Frieden versus Gerechtigkeit?

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1 Zur Aussetzung der Ermittlungen gegen Omar Hassan al-bashir nach Art. 16 IStGH-Statut Von Rechtsreferendarin Elisa Hoven, Berlin* Der Haftbefehl des Internationalen Strafgerichtshofes (IStGH) gegen den sudanesischen Präsidenten Omar Hassan al-bashir stellt einen Meilenstein für die Entwicklung des Völkerstrafrechts dar. Erstmals in der Geschichte des IStGH wird Anklage gegen ein amtierendes Staatsoberhaupt erhoben. In den Reihen der afrikanischen Staaten mehrt sich jedoch die Kritik an einer Strafverfolgung al-bashirs. Unter Berufung auf die Notwendigkeit einer Ausreise al-bashirs zu Friedensgesprächen missachten die Nachbarstaaten den Haftbefehl und fordern vom Sicherheitsrat eine Aussetzung der Untersuchungen. Art. 16 des Römischen Statutes (IStGH- Statut) legitimiert den Sicherheitsrat zu einem Aufschub der Strafverfolgung im Falle einer internationalen Friedensbedrohung. Mangels eines Präzedenzfalles sind Voraussetzungen und Folgen von Art. 16 bislang nicht abschließend geklärt. Die Unterbrechung der Ermittlungen durch den Sicherheitsrat stellt einen empfindlichen Eingriff in die Unabhängigkeit des Gerichtshofes dar. Sie birgt zudem die Gefahr einer politischen Instrumentalisierung des internationalen Strafrechts. Art. 16 IStGH-Statut räumt dem Frieden Vorrang vor der Durchsetzung individueller Gerechtigkeit ein. Die Entscheidung für eine Aussetzung stellt damit einen Grundgedanken des Völkerstrafrechts, das auf der Idee des peace through justice beruht, in Frage. Wird Gerechtigkeit als Garant für dauerhaften Frieden verstanden, sind strenge Anforderungen an eine Anwendung von Art. 16 IStGH-Statut zu stellen. The arrest warrant issued by the International Criminal Court (ICC) against Sudanese President Omar al-bashir for war crimes, genocide and crimes against humanity in Darfur is a significant milestone for international criminal law. For the first time in the history of the ICC, a sitting head of state is charged under the Rome Statute. Referring to the importance of bilateral peace talks, the African Union urges the UN Security Council to suspend the indictment of al-bashir. Art. 16 of the Rome Statute (ICC- Statute) allows the Security Council to prevent the court from investigating or prosecuting a case in the event of threat to the peace. As there exists no precedence, the legal requirements and consequences of Art. 16 ICC-Statute have not yet been clarified. A deferral of investigations contains the risk of political interference with the Court s independence. By giving peace * Die Autorin arbeitete im Rahmen ihrer völkerstrafrechtlichen Promotion als Legal Assistant an den Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia. Sie studierte am Lauterpacht Center for International Law in Cambridge und am War Crimes Studies Center an der Universität Berkeley. Derzeit ist sie als Rechtsreferendarin am Kammergericht Berlin im Auswärtigen Amt beschäftigt. Der Beitrag gibt allein die Ansichten der Autorin wieder. priority over justice, Art. 16 ICC-Statute calls into question a fundamental idea of international criminal law, the concept of peace through justice. Since lasting peace can only be achieved by the means of justice and authentic reconciliation, a Security Council suspension under Art. 16 ICC-Statute has to remain an exception. I. Einführung Art. 16 des Römischen Statuts legitimiert den Sicherheitsrat zur Aussetzung von Ermittlungen und Strafverfolgung in Verfahren des Internationalen Strafgerichtshofs. Voraussetzung für eine Intervention des Sicherheitsrates ist die Annahme einer Bedrohung des Weltfriedens oder der internationalen Sicherheit nach Kapitel VII UN-Charta. Der Fall des sudanesischen Präsidenten Omar Hassan al-bashir könnte erstmalig Anlass für den Aufschub einer eingeleiteten Untersuchung bieten. Die anstehende Unabhängigkeitserklärung des Südsudans stellt die Region vor politische und wirtschaftliche Herausforderungen. Angesichts der von der Afrikanischen Union erhobenen Forderung nach einer Aufhebung des Haftbefehls gegen al-bashir wird der Sicherheitsrat ein Vorgehen nach Art. 16 IStGH-Statut zu erwägen haben. Im Februar dieses Jahres beantragte auch Kenia einen Aufschub der Ermittlungen durch den IStGH. 1 Nachdem es im Zuge der Wahlen 2007/2008 in Kenia zu Gewaltausbrüchen gekommen war, hatte der Chefankläger des IStGH Ermittlungen gegen sechs ehemalige Regierungsmitglieder eingeleitet. 2 Unabhängig von seiner prozessualen Einkleidung ist der Antrag an den Sicherheitsrat jedoch inhaltlich nicht auf eine Aussetzung nach Art. 16 IStGH-Statut gerichtet. Die Forderung Kenias stützt sich nicht auf eine Bedrohung des internationalen Friedens, sondern verfolgt die Herstellung von Komplementarität. Eine Unterbrechung der Verfahren soll Kenia Zeit geben, Maßnahmen zur Durchführung einer nationalen Strafverfolgung einzuleiten. Im Falle einer wirksamen Ahndung der Verbrechen durch innerstaatliche Gerichte wäre eine Zuständigkeit des IStGH nach dem Grundsatz der Komplementarität, Art. 17 Abs. 1 lit. a IStGH- Statut, gesperrt. 3 Der Sicherheitsrat wird sich daher nur am Rande mit den Anforderungen des Art. 16 IStGH-Statut aus- 1 Siehe hierzu in der Presse: Gault, On Kenya and Statefunded Defences of ICC Accused, Legal Frontiers v , abrufbar: (zuletzt abgerufen am ). 2 Die Pre-Trial Chamber bestätigte das Ersuchen des Anklägers zur Einleitung von Ermittlungen, ICC (Pre-Trial Chamber II), Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorization of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya v ICC-01/09. Am beantragte Chefankläger Ocampo bei Gericht die Ladung von sechs Personen. 3 Werle, Völkerstrafrecht, 2. Aufl. 2007, S ZIS 4/2011

