EEG 2012 Referentenentwurf: Kritikpunkte in Bezug auf Biogasanlagen 20. Mai 2011 Dr. Helmut Loibl Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Paluka Sobo la Loibl & Partner Neupfarrplatz 10 93047 Regensburg Tel. 0941 58 57 1-0 Fax 0941 58 57 1-14 info@paluka.de www.paluka.de
Aktueller Stand Mit Datum vom 17. Mai 2011 wurde vom BMU ein Referentenentwurf für ein neues EEG mit Wirkung ab 01.01.2012 vorgelegt. Vorliegend erfolgt eine kritische Auseinandersetzung mit den Vergütungsregelungen für Biogasanlagen: 1. Vergütung nach 27 a. Vergütungshöhe Ich durfte zwischenzeitlich bei einer Vielzahl von Anlagenbetreibern die für die Zukunft vorgesehene Neuregelung für Biogasanlagen vorstellen. Hieraus ergab sich ein bislang eindeutiges Fazit: Keiner der von mir angesprochenen Anlagenbetreibern würde unter diesen Bedingungen heute nochmals eine Biogasanlage errichten. Das zeigt deutlich, dass bei Realisierung der jetzt vorgelegten Regelung die optimistischen Ausbauziele wohl kaum zu erreichen sein werden. Im Einzelnen haben die Anlagenbetreiber folgende Einwände: Die Vorgaben bezüglich der Mindestwärmenutzung sind bei landwirtschaftlich privilegierten Biogasanlagen nicht einzuhalten. Die Anlagenbetreiber wären zudem von den Wärmekunden letztlich bzgl. der Preisgestaltung für die Wärme erpressbar. Die Begrenzung von Mais und Getreide auf 60 % des Energiegehalts führt zu einer dramatischen Verschärfung der Flächenkonkurrenz, weil für energetisch wenig wertvolle Früchte, die dann zwingend für den Anlagenbetrieb nötig sind, weit mehr Flächen benötigt werden. Die Vergütungssätze sind gerade für kleine Biogasanlagen bzw. Anlagen, die zunächst mit einer geringeren Leistung einsteigen möchten, zu gering. Der Anreiz für eine massive Investition ist im Hinblick auf die zu erwartende Vergütung nicht mehr vorhanden. Eine mögliche Absenkung der Vergütung nach 5 Jahren ist für eine finanzierende Bank nicht zu vermitteln, eine dauerhafte Wärmeabnahme in der Größenordnung von 60 % ist über längere Zeiträume regelmäßig nicht möglich. Forderung: Die Vergütungssätze sind um den weiteren Zubau von Biogasanlagen nicht komplett zum Erliegen zu bringen so anzupassen, dass die Vergütungshöhe derjenigen, die nach dem EEG 2009 bei Beachtung der Degressionsvorschriften für das Jahr 2012 vorgesehen ist, im Wesentlichen entspricht.
b. Wärmenutzung: Mindestwärmenutzung: Nach dem Entwurf muss der Nachweis geführt werden, dass mindestens 60 % der Wärme nach Anlage 2 genutzt wird. Nach unseren Erfahrungen sind 60 % völlig unrealistisch, insbesondere, wenn es um die Wärmeerschließung von Wohngebieten geht. Hier werden im Winter große Wärmemengen benötigt, die was die Anlagenleistung angeht - vorgehalten werden müssen. Im Sommer hingegen sinkt der Wärmebedarf gegen null, so dass im Regelfall eine faktische Wärmenutzung allein von den Gebäuden von durchschnittlich 20 bis 25 % vorliegt, obwohl im Winter 100 % der thermisch vorhandenen Leistung tatsächlich benötigt wird. Die derzeit ins Auge gefasste Regelung wird letztlich dazu führen, dass viele insbesondere in Hinblick auf die Wärmenutzung höchst sinnvolle Projekte nicht mehr zu realisieren sind. Forderung: Die 60 % sind auf ein realistisches Maß abzusenken. Alternativ wäre denkbar, zwar die 60 % zu belassen, soweit es aber um die Gebäudebeheizung geht, darauf abzustellen, dass diese in mindestens 4 Kalendermonaten erreicht werden müssen. Anlage 2: Hier ist im Vergleich zur Anlage 3 des EEG 2009 die Gärrestetrocknung als Positivnutzung entfallen. In vielen Bereichen ist es aus ökologischer