www.pwc.de/laender finanz benchmarking_2016 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 Eine Untersuchung der Länderfinanzen vor dem Hintergrund der Schuldenbremse. (Aktualisierung September 2016)
Eine Untersuchung der Länderfinanzen vor dem Hintergrund der Schuldenbremse. (Aktualisierung September 2016) PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 (Aktualisierung) Herausgegeben von der PricewaterhouseCoopers AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Von Peter Detemple, Yves Michels und Thorsten Schramm September 2016, 196 Seiten, 78 Abbildungen, 18 Tabellen, Softcover Alle Rechte vorbehalten. Vervielfältigungen, Mikroverfilmung, die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Medien sind ohne Zustimmung des Herausgebers nicht gestattet. Die Inhalte dieser Publikation sind zur Information unserer Mandanten bestimmt. Sie entsprechen dem Kenntnisstand der Autoren zum Zeitpunkt der Veröffentlichung. Für die Lösung einschlägiger Probleme greifen Sie bitte auf die in der Publikation angegebenen Quellen zurück oder wenden sich an die genannten Ansprechpartner. Meinungsbeiträge geben die Auffassung der einzelnen Autoren wieder. In den Grafiken kann es zu Rundungsdifferenzen kommen. Aus rechentechnischen Gründen können in den Tabellen Rundungsdifferenzen in Höhe von ± einer Einheit (Euro, % usw.) auftreten. September 2016 PricewaterhouseCoopers Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Alle Rechte vorbehalten. PwC bezeichnet in diesem Dokument die PricewaterhouseCoopers Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die eine Mitgliedsgesellschaft der PricewaterhouseCoopers International Limited (PwCIL) ist. Jede der Mitgliedsgesellschaften der PwCIL ist eine rechtlich selbstständige Gesellschaft.
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Vorwort zur Aktualisierung Vorwort zur Aktualisierung Im Juli 2016 haben wir das PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 vorgelegt und dabei darauf verwiesen, dass für das Jahr 2015 nur eine vorläufige Datenbasis zur Verfügung stand. In der Zwischenzeit liegen auch die Ergebnisse für die Auslaufperiode der Kassenstatistik, die Bevölkerungszahl der Länder zum 31.12.2015, die Schuldenstatistik zum 31.12.2015 und den Realsteuervergleich des Jahres 2015 vor. Im Unterschied zu den entsprechenden Veränderungen in früheren Jahren haben sich bei den aktualisierten Daten außerordentlich starke Veränderungen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite ergeben, die in einzelnen Ländern Beträge von über eine Mrd. Euro erreichen. Um die Ergebnisse der Studie belastbar zu halten, haben wir uns deshalb schon nach zwei Monaten zu einem Update entschlossen. Dies eröffnete auch die Möglichkeit, einige der zahlreichen Anregungen aus den Finanzministerien der Länder aufzugreifen und umzusetzen. So haben wir uns z. B. entschlossen, die Definition der Zinsbelastung zu ändern. Bisher sind dafür immer die gezahlten Zinsen an sonstige Bereiche verwendet worden. Die Zinseinnahmen von anderen Bereichen und die Zinszahlungen an und von öffentlichen Haushalten sind außen vor geblieben. Vor dem Hintergrund zunehmender Geldvermögensbestände aus Pensionsfonds und Versorgungsrückstellungen sowie der Herausbildung konzernähnlicher Finanzierungs strukturen zwischen Kern- und Extrahaushalten verwenden wir nunmehr als Zinsbelastung die Differenz aus allen gezahlten und allen erhaltenen Zinsen. In einzelnen Ländern reduziert sich auf diese Weise die dann noch berücksichtigte Zinsbelastung um über 50 %. Das Update ist natürlich auch dazu genutzt worden, um sprachliche Unschärfen oder rechnerischen Ungenauigkeiten (so z. B. bei der Bereinigung der Finanzierungssalden um finanzielle Transaktionen) zu korrigieren. Auch hier sind wir den Finanzministerien der Länder, mit denen wir uns in einem regen Austausch befinden, für ihre wertvollen Hinweise zu Dank verpflichtet. Alfred Höhn Leiter Öffentlicher Sektor 6 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Vorwort Vorwort Ich freue mich, Ihnen hiermit nur ein halbes Jahr nach Erscheinen des PwC Länderfinanz benchmarkings 2015 eine weitere Ausgabe unserer Länderfinanz serie präsentieren zu können. Nachdem in der Vorjahresstudie aufgrund fehlender Statistiken auf einen Vergleich der Kosten der einzelnen öffentlichen Ausgaben verzichten werden musste, hatten wir die Hoffnung, diese baldmöglichst nachliefern zu können. Mittlerweile hat sich jedoch abgezeichnet, dass das Statistische Bundesamt in diesem Jahr keine aktuelleren Daten vorlegen wird. Daher haben wir uns entschlossen, selbst auf die Orignialquellen dieser Statistik, die Haushaltsrechnungen der Länder, zurückzugreifen, um eine eigene Rechnungs statistik zum Gesamthaushalt der Länder zu erstellen. Diese möchten wir im Folgenden für das Jahr 2013 vorlegen. Daneben enthält unsere diesjährige Studie auch die gewohnte Analyse zu Stand und Perspektiven der Finanzsituation der Länder, in der zulässige Wachstumspfade für die Haushalte abgeleitet werden und die im bewährten PwC-Nachhaltigkeitsindex mündet. Wachstumspfade und Index berechnen wir in diesem Jahr erstmals auch auf Basis einer möglichen Neuregelung des föderalen Finanzausgleichs, entsprechend einem Vorschlag der Länder vom Dezember 2015. Insgesamt war 2015 ein Jahr, in dem die Länder- und Kommunalhaushalte trotz Flüchtlingskrise weiter gesundet sind. Die vorgelegten Reformvorschläge für den föderalen Finanzausgleich würden Länder- und Kommunalfinanzen weiter stärken. Selbst Länder wie Bremen und das Saarland könnten auf dieser Basis wieder Hoffnung schöpfen, die Schuldenbremse aus eigener Kraft einzuhalten. Auch in diesem Jahr danken wir den Unterstützern der Studie. Dies waren zum einen die Finanzministerien der Länder, die uns freundlicherweise dort Daten zur Verfügung gestellt haben, wo die veröffentlichten Haushaltsrechnungen nicht ausreichend waren. Besonders bedanken möchten wir uns zum anderen aber auch wieder bei Herrn Prof. Dr. Ingolf Deubel für seine wertvollen Beiträge. Wir wünschen Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre, Ihr Alfred Höhn Leiter Öffentlicher Sektor PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 7
Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis...10 Tabellenverzeichnis...14 A Ergebnisübersicht... 15 B Einleitung...18 C Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern... 20 1 Finanzierungssalden und Schulden in den Jahren 2012 bis 2015... 20 2 Bereinigte Finanzierungssalden im Jahr 2015... 24 3 Verfügbare und eingesetzte Finanzmassen im Jahr 2015... 28 4 Eingesetzte und verfügbare Finanzmassen nach Zinsen und Versorgung im Jahr 2015...31 5 Eingesetzte und verfügbare Finanzmassen nach Zinsen, Versorgung und Sachinvestitionen im Jahr 2015... 34 6 Eingesetzte und verfügbare Finanzmassen nach Zinsen, Versorgung, Sachinvestitionen und Sozialleistungen im Jahr 2015... 37 7 Verfügbare Finanz massen im Jahr 2020 und Konsolidierungs pfade...41 8 Verfügbare Finanz massen im Jahr 2020 nach Zinsen und Versorgung... 53 9 Der Einfluss der Sach investitionen auf die zulässigen Zuwächse der eingesetzten Finanz massen... 58 10 Auswirkungen anderer wirtschaftlicher Entwicklungen... 60 11 Auswirkungen einer Umsetzung des Länder vorschlags zur Neuordnung des Länderfinanzausgleichs... 62 12 Exkurs zur Gemeinde finanz kraft-bundes ergänzungs zuweisung... 73 D Die Kosten der öffentlichen Aufgaben im Vergleich...76 1 Landesaufgaben... 81 1.1 Polizei... 81 1.2 Rechtsschutz... 84 1.3 Hochschulen... 86 1.4 Finanzverwaltung... 90 1.5 Versorgung und Beihilfen... 93 2 Gemeinsame Aufgaben... 94 2.1 Politische Führung und zentrale Verwaltung... 94 2.2 Schulen... 98 2. 3 K u lt u r... 100 2.4 Soziales...102 2.5 Frühkindliche Bildung...106 2.6 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung...109 2.7 Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste...111 2.8 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten...114 8 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Inhaltsverzeichnis 2.9 Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen...117 2.10 Verkehrswesen...121 2.11 Grund-, Kapital- und Sondervermögen... 123 3 Ausgewählte kommunale Aufgaben... 125 3.1 Öffentliche Ordnung, Brandschutz, Katastrophen schutz... 125 3.2 Grundsicherung für Arbeitsuchende... 127 3.3 Jugendhilfe... 128 4 Sonstige Zuschussbedarfe... 130 E Länderprofile...131 1 Baden-Württemberg...131 2 Bayern... 134 3 Berlin... 138 4 Brandenburg...142 5 Bremen...145 6 Hamburg...148 7 Hessen...151 8 Mecklenburg-Vorpommern... 154 9 Niedersachsen...157 10 Nordrhein-Westfalen...160 11 Rheinland-Pfalz...163 12 Saarland...166 13 Sachsen...169 14 Sachsen-Anhalt...172 15 Schleswig-Holstein...176 16 Thüringen...179 F Die Nachhaltigkeit der Länder finanzen im Vergleich...182 Autoren...192 Ihre Ansprechpartner...193 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 9
Abbildungsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Abb. 1 Finanzierungssalden der Länder und ihrer Kommunen 2013 2015...21 Abb. 2 Schuldenstände der Länder und ihrer Kommunen 2013 2015... 23 Abb. 3 Bereinigung der Finanzierungssalden 2015... 26 Abb. 4 Verfügbare und eingesetze Finanzmassen 2015... 30 Abb. 5 Eingesetzte Finanzmassen nach Zinsen und Versorgung 2015... 33 Abb. 6 Abb. 7 Abb. 8 Eingesetzte Finanzmassen nach Zinsen, Versorgung und Sachinvestitionen 2015... 35 Eingesetzte Finanzmassen nach Zinsen, Versorgung, Sachinvestitionen und Sozialleistungen 2015... 39 Mehr-/Mindereinnahmen im Jahr 2020 aufgrund unterschiedlicher Hebe- bzw. Steuersätze bei den Realsteuern und der Grunderwerbsteuer... 44 Abb. 9 Schätzwerte für die Bevölkerungs entwicklung 2015 2020 in den Ländern... 46 Abb. 10 Gewinne bzw. Verluste im Finanz ausgleich des Jahres 2020 gegenüber einer proportionalen Verteilung des Bevölkerungs zuwachses auf die Länder...47 Abb. 11 Verfügbare Finanzmassen im Jahr 2020... 49 Abb. 12 Abb. 13 Abb. 14 Abb. 15 Abb. 16 Abb. 17 Zulässige jährliche Zuwächse der eingesetzten Finanzmassen bis zum Jahr 2020... 52 Verfügbare Finanzmassen nach Zinsen und Versorgung im Jahr 2020... 55 Zulässige jährliche Zuwächse der eingesetzten Finanzmassen nach Zinsen und Versorgung bis zum Jahr 2020... 57 Vergleich der zulässigen jährlichen realen Zuwächse der eingesetzten Finanzmassen nach Zinsen und Versorgung mit und ohne einheitliche Sachinvestitionsquoten bis zum Jahr 2020... 59 Die Auswirkungen alternativer wirtschaftlicher Entwicklungen auf die zulässigen jährlichen realen Zuwächse des Einsatzes an Finanzmassen nach Zinsen und Versorgung bis zum Jahr 2020...61 Finanzielle Auswirkungen des Ländermodells zur Reform des förderalen Finanzausgleichs vom 3. Dezember 2015 im Vergleich zum bisherigen System im Jahr 2020... 68 10 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Abbildungsverzeichnis Abb. 18 Abb. 18a Abb. 19 Zulässige jährliche reale Zuwächse der eingesetzten Finanzmassen nach Zinsen und Versorgung bis zum Jahr 2020 im bisherigen System und im Ländermodell vom 3. Dezember 2015... 70 Zulässige jährliche reale Zuwächse der eingesetzten Finanzmassen nach Zinsen, Versorgung und einheitlichen Sachinvestitionen bis zum Jahr 2020 im bisherigen System und im Ländermodell vom 3. Dezember 2015... 71 Die Auswirkungen der Gemeindefinanzkraft-BEZ auf die Finanzkraftreihenfolge der Länder 2015...74 Abb. 20 Zuschussbedarfe gesamt nach Aufgaben 2013... 78 Abb. 21 Zuschussbedarfe der Länder1 nach Aufgaben 2013... 79 Abb. 22 Zuschussbedarfe der Kommunen1 nach Aufgaben 2013... 80 Abb. 23 Polizei: Zuschussbedarf 2013... 82 Abb. 24 Polizei: Personaldichte 2013... 83 Abb. 25 Rechtsschutz: Zuschussbedarf 2013... 84 Abb. 26 Rechtsschutz: Zuschussbedarf der Teilbereiche 2013... 85 Abb. 27 Hochschulen: Zuschussbedarf 2013... 87 Abb. 28 Hochschulen: Studierendendichte 2013... 88 Abb. 29 Hochschulen: Zuschussbedarf 2013... 89 Abb. 30 Finanzverwaltung der Länder: Zuschussbedarf 2013... 91 Abb. 31 Finanzverwaltung der Länder: Personaldichte 2013... 92 Abb. 32 Versorgung und Beihilfen: Zuschussbedarf auf Landesebene 2013... 93 Abb. 33 Politische Führung und zentrale Verwaltung: Zuschussbedarf 2013... 95 Abb. 34 Politische Führung und zentrale Verwaltung: Personaldichte 2013... 97 Abb. 35 Schulen: Zuschussbedarf 2013... 98 Abb. 36 Schulen: Zuschussbedarf 2013... 99 Abb. 37 Kultur: Zuschussbedarf 2013...101 Abb. 38 Soziales: Verteilung der Zuschussbedarfe gesamt auf Teilaufgaben 2013...103 Abb. 39 Soziales: Zuschussbedarf 2013... 104 Abb. 40 Soziales: Nettoausgaben der Sozialhilfe nach Hilfearten 2013...105 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 11