2 einandersetzen müssen. Gleichwohl zeigen die Bemühungen Kenias erneut die Notwendigkeit einer klaren rechtlichen Einordnung von Art. 16 IStGH-Statut. Nicht zuletzt offenbart sich die Bedeutung des Sicherheitsrates für die Praxis des internationalen Strafrechts gegenwärtig im Libyen-Konflikt. Am 26. Februar 2011 verabschiedeten die Mitgliedstaaten einstimmig die Resolution 1970 (2011) und überwiesen die Situation in Libyen an den IStGH. Der Konsens über die Anrufung des Gerichtshofes zeigt eine Tendenz des Sicherheitsrates, auf internationale Konflikte mit den Mitteln strafrechtlicher Sanktion zu reagieren. Da der Sicherheitsrat dem IStGH eine besondere Rolle als Instrument der Friedenssicherung beimisst, werden sich künftig vermehrt Fragen nach dem Verhältnis der Institutionen sowie den Gefahren einer Politisierung des Gerichtshofes stellen. Mit der Möglichkeit zur Aussetzung einer internationalen Strafverfolgung gewährt Art. 16 IStGH-Statut dem Sicherheitsrat bedeutenden Einfluss auf die Arbeit des Gerichtshofs. Unter Berufung auf den globalen Frieden ist der Sicherheitsrat dazu ermächtigt, eine Fortführung der Ermittlungen zumindest zeitweilig zu verhindern. Eine entsprechende Resolution setzt sich in Widerspruch zur grundlegenden Entscheidung der Staatengemeinschaft für die Verfolgung völkerstrafrechtlicher Verbrechen. Durch den Rückgriff des Sicherheitsrates auf Art. 16 IStGH-Statut treten damit zwei wesentliche Ziele der UN-Charta in Konflikt: Frieden und Gerechtigkeit. Die Annahme, den Frieden durch den Verzicht auf internationale Strafverfolgung wahren zu können, kehrt das Konzept der völkerstrafrechtlichen Gerichtsbarkeit um. Der Entwicklung individueller strafrechtlicher Verantwortung liegt die Vorstellung von Gerechtigkeit als notwendige Bedingung langfristigen Friedens zugrunde. 4 Nachfolgend sollen zunächst die politischen und rechtlichen Hintergründe der aktuellen Diskussion über Art. 16 IStGH-Statut erörtert werden. Die Auslegung von Anforderungen und Konsequenzen einer Aussetzung erfolgt unter Berücksichtigung der Zuständigkeitsverteilung auf internationaler Ebene. Die Probleme einer kompetenziellen Überschneidung von Exekutiv- und Judikativfunktionen gebieten hierbei ein restriktives Verständnis der Norm. Abschließend soll die Berufung auf den Weltfrieden als Legitimationsgrundlage für einen Aufschub von Ermittlungen hinterfragt werden. Im Rahmen einer Bestimmung des Verhältnisses von Frieden und Gerechtigkeit gilt es, allgemeine Parameter für eine Anwendung von Art. 16 IStGH-Statut zu entwickeln. II. Die Forderung nach einer Anwendung von Art. 16 IStGH-Statut 1. Der Erlass des Haftbefehls gegen al-bashir Berichte über gravierende Menschenrechtsverletzungen in der westsudanesischen Region Darfur veranlassten den Sicherheitsrat am zur Anrufung des IStGH. Mit der Resolution 1593 (2005) unterbreitete der Sicherheitsrat dem 4 Arnold, Der UN-Sicherheitsrat und die strafrechtliche Verfolgung von Individuen, 1999, S Ankläger die Situation in Darfur auf Grundlage von Art. 13 lit. b IStGH-Statut. Am beantragte der Chefankläger des IStGH, der Argentinier Luis Moreno-Ocampo, einen Haftbefehl gegen den sudanesischen Präsidenten Omar al- Bashir. Die Vorverfahrenskammer bestätigte die Vorwürfe der Kriegsverbrechen sowie der Verbrechen gegen die Menschlichkeit und erließ am Haftbefehl. Im Juli 2010 erweiterte das Gericht den Haftbefehl um den Tatbestand des Völkermordes an den ethnischen Gruppen der Fur, Masalit und Zaghawa. Mit der Anklage von Präsident al-bashir muss sich erstmalig in der Geschichte des IStGH ein amtierender Staatschef für die Begehung völkerstrafrechtlicher Verbrechen verantworten. Der Haftbefehl des Gerichts dokumentiert die bedeutende Entwicklung von Prämissen und Zielen des Völkerrechts. 5 Galt einst die staatliche Souveränität als oberstes Prinzip internationalen Handelns, ließen die Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges den Ruf nach einer Stärkung der Menschenrechte laut werden. 6 Vor dem Hintergrund der veränderten Ansprüche an das Völkerrecht treten Souveränität und Immunität zunehmend hinter dem Bedürfnis eines wirksamen Menschenrechtsschutzes zurück. Individuelle Verantwortung für internationale Verbrechen gilt damit unabhängig von einem politischen oder militärischen Rang des Täters. Art. 27 IStGH-Statut formuliert diesen Gedanken nunmehr ausdrücklich. Art. 27 Abs. 2 IStGH-Statut lautet: Immunitäten oder besondere Verfahrensregeln, die nach innerstaatlichem Recht oder nach dem Völkerrecht mit der amtlichen Eigenschaft einer Person verbunden sind, hindern den Gerichtshof nicht an der Ausübung seiner Gerichtsbarkeit über eine solche Person. Der IStGH verfügt über keine exekutive Instanz zur Durchsetzung seiner Haftbefehle, sondern ist auf die Kooperation der Staaten angewiesen. 7 Da das Statut des Gerichtshofes kein Verfahren in Abwesenheit des Angeklagten vorsieht, ist seine Auslieferung zwingende Voraussetzung für das Verfahren (Art. 63 IStGH-Statut). Derzeit erscheint eine Überstellung al-bashirs an den IStGH indes mehr als fraglich. Im Juli 2009 verabschiedete die Afrikanische Union eine Resolution, in der sich die Staaten auf eine kollektive Missachtung des Haftbefehls gegen al-bashir einigten. 8 Ein Besuch al-bashirs in Kenia Ende August 2010 blieb daher ohne Folgen. 5 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, 2008, S Kunig, in: Dupuy/Fassbender/Shaw/Engel (Hrsg.), Völkerrecht als Wertordnung, Common Values in International Law, Festschrift für Christian Tomuschat, 2006, S. 377 (S. 378). 7 Vgl. zur Problematik: Apuuli, JICJ 2006, 179 (186). 8 Decision on the meeting of African States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Tribunal (ICC), Doc.Assembly/AU/13(XIII), S. 2; im Internet abrufbar unter: july/summit/decisions/assembly%20au%20dec%20243 %20-%20267%20(XIII)%20_E.PDF (Stand: ). Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 231

3 Elisa Hoven Die Haltung der Afrikanischen Union reflektiert eine generelle Unzufriedenheit einer Mehrheit der afrikanischen Staaten mit der Arbeit des IStGH. 9 Dem Gerichtshof wird vorgeworfen, seine Ermittlungen ausschließlich auf Afrika zu konzentrieren und politisch heikle Situationen wie in Israel oder dem Irak zu umgehen. Tatsächlich betreffen alle fünf vom IStGH untersuchten Situationen Konflikte in afrikanischen Gebieten. Die Kritik lässt jedoch unberücksichtigt, dass die Situationen in Uganda, Kenia, der Demokratischen Republik Kongo sowie der Zentralafrikanischen Republik von den Tatortstaaten selbst an den Gerichtshof überwiesen wurden. In der Begründung ihrer Resolution beruft sich die Afrikanische Union auf die Notwendigkeit bilateraler Friedensverhandlungen zur Beilegung des Darfur-Konflikts. Der ausstehende Haftbefehl hindere al-bashir an einer Ausreise zu Gesprächen mit den betroffenen Nachbarstaaten und verzögere den Friedenprozess im Sudan. 10 Die Nichtbeachtung des Haftbefehls erscheint aus völkerrechtlicher Perspektive nicht unbedenklich. Eine Verweigerung der Festnahme al-bashirs könnte einer rechtlichen Pflicht der Staaten zur Auslieferung entgegenstehen. 2. Die Pflicht der Staaten zur Auslieferung von al-bashir In der Entscheidung über den Haftbefehl gegen al-bashir setzte sich die Vorverfahrenskammer des IStGH nur am Rande mit dem Problem seiner Vollstreckung durch die Staaten auseinander. 