktivierbarkeit, also danach, ob sie aus öffentlich rechtlicher Sicht sofort oder absehbar bebaubar wäre, ob ein Baurecht besteht, welche Pläne die Eigentümer verfolgen etc. Tabelle 7 gibt einen Überblick darüber, wie die Informationen gespeichert werden und folglich auch verfügbar sind. Die technisch am weitesten entwickelte Form, nämlich digitale Karten in Verbindung mit einer Datenbank, gab es nur in 8 Kommunen.

15 13 Formate Kommunen Anteil digitale Karten und Datenbank 8 17% digitale Karten und Merkmalslisten 11 23% nur digitale Karten 13 27% analoge Karten und Datenbank 1 2% analoge Karten und Merkmalsliste 4 8% nur analoge Karten 6 13% nur Datenbank oder Merkmalslisten 4 8% keine Angabe 1 2% Gesamt % Tabelle 7: Form der Informations-Speicherung Aus mehreren Kommunen kam die Einschätzung, dass nur digitale Kataster effektiv sein könnten. Dieser Standpunkt wurde insbesondere dort vertreten, wo ehemalige alte Systeme (Listen, analoge Karten) aufgegeben, die Flächenpotenziale neu erfasst und digitalisiert wurden, wo es also einen Vorher-Nachher-Vergleich gibt Wie wurde das Erfassungssystem entwickelt? Der Aufwand für die Entwicklung der Erfassungs- und Informationssysteme hing von der Art der Systeme ab. Einfache Excel- oder Text-Dateien oder der manuelle Eintrag in bestehende Karten verlangt natürlich deutlich weniger technisches Know-how und Personal-Ressourcen als die Entwicklung einer Datenbank oder eines digitalen Kartensystems. Ein Viertel der Kommunen speichert ihre wenigen Informationen zu Flächenpotenzialen und Leerständen in sehr einfacher Form, in fünf Gemeinden so rudimentär, dass selbst die Kommunalvertreter den Begriff System als übertrieben ansahen. Etwa drei Viertel der Kommunen nutzen aufwendigere digitale Systeme (siehe ) und die meisten von ihnen haben diese Systeme selbst entwickelt. Einer kleinen Gruppe von fünf Städten und Gemeinden wurde es im Rahmen des Modellvorhabens Umbau statt Zuwachs mit Landesmitteln gefördert, weitere sechs haben sich selbst externe Unterstützung gesucht. Erfassungssystem Kommunen Anteil in der Verwaltung selbst entwickelt 32 67% Aufbau durch Landesförderung* 5 10% Standardsoftware erworben 3 6% extern entwickeln lassen** 3 6% entfällt; kein System 5 10% Gesamt % Tabelle 8: Entwicklung der Erfassungssysteme * GIS im Intranet des LGLN innerhalb des Modellvorhabens Umbau statt Zuwachs **Studienarbeit, Planungsbüro Wie häufig werden die Informationen aktualisiert? In den meisten Städten und Gemeinden wird versucht, die Informationen zu den Flächenpotenzialen und Leerständen regelmäßig zu aktualisieren. 22 der 37 Kommunen,

16 14 die ihr Erfassungssystem bereits aufgebaut haben 3, überprüfen und ergänzen die Einträge in relativ kurzen Abständen (max. einmal pro Jahr) oder pflegen neue Informationen kontinuierlich ein. Dabei greifen sie sowohl auf verwaltungsinterne Informationen (aus Baugenehmigungsverfahren, Kaufverträgen, Bauleitplanungen) und regelmäßige Abfragen (z.b. bei Ortsbürgermeistern) als auch auf regelmäßige Begehungen, Luftbild- und Google-Street-View-Auswertungen zurück. Die Formen der kontinuierlichen Aktualisierung unterscheiden sich je nach Größe der Städte z.t. erheblich. In den Großstädten wird aus arbeitsökonomischen Gründen eher auf Luftbilder und Google-Street-View zurückgegriffen. In kleineren Gemeinden, wo diese Informationen entweder gar nicht zur Verfügung stehen oder selten den aktuellen Stand aufweisen, gibt es mehr