Januar 2016 Stellungnahme der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zur Öffentlichen Konsultation über die Überprüfung der EU Satelliten- und Kabelrichtlinie Zur Konsultation nimmt die Regierung der Bundesrepublik Deutschland wie folgt Stellung: 1. Ein Digitaler Europäischer Binnenmarkt für Rundfunk-, Video- und Audioinhalte Die Bundesregierung unterstützt das Anliegen der Kommission, einen digitalen Binnenmarkt in der Europäischen Union zu schaffen. In diesem Kontext müssen selbstverständlich auch die bestehenden Regelungsmechanismen zum Urheberrecht überprüft werden, um sie den Erfordernissen des digitalen Zeitalters anzupassen. Deshalb ist es konsequent, eine Konsultation zur Satelliten- und Kabelrichtlinie 93/83/EWG vom 27. September 1993 (im Folgenden: SatCab-RL) durchzuführen und die Frage zu erörtern, ob deren Geltungsbereich auf das Internet ausgeweitet werden soll. Die SatCab-RL war eine Reaktion auf die in den 1980er Jahren neu entstandenen Möglichkeiten, Rundfunk nicht mehr nur terrestrisch, sondern auch über Satellit und Kabel zu verbreiten. Satelliten- und Kabelsendungen spielen auch heute noch eine wichtige Rolle. Allerdings erfolgt die Verbreitung von (Rundfunk-)Inhalten zunehmend auch oder sogar ausschließlich über das Internet. Internetbasierte Verbreitungen ermöglichen zudem neue Dienste wie Streaming, On-Demand, Near-on-Demand oder Catch-up-TV. Soweit eine Ausweitung der Regulierungsmodelle der SatCab-RL auf das Internet erwogen wird, bedarf es aber einer sorgfältigen und differenzierten Prüfung, ob eine
solche Ausweitung der richtige Weg ist, um einen Digitalen Europäischen Binnenmarkt zu fördern. SatCab-RL Die SatCab-RL stellte einen notwendigen Sonderweg zur Lösung spezifischer urheberrechtlicher Probleme dar, die sich in Ergänzung zur vorausgehenden medienpolitischen Regulierung durch die Fernseh-Richtlinie 89/552/EWG vom 03. Oktober 1989 (im Folgenden: Fernseh-RL) gestellt hatten: Es wurden das Ursprungslandprinzip statt des Territorialitätsprinzips und die zwingende Verwertungsgesellschaftenpflichtigkeit eines ausschließlichen Nutzungsrechts gesetzlich geregelt. Die Sat- Cab-RL sorgte dafür, dass die grenzüberschreitende Verbreitung von Rundfunkinhalten über die Techniken Satellit und Kabel nicht am erforderlichen Rechteerwerb scheiterte: Der Unionsgesetzgeber erklärte mit dem Ursprungslandprinzip der SatCab-RL den Over-Spill des Satelliten-Footprints kurzerhand für urheberrechtlich unerheblich: Strahlte etwa das französische Satellitenfernsehen auch nach Deutschland und Spanien aus, so waren dennoch nur die Rechte für das französische Territorium zu erwerben. Dies erleichterte den Rechteerwerb für Anbieter von grenzüberschreitenden Satellitensendungen, die hierdurch gefördert wurden. Ebenso sollte durch die SatCab-RL der Rechteerwerb für Kabelnetzbetreiber erleichtert werden: Es konnte eine pauschale Lizenzierung über Verwertungsgesellschaften erfolgen, anstatt eine Einzellizenzierung bei den verschiedenen Rechteinhabern vornehmen zu müssen. Gleichzeitig stellt die Verwertungsgesellschaftenpflichtigkeit ein Mittel zur Medienregulierung dar: Das Kabelfernsehen war auch ein Mittel gegen Frequenzknappheit, erforderte aber hohe Investitionen in die Kabelnetze. Die SatCab-RL sorgte dafür, dass die Kabelnetzbetreiber einen Anspruch auf Erwerb der Rundfunkinhalte gegen Zahlung einer angemessenen Vergütung erhielten, um so durch ein attraktives Programmbouquet die Refinanzierung ihrer Investitionen zu ermöglichen. - 2 -
