Risikobeurteilung bei Verwaltungen und NPO

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1 Risikobeurteilung bei Verwaltungen und NPO Rautenstrauch Thomas Prof. Dr. rer. pol. Leiter Center for Accounting & Controlling an der HWZ Hochschule für Wirtschaft Zürich Inhaltsübersicht 1. Gesetzliche Grundlagen der Risikobeurteilung bei NPO sowie öffentlichen Verwaltungen 2. Beispiele zur Dokumentation der Risikobeurteilung 3. Prüfung der Risikobeurteilung durch die Revisionsstellen 4. Haftungsfragen 5. Ausblick auf die Zukunft der Risikobeurteilung 2 1

2 Ziele Die Beantwortung der folgenden Fragen ist das zentrale Ziel dieses Referats: Welches sind die gesetzlichen Grundlagen für die RBU in NPO und in öffentlichen Verwaltungen in der Schweiz? Wie ist der Stand der Risikobeurteilung in Schweizer NPO sowie in der öffentlichen Verwaltung? Was kennzeichnet eine Risikobeurteilung der genannten Organisationen im Vergleich zu privatwirtschaftlichen, gewinnorientierten Unternehmen im Hinblick auf» die Erstellung,» die Revision? Wer haftet im Falle einer falschen RBU? 3 Risikobeurteilung in NPO 4 2

3 Merkmale von NPO NPO handeln nicht gewinnorientiert. Erzielen sie ein positives Rechnungsergebnis, unterliegen sie dem Verbot der Gewinnausschüttung an ihre Mitglieder. Hauptzwecke von NPO sind die Interessenvertretung, das Erbringen von Dienstleistungen an Mitglieder oder externe Kunden bzw. das Erbringen von Normierungsleistungen. NPOs kennt in der Regel keine Besitzer, die mit Gesellschaftern/ Anteilseignern im wirtschaftlichen Sinne vergleichbar wären Typische Rechtsformen für NPO in der Schweiz sind: Der Verein, die Stiftung und die Genossenschaft. Es gibt daneben auch informelle Gruppierungen, die ohne Rechtsform auskommen bzw. den Erwerb der Rechtspersönlichkeit nicht registrieren. Dieses Referat beschränkt sich auf NPO in der Rechtsform Verein oder Stiftung (Quelle: Schwarz, P., Organisation in Non-Profit-Organisationen, Bern: Haupt-Verlag, 2005, S. 30.) 5 Gesetzliche Grundlagen bei NPO Informationspflicht Art. 663b Ziff. 12 OR Der Anhang enthält: Angaben über die Durchführung einer Risikobeurteilung; Revisionspflicht RBU betrifft alle Gesellschaftsformen mit der Pflicht zur Erstellung eines Anhangs gem. Aktienrecht; dies gilt ebenso für die Rechtsformen Stiftung und Verein; Relevante Rechtsnormen hinsichtlich der Pflicht zur RBU sowie der zugehörigen Revisionspflicht: Art. 69a ZGB / Art. 69b ZGB (Verein): Art. 728a OR Art. 83a ZGB / Art. 83b ZGB (Stiftung): 1 Die Revisionsstelle prüft, ob: 1. die Jahresrechnung und gegebenenfalls die Konzernrechnung den gesetzlichen Vorschriften, den Statuten und dem gewählten Regelwerk entsprechen 6 bzw. Verantwortlich für die Durchführung der RBU ist das oberste Stiftungsorgan bzw. das oberste Vereinsorgan. 3

4 Dokumentation der RBU bei NPO: Beispiel 1 7 Dokumentation der RBU bei NPO: Beispiel 2 Auszug GB

5 Prüfung der RBU bei NPO Die Prüfung der Angaben zur RBU sind von der Revisionsstelle zu prüfen, da sie Teil des Anhangs zur Jahresrechnung sind Die Prüfung hat nach Auffassung des Gesetzgebers lediglich formell, aber nicht materiell zu erfolgen Es reicht aus, wenn lediglich der Prozess der RBU beschrieben wird. Inhaltliche Angaben zu identifizierten Risiken sind nicht notwendig Das oberste Stiftungsorgan bzw. Vereinsorgan ist verantwortlich für die RBU (bei bestehender Delegationsmöglichkeit betreffend die Ausarbeitung der RBU) Mindestens einmal jährlich ist der RBU-Prozess zu überprüfen und über den Umgang mit den identifizierten, wesentlichen Risiken ist vom obersten Stiftungsorgan bzw. Vereinsorgan Beschluss zu fassen 9 Risikobeurteilung in öffentlichen Verwaltungen 10 5