Abbildungsverzeichnis Abb. 41 Frühkindliche Bildung: Zuschussbedarf 2013...107 Abb. 42 Frühkindliche Bildung: Zuschussbedarf 2013...108 Abb. 43 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung: Zuschussbedarf 2013...109 Abb. 44 Abb. 45 Abb. 46 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung: Zuschussbedarf der Teilbereiche 2013...110 Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste: Zuschussbedarf 2013...112 Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste: Zuschussbedarf der Teilbereiche 2013...113 Abb. 47 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten: Zuschussbedarf 2013...114 Abb. 48 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten: Zuschussbedarf der Teilbereiche 2013...115 Abb. 49 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten: Zuschussbedarf 2013...116 Abb. 50 Abb. 51 Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen: Zuschussbedarf 2013...117 Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen: Zuschussbedarf der Teilbereiche 2013...118 Abb. 52 Verkehr: Zuschussbedarf 2013...121 Abb. 53 Verkehr: Zuschussbedarf der Teilbereiche 2013... 122 Abb. 54 Grund-, Kapital- und Sondervermögen: Zuschussbedarf 2013... 124 Abb. 55 Abb. 56 Öffentliche Ordnung, Brandschutz, Katastrophenschutz: Zuschussbedarf 2013... 125 Öffentliche Ordnung, Brandschutz, Bevölkerungs- und Katastrophenschutz: Zuschussbedarf der Teilbereiche 2013... 126 Abb. 57 Grundsicherung für Arbeitsuchende: Zuschussbedarf 2013... 127 Abb. 58 Jugendhilfe: Zuschussbedarf 2013... 129 Abb. 59 Sonstiges: Zuschussbedarf 2013... 130 Abb. 60 Baden-Württemberg: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013... 133 Abb. 61 Bayern: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013... 136 Abb. 62 Berlin: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...140 12 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Abbildungsverzeichnis Abb. 63 Brandenburg: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...143 Abb. 64 Bremen: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...146 Abb. 65 Hamburg: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...149 Abb. 66 Hessen: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...152 Abb. 67 Mecklenburg-Vorpommern: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...155 Abb. 68 Niedersachsen: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013... 158 Abb. 69 Abb. 70 Nordrhein-Westfalen: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...161 Rheinland-Pfalz: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013... 164 Abb. 71 Saarland: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...167 Abb. 72 Sachsen: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...170 Abb. 73 Sachsen-Anhalt: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...174 Abb. 74 Schleswig-Holstein: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013...177 Abb. 75 Thüringen: Mehr- oder Minderzuschussbedarfe gesamt 2013... 180 Abb. 76 Abb. 77 Vergleich des relativen Einsatzes von Finanzmasse nach Zinsen und Versorgung in den Haushaltsjahren 2014 und 2015... 184 Projektion der relativen Verfügbarkeit von Finanzmasse nach Zinsen und Versorgung im Jahr 2020...185 Abb. 78 PwC-Nachhaltigkeitsindizes... 186 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 13
Tabellenverzeichnis Tabellenverzeichnis Tab. 1 Tab. 2 Regionalisierung der Anteile an den Steuereinnahmen des Jahres 2020... 43 Steckbrief Baden-Württemberg...131 Tab. 3 Steckbrief Bayern... 135 Tab. 4 Steckbrief Berlin... 138 Tab. 5 Tab. 6 Tab. 7 Tab. 8 Steckbrief Brandenburg...142 Steckbrief Bremen...145 Steckbrief Hamburg...148 Steckbrief Hessen...151 Tab. 9 Steckbrief Mecklenburg-Vorpommern... 154 Tab. 10 Tab. 11 Tab. 12 Tab. 13 Tab. 14 Tab. 15 Tab. 16 Tab. 17 Tab. 18 Steckbrief Niedersachsen...157 Nordrhein-Westfalen...160 Steckbrief Rheinland-Pfalz...163 Steckbrief Saarland...166 Steckbrief Sachsen...169 Steckbrief Sachsen-Anhalt...172 Steckbrief Schleswig-Holstein...176 Steckbrief Thüringen...179 Rangplätze der einzelnen Länder in den Nachhaltigkeitsindizes 2012 bis 2016...187 14 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Ergebnisübersicht A Ergebnisübersicht Die Finanz situation der Länder und Kommunen hat sich im Jahr 2015 in fast allen Bundes ländern trotz Flüchtlings krise weiter entspannt. Die Finanzierungs salden verbesserten sich in nahezu allen Ländern spürbar, wobei es oftmals die Kommunalebene war, die deutliche Fortschritte erzielte. Lediglich in Sachsen fiel der Gesamtfinanzierungs saldo von Land und Kommunen geringer aus als im Vorjahr. Bei der Betrachtung des bereinigten Finanzierungs saldos weisen nunmehr nur noch drei Bundes länder Haushalts defizite auf. Hierunter fallen zwei der fünf Empfänger von Konsolidierungs hilfen durch den Bund. Von den verbleibenden Ländern konnten insbesondere Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein im Gegensatz zu Berlin, wo der Effekt deutlich geringer ausfällt, sehr große Fortschritte erzielen. Betrachtet man die zulässigen jährlichen Zuwächse der eingesetzten Finanzmassen bis 2020 nach Abzug der voraussichtlichen Zins- und Versorgungsausgaben, wird die verbesserte Haushaltslage abermals deutlich. Nur die Bundesländer Sachsen-Anhalt und Bremen müssen darauf achten, die Zunahme ihres Mittel zuwachses unterhalb der im öffentlichen Sektor üblichen Preis steigerungs rate zu halten, und somit real einzusparen. Hinzu kommt das Saarland, dass sogar nominal jedes Jahr Mittel kürzen muss. In den meisten Bundes ländern stellt das weiterhin niedrige Niveau an Sachinvestitionen beispielsweise bei Straßen und Gebäuden ein Risiko für die nachhaltige Haushalts führung dar. Nur in Hamburg, Bayern und Baden- Württemberg liegen die Summen der Sach investitionen von Ländern und Kommunen jeweils über den bundesweit durchschnittlichen Abschreibungen. Weit unterdurchschnittlich ist vor allem die Quote in Berlin. Der auch in den anderen zwölf Ländern vorliegende Substanz verzehr führt zum Aufstau von Nachhol investitionen und birgt darüber hinaus die Gefahr von Einbußen bei der Wirtschafts kraft. Wollten alle Länder zumindest eine durchschnittliche Sachinvestitions quote erzielen, müssten neben Berlin insbesondere die Länder Bremen, Saarland, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz zusätzliche Einsparungen hinnehmen. In der Studie wurde auch untersucht, welche Auswirkungen eine günstigere oder ungünstigere wirtschaftliche Entwicklung auf die Konsolidierungspfade haben würde: Bei einer günstigeren Entwicklung würden die Ausgaben spielräume mit Ausnahme der von den dann zu erwartenden steigenden Zinsen besonders betroffenen Ländern Bremen und Saarland in allen anderen Ländern steigen. Bei einer schlechteren Entwicklung wäre es genau umgekehrt, wobei dann inbesondere Sachsen-Anhalt seine realen Ausgaben deutlich absenken müsste. Im PwC-Länder finanz benchmarking 2016 simulieren wir erstmals, wie sich eine mögliche Reform des föderalen Finanz ausgleichs auf die Finanz situation und Konsolidierungs pfade der Länder auswirken könnte. Grundlage hierfür ist das im Dezember 2015 vorgelegte Länder modell. Tatsächlich hätte dieses Modell eine spürbare positive Wirkung auf die zulässigen Ausgabenentwicklungs pfade aller Länder, wobei zum einen die neuen Flächen länder mit Ausnahme Brandenburgs stärker von der Reform profitieren würden als die alten. Zum anderen erhielten Bremen und das Saarland damit eine realistische Chance, die Schulden bremse einzuhalten. Keines der Länder wäre mehr zu zusätzlichen Spar anstrengungen gezwungen. PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 15
Ergebnisübersicht Kritisch anzumerken ist jedoch die Verteilungs wirkung der im Vorschlag neu geschaffenen Gemeinde finanzkraft-bundes ergänzungs zuweisungen (BEZ). Nach aktueller Ausgestaltung führt sie zu Übernivellierungen und Veränderungen in der Finanzkraft reihenfolge. Würde zum Beispiel die Gemeinde finanzkraft im Saarland um eine Million Euro zunehmen und in Brandenburg um eine Million Euro abnehmen, erhielte das Saarland im föderalen Finanz ausgleich 1,23 Millionen Euro weniger und Brandenburg 1,23 Millionen Euro mehr. Bei der Betrachtung der Aufgaben bereiche, die in diesem Jahr erstmals auf einer direkten Analyse der Haushalts rechnungen der Länder für das Jahr 2013 und nicht auf den Rechnungs ergebnissen des Statistischen Bundes amts beruht, zeigen sich die Ursachen für die Ausgaben unterschiede zwischen den Ländern. Bei den Landes aufgaben erklären sich Ausgaben unterschiede in den Bereichen Polizei und Finanz verwaltung primär durch die unterschiedlich hohen Personaldichten. Diesbezüglich sind insbesondere die neuen Länder, die in der Vergangenheit hohe Einwohner verluste hinnehmen mussten und ihre Personal ausstattung nicht entsprechend angepasst haben, vergleichsweise hoch belastet. Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der Personal situation im Rechts schutz. Im Bereich Hoch schulen spielt die Studierenden dichte und hier insbesondere die Dichte der Medizin studenten eine entscheidende Rolle. Hier sind Berlin, Hamburg und Hessen besonders belastet, während Brandenburg und Schleswig-Holstein von der Nachbarschaft zu den Stadtstaaten profitieren. Auch bei der gleichermaßen staatlichen wie kommunalen Aufgabe der politischen Führung und zentralen Verwaltung spielen Personal dichte und Einwohner verluste eine große Rolle, während in dem finanziell mit Abstand bedeutendsten Bereich, den Schulen, die Schülerzahl ein entscheidender Faktor ist. Hier weisen die Zuschussbedarfe je Schüler eine hohe Varianz auf, mit Sachsen-Anhalt, Thüringen und Hamburg an der Spitze und Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg am Ende der Skala. Hohe Varianzen finden sich ebenso bei den Kultur ausgaben, die maßgeblich von den finanziellen Spiel räumen der Kommunen abhängen, gleichwohl aber auch in den Stadt staaten hoch ausfallen. Der finanziell zweitwichtigste Bereich Soziales (Sozialhilfe und sonstige soziale Aufgaben) ist weiterhin durch große Ausgaben unterschiede bei der Eingliederungs hilfe für behinderte Menschen sowie den Hilfen zur Pflege geprägt und weist ungebremst hohe Wachstums raten auf. Auch in der frühkindlichen Bildung steigen die Zuschuss bedarfe weiterhin an. Hier schließen die alten Länder hinsichtlich des Ausbau stands bei der Kindertagesbetreuung zunehmend zum dem guten Ausbau stand der neuen Ländern auf. Sie bilden dabei aber Strukturen aus, die bezogen auf die betreuten Kinder, deutlich kostenintensiver sind als in den neuen Ländern. Große Varianzen gibt es auch in den Sammel bereichen Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung, Wohnungs wesen, Städtebau, Raum ordnung und kommunale Gemeinschafts dienste, Ernährung, Land wirtschaft und Forsten, Energie- und Wasser wirtschaft, Gewerbe, Dienst leistungen sowie Verkehrs wesen. In fast allen diesen Bereichen spielt die Einnahme situation eine große Rolle bei den Unterschieden in den Zuschuss bedarfen. Dies betrifft zum einen die Einnahmen aus EU-Förder programmen, die sich ungleichmäßig auf die Förder periode verteilen und vor allem (aber nicht nur) die neuen Länder betreffen, aber auch die Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung wie Energie- und Wasser versorgung oder öffentlichem Personen nahverkehr (ÖPNV). Dabei wird immer mehr spürbar, dass die Geschäftsmodelle öffentlicher Anbieter zunehmend unter Druck geraten. 16 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Ergebnisübersicht Bei den vorwiegend kommunalen Aufgaben zeichnet sich der Bereich Öffentliche Ordnung, Brandschutz, Bevölkerungs- und Katastrophen schutz mit wenigen Ausnahmen, bei denen zum Teil Zuordnungs probleme vermutet werden können, durch eine einigermaßen gleichmäßige Verteilung der Zuschuss bedarfe aus. Hingegen unterscheiden sich die Ausgaben bei der Grund sicherung für Arbeitsuchende wiederum sehr deutlich. Hier steht Berlin unangefochten an der Spitze; Bayern und Baden-Württemberg haben in diesem Bereich die geringsten Ausgaben. Dies liegt insbesondere an der sehr unterschiedlichen Arbeitslosenbzw. SGB II Quote in den einzelnen Ländern, die erfreulicherweise jedoch überall rückgängig ist. Bei der Jugend hilfe hingegen existieren, ähnlich wie in der Sozialhilfe, große Unterschiede hinsichtlich der Zuschuss bedarfe, ohne dass diese jedoch unmittelbar auf Unterschiede in der Sozial struktur oder unterschiedliche Anteile junger Menschen zurückzuführen wären. Aufgaben profile und Kennzahlen steck briefe werden für jedes Bundes land im Rahmen der Studie in Form von Länder profilen zusammengefasst. Der abschließende PwC-Nachhaltigkeitsindex, der das Verhältnis von heute eingesetzten Mitteln zu im Jahr 2020 verfügbaren Mitteln (nach Zinsen und Versorgung) im Vergleich zum Durchschnitt der alten Flächen länder abbildet und damit die relative Finanz position der