11 Die Kammer stellt fest, dass die politische Rolle al-bashirs keinen Einfluss auf die Jurisdiktion des IStGH habe. 12 Wesentliches Ziel des IStGH sei es, ein Ende der Straflosigkeit internationaler Verbrechen zu gewährleisten. Die Ausnahme staatlicher Führungspersonen von einer Strafverfolgung liefe dem Zweck der völkerstrafrechtlichen Gerichtsbarkeit sowie der eindeutigen Aussage des Art. 27 IStGH-Statut zuwider. Die Frage nach einer Pflicht der Staaten zur Auslieferung wird hierdurch indes nicht beantwortet. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die Einschränkung des völkergewohnheitsrechtlich geltenden Immunitätsprinzips durch Art. 27 IStGH-Statut unmittelbar nur für die Vertragsstaaten gilt. 13 Drittstaaten können durch die Regelungen des IStGH-Statuts nicht gebunden werden. Eine Pflicht zur Auslieferung ist daher für Tatortstaat, Drittstaat und Vertragsstaat differenziert zu bestimmen. 9 Oette, JICJ 2010, 345 (357). 10 Oette, JICJ 2010, 345 (360). 11 ICC (Pre-Trial Chamber I), Decision on the Prosecution's Application for a Warrant of Arrest against Omar Hassan Ahmad Al Bashir v ICC-02/05-01/09 (Prosecutor v. al-bashir), Rn , abrufbar unter: (zuletzt abgerufen am?). 12 Bashir s official position has no effect on the Court s Jurisdiction over the present case. (ICC [Pre-Trial Chamber I], Decision on the Prosecution's Application for a Warrant of Arrest against Omar Hassan Ahmad Al Bashir v ICC-02/05-01/09 [Prosecutor v. al-bashir], Rn. 41, abrufbar unter: 13 Williams/Sherif, JCSL 2009, 71 (83). In der Resolution 1593 (2005) beschloss der Sicherheitsrat, dass die Regierung Sudans und alle anderen Parteien des Konflikts in Darfur gemäß dieser Resolution mit dem Gerichtshof und dem Ankläger uneingeschränkt zusammenarbeiten und ihnen jede erforderliche Unterstützung gewähren müssen, und wenngleich er anerkennt, dass den Staaten, die nicht Vertragspartei des Römischen Statuts sind, keine Verpflichtung nach dem Statut obliegt, fordert er alle Staaten und zuständigen regionalen und anderen internationalen Organisationen nachdrücklich zur uneingeschränkten Zusammenarbeit auf. Kapitel VII UN-Charta legitimiert den Sicherheitsrat, Immunitäten zur Herstellung des internationalen Friedens aufzuheben. 14 Als Adressat der Resolution ist der Sudan gem. Art. 24, 25 UN-Charta somit unmittelbar zur Auslieferung al- Bashirs und einer umfassenden Kooperation mit dem IStGH verpflichtet. 15 Die sudanesische Führung hat jedoch bereits deutlich gemacht, einer entsprechenden Aufforderung nicht nachkommen zu wollen. 16 Mit einer Überstellung al-bashirs durch den Sudan an den IStGH ist angesichts seiner Funktion als Staatspräsident folglich nicht zu rechnen. Durch die Überweisung an den IStGH in Resolution 1593 (2005) hat der Sicherheitsrat den Gerichtshof dazu ermächtigt, die Verantwortlichen völkerstrafrechtlicher Verbrechen zur Rechenschaft zu ziehen. Die Legitimation zu einer umfassenden Strafverfolgung beinhaltet notwendig die Aufhebung der Immunität staatlicher Funktionsträger. 17 Wenngleich der implizite Ausschluss von Immunität gegenüber allen Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen Wirkung entfaltet, wird hierdurch die Frage nach einer Auslieferungspflicht der Drittstaaten nicht beantwortet. Eine völkerrechtliche Pflicht zur Zusammenarbeit mit dem IStGH kann für einen Drittstaat mangels vertraglichen Konsenses nicht aus Art. 86 IStGH-Statut hergeleitet werden. Auch Resolution 1593 (2005) begründet keinen Kooperationszwang für Staaten, die das IStGH-Statut nicht ratifiziert haben. Nichtvertragsstaaten werden in der Resolution lediglich zu einer Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof aufgefordert. Die Formulierung im englischen Originalwortlaut urges grenzt den Appell an eine Unterstützung des IStGH klar von einer normativen Verpflichtung ab. Ambos ist folglich darin zuzustimmen, dass insoweit allenfalls von einer Befugnis, nicht aber einer Pflicht zur Kooperation, insbesondere zur Festnahme von Al Bashir 18 auszugehen ist. Nachbarstaaten wie Libyen können eine Auslieferung al-bashirs unter Berufung auf die Immunität des Staatsoberhauptes daher verweigern. Ungleich schwieriger gestaltet sich die Verantwortung der IStGH-Vertragsstaaten für eine Vollziehung des Haftbefehls. 14 Vergleiche hierzu ICTY, Decision on Preliminary Motions v (Prosecutor v. Milosevic), Rn ; Williams/ Sherif, JCSL 2009, 71 (79). 15 Ambos, Der Allgemeine Teil des Völkerstrafrechts, 3. Aufl. 2011, 8 Rn Siehe beispielsweise Darcq, Sudan Tribune v ( 17 Kreicker, ZIS 2009, S Ambos (Fn. 15), 8 Rn ZIS 4/2011

4 Eine Mehrheit der afrikanischen Staaten, unter anderem die Nachbarländer Kenia, Tschad, Uganda und die Zentralafrikanische Republik, haben das IStGH-Statut ratifiziert. Eine Pflicht zur Auslieferung ist in der Literatur umstritten und wird teilweise unter Berufung auf Art. 98 Abs.1 IStGH-Statut abgelehnt. 19 Hiernach darf der Gerichtshof kein Überstellungsersuchen stellen, das vom ersuchten Staat verlangen würde, in Bezug auf die Staatenimmunität oder die diplomatische Immunität einer Person entgegen seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen zu handeln, sofern der Gerichtshof nicht zuvor die Zusammenarbeit des Drittstaats im Hinblick auf den Verzicht auf Immunität erreichen kann. Art. 98 IStGH-Statut steht somit im Widerspruch zum generellen Ausschluss von Immunität in Art. 27 IStGH-Statut. 20 Die Aufhebung des Schutzes vor Strafverfolgung gilt unmittelbar für Funktionsträger von Vertragsstaaten. Da die Staaten mit Zustimmung zum Statut auf das Bestehen von Immunitäten verzichtet haben, können sie sich im Verhältnis zueinander nicht auf Art. 98 IStGH-Statut berufen. Art. 98 Abs.1 IStGH-Statut soll daher allein einen Konflikt zwischen divergierenden völkerrechtlichen Handlungspflichten gegenüber Drittstaaten vermeiden. Ist ein Staat dem IStGH-Statut nicht beigetreten, gelten für seine Amtsinhaber die Regeln der personalen Immunität unabhängig von der abweichenden Bestimmung in Art. 27 IStGH-Statut. 21 Solange die Immunität des Staatschefs nicht aufgehoben wird, können sich die Vertragsstaaten auf das Verbot einer Auslieferung berufen. Gaeta zieht hieraus den Schluss, dass auch die Unterzeichner des IStGH-Statuts nicht zur Festnahme al-bashirs verpflichtet seien. 22 Die gegenteilige Argumentation knüpft an der Bindungswirkung der Sicherheitsratsresolution an. 23 Zunächst könnte die Resolution als Grundlage einer höherrangigen Pflicht zur Auslieferung verstanden werden. 