Begehungen, verwaltungsinterne Abgleiche und auch informelle Formen der Informationsweitergabe aus dem persönlichen Umfeld der Verantwortlichen in Politik und Verwaltung. Abstände der Aktualisierung Kommunen Anteil 2- bis 3-monatlich bzw. kontinuierlich 14 halbjährliche bis jährlich 8 alle 2 Jahre 2 5% alle 5 Jahre 1 unregelmäßig, bei Bedarf 11 keine Angabe 1 3% Gesamt* % Tabelle 9: Abstände der Aktualisierung der Potenzialerfassung * Fragen wurden nur den Kommunen gestellt, die ihr System bereits fertig aufgebaut haben 60% 32% Ein Drittel der Städte und Gemeinden ist bezüglich seiner Flächenpotenziale nicht kontinuierlich auf dem Laufenden. Im besten Fall aktualisieren sie ihre Karten und Merkmalslisten alle zwei Jahre. Die meisten in dieser Gruppe verfügen aber gar nicht über Systeme, die auf eine kontinuierliche Anpassung ausgelegt sind. Sie haben z.b. für die Neuaufstellung ihres Flächennutzungsplans vor Jahren eine Bestandserhebung durchgeführt ohne Absicht, sie fortzuschreiben oder sie aktualisieren den Stand an Baulücken in älteren Baugebieten nur im Zusammenhang mit B-Plan- oder Baugenehmigungsverfahren. Andere haben die Aktualisierung ihrer Karten aufgrund geringer Baulandnachfrage ausgesetzt oder haben nie beabsichtigt, einen umfassenden Überblick über ihre Flächenpotenziale zu erhalten Aufwand für Entwicklung und Pflege der Informationssysteme In der Online-Befragung wurde der Komplex zum Aufwand für Entwicklung und Pflege der Erfassungs- bzw. Monitoringsysteme nur sehr zurückhaltend beantwortet. Dabei wurde häufig darauf verwiesen, dass sich der Aufwand nicht quantifizieren ließe. In den meisten Städten und Gemeinden wurden die Arbeiten im laufenden Arbeitsprozess der Verwaltung und mit eigenen Programmen erledigt, so dass es keine Ansätze für Finanzen und Personal gab. 3 In 11 der 48 Kommunen ist dieser Prozess noch nicht abgeschlossen, so dass sich die Frage nach der Aktualisierung nicht stellte.

17 15 Offenbar haben aber 20 der 48 Kommunen Finanzmittel für den Aufbau des Informationssystems eingesetzt; diese Mittel wurden für externe Beratung und Unterstützung, für Software und Hardware ausgegeben. Zur Höhe der Ausgaben haben sich nur sieben Kommunen geäußert: drei bezifferten sie mit bis Euro und jeweils zwei mit bis Euro bzw bis Euro. Zu den eingesetzten Personalressourcen haben 16 Kommunen konkrete Angaben gemacht, jeweils 13 zum Aufbau und zur Pflege. Danach haben die meisten für Entwicklung und Einführung der Baulücken-, Brachflächen- und Leerstandskataster zwischen 10 und 50 Personentage benötigt. Für die Pflege des Systems kommen die meisten mit weniger als 10 Tagen pro Jahr aus. Zahl der Kommunen mit Personalaufwand für Aufbau Pflege pro Jahr unter 10 Tage bis 20 Tage bis 50 Tage 5 - mehr als 50 Tage 1 2 keine Angabe Gesamt* Tabelle 10: Personalaufwand für Aufbau und Pflege der Erfassungssysteme * Fragen wurden nur den Kommunen gestellt, die ihr System bereits fertig aufgebaut haben Der Eindruck aus Tabelle 10, wonach der Aufbau deutlich personalaufwendiger war als die Pflege, wird auch bei der fallweisen Betrachtung in den einzelnen Kommunen bestätigt. Da aber das Spektrum ihrer Tätigkeiten sowie der Qualität ihrer Kataster sehr breit ist, machen zusammenfassende Aussagen zu Aufwand für Aufbau und Pflege der Systeme wenig Sinn. Zudem stehen diese Angaben auch nicht für die gesamte Untersuchungsgruppe; schließlich haben sich die meisten dazu nicht geäußert. Daneben hat