ZENTRALSCHWEIZER REGIERUNGSKONFERENZ Zusammenarbeit im Bereich Ausbildung Zivilschutz XXI in der Zentralschweiz: Bericht zur Verwaltungsvereinbarung Bericht der Zentralschweizer Polizeidirektorinnen- und direktorenkonferenz ZPDK zuhanden der Regierungen von Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug und Glarus Stans, 11. März 2004 Inhalt: 1. Ausgangslage 2. Eckwerte der Verwaltungsvereinbarung 2.1 Gemeinsame Ausbildung an drei Standorten 2.2 Kostenberechnung 2.3 Kostenpauschale und Abgeltung des Standortvorteils 3. Neuerungen im Überblick 4. Weiteres Vorgehen 5. Wichtige Unterlagen Anhang Verwaltungsvereinbarung
1. Ausgangslage Der neu konzipierte Zivilschutz auch Zivilschutz XXI genannt sieht eine Kantonalisierung vor mit folgenden Kernelementen: Ausrichtung des Zivilschutzes auf die kantonalen Bedrohungslagen und Bedürfnisse, Finanzierung nach dem Verursacherprinzip, Verkleinerung der Bestände sowie Aufwertung und Erhöhung der Grundausbildung. Vor diesem Hintergrund erachtet die Zentralschweizer Polizeidirektorinnen und direktorenkonferenz ZPDK unter der derzeitigen Leitung von Herrn Regierungsrat Beat Fuchs eine verstärkte Zusammenarbeit im Bereich der Ausbildung und Materialbeschaffung/-bewirtschaftung als sehr sinnvoll. Sie hat einer Arbeitsgruppe unter Einbezug des Kantons Glarus den Auftrag erteilt, für den Bereich Ausbildung Fragen des Standortes der Organisation und der Entschädigung zu klären. Die von Othmar Filliger geleitete Arbeitsgruppe hat sich im Kernteam aus den Amtsvorstehern zusammengesetzt, namentlich: - Arnold Bissig, ab Sommer 2003 Eduard Furger, Uri - Peter Bolinger, Zug - Urs Hofer, Schwyz - August Husner, ab Frühling 2003 Peter Gautschi, Obwalden - Adrian Kleiner, Glarus - Bernhard Odermatt, ab Sommer 2003 Xaver Stirnimann, Nidwalden - Hermann Suter, Luzern Die Ausbildungs- und Finanzchefs der Zivilschutzämter sind ebenfalls stark einbezogen worden und haben wesentliche Beiträge geleistet. Im Juni 2003 haben die Zentralschweizer Regierungen auf Antrag der ZPDK beschlossen 1, dass in Zukunft 1. die Grund-, Kader- und Spezialistenausbildung gemeinsam durchzuführen sei; 2. die Ausbildungsstandorte hierfür Sempach, Schwyz und Cham seien; 3. die Grundsausbildung während einer Probephase zwei Wochen dauern soll; 4. im Hinblick darauf die Fragen der Organisation und der Entschädigung zu klären seien und ein Vertrag zu erarbeiten sei. Am 12. Februar 2004 hat die ZPDK die Verwaltungsvereinbarung zuhanden der Kantonsregierungen verabschiedet. Nachfolgend seien die wesentlichen Punkte der Vereinbarung erläutert. Ein Vergleich zwischen der alten und neuen Regelung zeigt zudem die nach der Einführung per 1. Januar 2005 zu erwartenden Änderungen. 1 Im folgenden RRB Juni 2003 genannt. Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 2/9
2. Eckwerte der Verwaltungsvereinbarung 2.1 Gemeinsame Ausbildung an drei Standorten Die Grund-, Kader- und Spezialistenausbildung werden von den Kantonen Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug und Glarus gemeinsam durchgeführt (Art. 2). Die gemeinsame Ausbildung beinhaltet neben der Durchführung auch eine arbeitsteilige Vor- und Nachbereitung (inkl. Planung, Koordination, Organisation, transparente Abrechnung, Sicherstellung der Qualität) der entsprechenden Kurse (Art. 7). Die Grund-, Kader- und in der Regel die Spezialistenausbildung werden auf den Ausbildungszentren in Sempach, Schwyz und Cham durchgeführt (Art. 4 und RRB Juni 2003). Wegleitend für diesen Entscheid waren einerseits