Von diesem Regelungsmechanismus profitierten alle Beteiligten: Rechtsinhaber, Sendeunternehmen, Kabelnetzbetreiber und Endnutzer. Internetbasierte Dienste Die heutigen Nutzungsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle von internetbasierten Diensten waren bei der Schaffung der SatCab-RL unbekannt. Audio- und Videodienste per Smartphone etwa, heute schon Teil des Alltags, waren damals allenfalls Stoff für Zukunftsvisionen. Neu bei internetbasierten Diensten ist: Die grenzüberschreitende Verbreitung von Inhalten ist nicht nur ein Nebeneffekt wie beim Satellitenrundfunk. Das Problem der Frequenzknappheit ist entfallen, soweit nicht mobile Frequenzen betroffen sind. Begrenzungen setzt allenfalls die zur Verfügung stehende Bandbreite, was eine Frage der Netzregulierung ist, nicht aber des Urheberrechts. Lineare Programme bestehen fort, werden aber zunehmend durch nicht-lineare Angebote ergänzt und teilweise auch abgelöst. Plattformen treten mit traditionellen Programmveranstaltern in unmittelbare Konkurrenz um die Aufmerksamkeit und die finanziellen Ressourcen des Publikums und der Werbenden. All dies führt zu einem grundlegend gewandelten Medienkonsum: Stichworte sind hier etwa TV-Everywhere, insbesondere mit mobilen Endgeräten, oder aber die zunehmende Multiscreen-Nutzung. Es ist aber auch zu prüfen, ob und welche Ähnlichkeiten zwischen internetbasierten Diensten sowie den von der SatCab-RL erfassten Angeboten bestehen: - 3 -
Wie Kabelnetzbetreiber müssen auch internetbasierte Dienste bei einer Weiterverbreitung von einer Vielzahl von Rechteinhabern jeweils Lizenzen für die betroffenen Urheberrechte erwerben. Innerhalb des zuvor skizzierten Rahmens ist abzuwägen, ob die in den 1980er Jahren erdachte SatCab-RL probate Mechanismen für eine zeitgerechte Regulierung internetbasierter Dienste im Rahmen eines Digitalen Europäischen Binnenmarkts zur Verfügung stellen kann. 2. Wirkungen der SatCab-RL für Satelliten- und Kabeldienste Die Erfüllung der angestrebten Zwecke der SatCab-RL ist in erster Linie empirisch zu beurteilen. Diese Zwecke sind: die Gewährung von Rechtssicherheit für die damals neuen Technologien und damit Sicherung von umfassendem Zugang zu Rundfunkangeboten angesichts der technischen Gegebenheiten der 1980er Jahre sowie einer angemessene Urhebervergütung. Hierfür werden die Stellungnahmen zur Konsultation von den betroffenen Akteuren (Urheber, Sender, Verwertungsgesellschaften, Kabelnetzbetreiber und Nutzer) Anhaltspunkte geben. Festzuhalten ist jedenfalls, dass Satelliten- und Kabeldienste seit Erlass der SatCab-RL einen hohen Verbreitungsgrad erreicht haben und heute wesentlich zur Versorgung der Endnutzer mit audiovisuellen Inhalten beitragen. Ob diese Regulierung auch künftig beibehalten werden soll, ist dabei weniger eine Frage des Urheberrechts, als vielmehr eine medienpolitische Weichenstellung, und stellt sich spätestens seit der Revision der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste 2010/13/EU, welche die Fernseh-RL mittlerweile abgelöst hat. Auch die SatCab-RL selbst weist in den Erwägungsgründen 4, 5 und 12 darauf hin, dass sie im Wesentlichen der urheberrechtlichen Flankierung der vorausgehenden medienpolitischen Regulierung dient, die inzwischen in der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste 2010/13/EU erfolgt ist. - 4 -
3. Nutzung der Regulierungsmodelle der SatCab-RL auch für internetbasierte Dienste? a) Unterschiede zwischen Satellit, Kabel und Internet Wie oben unter Ziffer 1. bereits ausgeführt, bestehen in der Europäischen Union bereits zahlreiche lineare und nicht-lineare Angebote wie Simulcasting, IPTV, Internetradio, Streaming, Catch-up-TV oder Video- und Audio-on-Demand. Zu klären ist, ob ein regulatorisches Eingreifen in diese einzelnen internetbasierten Dienste auf Unionsebene geboten ist. Eine zentrale Frage wird hierbei sein, ob internetbasierte Dienste vor ähnlichen Problemen stehen, die ein regulatorisches Eingreifen gerade mit den Mitteln der SatCab-RL erforderlich machen, um den Zugang zu grenzüberschreitenden audiovisuellen Medienangeboten zu sichern. Das von der SatCab-RL spezifisch adressierte technische Problem des Over-Spills kennen internetbasierte Dienste jedenfalls nicht. b) Anwendung des Ursprungslandprinzips für Internet-Nutzungen? Das Ursprungslandprinzip sollte das Problem des Over-Spills lösen und Satellitensendungen innerhalb der Europäischen Union erleichtern. Einen Over-Spill gibt es im Internet aber nicht; vielmehr sind internetbasierte Dienste strukturell auf grenzüberschreitende, weltweite