6 Stand der RBU in der öv: Allgemein Für öffentliche Verwaltungen gilt die Vorschrift des Art. 663b Ziffer 12 OR nicht (wohl aber für öffentliche und für gemischtwirtschaftliche Unternehmen in Form einer privatrechtlichen Gesellschaft); Eine gesamtschweizerisch geltende gesetzliche Verpflichtung, in der öffentlichen Verwaltung Risikomanagement zu betreiben, gibt es nicht; Bund, Kantone und Gemeinden sind unterschiedlich weit in Ihrem Bemühen nach einer RBU bzw. nach einem Risikomanagement 11 Stand der RBU in der öv: Bundesebene Seit 2004: Risikopolitik beim Bund in der die Grundlagen des Risikomanagements für die Zentralverwaltung und weiterer Verwaltungseinheiten festgelegt sind; Bundesrats-Beschluss vom : alle Betriebe und Anstalten, die zu 100 Prozent im Besitz des Bundes sind, sowie die gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, an denen der Bund beteiligt ist, sind verpflichtet, ein Risikomanagement einzuführen; Gem. Art. 10 Finanzhaushaltgesetz muss der Anhang der Jahresrechnung des Bundes u.a. zusätzliche Angaben, die für die Beurteilung der Vermögens- und Ertragslage, der Verpflichtungen und der finanziellen Risiken von Bedeutung sind enthalten Die Risikomanagement-Praxis des Bundes wurde in 2010 von der EFV sowie von der GPK des National- und Ständerats untersucht, wobei eine Reihe von Defiziten bemängelt wurden; Folge war ein Erlass der Weisungen des Bundesrats über die Risikopolitik des Bundes vom 24. September

7 Stand der RBU in der öv: Kantons- & Gemeindeebene In einer aktuellen Studie der Hochschule Luzern wurden sämtliche Kantone und die zehn grössten, deutschsprachigen Gemeinden/ Städte der Schweiz zum Risikomanagement befragt (Rücklauf 70 %); Zentrale Erkenntnisse: Risikomanagement ist sowohl auf Kantons- als auch auf Gemeindeebene noch nicht überall vorhanden bzw. umfassend im Einsatz Die rechtliche Grundlage für eine RBU bildet in mehreren Kantonen nicht ein Gesetz oder eine Verordnung, sondern lediglich die Weisung des Regierungsrats Das Risikomanagement dient bei der Mehrzahl aller Kantone und Gemeinden primär der Optimierung der Versicherungsdeckung Schweizer Kantone sind gesamthaft betrachtet weiter als die Gemeinden, welche sich zumeist an den Vorgaben der Kantone orientieren, doch liegen solche eben zum Teil nicht vor Quelle: M. Wanner / T. Zuber-Hagen: Risikomanagement in den öffentlichen Verwaltungen von Kantonen und Gemeinden, Aktuelle Juristische Praxis (AJP/PJA), Hf. 7, 2011 (Dike Verlag Zürich) 13 Besonderheit für die RBU in der öffentlichen Verwaltung Umfassenderes IKS-Verständnis in der öv: (in Anlehnung an EFK: Aufbau eines internen Kontrollsystems, 2. Aufl., Bern 2007) Interne Kontrolle wird als ein Prozess verstanden, der von den Führungskräften und vom Personal einer Verwaltungseinheit zur Erreichung folgender Ziele gelebt wird: Abwicklung und Optimierung der Verwaltungsprozesse und -tätigkeiten mit dem Ziel, eine effektive und effiziente aber trotzdem sichere und möglichst fehlerfreie Arbeitsweise zu unterstützen; Zuverlässigkeit der Finanz- und Führungsinformationen; Einhaltung von Gesetzen, Verordnungen und Reglementen. Die RBU aller Verwaltungsrisiken mit möglichem, wesentlichen Einfluss auf die Jahresrechnung, ist hier Bestandteil des IKS. 14 7

