Hintergrundpapier zur DUH-Pressemitteilung vom 01.12.2010 Vollzug der Verpackungsverordnung: Bundesländer im Vergleich Ausgangslage: Produktverantwortung im Rahmen der Verpackungsverordnung Hersteller von Produkten sind im Sinne der Verpackungsverordnung Erstinverkehrbringer von Verkaufsverpackungen und als solche im Rahmen ihrer Produktverantwortung für die ordnungsgemäße Rücknahme und Verwertung dieser Verpackungen verantwortlich. Seit der 5. Novelle der Verpackungsverordnung müssen Verkaufsverpackungen, die in privaten Haushalten anfallen, bei einem der bundesweit neun tätigen dualen Systeme nach 6 Absatz 1 der Verpackungsverordnung lizenziert werden. Verkaufsverpackungen, die bei vergleichbaren Anfallstellen (z.b. Kantinen, Kinos, Krankenhäusern etc.) anfallen, können über sogenannte Branchenlösungen nach 6 Absatz 2 der Verpackungsverordnung entsorgt werden. Unternehmen unterlaufen die Produktverantwortung um Kosten zu sparen Die ordnungsgemäße Lizenzierung von Verkaufsverpackungen bei dualen Systemen kostet für Verpackungen aus Papier, Pappe und Karton rund 120-145 EUR pro Tonne, für Verpackungen aus Glas rund 45-60 EUR pro Tonne und für Leichtverpackungen aus Kunststoff, Metallen oder Verbunde 650-700 EUR pro Tonne. In der Lizenzgebühr sind Kosten für die Sammlung, Sortierung, Vermarktung, Verwertung und umweltgerechte Entsorgung enthalten. Die größten Kosten verursachen die Leichtverpackungen. Dies liegt v.a. an den höheren Kosten für die Sortierung und Verwertung. Unternehmen, die ihre Verpackungen nicht, nicht vollständig oder nicht korrekt lizenzieren, handeln ordnungswidrig. Da die möglichen Kosteneinsparungen aber relativ groß sind und das Risiko, von den zuständigen Kontrollbehörden ertappt zu werden, bislang gering war, nehmen nicht wenige Unternehmen dieses Risiko in Kauf. Nach Schätzungen der Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung mbh (GVM) fallen in Deutschland jährlich rund 2,2 Mio. Tonnen Glasverpackungen, 1,7 Mio. Tonnen Papierverpackungen und 2,0 Mio. Tonnen Leichtverpackungen bei den
Seite - 2 - Haushalten zur Entsorgung über die haushaltsnahe Wertstoffsammlung an (Zahlen für 2009). Entsprechend müsste diese Menge Verpackungen insgesamt bei den dualen Systemen lizenziert werden. Doch die Tabelle 1 zeigt, dass bei den dualen Systemen große Verpackungsmengen fehlen. Die Tabelle zeigt auch, dass der Trend in die falsche Richtung geht: Die Lücke zwischen erwarteter Menge und lizenzierter Menge ist im Jahr 2010 gegenüber 2009 gestiegen. Tabelle 1. Übersicht über in Haushalten anfallende und bei dualen Systemen lizenzierte Mengen an Verkaufsverpackungen (Abzug für Pfandverpackungen und Branchenlösungen) Verpackungsmaterial Anfallende Menge Verpackungen in Haushalten (in kt) 1 2009 bei dualen Systemen lizenzierte Menge (in kt) 2 2010 bei dualen Systemen lizenzierte Menge (Prognose in kt) 3 Kosten für nichtlizenzierte Verpackungen in dualen Systemen (Prognose für 2010 in EUR) 4 Glas 2.213 2.160 1.987 11 Mio. Papier, Pappe und Karton Leichtverpackungen 1.730 978 848 119 Mio. 2.011 1.227 1.086 624 Mio. Gesamt 5.954 4.365 3.921 754 Mio. 1 GVM (2010). 2 Q V-Meldung 2009 3 Q IV-Meldung 2010 4 Annahme durchschnittliche Lizenzierungskosten 135 EUR / t PPK, 50 EUR / t Glas und 675 EUR / t Leichtverpackungen Welche Folgen hat die Nicht-Lizenzierung für die Umwelt? Nach der Verpackungsverordnung müssen die im Rahmen der haushaltsnahen Sammlung (d.h. über gelbe Tonnen und gelbe Säcke sowie über Altpapier- und Altglascontainer) gesammelten Verpackungen zu einem Mindestanteil recycelt werden. Dieser Mindestanteil beträgt für Glas 75%, für Weißblech 70%, für Aluminium 60%, für Papier, Pappe und Karton 70% und für Kunststoffe 36%. Die dualen Systeme berechnen die jeweiligen Recyclingquoten auf Basis der lizenzierten Menge. Besonders bei Leichtverpackungen, wie beispielsweise Kunststoffbechern oder Getränkekartons, verursacht die Sortierung, Aufbereitung und stoffliche Verwertung (Recycling) hohe Kosten. Wenn also die lizenzierte Menge an Verpackungen geringer ist als die tatsächlich anfallende Menge an Verpackungen, gehen in der Regel wertvolle Sekundärrohstoffe dem Recycling verloren. Durch den erhöhten Kostendruck unter den dualen Systemen ist im Ergebnis auch mit einer sinkenden Recyclingqualität zu rechnen.