Länder darstellt, weist in einigen Fällen starke Verschiebungen verglichen mit dem Vorjahr auf. Im Index am stärksten verbessert haben sich Hessen (+4,8 Punkte und Verbesserung um 6 Plätze), Sachsen-Anhalt (+4,0 Punkte bei unverändertem Rangplatz), Thüringen (+2,9 Punkte und Verbesserung um einen Platz) und Sachsen (+2,2 Punkte und Verbesserung um 2 Plätze). Am stärksten verschlechtert haben sich Baden-Württemberg ( 2,2 Punkte und Verlust von 2 Plätzen), Schleswig-Holstein ( 1,7 Punkte und Verlust von 2 Plätzen) und Nordrhein-Westfalen ( 1,3 Punkte und Verlust von 3 Plätzen). Bayern führt weiterhin mit Abstand die Nachhaltigkeits rangliste an, während Bremen und das Saarland erneut ebenfalls mit Abstand die Schluss positionen einnehmen. Beide würden jedoch bei einer Umsetzung des vorliegenden Reform vorschlags zum föderalen Finanz ausgleich wieder dicht an das Hauptfeld heranrücken. Im Vergleich der PwC-Länderfinanzbenchmarkings 2012 bis 2016 wird sehr deutlich, dass sich zum einen die Finanz situation der Länder und ihrer Kommunen in diesem Zeitraum erheblich verbessert hat. Zum anderen haben sich auch die Unterschiede zwischen den Ländern deutlich verringert. Diese zunehmende Konvergenz der Länder finanzen kann als großer finanzpolitischer Erfolg angesehen werden. Ohne die im Jahr 2009 im Grundgesetz verankerte Schulden bremse und die Übergangs regelung, diese Vorgabe bis spätestens 2020 einzuhalten, wäre ein solcher Erfolg nicht vorstellbar. Peter Detemple Yves Michels Thorsten Schramm PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 17
Einleitung B Einleitung Mit dem jährlichen PwC-Länder finanz benchmarking wollen wir die Bundes länder auf dem Weg zur Einhaltung der ab dem Jahr 2020 geltenden Schulden bremse begleiten. Das vorliegende, nunmehr fünfte PwC-Länder finanz benchmarking, verfolgt dabei im Wesentlichen zwei Ziele: Zum Ersten soll skizziert werden, wie groß die Herausforderungen sind, vor denen die einzelnen Länder auf dem Weg zum Erreichen der Schulden bremse stehen, und wie sich die voraussichtliche Einnahme situation der Länder im Jahr 2020 im Vergleich darstellt. Grundlage hierfür sind die Kern- und Extrahaushalte der Länder und Kommunen entsprechend der Kassen statistik des Statistischen Bundesamts mit Stand vom August 2016 und damit unter Einbeziehung der auf der Länder ebene besonders bedeutsamen Auslauf periode. Dabei werden die Kommunen systematisch miteinbezogen, da diese staatsrechtlich betrachtet Teile der Länder sind und diese daher letztlich finanziell für sie einstehen müssen. Zudem sieht die Brüsseler Übereinkunft zum Fiskalpakt ausgeglichene Haushalte auf gesamtstaatlicher Ebene vor, sodass schon deshalb die Kommunen mitberücksichtigt werden müssen. Dies ist auch vor dem Hintergrund notwendig, dass die Arbeits teilung zwischen den Ländern und den Kommunen sehr unterschiedlich erfolgt und ohne eine aggregierte Betrachtung massive Vergleichs störungen entstehen würden. Wie schon im Vorjahr werden bei der Betrachtung der Finanz situation und der notwendigen Konsolidierungs fragen die Sach investitionen gesondert betrachtet, da diese Aufschluss über die Nach haltigkeit der Haus halte bzw. den Substanz erhalt öffentlicher Infra strukturen zulassen. Zudem werden verschiedene Simulationsrechnungen durchgeführt, um die Auswirkungen volks wirtschaftlich günstigerer bzw. ungünstigerer Entwicklungen abzuschätzen. Letzteres gewinnt insbesondere vor dem Hinter grund eventueller negativer Einflüsse durch den möglichen Brexit an Bedeutung. In diesem Jahr führen wir zudem erstmals eine Berechnung der Konsolidierungs pfade für das Szenario nach einer möglichen Reform des föderalen Finanz ausgleichs durch. Grundlage hierfür ist das im vergangenen Dezember vorgelegte Länder modell. Ergänzt wird die Berechnung durch einen Exkurs zur Wirkung der darin neu geplanten Gemeinde finanzkraft-bez, die nach unserer Einschätzung nicht system konform ist. Diese Beschreibung von Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen erfolgt in Kapitel C. Zum Zweiten sollen auf Basis eines Länder vergleichs die Finanz bedarfe der Länder und Kommunen in den einzelnen Politik feldern der Länder dargestellt werden. Dieser Vergleich zeigt auf, wo einzelne Bundes länder teurer oder günstiger sind als andere und bietet somit Ansätze für konkrete Konsolidierungs bemühungen. 18 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Einleitung In der Vergangenheit konnte dieser Vergleich auf Basis der Rechnungs ergebnisse des Statistischen Bundes amts erstellt werden. Aufgrund einer Statistik umstellung wurden jedoch seit dem PwC-Länder finanz benchmarking 2014 keine neueren Zahlen seitens des Statistischen Bundes amts bis zum Redaktions schluss dieser Studie veröffentlicht. Um dennoch den Aufgaben vergleich durchführen zu können, haben wir direkt auf die Haushalts rechnungen der Länder zurückgegriffen, die wir gegebenenfalls durch Abfragen bei den Finanz ministerien ergänzt haben. In Bezug auf die Gemeinde ebene konnten wir die Rechnungs ergebnisse der Kernhaushalte der Gemeinden und Gemeinde verbände für das Jahr 2013 in der Fassung vom August 2015 verwenden. Die Aufgaben vergleiche erfolgen dementsprechend nur auf der Ebene der Kern haushalte. Aufgrund einer Umstellung in der Funktionskennziffer systematik im Rechnungs jahr, innerhalb derer die Aufgaben in den Haushalts rechnungen klassifiziert werden, sind die Zahlen mit denen der Vorjahre nur eingeschränkt vergleichbar, weshalb auf solche Vorjahres vergleiche verzichtet wurde. Die Gegen überstellungen nach Aufgaben bereichen finden sich im Kapitel D. In Kapitel E werden die gewonnenen Erkenntnisse noch einmal in einzelnen Länderprofilen zusammengefasst. In Kapitel F am Ende der Studie findet sich das bewährte PwC-Nachhaltigkeits ranking, welches die relative Finanz position der Länder und ihrer Kommunen in Kenn zahlen widerspiegelt. PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 19