Sicht wünschenswert, wenn die Masse der Düngemittel für den Transport reduziert wird, die Gärrestetrocknung sollte daher zumindest mit Obergrenzen aufgenommen werden. Bereits bei der KWK-Bonuserhöhung des EEG 2009 von 2 auf 3 ct/kwh war in der Praxis erkennbar, dass letztlich die Wärmekunden in Hinblick auf diese Erhöhung einen erheblichen Druck auf Anlagenbetreiber ausgeübt haben, was die Preisgestaltung für die abzunehmende Wärme angeht. Wenn nun die Gesamtvergütung der Biogasanlage von dem Grad der Wärmenutzung abhängen soll, ist der Anlagenbetreiber hinsichtlich der Preisgestaltung den Wärmekunden letztlich ausgeliefert. Bereits in der Vergangenheit wurden uns einige Wärmeverträge zur Prüfung vorgelegt, wonach der Anlagenbetreiber für die abgenommene Wärme Teile des KWK-Bonus abgeben sollte. Bei Realisierung der jetzt vorliegenden Regelung dürfte die Abgabe eines Teils der EEG- Vergütung an die Wärmekunden wohl zur Tagesordnung werden. Eine derartige Entwicklung dürfte kaum wünschenswert sein. Der KWK- Bonus sollte wie bisher als eigenständige Bonusregelung erhalten bleiben, ohne inhaltliche Änderung.
c. Mengenbegrenzung Mais/Getreide auf 60 % Die Formulierung des Gesetzes dergestalt, dass bei einem zu hohen Anteil von Mais und Getreide letztlich der Vergütungsanspruch komplett entfällt, überzeugt nicht. Hier wäre es weitaus sinnvoller, eine andere Vergütungsstruktur zu wählen, wonach für Anlagen, die weniger Mais/Getreide einsetzen, entsprechend mehr Vergütung gezahlt wird. Dies würde letztlich dann auch die anfallenden Mehrkosten für derartige Anlagen mit geringem Maisanteil ausgleichen. Das Argument des Flächendrucks überzeugt in diesem Zusammenhang nicht: Wenn wegen der Begrenzung auf maximal 60 % Mais/ Getreideanteil mindestens 40 % aus anderen Einsatzstoffen stammen müssen, werden Biogasanlagen sogar mehr Flächen als bisher benötigen. Ein Abstellen auf den Energiegehalt ist m.e. nicht sinnvoll: Dies führt zum einen zu umständlichen Berechnungsschritten, zum anderen bedeutet dies im Ergebnis, dass in der Regel mehr als 50 % der Einsatzstoffe nicht aus Mais und Getreide stammen dürfen. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die energetisch hochwertigen Stoffe künftig nur noch derart begrenzt eingesetzt werden sollen. Hier wären ggf. Regelungen über das landwirtschaftliche Fachrecht (Fruchtfolge etc.) weitaus sinnvoller oder die oben bereits angeregte andere Vergütungsstruktur der Mehrvergütung für andere Einsatzstoffe, ohne derart massive Sanktion für den Maiseinsatz. d. Wegfall bisheriger Regelungen Der ersatzlose Wegfall einzelner bisheriger Boni ist nicht nachvollziehbar: Luftreinhaltebonus: Dieser ist m.e. ein absolutes Erfolgsmodell des Gesetzgebers. Es wurde binnen weniger Jahre geschafft, dass eine Vielzahl von Biogasanlagen den Formaldehydwert teilweise drastisch vermindert haben. Diesen Bonus ersatzlos wegfallen zu lassen bedeutet, den bereits eingeschlagenen positiven Weg nicht weiterzugehen. Der Bonus sollte aufrecht erhalten bleiben und über die jährliche oder 2- jährige Reduzierung des Grenzwertes, bei dem der Bonus geltend gemacht werden kann, letztlich zu einer fortlaufenden weiteren Reduzierung der Formaldehydwerte führen. Technologiebonus: Viele der in der bisherigen Anlage 1 vorhandenen innovativen Anlagentechniken sind nach wie vor nicht marktreif oder zu teuer, um in Biogasanlagen verbaut zu werden. Ohne entsprechende Anreize werden diese Verfahren/Techniken m.e. nicht weiter verfolgt werden, wie etwa die ORC-Technik oder die thermochemische Vergasung.