24 Wenngleich die Resolution nicht unmittelbar an die Vertragsstaaten adressiert ist, ließe sich ihre Verpflichtung aus einem Umkehrschluss herleiten. Von einer rechtlichen Verantwortung zur ausnahmslosen Kooperation werden nach dem Wortlaut allein Drittstaaten ausgenommen. Gegenüber den Vertragsstaaten könnte die Resolution hiernach einen umfassenden Auftrag zur Gewährleistung der internationalen Strafverfolgung begründen. Überzeugender erscheint indes die Annahme eines Immunitätsverzichtes i.s.d. Art. 98 Abs. 1 IStGH-Statut. Zwar hat der Sudan die Immunität al-bashirs nicht aufgehoben. Aufgrund der Sicherheitsratsresolution wäre er hierzu jedoch verpflichtet gewesen. Mit Art. 98 IStGH-Statut sollen zwischenstaatliche Konflikte über die Anerkennung von Immunitäten vermieden werden. Angesichts der eigenen völkerrechtlichen Verpflichtung zur Überstellung al-bashirs dürfte sich der Sudan gegenüber einem Vertragsstaat nicht auf die 19 Gaeta, JICJ 2009, 315 (329). 20 Hierzu ausführlich Bosch, Immunität und internationale Verbrechen, 2004, S. 141ff. 21 Gaeta, JICJ 2009, 315 (328). 22 Gaeta, JICJ 2009, 315 (329). 23 Williams/Sherif, JCSL 2009, 71 (87 f.). 24 Williams/Sherif, JCSL 2009, 71 (87). Immunität des Staatspräsidenten berufen. 25 Ein Widerspruch völkerrechtlicher Pflichten besteht für den ausliefernden Vertragsstaat hiernach nicht. Die Resolution des Sicherheitsrats verdrängt insoweit eine entgegengesetzte Verpflichtung von Drittstaaten zur Wahrung von Immunität. 26 Die Aufhebung der Immunität durch den Sicherheitsrat kann einem Verzicht nach Art. 98 Abs. 1 IStGH-Statut daher gleichgestellt werden. 3. Die Notwendigkeit einer Reaktion des Sicherheitsrates Nach der hier vertretenen Ansicht haben die Vertragsstaaten des IStGH-Statuts den Haftbefehl gegen al-bashir zu vollziehen. Unabhängig vom Bestehen einer rechtlichen Auslieferungspflicht wird das Verfahren gegen al-bashir ohne ihren Willen zur Kooperation langfristig scheitern. Daher ist es entscheidend, sich mit den Hintergründen der Resolution der Afrikanischen Union auseinanderzusetzen. Unter Berufung auf die Gefahr einer weiteren Destabilisierung der Region hat die Afrikanische Union den Sicherheitsrat wiederholt zu einer Aussetzung der Ermittlungen nach Art. 16 IStGH-Statut aufgefordert. 27 Der Sicherheitsrat lehnt eine formale Befassung mit dem Antrag der Afrikanischen Union auf eine Anwendung von Art. 16 IStGH-Statut im Fall al-bashirs bislang ab. Die Afrikanische Union sei kein Mitglied des Sicherheitsrates und daher nicht ermächtigt, den Sicherheitsrat mit einer Rechtsfrage zu befassen. Die Enttäuschung afrikanischer Staaten über die fehlende Berücksichtigung ihrer Forderungen nach einer befristeten Unterbrechung der Ermittlungen ist ein wesentlicher Grund für die Verweigerung einer Zusammenarbeit. In der Resolution vom Juli 2009 formulierte die Afrikanische Union die Untätigkeit des Sicherheitsrates als maßgebliches Motiv für die kollektive Entscheidung gegen eine Vollstreckung des Haftbefehls. 28 Auf der Versammlung in Kampala im Juli 2010 bekräftigte die Afrikanische Union ausdrücklich ihre Kritik: The Assembly [ ] expresses its disappointment that the United Nation Security Council (UNSC) has not acted upon request by the African Union to defer the proceedings initiated against President Omar Hassan El-Bashir of the Republic of The Sudan in accordance with Art. 16 of the Rome Statute of ICC which allows the UNSC to defer cases for one year and reiterates its request in this regard. Reiterates 25 Williams/Sherif, JCSL 2009, 71 (87 f.). 26 Kreicker, ZIS 2009, S. 351; Ambos (Fn. 15), 8 Rn. 77; Papillon, ICLR 2010, 284; Akande, JICJ 7 (2009), Akanda/Plessis/Jalloh, An African expert study on the African Union concerns about articla 16 of the Rome Statute of the ICC, 2010, S. 7 (im Internet abrufbar unter: [zuletzt abgerufen am ]). 28 Decision on the meeting of African States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Tribunal (ICC), Doc.Assembly/AU/13(XIII), S. 2, abrufbar unter: july/summit/decisions/assembly%20au%20dec%20243 %20-%20267%20(XIII)%20_E.PDF (zuletzt abgerufen am ). Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 233

5 Elisa Hoven its Decision that AU Member shall not cooperate with the ICC in the arrest and surrender of President El-Bashir of The Sudan 29 In einem Änderungsvorschlag zu Art. 16 IStGH-Statut fordert die Afrikanische Union für den Fall der Untätigkeit des Sicherheitsrates eine Ermächtigung der Generalversammlung zur Entscheidung über eine Aussetzung des Verfahrens. 30 Um völkerstrafrechtliche Verbrechen wirksam verfolgen zu können, ist der IStGH auf die Kooperation der Staaten angewiesen. Ein Vollzug des Haftbefehls gegen al-bashir wird ohne seine Auslieferung durch die Nachbarländer kaum durchzuführen sein. Die Unterstützung der Staaten ist zugleich wesentliche Bedingung für die Legitimation des IStGH. Unabhängig von einer formalen Antragstellung sollte sich der Sicherheitsrat daher mit der Forderung der Afrikanischen Union nach einer Anwendung von Art. 16 IStGH- Statut beschäftigen. Ein entsprechendes Verfahren könnte auch von Nigeria eingeleitet werden, das derzeit Mitglied im Sicherheitsrat ist. Im Zusammenhang mit der Situation im Südsudan wäre zudem an eine Aussetzung des Haftbefehls als Zugeständnis im Interesse einer friedlichen Konfliktlösung zu denken. Es besteht folglich Anlass, die rechtlichen Bedingungen eines Aufschubes nach Art. 16 IStGH-Statut näher zu untersuchen. III. Die Anforderungen an eine Aussetzung nach Art. 16 IStGH-Statut Die Anwendung von Art. 16 IStGH-Statut wirft eine Vielzahl rechtlicher Fragen auf. Ein Rückgriff auf die Rechtsprechung völkerstrafrechtlicher Gerichte gibt bislang keine Antworten. Weder an den ad hoc-tribunalen noch im Rahmen hybrider Gerichtsbarkeit existiert eine vergleichbare Regelung zur Intervention in die Ermittlungen der Anklage. 31 Auch am IStGH liegt kein Präzedenzfall für die Aussetzung einer eingeleiteten Strafverfolgung vor. Die Unsicherheit im Umgang mit Art. 16 IStGH-Statut zeigte sich bereits in der Diskussion um die von den USA eingebrachte Resolution des Sicherheitsrates 1422 (2002). Die Resolution vom stellte die Angehörigen von Nicht-Vertragsstaaten für die durch den Sicherheitsrat genehmigten Operationen zeitweilig von einer Gerichtsbarkeit des IStGH frei. 32 In der Literatur wurde deutliche Kritik an der Vereinbarkeit einer generellen Immunitätsregelung mit Art. 16 IStGH-Statut geäußert. 33 Angesichts des politischen 29 Assembly/AU/Dec.296(XV), Decision on the progress report of the Commission on the implementation of decision, Assembly/AU/dec.270 (xiv) on the Secon Ministerial Meeting of the Rome Statute of the Internaitonal Criminal Court (ICC), Juli Akanda/Plessis/Jalloh (Fn. 23), S Heilmann, Die Effektivität des Internationalen Strafgerichtshofes, 2006, S Security Council Resolution 1422 (2002) v , UN. Doc. S/RES/1422 (2002). 