Kostenberechnungen (siehe 2.2.) und aus qualitativer Sicht die grössere Flexibilität bei sich ändernden Ausbildungsbedürfnissen (v.a. Anzahl Kursteilnehmer), kurze Anfahrtswege für die Schutzdienstpflichtigen und vorteilhafte Ausbildungsverhältnisse für die Partnerorganisationen des Zivilschutzes. Die Grundausbildung dauert ab dem 1. Januar 2005 und während einer Übergangsfrist von vier bis fünf Jahren zwei Wochen (RRB Juni 2003). In der Übergangszeit wird sich der neue Zivilschutz personell und organisatorisch festigen. Es lassen sich Erfahrungen sammeln. Nach drei Jahren Übergangsphase also Ende 2007, Anfang 2008 sind die gewonnenen Erfahrungen systematisch auszuwerten und aufgrund dieser Erkenntnisse die Dauer der Grundausbildung definitv festzulegen. Ein weiteres zentrales Element in der Vereinbarung bildet der Einsatz des Lehrpersonals (Art. 9). Bisherige Erfahrungen bei den gemeinsamen Kursen haben gezeigt, dass einzelne Kantone bei der Vorbereitung und Durchführung mehr, andere wegen fehlender personeller Ressourcen weniger beigetragen haben. Gegenseitige Verrechnungen hat es bislang nicht gegeben, was folglich zu einem Trittbrettfahrer- Verhalten geführt hat. In Zukunft will man, dass die Leistungen des Lehrpersonals gegenseitig verrechnet werden (Art. 17). Allerdings soll dies nicht ein Anreiz darstellen für extreme Verhaltensweisen, z.b. dass ein einzelner Kanton die gesamte Ausbildung alleine durchführen kann oder dass um das andere Extrem zu erwähnen - ein Kanton sich voll von der Ausbildungstätigkeit zurückziehen kann. Angestrebt wird vielmehr, dass sich der Einsatz der Lehrpersonen nach deren Fähigkeiten richtet und dass die Kantone im Verhältnis der Kursteilnehmer Lehrpersonal bereit halten. Vor dem Hintergrund dieser Regelung hat ein Kanton in einem gewissen Rahmen eine Wahlmöglichkeit: Er kann zum einen bewusst wenig Lehrpersonal anstellen, muss dafür aber aufgrund der Leistungsverrechnung andere Kantone für bezogene Ausbildungsleistungen entschädigen. Oder, er kann bewusst mehr Lehrpersonal beschäftigen, als dass er für den Eigenbedarf benötigt im Wissen, dass die von ihm für andere Kantone erbrachte Leistungen bezahlt werden, sofern eine Nachfrage dafür besteht. Wichtig und unabdingbar in diesem Zusammenhang ist, dass neben den Kursen auch der Einsatz des Lehrpersonals regional koordiniert wird (Art. 10, 14 und 15). Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 3/9
2.2 Kostenberechnung Die Basis für die Preisbildung gleich Festlegung der Kostenpauschalen (siehe 2.3) bilden Kostenberechnungen, welche im Bericht Zusammenarbeit im Bereich Ausbildung Zivilschutz XXI in der Zentralschweiz: Kosten und finanzielle Folgen von vier Standortmodellen vom 6. Februar 2003 festgehalten sind. Als Ergebnis resultieren die Kosten pro Teilnehmertag. Als Basis für die Kalkulation dienen zum einen die von den Kantonen übermittelten Teilnehmerzahlen pro Kursart. Die Qualität dieser Angaben variiert von Kanton zu Kanton relativ stark, weil einzelne Kantone zum Zeitpunkt der Berechnungen (Januar 2003) nicht über verbindliche Konzepte für den Zivilschutz XXI verfügt haben. Eine zweite Basis bilden die Jahresrechnungen 2000 und 2001. Auf der Grundlage dieser Jahresrechnungen sind die Personalkosten und Zuschlagssätze einheitlich ermittelt worden. Als Methode gelangt die Zuschlagskalkulation zur Anwendung mit den Bezugsgrössen Instruktorenkosten und Personalkosten. Der gewählte Rechnungsweg ist in der sich im Anhang befindenden Tabelle wiedergegeben. Die