Die Förderung derartiger Techniken sollte daher wenn deren Einsatz in Biomasseanlagen politisch gewünscht wird - beibehalten werden. Ansonsten werden diese Techniken im Biomassebereich künftig wohl kaum noch eingesetzt. e. Direktvermarktung, Marktprämie, Flexibilitätsprämie Die Regelung einer Marktprämie sowie einer Flexibilitätsprämie ist grundsätzlich zu begrüßen. Weshalb aber sollen Altanlagen eine derartige Möglichkeit nicht haben? Hier wäre in 66 Abs. 1 aufzunehmen, dass die 33a bis 33 h auch für Bestandsanlagen gelten. Anderenfalls läge hier eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Bestands- und Neuanlagen bei der Direktvermarktung vor, die soweit ersichtlich nicht gewünscht ist. Nicht nachvollziehbar ist, weshalb die Flexibilitätsprämie nur dann möglich sein soll, wenn der gesamte Strom der Anlage direkt vermarktet wird. Weshalb soll es nicht möglich sein, bei einer Biogasanlage mit mehren BHKW eines für die EEG-Vergütung und die anderen für die Direktvermarktung laufen zu lassen? Gerade was den Einstieg in die Direktvermarktung angeht, dürfte eine 100%-Umstellung schwierig sein, hier wäre ein sanfter Übergang wünschenswert. 2. Bioabfallanlagen, 27 a Bioabfallanlagen sollen nach 27 a eine eigene Vergütung erhalten, die bei 16 ct/kwh bis 500 kw und bei 14 ct/kwh bis 20 MW liegt. Voraussetzung hierfür ist, dass ein überwiegender Anteil von Bioabfällen eingesetzt wird. Hierzu sind folgende Anmerkungen veranlasst: Eine höhere Vergütung für Bioabfallanlagen als bisher (derzeit erhalten die meisten Bioabfallanlagen im Schnitt ca. 10 ct/kwh) ist nötig, zumal die Entsorgungspreise für Abfälle in den vergangenen Jahren stetig zurückgegangen sind. Nachdem künftig alle Biogasanlagen auch Bioabfälle einsetzen dürfen (also auch die Anlagen nach 27 EEG 2012), wird hier aufgrund des verstärkten Konkurrenzdrucks die Branche auf eine höhere EEG-Vergütung angewiesen sein. Völlig inakzeptabel ist es aber, dass bestehende Anlagen diese erhöhte Vergütung nicht erhalten können ( 66 sieht derartiges nicht vor). Das bedeutet, dass bestehende Anlagen beim ohnehin schon harten Kampf um Bioabfälle mit den neuen in keinster Weise konkurrieren können: Neuanlagen erhalten im Durchschnitt dann wohl 150 % der
EEG-Vergütung der Bestandsanlagen und werden bzgl. des Erwerbs von Bioabfällen immer die besseren Konditionen bieten können. Das bedeutet letztlich, dass in absehbarer Zeit die bestehenden Abfallanlagen allesamt werden Insolvenz anmelden müssen. Forderung: Bestehende Abfallanlagen müssen auf die Neuregelung umstellen und ebenfalls in den Genuss der höheren Vergütung kommen können. Die Vergütungsstufe bis 20 MW erscheint zu hoch. Dies wird dazu führen, dass es letztlich große Bioabfallanlagen mit immensem Fahrverkehr geben wird. Wenn bis 20 MW durchgängig 14 ct/kwh erzielt werden können, lässt sich damit ein Abfalltransport von mehreren hundert Kilometern realisieren. Dies dürfte kaum im Sinn des Gesetzgebers sein. Empfehlung: Es muss eine weitere Vergütungsstufe bis 5 MW eingeführt werden, ab der die Vergütung erkennbar absinkt. Dafür können die Vergütungen für kleinere Anlagen entsprechend angehoben werden. Bioabfallanlagen müssen ebenfalls 60 % Wärmenutzung einhalten. Da hier häufig neben dem Fermenter auch eine Hygienisierung vorhanden sein muss, ist die dort benötigte Wärme ebenfalls mit ca. 25 Prozentpunkten anzusetzen. 27 a Abs. 3: Wenn keine Kombination mit der Vergütung nach 27 stattfinden kann, stellt sich die Frage, was mit einer Biogasanlage passiert, die im Schnitt knapp unter 50 % Bioabfälle einsetzt. Soll diese dann unter 27 fallen? Soll es auf den Jahresschnitt ankommen? Darf dann kalenderjährlich (oder in welchen Zeiträumen) zwischen 27 und 27 a gewechselt werden? Hier wäre eine Klärung wünschenswert. Was passiert, wenn eine Anlage als Bioabfallanlage nach 27 a definiert und in Betrieb genommen wird, letztlich aber nur Abfälle nach Anlage 1 (zur BiomasseV) eingesetzt werden? Fällt dann gleichwohl die Vergütung nach 27 a mit der höheren Vergütung an?