Seite - 3 - Ein Rechenbeispiel: Ein Hersteller bringt 100 Tonnen Kunststoffverpackungen in Verkehr, die bei Haushalten als Verpackungsabfälle anfallen. Davon lizenziert er ordnungswidrig nur 75 Tonnen Kunststoffverpackungen. Eigentlich müssten von den in Verkehr gebrachten Verpackungen 36 Tonnen Kunststoffe recycelt werden. Durch die nicht vollständige Lizenzierung ist aber zu erwarten, dass nur 27 Tonnen Kunststoffe (25% weniger) tatsächlich recycelt werden. Dies führt zu erhöhte Umweltauswirkungen. Denn durch den Einsatz von recyceltem Kunststoff können beispielsweise pro Tonne hergestelltem Polyethylen (PE) ganze 1,19 Tonnen Kohlendioxid (CO 2 ) eingespart werden. Weniger Recycling bedeutet also neben geringerer Ressourceneffizienz auch mehr Klimaemissionen in diesem Beispiel 11 Tonnen mehr CO 2. Wo kein Kläger, kein Richter?: Deutsche Umwelthilfe stellte bereits im 2009 mangelnden Vollzug der Verpackungsverordnung fest Die (DUH) wies bereits im Herbst 2009 auf mangelnde Kontrollen der Regelungen der Verpackungsverordnung hin. Im Rahmen der 5. Novelle der Verpackungsverordnung wurde das Instrument der Vollständigkeitserklärungen eingeführt. Die Vollständigkeitserklärungen sind von den Inverkehrbringern von Verpackungen bei den örtlich zuständigen Industrie- und Handelskammern zu hinterlegen. Sie beinhalten von externen Sachverständigen, wie Wirtschaftsprüfern oder Steuerberatern, geprüfte Angaben zu den jeweils von den Unternehmen für ihre Waren im Vorjahr eingesetzten Verpackungen. Außerdem müssen die Unternehmen in den Vollständigkeitserklärungen Angaben über die Entsorgung der Verpackungen machen und über ihre Beteiligung an der so genannten haushaltsnahen Wertstoffsammlung informieren. Die Vollständigkeitserklärungen sollten einer erhöhten Transparenz sowie einer reduzierten Trittbrettfahrerei bei der Verpackungsentsorgung dienen. Doch im Herbst 2009 hatten nur zwei Drittel der verpflichteten Unternehmen eine Vollständigkeitserklärung abgegeben. Antworten von den Umweltministerien der Länder im Herbst 2009 an die DUH offenbarten massive Lücken bei der Kontrolle der Regelungen der Verpackungsverordnung. So wussten die Umweltministerien nicht einmal, wie viele Unternehmen in ihrem Zuständigkeitsbereich verpflichtet sind, Vollständigkeitserklärungen zu hinterlegen. Kontrollen wurden generell nur anlassbezogen durchgeführt und selbst im Rahmen dieser anlassbezogenen Kontrollen wurden die Angaben in den Vollständigkeitserklärungen nicht auf inhaltliche Richtigkeit geprüft.