Gesamtkosten setzen sich wie folgt zusammen: Personalkosten Lehrpersonal + Zuschlag für Verwaltungs-/Hilfspersonalkosten + Zuschlag für Sachkosten + Abschreibungs-/Zinskosten aufgrund von Neuinvestitionen + Reise-/Verpflegungs-/Unterbringungskosten Die Kosten pro Teilnehmertag resultieren aus der Division der Gesamtkosten durch die Teilnehmerzahlen. Anzumerken ist, dass im Rahmen der Sachkosten die Ersatzinvestitionen direkt abgeschrieben werden (Übernahme aus Staatsrechnung, Annahme) und dass die für das jeweilige Standortmodell erforderlichen Neuinvestionen kalkulatorische Abschreibungs- und Zinskosten verursachen. Die ausgewiesenen Kosten beinhalten alle Kosten der Grund-, Kader- und Spezialistenausbildung, neben den finanziellen Auswirkungen der Ersatz- und Neuinvestitionen auch etwa Kosten für die Zentrumsbenützung, Verbrauchsmaterial, Hilfspersonal, Sold, Verpflegung, Reisekosten, Unterkunft. Sie umfassen alle für die Ausbildung notwendigen Tätigkeiten, u.a. die Vor- und Nachbereitung der Kurse, die Erstellung der Kursunterlagen, Unterhaltsarbeiten oder administrative Tätigkeiten. Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 4/9
2.3 Kostenpauschale und Abgeltung des Standortvorteils Bei der Preisfindung hat sich die ZPDK nach folgenden Grundsätzen gerichtet: 1) Kostendeckend Die festzulegende Pauschale muss kostendeckend sein. Die Leistungsanbieter sollen weder Gewinne erzielen noch Verluste erleiden. 2) Einheitliche Pauschalen Die drei Standorte Sempach, Schwyz und Cham weisen unterschiedliche Kostenstrukturen auf. Da ein Standortwettbewerb der notwendigen Kontinuität abträglich ist, kommen einheitliche Pauschalen zur Anwendung, die sich aus den Durchschnittswerten der drei Standorte ergeben. 3) Differenzierung: Pauschale Infrastruktur Pauschale Lehrpersonal Um das Lehrpersonal gegenseitig verrechnen zu können, braucht es eine Aufteilung des Preises. Die Pauschale Infrastruktur ist den Standorten für die Benützung der Infrastruktur zu entrichten. Die Pauschale Lehrpersonal erhalten jene Kantone, die das Lehrpersonal für die Kurse zur Verfügung stellen. 4) Abgeltung des Standortvorteils im Rahmen von 5% der Gesamtkosten Der einem Standort erwachsende volkswirtschaftliche Nutzen ist abzugelten. Er äussert sich darin, dass - ein Grossteil des Lehrpersonals am Standort Steuern bezahlt, - Zulieferer in der Regel aus den Standortkantonen stammen, - im Falle von Ersatz- und Neuinvestitionen wohl primär lokale Firmen berücksichtigt werden. Die Höhe der Abgeltung hat sich aus einem Vergleich mit der Fachhochschule Zentralschweiz FHZ und der Pädagogischen Hochschule Zentralschweiz PHZ ergeben. Bei der FHZ und der PHZ wird der Standortvorteil mit einem 12%-Abzug von den Gesamtkosten abgegolten. Zwischen den beiden Hochschulen und der Ausbildung im Zivilschutz gibt es allerdings gewichtige Unterschiede. Im Gegensatz zur FHZ und zur PHZ - nehmen Kursabsolventen keinen Wohnsitz im Standortkanton, - bleiben Absolventen nach dem Abschluss nicht im Standortkanton, - erbringen die Ausbildungszentren keine Dienstleistungen für Firmen im Standortkanton. Aufgrund dieser Überlegungen hat die ZPDK mit 5% eine Abgeltung festgelegt, die höher als 0% und eindeutig tiefer als 12% ist. 5) Regelmässige Überprüfung und Anpassung (Art. 18) Die Pauschalen sind alle vier Jahre zu prüfen und der Kosten- und Teuerungsentwicklung anzupassen. Ein spezielles Augenmerk ist dabei auf die vergangenen und die für die Zukunft zu erwartenden Teilnehmerzahlen 2 zu richten, denn diese gelten als primäre Kostentreiber. 2 Die Teilnehmerzahlen sind von den Aktivbeständen (Gesamtbestand minus Reserven) abzuleiten. Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 5/9