33 Stahn, EJIL 2003, 85; Zimmermann/Scheel, Vereinte Nationen 2002, 137 (142). Bedürfnisses nach einem Ausschluss der Gerichtsbarkeit seien die rechtlichen Voraussetzungen der Norm nicht hinreichend überprüft worden. 34 Um den Vorwurf einer politischen Aushebelung des Römischen Statuts zugunsten wie zulasten al-bashirs zu vermeiden, muss die Auslegung von Art. 16 IStGH-Statut nach rechtlichen Maßstäben erfolgen. Hierbei wird insbesondere das Verhältnis des Sicherheitsrates als politisches Organ zur unabhängigen Gerichtsbarkeit des IStGH zu berücksichtigen sein. 1. Die Rolle des Sicherheitsrates a. Resolution nach Kapitel VII UN-Charta Art. 16 IStGH-Statut lautet: Richtet der Sicherheitsrat in einer nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen angenommenen Resolution ein entsprechendes Ersuchen an den Gerichtshof, so dürfen für einen Zeitraum von 12 Monaten keine Ermittlungen und keine Strafverfolgung auf Grund dieses Statuts eingeleitet oder fortgeführt werden; das Ersuchen kann vom Sicherheitsrat unter denselben Bedingungen erneuert werden. Bedingung für eine Aussetzung nach Art. 16 IStGH- Statut ist ein entsprechendes Ersuchen des IStGH durch Resolution des Sicherheitsrates nach Kapitel VII UN-Charta. Das Ersuchen des Sicherheitsrats ist trotz der insoweit wenig eindeutigen Formulierung für den Gerichtshof verbindlich. Ein Aufschub von Verfahren ist zu erwägen, wenn die Strafverfolgung durch den Gerichtshof eine unmittelbare Bedrohung für den Frieden oder die internationale Sicherheit darstellt (Art. 39 UN-Charta). Bei der Beurteilung einer globalen Konfliktsituation kommt dem Sicherheitsrat ein weitreichender Einschätzungsspielraum zu. 35 In der Literatur wird teilweise von einem freien Ermessen des Sicherheitsrates im Rahmen der Anwendung von Art. 39 UN-Charta ausgegangen. 36 Combacau geht so weit, eine Friedensbedrohung nicht nach objektiven Kriterien zu bestimmen, sondern konstitutiv an die Entscheidung des Sicherheitsrates zu binden. Eine Friedensbedrohung liege vor, wenn der Sicherheitsrat sie zu einer solchen erkläre. 37 Die Annahme eines unbegrenzten Beurteilungsspielraums schließt eine Überprüfung von Art. 39 UN-Charta als Vor- 34 Neusüß stellt insbesondere das Vorliegen der Voraussetzung einer internationalen Friedensbedrohung in Frage, Neusüß, Legislative Maßnahmen des UN-Sicherheitsrates im Kampf gegen den internationalen Terrorismus, 2008, S. 129, Buchwald, Der Fall Tadič vor dem Internationalen Jugoslawientribunal im Lichte der Entscheidungen der Berufungskammer vom 2. Oktober 1995, 2005, S. 115; Higgins, AJIL 1970, 1 (16). 36 Pauer, Die humanitäre Intervention, Militärische und wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen zur Gewährung der Menschenrechte, 1995, S. 86; Gowlland-Debbas, Collective Responses to Illegal Acts in International Law, United Nations Action in the Question of Southern Rhodesia,1990, S Combacau, Le pouvoir de sanction de l O.N.U, etude theorique de la coercition non militaire, 1974, S ZIS 4/2011

6 aussetzung von Art. 16 IStGH-Statut aus. Unterliegt der Sicherheitsrat bei der Ausübung seiner Kompetenzen keinen materiellen Vorgaben, fehlt ein rechtlicher Maßstab zur Bewertung der Resolution. Die Gewährleistung freien Ermessens wird insbesondere mit Wortlaut und Systematik der UN- Charta begründet. Der Verzicht auf eine normative Definition der Friedensbedrohung belege eine Überantwortung der Begriffskonkretisierung auf den Sicherheitsrat. 38 Das Fehlen einer Legaldefinition rechtfertigt jedoch keinen freien Beurteilungsspielraum des Normadressaten. Vielmehr gilt es, den unbestimmten Rechtsbegriff im Wege der Auslegung zu präzisieren. 39 Dem Sicherheitsrat ist insoweit ein erheblicher Ermessensspielraum zu gewähren; dessen Grenzen werden jedoch durch den telos des Art. 39 der UN-Charta gezogen. Die Kritik an der Resolution 1422 (2002) knüpfte sich maßgeblich an das Fehlen einer hinreichenden Darlegung der globalen Friedensbedrohung. 40 Eine Aussetzung der Strafverfolgung von al-bashir sollte sich daher auf eine genaue Analyse der politischen Situation im Sudan stützen. Werden laufende Friedensverhandlungen durch eine aktive Ermittlungstätigkeit des Gerichts vereitelt, sind die Voraussetzungen von Kapitel VII UN-Charta grundsätzlich gegeben. Eine Gefährdung des internationalen Friedensprozesses kann insbesondere für den Fall angenommen werden, dass maßgebliche Verhandlungsführer durch ausstehende Haftbefehle an der Ausreise gehindert sind. 41 Einschränkend zu berücksichtigen ist die Grundentscheidung des IStGH für eine Verfolgung amtierender Staats- und Regierungschefs. Der Gedanke ausnahmsloser Strafverfolgung darf nicht im Wege einer weiten Auslegung der normativen Anforderungen umgangen werden. Anderenfalls bestünde in künftigen Konflikten die Gefahr, dass eine Zusicherung individueller Immunität zur Bedingung für Friedensgespräche gemacht würde. Um eine negative Präzedenzwirkung zu vermeiden, muss der Sicherheitsrat die Voraussetzungen der Resolution konkret begründen. b) Aussetzung bei Überweisung nach Art. 13 lit. b IStGH- Statut Die Situation in Darfur wurde dem Ankläger des IStGH auf Grundlage von Art. 13 lit. b IStGH-Statut durch Resolution des Sicherheitsrates 1593 (2005) unterbreitet. Es stellt sich daher die Frage, ob der Sicherheitsrat trotz einer vorherigen Zuweisung der Situation zu einer Aussetzung nach Art. 16 IStGH-Statut legitimiert ist. Die Möglichkeit eines Rückgriffs auf Art. 16 IStGH- Statut wird vereinzelt unter Hinweis auf eine Parallele zur 38 Krökel, Die Bindungswirkung von Resolutionen des Sicherheitsrats und der Vereinten Nationen gegenüber Mitgliedstaaten, 1977, S Bienk-Koolman, Die Befugnis des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zur Einsetzung von ad hoc-strafgerichtshöfen, 2009, S Zimmermann/Scheel, Vereinte Nationen 2002, 137 (142). 41 Heilmann (Fn. 27), S Rechtslage an den ad hoc-tribunalen verneint. 42 Triffterer argumentiert, dass die Überweisung einer Situation nach Art. 13 lit. b IStGH-Statut der Errichtung eines ad hoc-tribunals durch den Sicherheitsrat vergleichbar sei. Es könne keinen Unterschied machen, welcher Instrumente sich der Sicherheitsrat zur Gewährleistung internationaler Strafverfolgung bedient. Die weiteren Kompetenzen des Sicherheitsrats im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens seien daher rechtlich analog zu beurteilen. Da die Statuten der ad hoc-tribunale einen Aufschub von Ermittlungen nicht vorsehen, müsse eine Aussetzung der Strafverfolgung im Falle eines Vorgehens nach Art. 13 lit. b IStGH-Statut entsprechend ausgeschlossen werden. 