Seite - 4 - DUH-Umfrage unter Bundesländern 2010: Wie werden die Regelungen der Verpackungsverordnung im Jahr 2010 kontrolliert Im Jahr 2009 wurde der mangelhafte Vollzug von den Bundesländern u.a. dadurch begründet, dass die Regelungen zu diesem Zeitpunkt relativ neu seien, dass man die Regelungen zu Vollständigkeitserklärungen im Jahr 2009 als einen Probelauf betrachtet hätte und die Kontrolle und den Vollzug im Jahr 2010 verstärken würde. Daraufhin stellte die DUH im Jahr 2010 erneut einen Antrag auf Umweltinformationen hinsichtlich des Vollzugs der Verpackungsverordnung bei den Umweltministerien der Bundesländer. Insgesamt wurden 16 Fragen aus vier Bereichen gestellt: 1. Anzahl im Bundesland hinterlegter Vollständigkeitserklärungen sowie Anzahl vollständigkeitserklärungspflichtiger Unternehmen 2. Durchführung und Umfang der Prüfung von den hinterlegten Vollständigkeitserklärungen durch die zuständigen Behörden 3. Umgang mit Hinweisen auf Verstöße bzw. mit festgestellten Verstößen gegen die Hinterlegungspflicht von Vollständigkeitserklärungen 4. In den Bundesländern bereitgestellte und notwendige Ressourcen für den Vollzug der Verpackungsverordnung. Die DUH hat die Antworten der Bundesländer im Rahmen eines Rankings ausgewertet. Dabei bildet das Ranking nur die ersten drei Bereiche ab. Die für den Vollzug der Verpackungsverordnung bereitgestellten Ressourcen, wie Anzahl Mitarbeiter und Zeitaufwand, konnten nicht genau zugeordnet werden und sind deshalb nicht ins Ranking aufgenommen worden. Die Umfrage hat auch ergeben, dass die notwendigen Ressourcen von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich sein und entsprechend nicht pausschal verglichen werden können. Auswertung und Bewertungsgrundlage für das Länderranking der DUH Bei der Bewertung der Antworten wurden folgende Gewichtungs- und Bewertungsgrundlagen herangezogen: A. 20% für die Veränderung der Anzahl hinterlegter Vollständigkeitserklärungen Dies wird als Indikator für die Wirksamkeit der Prüfung durch die zuständigen Behörden verwendet. In verschiedenen Bundesländern sind unterschiedlich viele Unternehmen ansässig, die verpflichtet sind, eine Vollständigkeitserklärung abzugeben. Da die Bundesländer keine Informationen zur Anzahl der insgesamt verpflichteten Unternehmen in den jeweiligen Bundesländern bereitgestellt haben, wurde auf die Anzahl der eigerechten Vollständigkeitserklärungen bzw. auf die Veränderung dieser Anzahl gegenüber 2008 abgestellt. Um Probleme mit unterschiedlichen Stichtagen in unterschiedlichen Bundesländern zu umgehen, wurden
Seite - 5 - die von dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) veröffentlichten Zahlen vom August 2010 verwendet. Alle Bundesländer konnten Zuwächse bei der Anzahl hinterlegter Vollständigkeitserklärungen für das Berichtsjahr 2009 gegenüber dem Berichtsjahr 2008 verbuchen. Acht Bundesländer hatten einen Zuwachs von über 25% und haben bei der Bewertung dafür zwei Punkte bekommen. Sieben Bundesländer hatten einen Zuwachs von 5-25% und haben dafür einen Punkt bekommen. Ein Bundesland hatte einen Zuwachs unter 5% und hat dafür null Punkte bekommen. B. 20% für die Anzahl überprüfter Vollständigkeitserklärungen Nur wenn eine ausreichende Anzahl von Vollständigkeitserklärungen geprüft wird, stellt die Kontrolle für Unternehmen, die ihrer Hinterlegungspflicht nicht nachkommen, ein spürbares Risiko dar. Die Umweltministerien der Länder können die Prüfung der Vollständigkeitserklärungen zwar auf die unteren Umweltbehörden übertragen. Dadurch können sie sich ihrer Verantwortung zur Kontrolle der Einhaltung der Regelungen in der Verpackungsverordnung jedoch nicht entziehen. Es gehört aus Sicht der DUH zur Verantwortung einer oberen Umweltbehörde zu wissen, welche Regelungen wie und wie oft kontrolliert werden. Fünf Bundesländer geben an, die Vollständigkeitserklärungen vollständig zu prüfen und haben dafür zwei Punkte bekommen. Fünf Bundesländer prüfen die Vollständigkeitserklärungen stichprobenartig und haben hierfür einen Punkt bekommen. Ein Bundesland unternimmt keine Prüfung der Vollständigkeitserklärungen und hat dafür null Punkte bekommen. Fünf Bundesländer konnten oder wollten mit Verweis auf die Zuständigkeit der unteren Umweltbehörden keine Daten vorlegen. Mit der o.g. Begründung haben diese Bundesländer ebenfalls null Punkte bekommen. C. 10% für den Umfang der Kontrollen der Vollständigkeitsprüfungen Die Vollständigkeitserklärungen können ihre Wirkung als Kontrollinstrument nur dann entfalten, wenn die enthaltenen Angaben auch inhaltlich geprüft werden. Sechs Bundesländer prüfen die kontrollierten Vollständigkeitserklärungen vollständig und haben dafür zwei Punkte erhalten. Vier Bundesländer führen bei den kontrollierten Vollständigkeitserklärungen Plausibilitätsprüfungen durch und haben dafür einen Punkt bekommen. Bundesländer, die Vollständigkeitserklärungen nicht prüfen bzw. mit Verweis auf die unteren Umweltbehörden keine Angaben dazu gegeben haben (siehe oben), haben jeweils null Punkte bekommen.