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern C Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern 1 Finanzierungssalden und Schulden in den Jahren 2012 bis 2015 Der wichtigste und am häufigsten verwendete Indikator zur Beurteilung der aktuellen Finanz situation einer Gebiets körperschaft in der Abgrenzung der Finanz statistik ist der Finanzierungs saldo. Er ist als Differenz der bereinigten Einnahmen und Ausgaben zuzüglich des Saldos der haushalts technischen Verrechnungen definiert. Der Finanzierungs saldo ist deshalb eine wesentliche Kenngröße zur Beurteilung der Frage, ob Deutschland insgesamt sowie die einzelnen Länder und ihre Kommunen die Ziele der im Grund gesetz verankerten Schulden bremse einhalten. Die höchsten Finanzierungs überschüsse haben im Jahr 2015 die neuen Länder Mecklenburg-Vorpommern mit 432 Euro pro Einwohner, Sachsen-Anhalt mit 395 Euro und Brandenburg mit 343 Euro pro Einwohner erzielt. Auch die beiden anderen neuen Länder Sachsen mit 295 Euro pro Einwohner und Thüringen mit 228 Euro konnten hohe Über schüsse erwirtschaften. Nur Berlin mit einem Überschuss von 295 Euro und Bayern mit 277 Euro pro Einwohner haben ähnlich gute Ergebnisse erzielt und konnten damit die Plätze fünf und sechs belegen. Von den übrigen neun Ländern erwirtschafteten Niedersachsen mit 136 Euro pro Einwohner, Hamburg mit 95 Euro, Schleswig-Holstein mit 82 Euro und Baden- Württemberg mit 9 Euro pro Einwohner einen Überschuss. Bremen, das Saarland, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Hessen konnten dagegen wie schon in den Vorjahren ihre Haushalte nicht ohne neue Schulden bzw. Entnahmen aus Rücklagen ausgleichen. Dennoch gelang es auch diesen Ländern, ihr Defizit gegenüber dem Vorjahr in erheblicher Weise zu verringern. 20 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 1 Finanzierungssalden der Länder und ihrer Kommunen 2013 2015 in je Einwohner gesamt Land Kommunen Bremen 452 679 759 Saarland 444 743 805 189 485 483 255 259 287 Rheinland- Pfalz 114 241 199 131 144 134 97 83 17 Nordrhein- Westfalen 90 166 157 57 78 153 33 88 9 Hessen 48 192 286 21 120 103 27 72 183 Baden- Württemberg 49 9 8 74 21 77 82 30 201 alte Flächenländer 41 42 34 27 48 0 14 34 17 Schleswig- Holstein 102 8 82 76 90 46 8 25 71 Hamburg 331 95 57 Niedersachsen 7 52 136 10 31 37 100 3 87 Thüringen 228 189 222 117 99 188 10 42 11 Bayern 277 274 281 166 158 181 111 116 91 Berlin 295 295 207 Sachsen 295 312 296 253 301 213 1 83 74 Brandenburg 343 218 369 225 172 314 118 46 14 Sachsen- Anhalt 395 94 168 312 95 107 111 89 17 Mecklenburg- Vorpommern 432 185 269 351 180 264 208 81 5 2015 2014 2013 Quellen: Statistisches Bundesamt, PwC. PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 21
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Den größten Konsolidierungs fortschritt erzielte dabei das Saarland, das sein Defizit von 743 Euro auf 444 Euro pro Einwohner reduzieren konnte. Auch Bremen konnte sein Defizit von 679 Euro auf 452 Euro deutlich verringern, ist aber dennoch wegen der noch größeren Verbesserung im Saarland auf den letzten Platz der 16 Länder gefallen. In der Gesamt betrachtung aller Bundesländer konnte der Überschuss von 10 Euro im Jahr 2014 auf 88 Euro pro Einwohner im Jahr 2015 verbessert werden. In den alten Flächen ländern kam es zu einer Verbesserung von 41 Euro auf 34 Euro pro Einwohner und in den neuen Flächen ländern von 217 Euro auf 328 Euro pro Einwohner. Vergleicht man in den dreizehn Flächen ländern die Finanzierungs salden der Landes ebene mit denen der kommunalen Ebene, so ist zunächst festzustellen, dass in fünf Flächen ländern die Landes ebene und in vier die kommunale Ebene Defizite aufweist. Nur in drei Ländern, nämlich dem Saarland, Nordrhein-Westfalen und Hessen, sind beide Ebenen defizitär, wobei im Saarland und in Hessen die kommunale Ebene sogar noch höhere Defizite verzeichnet als die Landes ebene. Im Saarland beträgt das Defizit der Kommunen 255 Euro pro Einwohner und das des Landes 189 Euro pro Einwohner. In Hessen liegt das Defizit auf der kommunalen Ebene bei 27 Euro und auf der Landes ebene bei 21 Euro pro Einwohner. Relativ ungünstig ist die kommunale Situation auch in Schleswig-Holstein. Während die Landes ebene einen Über schuss von 90 Euro pro Einwohner erzielt hat, ist die kommunale Ebene mit 8 Euro pro Einwohner im Defizit. Umgekehrt stellt sich die Situation in Baden-Württemberg dar. Hier haben die Kommunen einen Überschuss von 82 Euro pro Einwohner erwirtschaftet, während der Landes haushalt ein Defizit von 74 Euro pro Einwohner ausweist. Es handelt sich dabei nicht um ein singuläres Ereignis, da der Landes haushalt auch in den vier Jahren von 2012 bis 2015 defizitär war, während die Kommunen jeweils beachtliche Über schüsse erwirtschaften konnten. Interessant ist die sich hier abzeichnende weitere Gesundung der öffentlichen Finanzen auch vor dem Hinter grund der im Jahr 2015 beginnenden Flüchtlingskrise. Wie weiter hinten noch gezeigt wird, kam es zwar im Jahr 2015 zu überdurchschnittlichen Ausgabe anstiegen, diese wurden jedoch durch eine noch günstigere Einnahme entwicklung mehr als kompensiert. Eine möglicherweise befürchtete besondere Belastung der Länder- und Kommunalhaus halte blieb also zumindest für das Jahr 2015 noch aus. Vergleicht man die Verschuldung der einzelnen Länder und ihrer Kommunen mit ihren aktuellen Finanzierungssalden, so ergibt sich ein ganz ähnliches Bild. Wie schon in den Vorjahren weisen die Länder Bremen bei den Stadtstaaten und das Saarland bei den Flächenländern eine extrem hohe Verschuldung auf. In Bremen lag der Schuldenstand im Jahr 2015 mit 32.735 Euro pro Einwohner fast doppelt so hoch wie im Durchschnitt (16.640 Euro) der Stadtstaaten Berlin und Hamburg. Auch das Saarland hatte mit 18.019 Euro pro Einwohner einen mehr als doppelt so hohen Schulden stand wie der Durch schnitt der übrigen Flächen länder mit 8.452 Euro. Selbst beim aktuell extrem niedrigen Zins satz von durchschnittlich rund 2,5 %, den Länder und Kommunen derzeit für Kredite aufbringen müssen, ergeben sich für das Saarland im Vergleich zu den übrigen Flächen ländern Mehrausgaben von rund 250 Euro pro Einwohner und in Bremen im Vergleich zu Berlin und Hamburg sogar von rund 440 Euro pro Einwohner. Umgekehrt müssen die besonders niedrig verschuldeten Länder Sachsen mit einer Verschuldung von 1.613 Euro und Bayern mit 2.777 Euro pro Einwohner erheblich weniger für Zinsen aufwenden als der Durchschnitt der übrigen Flächenländer. 