Verbreitung angelegt. Deswegen gibt es, im Gegensatz zum EU-Satelliten, auch kein EU-Internet. Schließlich betrifft die Fiktion des Sendelandes ausschließlich den engen Anwendungsbereich der europäischen Satellitensendung. Alle anderen urheberrechtlichen Verwertungsrechte kennen diese Fiktion nicht; auch nicht das (allgemeine) Senderecht, aus dem die europäische Satellitensendung lediglich einen speziellen Ausschnitt darstellt. Würde etwa für den Livestream oder das On-Demand-Angebot eines Senders im Internet das Ursprungslandprinzip gelten, so wäre ein entsprechender Rechteerwerb aus wirtschaftlichen Gründen wohl nur in Kombination mit einem strikten Geoblocking denkbar: Denn die Rechteinhaber exklusiver Inhalte (z.b. Blockbuster- Spielfilme, Sport etc.) würden auch unter Geltung des Ursprungslandprinzips wenn überhaupt nur zum Preis von Weltrechten lizenzieren, wenn der Li- - 5 -
vestream oder das On-Demand-Angebot europa- und sogar weltweit verfügbar wären. Diese Preise wären, gerade für den Digitalen Europäischen Binnenmarkt, prohibitiv; vor allem kleinere europäische Unternehmen und Start-Ups könnten diese Weltrechte nicht bezahlen. Nur ein konsequentes Geoblocking also die technische Durchsetzung des Territorialitätsprinzips würde es ermöglichen, auch unter Geltung des Ursprungslandprinzips attraktive Inhalte zu finanzierbaren Preisen zu erwerben. Flächendeckendes Geoblocking lässt sich allerdings aus Sicht der Kommission mit der Zielsetzung eines Europäischen Digitalen Binnenmarkts kaum vereinbaren. Die Ausweitung des Ursprungslandprinzips erscheint daher derzeit nicht geboten. c) Anwendung des Rechteerwerbs nach dem Modell der Kabelweitersendung für Internet-Nutzungen? Die Ausweitung der Verwertungsgesellschaftenpflichtigkeit auf den Online-Bereich ist jedenfalls nur für solche Internet-Nutzungen erwägenswert, die ein der Kabelweitersendung vergleichbares Angebot bereithalten, d.h. die zeitgleiche, unveränderte und vollständige Weiterverbreitung von Rundfunk. Dies betrifft IPTV und den Overthe-Top-Service Web-Casting, also die Übertragung von Sendungen über das Internetprotokoll in geschlossenen Netzwerken bzw. über das offene Internet sowie möglicherweise mobile Anwendungen. Hierbei ist u.a. Folgendes zu beachten: Es ist vornehmlich eine wettbewerbs- und medienpolitische Entscheidung, ob solche Internet-Nutzungen durch die Ausweitung der Verwertungsgesellschaftenpflichtigkeit gefördert werden sollen. Die Ermöglichung von umfassendem und grenzüberschreitendem Zugang zu Rundfunkangeboten ist grundsätzlich wünschenswert. Die Weitersendung über Kabel und über Internet kann man insofern als vergleichbar ansehen, als wie bei der Kabelweitersendung eine Vielzahl von Nutzungsrechten an den weitergesendeten Programmen erworben werden müssen. Dieser Aufwand kann die Entwicklung entsprechender Geschäftsmodelle erschweren. - 6 -
Hinreichende Anzeichen für ein Marktversagen gibt es derzeit nicht. Offen ist zudem, welche Rolle lineare Programmangebote in Zukunft überhaupt und im Internet im Besonderen spielen werden. An diese linearen Programmangebote knüpft jedoch das Regulierungsmodell der Kabelweitersendung an. Die Verwertungsgesellschaftenpflichtigkeit beschneidet die ausschließlichen Rechte der Rechtsinhaber und bedarf deshalb der Rechtfertigung. Zu beachten wäre auch der Umfang der damit erleichterten Nutzungen. Bei der Überarbeitung der Richtlinie sollten auch die Bezüge zum Telekommunikationsrechtsrahmen und der hierfür geltenden Grundsätze der Technologieneutralität, der wettbewerbsrechtlichen Chancengleichheit sowie das Verbot der Diskriminierung berücksichtigt werden. Dabei ist aber sorgfältig zu prüfen, wie diese Grundsätze für die hier betroffenen Sachverhalte angewendet werden; insbesondere dürfen nur gleiche Sachverhalte auch gleich behandelt werden. Im Ergebnis sollten daher die Entwicklung der jeweiligen Programmangebote weiter beobachtet sowie die parallelen Diskussionen zur Revision der AVMD-Richtlinie und über die Plattformregulierung berücksichtigt werden. - 7 -