Die für die drei Standorte Sempach, Schwyz und Cham berechneten durchschnittlichen Gesamtkosten pro Teilnehmertag belaufen sich auf Fr. 370.-. Eine hauptamtliche Lehrperson kostet im Durchschnitt pro Teilnehmertag Fr. 150.-. Die Kostenpauschale beträgt - unter Berücksichtigung einer Abgeltung des Standortvorteils von 5% - für die Vertragsphase 2005 bis 2008 a) pro Teilnehmertag Fr. 350.- und b) pro hauptamtliche Lehrperson und Teilnehmertag Fr. 140.-. Im Falle eines Nicht-Standortkantons heisst das konkret, dass er pro Teilnehmertag - Fr. 350.- bezahlt, wenn der Kurs von einer Lehrperson aus einem anderen Kanton geleitet wird, - netto Fr. 210.- bezahlt, wenn der Kurs von einer Lehrperson aus dem eigenen Kanton durchgeführt wird. Im Vergleich zu Heute: Die Entschädigung beträgt 2004 Fr. 210.- (ohne gegenseitige Verrechnung des Einsatzes der Lehrpersonen). Im Falle eines Standortkantons heisst das konkret, dass er pro Teilnehmertag - Fr. 140.- bezahlt, wenn der Kurs von einer Lehrperson aus einem anderen Kanton geleitet wird, - Fr. 350.- erhält, wenn der Kurs von einer Lehrperson aus dem eigenen Kanton durchgeführt wird und die Kursteilnehmer aus einem anderen Kanton stammen, - Fr. 0.- erhält, wenn die Kursteilnehmer und Lehrpersonen aus dem eigenen Kanton stammen. Die Führung der Ausbildungsrechnung und die Abrechnung der Abgeltung sind Aufgaben der Standortkantone (Art. 7). Die Kantone rechnen die Pauschalen nach dem Bruttoprinzip ab. Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 6/9
3. Neuerungen im Überblick Die Verwaltungsvereinbarung enthält folgende Neuerungen: Neu, ab 1.1.2005 Bisher - Gegenseitige Verrechnung des Lehrpersonals - Differenzierte Entschädigung: Pauschale für Infrastruktur und Pauschale für Einsatz des Lehrpersonals - Einheitliche Kostenberechnung auf der Basis von Vollkosten - Einheitliche und kostendeckende Pauschalen - Gemeinsame regelmässige Überprüfung der Pauschalen und Anpassung an die Kosten- und Teuerungsentwicklung durch die ZPDK - Keine gegenseitige Verrechnung des Lehrpersonals - Keine differenzierte Entschädigung - Keine einheitliche Kostenberechnung - Uneinheitliche und nicht kostendeckende Pauschalen - Keine gemeinsame regelmässige Ü- berprüfung und Anpassung der Pauschalen durch die ZPDK - Abgeltung des Standortvorteils - Keine Abgeltung des Standortvorteils Die Standortkantone verrechnen 2004 eine Pauschale von Fr. 210.-/Teilnehmertag. Vergleicht man diese Pauschale mit der Regelung in der Verwaltungsvereinbarung, so ist festzustellen, dass die Pauschale 2004 gleich hoch ist wie die Pauschale für Infrastruktur (bei einer Abgeltung des Standortvorteils von 5%). Finanziell neu zu Buche schlagen wird sich somit die Entschädigung des Lehrpersonals, die auf einer Pauschale von Fr. 140.-/Teilnehmertag basiert (bei einer Abgeltung des Standortvorteils von 5%). Die finanziellen Auswirkungen der Verwaltungsvereinbarung auf die Kantone hängen von den effektiven Teilnehmertagen und von den effektiven Einsätzen des Lehrpersonals ab. Beim Einsatz des Lehrpersonals verfügen die Kantone über Spielraum: Sie können innerhalb eines gewissen Rahmens entscheiden, ob sie Lehrpersonal anstellen oder einkaufen wollen. Dies bedeutet, dass sich die finanziellen Auswirkungen zum heutigen Zeitpunkt nicht berechnen lassen. Zum einen fehlen immer noch in einzelnen Kantonen die genauen Teilnehmerzahlen und zum anderen ist unbekannt, wie die Kantone den Einsatz des Lehrpersonals steuern werden. Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 7/9