8 Risikogruppen aus Sicht der öv Risikogruppe Globale Risiken Politische und rechtliche Risiken Beispiele Katastrophenrisiken, Umweltschäden, Grossschäden u.a. Veränderung im politischen oder gesellschaftlichen Umfeld, Rechsprechung u.a. Finanztechnische Risiken Operative Risiken Steuerausfälle, Kreditkosten, Veruntreuungen u.a. Prozesse innerhalb des Gemeinwesens bzw. gegenüber Partnern ausserhalb des Gemeinwesens Durch das IKS abgedeckte Risiken 15 Erfordern integratives Risikomanagement Muster-Finanzhaushaltsgesetz als Referenz Art. 68 Risiko-Minimierung 1 Der Regierungsrat trifft die notwendigen Massnahmen, um das Vermögen zu schützen, die zweckmässige Verwendung der Mittel sicherzustellen, Fehler und Unregelmässigkeiten bei der Buchführung zu verhindern oder aufzudecken sowie die Ordnungsmässigkeit der Rechnungslegung und die verlässliche Berichterstattung zu gewährleisten. 2 Er berücksichtigt dabei die Risikolage und das Kosten-Nutzen-Verhältnis. Mit der Anlehnung an das MFHG wird die RBU und das IKS in die Gesetzgebung der Kantone einbezogen, denn im MFHG wird explizit die Existenz eines IKS gefordert (Art. 69) und implizit eine RBU vorausgesetzt (Art.68), um das Ziel der Risikominimierung zu erreichen. 16 8

9 Gedanken zur Haftung bei falscher RBU NPO Persönliche Haftung der Organe einer Stiftung bzw. eines Vereins für unsorgfältiges, schadenstiftendes Vorgehen in Zusammenhang mit Vertragsverletzungen oder unerlaubten Handlungen. Allenfalls bei Verstössen gegen die formelle Richtigkeit der RBU denkbar. Revisionshaftung: Art. 755 Abs. 1 OR: Alle mit der Prüfung der Jahres- und Konzernrechnung, der Gründung...etc. befassten Personen sind...der Gesellschaft und...den einzelnen Aktionären und Gläubigern für den Schaden verantwortlich, den sie durch absichtliche oder fahrlässige Verletzung ihrer Pflichten verursachen. Art. 759 OR: Sind für einen Schaden mehrere Personen ersatzpflichtig > solidarische Haftung; Klage für den Gesamtschaden möglich Aber: i.d.praxis ist eine aussergerichtliche Einigung die Regel Materielle Voraussetzungen für eine Verantwortlichkeitsklage gegen die Organe der Gesellschaft bzw. gegen die Revisionsstelle: Schaden Pflichtverletzung Adäquater Kausalzusammenhang Verschulden 17 Änderung des Revisionsrechts Bewusst nicht erhöht wurden die Schwellenwerte des Vereinsrechts (Art. 69b ZGB), da es auch im Geltenden Recht keine allgemeine Revisionspflicht für Vereine gibt. Art. 727 Abs. 1 Ziff. 2 OR: Relevant für grössere Stiftungen 18 9

10 Ausblick: Zukunft der RBU in NPO Grössere Stiftungen werden nach dem neuen Rechnungslegungsrecht (Art. 961 i.v.m. 961c E-OR) voraussichtlich einen Lagebericht erstellen müssen: Art. 961c E-OR D. Lagebericht 1) Der Lagebericht stellt den Geschäftsverlauf und die wirtschaftliche Lage des Unternehmens sowie gegebenenfalls des Konzerns am Ende des Geschäftsjahres unter Gesichtspunkten dar, die in der Jahresrechnung nicht zum Ausdruck kommen. 2) Der Lagebericht muss namentlich Aufschluss geben über: - die Anzahl Vollzeitstellen im Jahresdurchschnitt; - die Durchführung einer Risikobeurteilung;. 3) Der Lagebericht darf der Darstellung der wirtschaftlichen Lage in der Jahresrechnung nicht widersprechen. 19 Fazit Risikomanagement und IKS sind als Führungsinstrumente sowohl in öffentlichen Verwaltungen als auch NPO unverzichtbar und geradezu Voraussetzung einer guten Verwaltungsführung bzw. Stiftungs- oder Vereinsführung. Durch das umfassendere IKS-Verständnis in öffentlichen Verwaltungen wird die RBU zum (Teil-)Element eines umfassenden IKS auf Kantons- und Gemeindeebene. Durch die neuen Schwellenwerte der Revisionspflicht i.v.m. dem neuen Rechnungslegungsrecht wird über die Durchführung der RBU von *grösseren Stiftungen zukünftig wohl im Anhang berichtet werden