sich aus den vertiefenden Gesprächen mit Vertretern ausgewählter Kommunen auch ein anderer Eindruck ergeben als aus der Online-Befragung. So ist die erste Phase nach dem technischen Aufbau, d.h. die Sammlung und Zusammenstellung der Informationen, mit denen das System gespeist wird, sehr arbeitsaufwendig. In einzelnen kleineren Gemeinden waren dadurch für die ersten ein bis zwei Jahre eine Drittel bis eine Viertel Personalstelle gebunden. Der Aufwand für die Pflege hängt dann in erster Linie davon ab, mit welchen Informationen das System bestückt, wie häufig und mit welchen Mitteln es aktualisiert wird. Hierzu wurde der Aufwand seitens der Gesprächspartner mit bis zu einer Viertel Personalstelle eingeschätzt Verwertung der Informationen zu den Flächenpotenzialen Die Informationen über Flächenpotenziale nutzen die Kommunen in erster Linie für die eigene Bauleitplanung und andere verwaltungsinterne Zwecke. Die meisten von ihnen geben ausgewählte flächenbezogenen Informationen auch nach außen. Ausgenommen davon sind meist die Angaben zu Leerständen und mehr noch zu den

18 16 Leerstandsrisiken als Verschnitt aus Liegenschaftskarten Meldedaten zum Alter; diese hoch sensiblen Daten sind i.d.r. nur für den internen Gebrauch gedacht Adressaten für Informationen Hauptadressaten für Angaben zu Flächenpotenzialen sind die kommunale Politik und Bau- bzw. Kaufinteressenten. Zwei Drittel der Kommunen versorgen beide Gruppen mit entsprechenden Informationen. Die lokale Politik soll dadurch über Entwicklungen informiert und für Herausforderungen sensibilisiert werden. Die potenziellen Investoren sollen gewonnen werden, Bauplätze zu erwerben und leer gefallene Gebäude wieder zu nutzen. Kommunen Anteil Politik 31 65% Investoren, Kauf- und Bau-Interessenten, Immobilienmakler 30 63% verschiedene Stellen in der Verwaltung 24 50% keine Weitergabe 2 4% Gesamt 48 Tabelle 11: Weitergabe der Informationen (Mehrfachnennungen) Dieses Vorgehen steht im Einklang mit den Zielen, die der systematischen Erfassung von Flächenpotenzialen in den meisten Kommunen zugrunde liegen, nämlich Baulücken zu füllen, die Innenentwicklung zu forcieren, Ausgaben für Erschließungsinfrastrukturen und Neuausweisungen zu minimieren (vergl. oben Kapitel 2.3.1). Detaillierte Angaben über einzelne Baulücken und Immobilien können die Kommunen aufgrund der Vorgaben durch den Datenschutz allerdings nicht ohne weiteres weitergeben. Soweit sich die Grundstücke im Privateigentum befinden, müssen die Eigentümer einer Weitergabe zustimmen; i.d.r. tun sie es dann, wenn sie selbst daran interessiert sind, diese zu veräußern. In nur zwei Kommunen gibt die zuständige Verwaltung gar keine Informationen weiter, nicht aus Datenschutzgründen, sondern weil sie die Potenzialerfassung ausschließlich für ihre internen Planungen betreiben Aktives Flächenmanagement Die Mehrheit der Kommunen beschränkt sich nicht darauf, die Flächenpotenziale zu erfassen und Informationen auf Nachfrage weiterzugeben sondern nutzt ihre Kenntnisse als Grundlage für ein aktives Flächenmanagement. Drei Viertel der Städte und Gemeinden versuchen, Potenziale zu aktivieren, indem sie die Eigentümer ansprechen, um sie zum Verkauf oder zur Bebauung zu motivieren. Etliche von ihnen bieten den Eigentümern auch an, sie bei der Vermarktung zu unterstützen. Unter den Kommunen, die bisher nicht auf Eigentümer von Baulücken zugegangen sind, begründeten es etliche mit dem zu großen Personalaufwand.