22 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 2 Schuldenstände der Länder und ihrer Kommunen 2013 2015 in je Einwohner gesamt Land Kommunen Bremen 32.735 31.299 30.615 Saarland 18.019 17.647 16.860 14.205 13.982 13.592 3.814 3.665 3.268 Berlin 16.849 17.347 17.799 Hamburg 16.227 16.148 14.393 Nordrhein- Westfalen 13.576 13.558 13.669 10.459 10.598 10.810 3.117 2.959 2.859 Rheinland- Pfalz 11.331 11.309 11.223 8.198 8.188 8.246 3.133 3.121 2.977 Schleswig- Holstein 11.230 11.372 11.281 9.736 9.897 9.840 1.494 1.476 1.442 Sachsen- Anhalt 10.669 10.475 10.373 9.297 9.068 8.979 1.372 1.406 1.395 Hessen 10.074 10.370 9.683 6.968 7.267 6.673 3.106 3.103 3.010 Niedersachsen 9.332 8.917 8.843 7.737 7.319 7.254 1.595 1.598 1.589 alte Flächenländer 9.000 9.087 9.165 6.940 7.091 7.230 2.061 1.996 1.935 Thüringen 8.580 8.682 8.819 7.263 7.304 7.394 1.317 1.378 1.425 Brandenburg 8.194 8.283 8.526 7.356 7.431 7.658 838 852 868 Mecklenburg- Vorpommern 7.218 7.340 7.399 5.942 6.101 6.204 1.276 1.239 1.195 Baden- Württemberg 5.717 6.058 6.661 4.928 5.387 6.029 789 670 632 Bayern 2.777 3.026 3.200 1.666 1.907 2.083 1.110 1.119 1.117 Sachsen 1.613 1.846 2.086 566 777 1.018 1.047 1.069 1.068 2015 2014 2013 Quellen: Statistisches Bundesamt, PwC. PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 23
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Die Aufteilung der jeweiligen Schulden in den Flächen ländern zwischen der Landesebene und der kommunalen Ebene ist äußerst heterogen. Mit einer Verschuldung von lediglich 789 Euro pro Einwohner stehen die Kommunen in Baden-Württemberg am besten da. Auch relativ gesehen liegt hier der Anteil an der konsolidierten Verschuldung von Land und Kommunen mit 13,8 % deutlich unter dem Durch schnitt der alten Flächen länder von 22,9 %. Mit einer Verschuldung von 838 Euro pro Einwohner, aber einem Anteil an der konsolidierten Verschuldung von nur 10,2 % stehen die Kommunen in Brandenburg bei relativer Betrachtung am besten da. Demgegenüber sind die Kommunen im Saarland mit 3.814 Euro pro Einwohner am höchsten verschuldet. Mit 21,2 % liegt ihr Anteil an der konsolidierten Verschuldung allerdings noch unterhalb des durchschnittlichen Wertes der alten Flächen länder von 22,9 %. Weit über durch schnittlich sind auch die Kommunen in Hessen mit 3.106 Euro pro Einwohner bei einem Anteil von 30,8 %, in Rheinland-Pfalz mit 3.133 Euro pro Einwohner und einem Anteil von 27,6 % sowie Nordrhein-Westfalen mit 3.117 Euro pro Einwohner bei einem Anteil von 23,0 % mit Schulden belastet. Demgegenüber weisen die Kommunen der übrigen Flächenländer eine deutlich unter durchschnittliche Verschuldung zwischen 1.047 Euro pro Einwohner in Sachsen und 1.595 Euro in Niedersachsen auf. Dabei ist auffällig, dass nur in Sachsen die Kommunen mit 1.047 Euro pro Einwohner höher verschuldet sind als die Landes ebene mit 566 Euro pro Einwohner. Beide Schulden stände liegen damit jedoch weit unter halb der jeweiligen Durchschnitts werte der 13 Flächen länder. 2 Bereinigte Finanzierungssalden im Jahr 2015 In der Volks wirtschaftlichen Gesamt rechnung (VGR) und bei internationalen Vergleichen wie zum Beispiel dem europäischen Fiskal pakt folgt die Abgrenzung der Finanzierungs salden einem anderen Konzept als in der Finanz statistik. Die beiden wesentlichen Unterschiede liegen darin, dass in der VGR eine Bereinigung um den Saldo der finanziellen Transaktionen erfolgt und Perioden verschiebungen berücksichtigt werden. Der Saldo der finanziellen Transaktionen berechnet sich dabei aus der Summe der Salden aus Darlehens rückflüssen und Darlehens vergaben, Veräußerung und Erwerb von Beteiligungen sowie Schulden aufnahmen und Schuld entilgungen bei öffentlichen Haushalten. Diese Daten können der Finanz statistik entnommen werden. Ein hoher negativer Saldo bedeutet im Ergebnis einen Aufbau von Finanz vermögen, während ein positiver Saldo als Abbau von Finanz vermögen interpretiert wird. Es kommt allerdings immer wieder vor, dass als nachrangig deklarierte Darlehen an öffentliche Unternehmen oder Beteiligungs erwerbe bzw. Kapital aufstockungen gar nicht dem Vermögens aufbau dienen, sondern betriebswirtschaftlich als Verlust ausgleich anzusehen sind. Vor diesem Hintergrund ist eine schematische Übernahme und Bereinigung um den Saldo der finanziellen Trans aktionen nicht unproblematisch. 24 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Methodisch noch sehr viel schwieriger ist die Erfassung und Berücksichtigung von Perioden verschiebungen, denn hier liefert die Finanz statistik nur in sehr eingeschränkter Form die notwendigen Daten. Dies gilt insbesondere auf der Ebene der einzelnen Länder und ihrer Kommunen. Aus Vereinfachungs gründen hat sich der Stabilitätsrat, der in Deutschland seit Einführung der Schulden bremse die Haushalts führung von Bund und Ländern überwacht, deshalb darauf geeinigt, lediglich die Phasen verschiebungen im föderalen Finanz ausgleich zu berücksichtigen. Diese ergeben sich dadurch, dass der steuer kraft abhängige Zahlungs verkehr im föderalen Finanz ausgleich im IV. Quartal eines jeden Jahres jeweils nur als Abschlags zahlung anzusehen ist. Erst wenn die endgültigen Steuer kraft zahlen eines Jahres vorliegen, kann die entsprechende Abrechnung erfolgen. Die sich dabei ergebenden Differenzen zu den in der Finanz statistik berücksichtigten Werten können durchaus eine beachtliche Größenordnung erreichen. So hat zum Beispiel Bremen im Jahr 2015 immerhin 84 Euro pro Einwohner zu viel erhalten und Berlin 64 Euro pro Einwohner zu wenig. Durch die vorgenommene Bereinigung kommt es natürlich in der konsolidierten Betrachtung von Ländern und Kommunen auch zu Verschiebungen in der Rang folge. PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 25