43 Die Annahme einer Analogie zu den ad hoc-tribunalen überzeugt jedoch nicht. Mit der Entscheidung für eine Überweisung an den IStGH eröffnet der Sicherheitsrat den Anwendungsbereich des Römischen Statuts. Das Statut regelt die Befugnisse der beteiligten Organe abschließend und lässt keinen Raum für eine Analogie. Nach Wortlaut und Zielrichtung von Art.16 IStGH-Statut ist ein Aufschub des Verfahrens unabhängig von einer früheren Überweisung durch den Sicherheitsrat zulässig. 44 Bereits aus der Formulierung der Norm ergibt sich keine Differenzierung zwischen den Alternativen der Verfahrenseinleitung. Mit der Möglichkeit zur Aussetzung von Ermittlungen sollte dem Sicherheitsrat ein wirksames Mittel zur Auflösung von Konflikten zwischen internationaler Strafverfolgung und globaler Friedenswahrung an die Hand gegeben werden. Im Falle einer tatsächlichen Bedrohung des Weltfriedens durch die Ermittlungen des IStGH kann eine Intervention des Sicherheitsrates nicht nach Maßgabe der gerichtlichen Zuständigkeit zu beurteilen sein. Eine Aussetzung der Strafverfolgung wird durch die Unterbreitung einer Situation nach Art. 13 lit. b IStGH-Statut nicht per se ausgeschlossen. Gleichwohl setzt sich der Sicherheitsrat mit dem Ersuchen um einen Aufschub der Strafverfolgung dem Vorwurf der Inkonsequenz aus. Hat der Sicherheitsrat die Resolution zur Einleitung von Ermittlungen auf eine Gefahr für den internationalen Frieden gestützt, würde er ihre Unterbrechung nunmehr unter Berufung auf dieselben Gründe fordern müssen. Um den Anschein einer Umgehung rechtlicher Anforderungen zu vermeiden, sollte ein Ersuchen nach Art. 16 IStGH-Statut die Änderung der Sachlage umfassend darlegen. c) Die Beschränkung der Aussetzung auf eine Einzelperson Die Diskussion über eine Unterbrechung der Strafverfolgung bezieht sich ausschließlich auf die Person al-bashirs. Die Annahme einer Beeinträchtigung von Friedensverhandlungen trägt eine umfassende Aussetzung von Ermittlungen im Rahmen des Darfur-Konfliktes erkennbar nicht. Es bedarf daher der Feststellung, ob Art. 16 IStGH-Statut die Möglich- 42 Bergsmo/Pejic, in: Triffterer (Hrsg.), Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court, 2. Aufl. 2008, Art. 16 Rn Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn Heilmann (Fn. 27), S Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 235

7 Elisa Hoven keit eines Aufschubes für den einzelnen Angeklagten vorsieht. Nach dem Wortlaut des Art. 16 IStGH-Statut dürfen in Folge eines Ersuchens durch den Sicherheitsrat keine Ermittlungen und keine Strafverfolgung aufgrund dieses Statuts eingeleitet oder fortgeführt werden. Bereits terminologisch richtet sich die Strafverfolgung gegen einen individuell verfolgten Angeklagten. Der Begriff der Ermittlungen wird in Art. 53 IStGH-Statut konkretisiert und bezieht sich ebenfalls ausdrücklich auf konkretisierte Sachverhalte ( der Täter, dem Verbrechen ). Kritik an der Beschränkung des Aussetzungsersuchens auf eine Person gründet sich auf einen Vergleich zu Art. 13 lit. b IStGH-Statut. 45 Hiernach ist der Sicherheitsrat ausschließlich ermächtigt, regionale Konfliktsituationen ( situations ) an den Gerichtshof zu überweisen. Eine Zuweisung individueller Einzelfälle ( cases ) ist ihm hingegen untersagt. Wird Art. 13 lit. b IStGH-Statut als Spiegelbild zu Art. 16 IStGH-Statut verstanden, könnte eine entsprechende Kompetenzgrenze für die Aussetzung von Verfahren angenommen werden. Unterstützt wird diese Argumentation durch einen Verweis auf Art. 2 des Relationship Agreements zwischen dem IStGH und den Vereinten Nationen, in dem die Vereinten Nationen den Gerichtshof als unabhängiges Justizorgan anerkennen. 46 Art. 2 des Agreements lautet: 1. The United Nations recognize the Court as an independent permanent judicial institution which, in accordance with articles 1 and 4 of the Statute, has international legal personality and such legal capacity as may be necessary for the exercise of its functions and the fulfillment of its purposes. [ ] 3. The United Nations and the Court respect each others status and mandate. Mit einer Aussetzung im Einzelfall würde der Sicherheitsrat erheblichen Einfluss auf die konkrete Strafverfolgung als originäre Entscheidung des Anklägers ausüben. Eine Intervention zugunsten eines einzelnen Angeklagten sei mit der institutionellen Selbständigkeit des IStGH nicht zu vereinbaren. 47 Die Argumentation verkennt jedoch, dass Art. 16 IStGH- Statut bereits eine grundsätzliche Entscheidung für die Legitimität von Eingriffen in die Arbeit des Gerichtshofes trifft. Gesteht das Statut des IStGH dem Sicherheitsrat eigene Befugnisse zu, kann die Ausübung der übertragenen Zuständigkeiten keinen generellen Kompetenzkonflikt begründen. Im Interesse der gerichtlichen Unabhängigkeit erscheint ein einzelfallbezogenes Ersuchen weniger eingriffsintensiv als eine Aussetzung der gesamten Situation. Soll Art. 16 IStGH-Statut den Charakter einer Ausnahmevorschrift behalten, erscheint eine Rechtfertigung der Maßnahme für den individuellen Einzelfall sogar vorzugswürdig. Nach richtiger Ansicht kann daher eine Aussetzung gemäß Art. 16 IStGH- 45 Ciampi, JICJ 6 (2008), 885 (889). 46 Negotiated Relationship Agreement between the International Criminal Court and the United Nations, , ICC-ASP/3/Res Ciampi, JICJ 6 (2008), 885 (889). Statut auf das Verfahren gegen eine Einzelperson beschränkt bleiben. 48 d) Die Rolle des Sicherheitsrates unter dem Blickwinkel der Gewaltenteilung Die Rolle des Sicherheitsrates im System der internationalen Strafgerichtsbarkeit erscheint gleichwohl nicht unproblematisch. Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung ist der Einfluss eines politischen Exekutivorgans auf die Untersuchungen durch ein unabhängiges Gericht kritisch zu sehen. Zwar existiert im internationalen Recht, das sich außerhalb des organisatorischen Gefüges staatlicher Strukturen realisiert, keine klare Aufgabenverteilung auf feste Legislativ-, Judikativ- und Exekutivinstanzen. 49 Hintergrund der Forderung nach Gewaltenteilung ist jedoch nicht allein die differenzierte Institutionalisierung der Gewalten, sondern zugleich die Idee einer Gewaltentrennung. Nach ihrem historischen Ursprung war es wesentliches Ziel der gewaltengeteilten Rechtsordnung, eine Akkumulation hoheitlicher Gewalt durch Übertragung ihrer Inhalte auf unterschiedliche Organe zu verhindern. 