Seite - 6 - D. 50% für die Nachverfolgung von festgestellten Regelverstößen Eine der wichtigsten Aufgaben der Kontrollbehörden ist die Nachverfolgung gemeldeter und festgestellter Regelverstöße. Ohne konsequente Nachverfolgung und erteilte Sanktionen bei Regelverstößen gleicht jegliche Prüfung einem zahnlosen Tiger. Dies ist der Grund, warum diesem Bereich die höchste Gewichtung im Ranking beigemessen wird. Sieben Bundesländer verfolgen einen proaktiven Ansatz (z.b. Erinnerungsschreiben an Unternehmen, die noch keine Vollständigkeitserklärung vorgelegt haben, eine umfangreiche Nachverfolgung festgestellter Unregelmäßigkeiten, konsequente Nachverfolgung von Hinweisen Dritter) und haben dafür zwei Punkte bekommen. Sechs Bundesländer verfolgen einen reaktiven Ansatz (lediglich Nachverfolgung von Hinweisen Dritter) und haben dafür einen Punkt bekommen. Drei Bundesländer verhalten sich passiv (es wird nichts unternommen oder es liegen keine Daten vor) und haben dafür null Punkte bekommen. Bundesländer im Vergleich: Tops & Flops beim Vollzug der Verpackungsverordnung Top 5 Flop 5 Platz Bundesland Platz Bundesland 1 Bayern 12 Hessen 1 Rheinland-Pfalz 13 Hamburg 1 Sachsen 14 Schleswig-Holstein 4 Berlin 15 Sachsen-Anhalt 4 Thüringen 16 Niedersachsen Die Top 5 Bundesländer im Länderranking (Bayern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Berlin und Thüringen), sind dadurch gekennzeichnet, dass sie die vorhandenen Vollzugsmöglichkeiten konsequent nutzen. Sie verbuchen jeweils zwischen 15 und 35% Zuwächse bei der Anzahl hinterlegter Vollständigkeitserklärungen für das Berichtsjahr 2009 gegenüber dem Berichtsjahr 2008. Die hinterlegten Vollständigkeitserklärungen werden in diesen Bundesländern auch zu einem großen Teil kontrolliert. In Sachsen und Berlin, die jeweils eine geringere Anzahl an vollständigkeitspflichtigen Unternehmen aufweisen, werden alle hinterlegten Vollständigkeitserklärungen geprüft; in den Flächenländern Bayern und Rheinland-Pfalz zwischen 10-50%. In Bayern, Rheinland-Pfalz und Sachsen werden die Vollständigkeitserklärungen sowohl auf Plausibilität als auch inhaltlich geprüft. Für die inhaltliche Prüfung werden die Daten
Seite - 7 - in den Vollständigkeitserklärungen mit den von den dualen Systemen gemeldeten Daten verglichen und in einigen Fällen auch Prüfberichte der Sachverständigen herangezogen. Die Top 5 Bundesländer verfolgen aktiv gemeldete und verdächtigte Verstöße gegen die Regelungen der Verpackungsverordnung auch proaktiv. So hat beispielsweise Bayern in 140 Fällen eine Erinnerung an die Abgabepflicht einer Vollständigkeitserklärung geschickt. Bei festgestellten Unregelmäßigkeiten im Rahmen der Prüfungen werden die betroffenen Unternehmen angeschrieben und um Stellungnahme gebeten. Auch die Flop 5 Bundesländer im Länderranking (Hessen, Hamburg, Schleswig- Holstein, Sachsen-Anhalt und Niedersachsen) können Zuwächse bei der Anzahl der für das Berichtsjahr 2009 hinterlegten Vollständigkeitserklärungen verbuchen. Da hören die Ähnlichkeiten mit den Top 5-Bundesländern aber abrupt auf. Die Umweltministerien in Hessen, Sachsen-Anhalt und Niedersachsen sind grundsätzlich nicht in der Lage, Auskünfte zum Vollzug der Verpackungsverordnung zu erteilen. Weder haben sie einen Überblick über den Umfang oder die Art der womöglich durchgeführten Kontrollen, noch wissen sie, ob oder wie konkrete Hinweise auf Verdachtsfälle von den zuständigen Kontrollbehörden (z.b. Regierungspräsidien, Landräte oder Oberbürgermeister) verfolgt und ggf. geahndet werden. Dem Klassenletzten Niedersachsen, vertreten durch das Niedersächsische Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, liegen zu elf der insgesamt 16 gestellten Fragen der DUH die erbetenen Informationen nicht vor. In Hessen wurde in 111 Fällen der Verdacht eines Verstoßes gegen 10 der Verpackungsverordnung geäußert. Diese wurden zwar an die Regierungspräsidien weitergeleitet; das Ministerium hat allerdings keine Kenntnis davon, was aus den gemeldeten Fällen möglicher Verstöße überhaupt geworden ist. Die hinterlegten Vollständigkeitserklärungen werden unter den Flop 5 wenn überhaupt nur stichprobenartig kontrolliert.