3. Auswirkungen auf Bestandsanlagen Zunächst ist in Hinblick auf den Bestandsschutz zu begrüßen, dass für bestehende Anlagen die bisherigen Regelungen des EEG 2009 weiter gelten. In Hinblick auf den Bestandsschutz ist es aber völlig inakzeptabel, dass für Bestandsanlagen mit Inbetriebnahme vor dem 6. Juni 2008 der Güllebonus ab 01.01.2012 halbiert werden soll. Hier geht man m.e. völlig zu Unrecht davon aus, dass hier Mitnahmeeffekte vorliegen würden: Fast keine der mir bekannten Biogasanlagen mit Inbetriebnahme vor dem genannten Datum hat seit Einführung des Güllebonus auf diesen umgestellt, ohne hierfür erhebliche Investitionen auf sich zu nehmen: Zumeist musste eine Vorgrube mit entsprechenden Leitungen, Pumpen etc. errichtet werden, in fast allen Fällen hat aber die Endlagerkapazität für 30 Masseprozent Gülleeinsatz nicht ausgereicht, so dass teilweise Investitionen in Hinblick auf den Güllebonus im 6-stelligen Bereich nötig wurden. Hier von Mitnahmeeffekten zu sprechen, dürfte wohl nicht haltbar sein. In diesen Fällen, in denen in Hinblick auf den Güllebonus erheblich investiert wurde, muss von einem Bestandsschutz ausgegangen werden. Empfehlung: Sofern die Halbierung des Güllebonus beibehalten werden soll, muss dies ausgeschlossen sein, wenn der Anlagenbetreiber nachweisen kann, dass er in Hinblick auf den Güllebonus nicht unerhebliche Investitionen (z.b. 10 % des Anlagenneupreises) getätigt hat. (Hinweis zu den 10 %: Da früher eine Modernisierung nach 3 Abs. 4 EEG 2004 bei 50 % vorgesehen war, ist in Hinblick darauf, dass mit Gülle nur ein weitaus geringerer Vergütungsanteil zu erzielen ist, 10 % als angemessen anzusehen; reine Mitnahmeeffekte wären damit ausgeschlossen). Wie bereits zuvor ausgeführt müssen Bioabfallanlagen die Möglichkeit haben, auf die neue Vergütung nach 27 a umzusteigen (für die Restlaufzeit ihrer Anlage). Anderenfalls sind die Bestandsanlagen in keinster Weise mehr konkurrenzfähig, hier drohen in enorm großer Zahl Insolvenzen, wenn ein Umstieg nicht ermöglicht wird. Die Endlagerabdeckung von Bestandsanlagen bis 01.01.2014 ( 66 Abs. 1 Nr. 4) ist bei Verwendung sog. Güllelagunen nicht möglich. Eine derart weitreichende Pflicht wird für viele Bestandsanlagen dazu führen, dass sie letztlich die Anlage nicht weiter betreiben können. Ein derartiger Eingriff ist in Hinblick auf den Bestandsschutz unzulässig!
4. Sons tiges Im Übrigen sind folgende Kritikpunkte aufzuführen: Nach dem Erfahrungsbericht sollte die Endlagerabdeckung im Fachrecht geregelt werden, hierzu liegt die VDI 3475 vor. Weshalb gleichwohl für Neuanlagen nun noch in 6 Abs. 4 die Endlagerabdichtung gefordert wird, erschließt sich nicht. In Hinblick auf die erhebliche Reduzierung der Gesamtvergütung von Biogasanlagen (siehe oben) ist eine Erhöhung der Degression von 1 auf 2 % nicht zielführend (vgl. Ziele des Gesetzes); hieran ändert auch die Tatsache nicht, dass die Einsatzstoffvergütungsklassen nicht mit der Degression belegt werden sollen. Dr. Helmut Loibl Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Paluka Sobo la Loibl & Partner Neupfarrplatz 10 93047 Regensburg Tel. 0941 58 57 1-0 Fax 0941 58 57 1-14 info@paluka.de www.paluka.de