19 17 Knapp die Hälfte veröffentlicht, soweit die Eigentümer dem Verfahren (auch passiv 4 ) zustimmen, die innerörtlichen Baulücken in einem internetbasierten Kataster (Liste der Kommunen siehe Anhang). Abbildung 5: Baulückenkataster, Beispiel Wunstorf Quelle: Internet-Zugriff Abbildung 6: Baulückenkataster, Beispiel Barnsdorf Quelle: Internet-Zugriff Die Veröffentlichung von Baulücken ist ein formales Verfahren nach BauGB; Eigentümer müssen sich melden, wenn sie der Veröffentlichung nicht zustimmen wollen.

20 18 Ein gutes Beispiel für die Mobilisierung von Baulücken durch die Eigentümeransprache bietet die Samtgemeinde Barnsdorf (4 Mitgliedsgemeinden mit insgesamt Einwohnern). Dort wurden nach der Flächenpotenzialerhebung 2009 alle Eigentümer der etwa 100 Baulücken in den Ortskernen persönlich angesprochen. An dieser Aktion war der Bürgermeister prominent beteiligt. Ein Drittel der Eigentümer erklärte sich breit, ihre Baugrundstücke zum Verkauf freizugeben, worauf diese in das neu entwickelte internetbasierte Baulückenkataster der Gemeinde aufgenommen wurden. Innerhalb von drei Jahren ist ein Drittel dieser Baulücken verkauft und bebaut. Zudem weiß die Gemeinde durch die persönlichen Gespräche, was die bisher verkaufsunwilligen Eigentümer mit ihren Grundstücken vorhaben und hat diese Informationen für zukünftige Aktivitäten in die nicht öffentlich zugängliche Datenbank aufgenommen. Auch aus den anderen vertiefenden Gesprächen wurde deutlich, dass Eigentümer von Baulücken, wenn sie persönlich darauf angesprochen wurden, recht häufig zum Verkauf bereit waren und dass Baulückenkataster auf der Homepage der Stadt / Gemeinde zu vermehrten Anfragen nach Baulücken führen. Abbildung 7: Übersicht über Baulücken, Beispiel Rinteln Quelle: Internet-Zugriff Ein Drittel der Kommunen wird auch selbst aktiv und erwirbt Schlüsselgrundstücke und leer stehende Immobilien in Lagen, die für die Innenentwicklung als besonders wichtig erachtet werden. I.d.R. entwickeln sie die Grundstücke mit dem Ziel, positive Impulse für den Standort zu initiieren und später wieder zu veräußern. Aber nicht nur die Aktivierung von Potenzialen, auch die Korrektur überzogener Planungen gehört zum Aktionsspektrum im Rahmen des kommunalen Flächenmanagements. Ein Viertel der Kommunen hat als Reaktion auf den Abgleich von Flächenpotenzialen und erwarteter Nachfrage konkrete Absichten im Rahmen der Bauleitpla-

21 19 nung revidiert und geplante Neuausweisungen reduziert sowie Bauflächen in Flächennutzungsplänen zurückgewidmet. Andere verwiesen darauf, dass sie zwar nichts zurückgenommen haben, aber mit Blick auf die Potenziale neue Flächen nur noch nachfragegerecht erschließen. In Einzelfällen kam es auch zu Grundsatzbeschlüssen im Rat, keine neuen Baugebiete mehr auszuweisen oder keine Außenentwicklungen mehr vorzunehmen. Kommunen Anteil Ansprache von Eigentümern, um Baulücken zu aktivieren 27 73% Unterstützung von Eigentümern bei der Vermarktung von Baugrundstücken und leer stehenden Gebäuden 13 35% Darstellung von Baulücken im Internet 17 46% Internetbörse für Bestands-Immobilien 5 14% Bauberatung von Eigentümern 17 46% Ankauf und Entwicklung von Grundstücken 12 32% Reduzierung bereits geplanter Neuausweisungen von Bauland 8 22% Aufhebung Bauflächen im F-Plan 1 3% (noch) nichts davon 4 11% Gesamt* 37 Tabelle 12: Handlungsmaßnahmen (Mehrfachnennungen) * Fragen wurden nur den Kommunen gestellt, die ihr System bereits fertig aufgebaut haben In den meisten Kommunen, in denen die Flächenplanungen revidiert und Angebotsplanungen nicht