4. Weiteres Vorgehen Die Verwaltungsvereinbarung und der Bericht werden den Kantonsregierungen gemäss neuem Verfahren vorgängig zur ZRK vom 28. Mai 2004 zugestellt in der Absicht, dass die Unterlagen in den Regierungen beraten und an der ZRK bei Bedarf diskutiert werden. Im Anschluss an die ZRK werden die Regierungen der Kantone Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug und Glarus im Verlaufe des Monats Juni 2004 über die Vereinbarung befinden. 5. Wichtige Unterlagen Im Verlaufe des Projektes sind Berichte und Protokolle verfasst worden. Diese Dokumente befinden sich beim ZRK-Sekretariat und werden auf Anfrage gerne zugestellt. Berichte: - Mögliche Bereiche der Zusammenarbeit im Zivilschutz ab 2004 in der Zentralschweiz, 12. August 2002 - Zusammenarbeit im Bereich Ausbildung Zivilschutz XXI in der Zentralschweiz: Kosten und finanzielle Folgen von vier Standortmodellen, 6. Februar 2003 * - Zusammenarbeit im Bereich Ausbildung Zivilschutz XXI in der Zentralschweiz: Bericht und Antrag zuhanden der Regierungen von Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden und Zug, 8. April 2003 * - Zusammenarbeit im Bereich Ausbildung Zivilschutz XXI in der Zentralschweiz: Organisation und Entschädigung, 18. Juli 2003 * - Zusammenarbeit im Bereich Ausbildung Zivilschutz XXI in der Zentralschweiz: Frage der Standortabgeltung und Auswirkung der Verwaltungsvereinbarung auf die Kantone, 16. Januar 2004 Protokolle: - Protokoll der ZPDK-Sitzung vom 22. August 2002 - Protokoll der ZPDK-Sitzung vom 19. Februar 2003 - Protokoll der ZPDK-Sitzung vom 21. August 2003 - Protokoll der ZPDK-Sitzung vom 12. Februar 2004 Die mit * gekennzeichneten Dokumente sind von der ZRK-Homepage abrufbar (www.zrk.ch, unter: Mitteilungen, Projekte). Stans, 11. März 2004 Othmar Filliger Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 8/9
Anhang: Kalkulationsschema Standort: Ausbildungsleistungen Zivilschutz XXI (mit Glarus) 2 Wo GA 3 Wo GA Anzahl Teilnehmer Grundausbildung (GA) Anzahl Teilnehmer Kaderausbildung Anzahl Teilnehmer Spezialistenausbildung Total Anzahl Teilnehmer Anzahl Teilnehmertage Grundausbildung (GA) Anzahl Teilnehmertage Kaderausbildung Anzahl Teilnehmertage Spezialistenausbildung Total Anzahl Teilnehmertage Anzahl Klassen Grundausbildung (GA) Anzahl Klassen Kaderausbildung Anzahl Klassen Spezialistenausbildung Total Anzahl Klassen Instruktorenbedarf und Personalkosten Instruktor pro Tag 2 Wo GA 3 Wo GA Bedarf Instruktorentage (Unterricht inkl. Vor/Nachb. und Leit.) Personalkosten Instruktor pro Tag Bedarf Neuinvestitionen 2 Wo GA 3 Wo GA Neuinvestition Mobiliar, Maschinen, Fahrzeuge Neuinvestition Informatik Neuinvestition Immobilien Total Bedarf Neuinvestitionen Kostenberechnung 2 Wo GA 3 Wo GA Personalkosten Instruktoren Personalkosten Verwaltungs-/Hilfspersonal Sachkosten Abschreibungs-/Zinskosten aufgrund Neuinvestitionen Betriebskosten für den Unterricht Reise-/Verpflegungs-/Unterbringungskosten (RVU-Kosten) Gesamtkosten (Betriebskosten Unterricht + RVU-Kosten) Kosten pro Ausbildungstag Nähere Erläuterungen befinden sich im Bericht Zusammenarbeit im Bereich Ausbildung Zivilschutz XXI in der Zentralschweiz: Kosten und finanzielle Folgen von vier Standortmodellen vom 6. Februar 2003, insbesondere Seite 11 bis 14. Bericht Verwaltungsvereinbarung Zivilschutz_20040311.doc 9/9