50 Mit der Trennung legislativer, exekutiver und judikativer Befugnisse sollte ein System gegenseitiger Kontrolle geschaffen werden, das eine wechselseitige Begrenzung der rechtlichen Machtausübung sicherstellen konnte. 51 Dem widerspricht die Befugnis des Sicherheitsrates, Ermittlungen des IStGH ohne Zustimmung der Anklagebehörde auszusetzen. Eine vergleichbare Einflussnahme exekutiver Instanzen auf ein gerichtliches Verfahren erscheint im deutschen Recht nicht denkbar. Art. 16 IStGH-Statut entstand aus dem Bedürfnis der Vertragsstaaten, den Einfluss des IStGH politisch zu begrenzen. 52 Die Sorge um eine Aufgabe nationaler Souveränität und eine Prädominanz der Strafverfolgung gegenüber dem Schutz internationaler Beziehungen waren Grundlage für die Aussetzungskompetenz des Sicherheitsrates. Die Entscheidung für Art. 16 IStGH-Statut ist zu respektieren. Unter dem Blickwinkel der Gewaltentrennung müssen die Anforderungen an ein Ersuchen des Sicherheitsrates jedoch eng ausgelegt werden. 2. Der zeitliche Rahmen einer Aussetzung Die Aussetzung von Ermittlungen und Strafverfolgung kann zunächst für einen Zeitraum von zwölf Monaten erfolgen. Wenngleich der Wortlaut insoweit nicht eindeutig ist, steht es dem Sicherheitsrat frei, einen kürzeren zeitlichen Rahmen zu bestimmen. 53 Nicht abschließend geklärt ist die Frage des 48 Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn Knoops, Theory and Practice of International and Internationalized Criminal Proceedings, 2005, S Hierzu ausführlich de Wet, NILR 2000, 181 ( ). 50 Möllers, Gewaltengliederung, Legitimation und Dogmatik im nationalen und internationalen Rechtsvergleich, 2005, S. 68 m.w.n. 51 Magill, Virginia Law Review 2000, 1127 (1148 ff.). 52 Paulus, EJIL 2003, 843 (853). 53 Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn ZIS 4/2011

8 Fristbeginns. Während teilweise auf das Datum der Sicherheitsratsresolution zurückgegriffen werden soll, wird von anderer Seite das offizielle Eingangsdatum bei Gericht für maßgeblich erachtet. 54 In der Praxis wird der Sicherheitsrat selbst den Beginn der Unterbrechung in der Resolution festlegen. Nach Ablauf von zwölf Monaten kann die Aussetzung durch eine Resolution des Sicherheitsrats um ein weiteres Jahr verlängert werden. Es wird teilweise vertreten, Art. 16 IStGH-Statut erlaube lediglich die einmalige Verlängerung der Unterbrechung. 55 Der Wortlaut des Statuts gibt indes keinen Anhaltspunkt für eine entsprechende Beschränkung der Befugnisse des Sicherheitsrates. Die Möglichkeit einer Verlängerung besteht theoretisch beliebig oft, muss jedoch stets den Anforderungen in Kapitel VII UN-Charta genügen. 56 Nicht vereinbar mit den Voraussetzungen des Art. 16 IStGH-Statut wäre hingegen eine automatische Erneuerung der Resolution ohne eigenständige Begründung. IV. Die rechtlichen Folgen einer Aussetzung nach Art. 16 IStGH-Statut Das Ersuchen des Sicherheitsrats ist für den Gerichtshof verbindlich. Konkrete Richtlinien zum Umgang mit den Folgeproblemen einer Aussetzung enthält Art. 16 IStGH-Statut jedoch nicht. 57 Dabei wirft die Unterbrechung von Ermittlungen und Strafverfolgung Fragen nach der Reichweite ihrer rechtlichen Wirkung sowie der Behandlung laufender Verfahren auf. Mangels expliziter Regelungen muss eine Antwort unter Berücksichtigung des Normzwecks sowie der Verfahrensziele internationaler Strafgerichtsbarkeit gefunden werden. 1. Welche Folgen hat eine Aussetzung für den Haftbefehl? Mit dem Aufschub der Ermittlungen gegen al-bashir soll in erster Linie die Aufhebung des Haftbefehls erwirkt werden. Im IStGH-Statut existiert jedoch keine Vorschrift, die im Falle einer Unterbrechung nach Art. 16 IStGH-Statut die Aussetzung eines bestehenden Haftbefehls anordnet. Nach Sinn und Zweck von Art. 16 IStGH-Statut folgt das Bestehen des Haftbefehls dem Fortgang des Verfahrens. Werden die Untersuchungen gegen al-bashir vorläufig ausgesetzt, gilt der Haftbefehl für den festgesetzten Zeitraum als suspendiert. Darüber hinaus steht es dem Sicherheitsrat frei, im Rahmen der Resolution zu Art. 16 IStGH-Statut Regeln zur praktischen Durchführung des Aufschubes ( procedural and evidentary implications ) zu bestimmen. 58 Eine vollständige Aufhebung des Haftbefehls ohne zeitliche Begrenzung auf den Rahmen von zwölf Monaten dürfte mit den Kompetenzen des Sicherheitsrates allerdings nicht vereinbar sein. Art. 16 IStGH-Statut legitimiert den Sicherheitsrat aus- 54 Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn Hierzu Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn Heilmann (Fn. 27), S schließlich zu temporären Eingriffen in die Arbeit des Gerichtshofs. 2. Welche Befugnisse hat das Gericht während der Aussetzung? Auf Ersuchen des Sicherheitsrates dürfen Ermittlungen und Strafverfolgung weder eingeleitet noch fortgeführt werden. Eine ausnahmslose Einstellung der gerichtlichen Tätigkeit fordert Art. 16 IStGH-Statut indes nicht. Im Interesse eines rechtsstaatlichen Verfahrens wird dem Gerichtshof zugestanden, einzelne Maßnahmen zum Schutz von Opfern und Zeugen zu treffen. Dem Ankläger sollen insbesondere die Befugnisse nach Art. 54 Abs. 3 lit. f IStGH-Statut erhalten bleiben, soweit sie notwendige Regelungen zur Gewährleistung der Vertraulichkeit von Informationen oder den Schutz von Personen betreffen. 59 Eine Kompetenz des Anklägers zur Sicherung von Beweismitteln besteht nach Aussetzung des Verfahrens hingegen nicht. Eine hierauf gerichtete Initiative Belgiens war auf der Staatenkonferenz in Rom erfolglos geblieben. 60 Die Entgegennahme von Zeugenaussagen oder beweiserheblichen Dokumenten dürfte dem Ankläger daher untersagt sein. Dem Sicherheitsrat bleibt es unbenommen, in der Resolution hiervon abweichende Regelungen zu treffen. 3. Wie wirkt sich eine Aussetzung auf die Darfur-Situation aus? Die Aussetzung der Strafverfolgung gegen eine Einzelperson führt grundsätzlich zu keiner Beschränkung der Ermittlungen in einer untersuchten Situation. Fraglich ist jedoch der Umgang mit Beweismitteln, denen Bedeutung für das ausgesetzte Verfahren zukommt. Aufgrund der politischen und personellen Zusammenhänge im Sudan ist es wahrscheinlich, dass die Untersuchung der Darfur-Situation zur Erlangung von Informationen über die Rolle al-bashirs führen wird. Die Untersagung sämtlicher Ermittlungen im Umfeld al-bashirs ließe sich mit der gebotenen umfassenden Aufarbeitung des Konfliktes im Sudan nicht vereinbaren. Eine solche Beeinträchtigung der übrigen Verfahren ist keine zulässige Folgewirkung eines Einzelfallersuchens nach Art. 16 IStGH-Statut. Anderenfalls könnte die Untersuchung einer Situation bereits durch den Aufschub einer individuellen Strafverfolgung faktisch verhindert werden. Dies würde über den Regelungsinhalt der für den Einzelfall begründeten Resolution hinausgehen. Eine Grenze ist dort zu ziehen, wo die Intensität der Ermittlungen dem Ziel der Resolution zuwiderläuft oder eine bewusste Umgehung der Aussetzung zu befürchten steht. Ermittlungen sind daher weder mittelbar noch unmittelbar gegen die fragliche Person zu richten. Untersuchungen im Rahmen der Darfur-Situation dürfen nicht als Vorwand für eine Beweiserhebung im Fall al-bashir dienen. Eine Befragung von Zeugen mit dem Ziel der Informationsgewinnung 59 Bergsmo/Pejic (Fn. 38), Art. 16 Rn UN Doc. A/Conf.183/C.1/L.59, Bureau Proposal v , S. 13. Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik 237