mehr durchgeführt werden, war der Austausch über den Informationsstand mit der Politik besonders intensiv. Ein Hinweis darauf, dass die politischen Entscheidungsträger für einen haushälterischen Umgang mit Boden gewonnen werden müssen und mit Hilfe von Grundlageninformationen auch gewonnen werden können. An der Gemeinde Langen ( Einwohner in 8 Ortschaften) lässt sich dieser Zusammenhang beispielhaft darstellen. Der Bürgermeister setzt sich seit seiner Wahl offensiv gegen beabsichtigte großflächige Neuausweisungen ein. Die Ortsbürgermeister wurden mit Informationen über Baulücken und Leerstände einerseits und die Entwicklung der Nachfrage andererseits versorgt und für eine Politik der Innenentwicklung und Nachverdichtung sensibilisiert. Sie tragen diese Politik inzwischen geschlossen mit und setzen sich selbst für die Nachverdichtung in den Ortzentren und gegen Neuausweisungen in kleinen abgelegen Ortsteilen ein. Die Informationen über Flächenpotenziale und Ergebnisse des Flächenmanagements werden kontinuierlich aktualisiert und der Politik zur Verfügung gestellt. Ähnlich wird in der Stadt Wunstorf ( Einwohner) verfahren. Die jeweils aktualisierten Ergebnisse der Potenzialerfassung werden zusammen mit aufbereiteten Informationen zur Wohnungsmarktsituation dem Bauausschuss und den Ortsräten regelmäßig vorgestellt. Die Politik nimmt diese Informationen konstruktiv auf, trägt die Orientierung auf Verdichtung und Lückenaktivierung mit und stellt keine Forderungen nach Baugebeiten in den ländlichen Ortsteilen. Wenngleich also die meisten Kommunen in der Untersuchungsgruppe ein aktives Flächenmanagement betreiben, gibt es doch auch einige wenige, denen die erfassten

22 20 Informationen nur als Hintergrund für die Bauleitplanung (Zitat) dienten und die nicht beabsichtigen, anderweitig aktiv zu werden. So geben sie Bau-Interessenten auf Nachfrage zwar ihre Kenntnisse über Baulücken weiter, versuchen aber weder Baulücken zu aktivieren, Eigentümer zum Verkauf anzuregen oder selber Flächen zu aktivieren, noch versuchen sie, die lokale Politik für das Thema Flächenmanagement zu sensibilisieren. Damit steht diese kleine Gruppe aber offensichtlich nicht alleine da. Die Sensibilisierung der kommunalpolitischen Vertreter wird trotz der Aussage, dass die Informationen über Flächenpotenziale an die Politik weitergegeben werden (Tabelle 11), anscheinend selten offensiv betrieben. Die Frage, ob die Ergebnisse der Potenzialerfassung, die Vermarktungs-und Aktivierungsergebnisse regelmäßig dokumentiert und der Politik präsentiert werden, wurde nur von neun Städten und Gemeinden positiv beantwortet. Dort werden Broschüren veröffentlicht, Präsentationen für Stadträte, Planungsoder Bauausschüsse erstellt, Workshops und Informationsveranstaltungen durchgeführt. In den anderen Kommunen gibt es offenbar keine derartige Dokumentation. In Einzelgesprächen hieß es dazu u.a., dass es keine Erfolgskontrolle und damit auch nichts zu dokumentieren gäbe oder dass es in kleinen Gemeinden aufgrund der vielen informellen Kommunikationswege keiner Dokumentationen bedürfe Einschätzung des Nutzens der Flächenpotenzial-Erhebung Die Mehrheit der befragten Vertreter der Städte und Gemeinden sehen einen hohen Nutzen in der Erfassung von Flächenpotenzialen; für sie haben sich die Erwartungen, die an dieses Instrument geknüpft waren, erfüllt. Erläuterungen zu den positiven Bewertungen lauteten zum einen, dass die Flächenpotenziale besser genutzt und die Infrastrukturen besser ausgelastet würden oder dass die Vermarktung von Baulücken und Bestandsimmobilien im Innenbereich vorangekommen sei. Zum anderen wurde auf die politisch-planerischen Effekte verwiesen, darauf, dass die Darstellung der Flächenreserven dazu beigetragen hätte, die Flächenpolitik zu überdenken und sensibler mit der Erschließung neuer Flächen umzugehen. Kommunen Anteil ja 21 57% nein 2 5% bisher nicht 2 5% unbestimmt 6 16% keine Angabe 6 16% Gesamt* % Tabelle 13: Haben sich die Erwartungen erfüllt? * Fragen wurden nur den Kommunen gestellt, die ihr System bereits fertig aufgebaut haben Explizit ablehnend haben sich nur wenige geäußert, aber von einem Drittel der Kommunen kamen ambivalente oder gar keine Reaktionen auf die Frage des Nutzens. Als Begründung für diese zurückhaltenden Einschätzungen wurde u.a. angeführt, dass die Baulücken nur sehr schwer und sehr aufwendig zu aktivieren seien, es kaum Innenver-

23 21 dichtungspotenziale gäbe oder man keine Erfolgskontrolle und damit keinen Bewertungsmaßstab habe. Die Bewertung über den Nutzen der Potenzial-Erfassung hängt natürlich eng damit zusammen, (a) wie hoch und welcher Art die Erwartungen waren und (b) was getan wurde, sie zu erreichen. Schließlich sind Innenentwicklung, Reduzierung von Leerstand und Bebauung von Baulücken keine Selbstläufer, sondern erfordern vielerorts besondere Anstrengungen. Dies wurde auch deutlich durch einzelne Kommentare, wie z.b., dass nur das Führen eines Baulückenatlas nicht viel bewirke, sondern erst offensive Maßnahmen zu ihrer Aktivierung Erfolg versprechend seien. In den Gesprächen mit Vertretern der ausgewählten Kommunen konnten diese Zusammenhänge vertief werden. Dabei zeigte sich, dass vor allem dort, wo viel Energie in das Flächenmanagement investiert wird, wo der Bürgermeister oder die Verwaltungsspitze die Innenentwicklung zum programmatischen Ziel machen und öffentlich dafür eintreten, der Nutzen als sehr hoch eingeschätzt wird. Eine hohe Akzeptanz und Wertschätzung zeigte sich auch in Kommunen, die beim Einstieg in die Potenzialerhebung nur die Mobilisierung und Bebauung einzelner Grundstücke im Auge hatten und erst im Prozess weiterführende Vorstellungen und Ziele entwickelten. Dort hatte die Erfassung von Flächenpotenzialen bzw. die Konfrontation mit den Ergebnissen einen sensibilisierenden Effekt, der Entscheidungsträgern und verantwortlichen Planern das Ausmaß der Herausforderungen und den Steuerungsbedarf verdeutlichte. Damit hat sich ihre Perspektive auf die gesamte Ortsentwicklung erweitert und zu einer konsequenten Innenentwicklung geführt Bauflächenmanagement als Bestandteil kommunaler Entwicklungspolitik Die Erfassung von Potenzialflächen ist zwar ein wichtiger Bestandteil des Instrumentariums zur Stärkung der Innenentwicklung und des Klimaschutzes, sie führt aber nicht zwangsläufig zu einer nachhaltigeren Politik und Planung. Dazu bedarf es ihrer Einbindung in kommunale Konzepte, die auf der Grundlage entsprechender poltischer Leitbilder oder Einwicklungsziele erarbeitet wurden. Unter den 48 befragen Städten und Gemeinden verstanden aber nur 21 die Erfassung der Flächenpotenziale als Bestandteil eines kommunalen Entwicklungskonzept und/oder eines kommunalen Klimaschutzkonzepts. Kommunen Anteil nur Entwicklungskonzept 17 35% nur Klimakonzept 1 2% Entwicklungs- und Klimakonzept 3 6% keine Einbindung 27 56% Gesamt % Tabelle 14: Einbindung der Flächenpotenzial-Erfassung in kommunale Konzepte Die Erwartungen an die Erfassung der Flächenpotenziale sind meistens also nicht programmatisch sondern vor allem zweckgebunden. Zahlreichen untersuchten Städten