9 Elisa Hoven für das Verfahren gegen al-bashir würde einen Verstoß gegen Art. 16 IStGH-Statut darstellen. Der Ankläger darf das Ziel der Friedenssicherung durch die Untersuchung der Situation nicht gefährden. Seine Ermittlungen müssen die durch den Sicherheitsrat gezogenen Grenzen in Inhalt und Ausmaß einhalten. Beweiserhebungen dürfen daher nicht in einem Umfang durchgeführt werden, der dem Zweck der Resolution zuwiderläuft. Die Untersuchungen der Anklagebehörde unterliegen insoweit einer Erforderlichkeitskontrolle. Informationen über eine Beteiligung al-bashirs sind dann als unzulässig anzusehen, wenn sie für das konkrete Verfahren nicht tatsächlich notwendig erscheinen. Darüber hinaus statuiert Art. 16 IStGH-Statut kein Beweisverwertungsverbot. Während der Aussetzung von dritter Stelle ermittelte Beweise können bei Fortsetzung des Verfahrens verwendet werden. Mit dem Aufschub der Strafverfolgung sollen die Belastungen durch fortlaufende Ermittlungen für einen konkreten Zeitraum ausgesetzt werden. Die Maßnahme ist temporär ausgerichtet und intendiert keine langfristige Einschränkung der gerichtlichen Arbeit. Mit der Wiederaufnahme der Strafverfolgung gilt der von Art. 16 IStGH- Statut berührte Zielkonflikt zwischen Frieden und Gerechtigkeit als beendet. Es bestehen somit keine rechtlichen Gründe, die materielle Wahrheitsfindung durch Beweisverwertungsverbote zu erschweren. V. Frieden versus Gerechtigkeit? Plädoyer für eine restriktive Anwendung von Art. 16 IStGH-Statut Die Entscheidung über eine Aussetzung der Strafverfolgung nach Art. 16 IStGH-Statut stellt den Sicherheitsrat vor die grundlegende Frage nach dem Verhältnis von Frieden und Gerechtigkeit. Chefankläger Moreno-Ocampo schreibt hierzu: International justice, national justice, search for the truth, peace negotiations can and must work together; they are not alternative ways to achieve a goal. 61 Die Überzeugung von einer wechselseitigen Bedingtheit der Prinzipien ist auch Grundlage der Chicago Principles on Post-Conflict Justice. 62 Die vom International Human Rights Law Institute unter Vorsitz von Cherif Bassiouni entwickelten Richtlinien für den Umgang mit Post-Konflikt-Gesellschaften setzen die Herstellung von Gerechtigkeit für den Friedensprozess voraus. 63 Frieden und Gerechtigkeit verhalten sich hiernach komplementär; ein Wiederaufbau rechtsstaatlicher Strukturen erfordert die konsequente Ahndung begangener Verbrechen. Dem folgend beinhalten bereits die ersten Prinzipien einen Auftrag zur Strafverfolgung: 1. States 61 Ocampo, in: Ambos/Large/Wierda (Hrsg.), Building a Future on Peace and Justice: The International Criminal Court, S. 9 (12). 62 Bassiouni/International Human Rights Law Institute, The Chicago Principles on Post-Conflict Justice, 2007, im Internet abrufbar unter: pdf (zuletzt abgerufen am ). 63 Bassiouni/International Human Rights Law Institute (Fn. 62) S. 11. shall prosecute alleged perpetrators of gross violations of human rights and humanitarian law. 2. States shall respect the right to truth and encourage formal investigations of past violations by truth commissions or other bodies. Die Vereinbarung von Frieden und Gerechtigkeit war nicht zuletzt Thema der Nürnberger Konferenz im Juni Den Schlusspunkt des Kongresses bildete eine Erklärung der Veranstalter Deutschland, Finnland und Jordanien zur notwendigen Komplementarität der Grundsätze. 64 In der Präambel erkennen die Regierungen an, dass Frieden, Gerechtigkeit, Menschenrechte und Entwicklung Herzstücke der internationalen Gemeinschaft sind, dass sie miteinander verwoben sind und sich gegenseitig stärken. Eine langfristige politische Stabilität sei zu erreichen, wenn die Ursachen von Konflikten gerecht und konstruktiv betrachtet würden. Die Forderung nach Gerechtigkeit dürfe daher keine Frage des Ob, sondern nur des Wann und Wie sein. Die internationale Strafgerichtsbarkeit beruht auf der Idee eines Zusammenwirkens der Prinzipien. Eine langfristige Sicherung des Friedens bedarf der Stabilität durch eine rechtliche Aufarbeitung des Konflikts. Gerechtigkeit gegenüber den Opfern durch die Sanktionierung völkerstrafrechtlicher Verbrechen ist eine wesentliche Voraussetzung für den erfolgreichen Prozess einer nationalen Aussöhnung. Auf dieser Überzeugung beruht nicht zuletzt die Kompetenz des Sicherheitsrates zur Überweisung einer Situation an den IStGH. Kapitel VII UN-Charta legitimiert den Sicherheitsrat zum Erlass einer Resolution ausschließlich im Falle einer Bedrohung des Weltfriedens. Eine Anrufung des IStGH kann nur auf Kapitel VII UN-Charta gestützt werden, wenn sie als adäquates Mittel zur Herstellung globaler Sicherheit anzusehen ist. Heilmann kann daher nicht gefolgt werden, wenn er die Friedenssicherung durch den Sicherheitsrat in einen Gegensatz zu den Zwecken internationaler Strafverfolgung stellt: Über Art. 16 werden Konflikte zwischen Friedensschaffung und -sicherung (als Aufgabe des Sicherheitsrates) sowie der Herstellung von Gerechtigkeit (als Aufgabe des IStGH) gelöst. 65 Eine generelle Gegenüberstellung von Frieden und Gerechtigkeit als divergierende Zielsetzungen von Sicherheitsrat und IStGH widerspricht damit einem Grundgedanken des Völkerstrafrechts. Mit Art. 16 IStGH-Statut sollte lediglich ein Korrektiv geschaffen werden, um im Einzelfall auf Bedrohungen des internationalen Friedens reagieren zu können. In Krisengebieten können Ermittlungen gegen amtierende Regierungsmitglieder den Erfolg von Friedensbemühungen beeinträchtigen. Die Durchsetzung der Strafverfolgung als Garant einer langfristigen Stabilisierung der Region tritt hier 64 Nürnberger Erklärung zu Frieden und Gerechtigkeit, 2008, im Internet abrufbar unter: NuernbergerErklaerung.pdf;jsessionid=3555AEB6E1B6C2DBFEE34A5C7EEF CC9D (zuletzt abgerufen am ). 65 Heilmann (Fn. 27), S ZIS 4/2011