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 3 Bereinigung der Finanzierungssalden 2015 in je Einwohner Finanzierungssaldo laut Kassenstatistik Saldo der finanziellen Transaktionen Phasenverschiebung im Finanzausgleich bereinigter Finanzierungssaldo Bremen 452 6 84 529 Saarland 444 15 18 447 Nordrhein- Westfalen 90 91 1 0 Hessen 48 82 11 45 Rheinland- Pfalz 114 128 48 61 Hamburg 95 22 12 62 Baden- Württemberg 9 82 8 99 Schleswig- Holstein 82 23 2 103 Niedersachsen 136 6 35 108 alte Flächenländer 34 73 1 108 Thüringen 228 34 3 266 Brandenburg 343 21 10 323 Bayern 277 73 4 353 Mecklenburg- Vorpommern 432 17 45 370 Berlin 295 22 64 381 Sachsen 295 111 11 395 Sachsen- Anhalt 395 33 5 424 Quellen: Stabilitätsrat, PwC. Mecklenburg-Vorpommern belegte beim unbereinigten Finanzierungs saldo mit einem Überschuss von 432 Euro pro Einwohner mit deutlichem Abstand den ersten Platz. Da allerdings der Saldo der finanziellen Transaktionen bei 17 Euro pro Einwohner lag und im Finanz ausgleich eine Über zahlung von 45 Euro erfolgt war, ergibt sich ein bereinigter Finanzierungs saldo von 370 Euro pro Einwohner. Damit erreicht Mecklenburg-Vorpommern nur noch den vierten Platz. Demgegenüber verbessert Sachsen seinen Finanzierungs saldo durch die Bereinigung um 100 Euro von 295 Euro pro Einwohner auf 395 Euro und steigt von Platz 6 auf Platz 2. 26 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Den größten bereinigten Finanzierungs überschuss weist Sachsen-Anhalt auf. Bei einer genaueren Betrachtung dieses Ergebnisses wird jedoch deutlich, dass das Land von einer nicht berücksichtigten massiven Phasen verschiebung bei den Zahlungen aus europäischen Fonds profitiert. So erhielt Sachsen-Anhalt im Jahr 2015 erhebliche Nach zahlungen für mehrere Vorjahre. Die Mehr einnahmen gegenüber einer durchschnittlichen Jahres tranche der EU-Förder periode 2014 bis 2020 lagen bei 256 Millionen Euro bzw. bei rund 115 Euro je Einwohner. Nehme man stattdessen was allerdings auch in der Abgrenzung der VGR nicht geschieht bei den Zahlungen aus europäischen Fonds eine perioden gerechte Zuordnung vor, hätte Sachsen-Anhalt mit einem bereinigten Finanzierungs überschuss von 318 Euro pro Einwohner immer noch sein bisher bestes Ergebnis erzielt. Würde man in allen neuen Bundes ländern einschließlich Berlin die tatsächlichen Zahlungen der Europäischen Union (EU) im Jahr 2015 perioden gerecht durch jeweils 1/7 der für die Förder periode 2014 bis 2020 vorgesehenen gesamten Mittel ersetzen, so hätte Sachsen mit 387 Euro pro Einwohner den höchsten Über schuss erzielt. 1 Folgen würden Berlin mit 359 Euro, Bayern mit 353 Euro, Thüringen mit 345 Euro, Mecklenburg-Vorpommern mit 325 Euro, Sachsen-Anhalt mit 318 Euro und Brandenburg mit 316 Euro pro Einwohner. Angesichts eines durchschnittlichen bereinigten Finanzierungs überschusses der alten Flächen länder von 108 Euro pro Einwohner kann dennoch festgestellt werden, dass die aktuelle Finanz situation aller fünf neuen Flächen länder wesentlich besser ist als die der alten Flächen länder und der Stadt staaten Hamburg mit einem Überschuss von 62 Euro und Bremen mit einem bereinigten Defizit von 529 Euro pro Einwohner. Nachdem in Bremen in den Vorjahren bemerkenswerte Konsolidierungs fortschritte erzielt wurden, ist es hier im Jahr 2015 wieder zu einer deutlichen Verschlechterung gekommen, denn 2014 fiel das bereinigte Defizit mit 348 Euro pro Einwohner noch um 171 Euro günstiger aus als im Jahr 2015. Dagegen gestaltet sich die Situation des Saarlandes mit einem bereinigten Defizit von 447 Euro pro Einwohner deutlich besser als im Jahr 2014, in welchem das bereinigte Defizit noch 538 Euro pro Einwohner betrug. Dennoch bleibt der Haushalt des Landes weiterhin hoch defizitär. Unter den übrigen alten Flächen ländern weist nur noch Nordrhein Westfalen mit 0,43 Euro pro Einwohner (Vorjahr 80 Euro) ein minimales Defizit auf. Alle anderen Länder haben dagegen im Jahr 2015 bei bereinigter Betrachtung einen Überschuss erzielt. Bemerkenswert ist dabei insbesondere die Entwicklung in Hessen und in Rheinland-Pfalz. Hessen hatte im Jahr 2014 ein bereinigtes Defizit von 120 Euro und Rheinland-Pfalz eines von 99 Euro pro Einwohner. In 2015 kann Hessen dagegen einen Überschuss von 45 Euro und Rheinland-Pfalz sogar einen von 61 Euro pro Einwohner verzeichnen. 1 Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich auch die Verwendung der Mittel nicht gleichmäßig über die Förderperiode verteilt. PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016 27
Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern 3 Verfügbare und eingesetzte Finanzmassen im Jahr 2015 Ein hoher Finanzierungs überschuss deutet nicht zwingend auf eine besonders ausgeprägte Sparsamkeit hin und ein hohes Defizit ist nicht unbedingt auf ein verschwenderisches Ausgabe verhalten zurückzuführen. Denn trotz des relativ hohen Ausgleichs grades des föderalen Finanz ausgleichs bestehen zwischen den Ländern und ihren Kommunen erhebliche Unterschiede in der Ausstattung mit finanziellen Mitteln. Als verfügbare Finanz masse soll dabei im Folgenden die Summe aus allen Steuereinnahmen nach der Umverteilung durch den föderalen Finanz ausgleich und allen weiteren Zahlungen des Bundes und der EU verstanden werden. Einnahmen aus Gebühren und Entgelten sowie aus wirtschaftlicher Betätigung bleiben bei dieser Betrachtung außen vor. Wegen der Perioden verschiebungen im Länderfinanzausgleich erfolgt allerdings eine Korrektur bezüglich der zumeist erst zum Ende des Folgejahres zu erwartenden Abrechnungen im Finanz ausgleich. Im Vergleich der Länder und ihrer Kommunen waren in dieser Abgrenzung für die alten Flächen länder im Jahr 2015 im Durchschnitt 4.576 Euro pro Einwohner verfügbar. Der Vergleichs maßstab alte Flächenländer wird in dieser Studie deshalb gewählt, weil die neuen Flächenländer auf der Basis des Solidarpakts II noch bis einschließlich 2019 degressiv verlaufende, zusätzliche Mittel des Bundes und der EU erhalten und die Einwohner der Stadtstaaten im Föderalen Finanzausgleich mit dem Faktor 1,35 bewertet werden. Über alle Länder hinweg war entsprechend mit 4.765 Euro je Einwohner ein höherer Betrag verfügbar. Dieser lag im Übrigen 5,0 % höher als im Vorjahr, was eine wesentliche Ursache für die weitere Gesundung der Länder- und Kommunal finanzen ist. Zudem verringerten sich auch in diesem Jahr wieder die Abstände in den verfügbaren Finanz massen zwischen den Ländern. Die höhere Einwohner gewichtung der drei Stadtstaaten im Länderfinanz ausgleich schlägt sich erwartungsgemäß auch in der Höhe der verfügbaren Finanz massen nieder. An der Spitze liegt dabei das Land Bremen mit 6.474 Euro pro Einwohner bzw. 141,5 % des Durchschnitts der alten Flächenländer. Dahinter folgt Berlin mit 6.391 Euro pro Einwohner. Dass Hamburg als das mit Abstand steuerstärkste Land mit 6.345 Euro pro Einwohner bzw. 138,7 % des Durchschnitts der alten Flächenländer nur auf Platz drei liegt, beruht vor allem auf drei Gründen: Zum Ersten erhalten Bremen und Berlin bis zum Jahr 2019 jährliche Konsolidierungs hilfen in Höhe von 300 Millionen bzw. 80 Millionen Euro. Zum Zweiten bekommen Bremen und Berlin Sonder bedarfs-bundesergänzungs zuweisungen (SoBEZ) für die Kosten der Kleinheit von 60,3 Millionen Euro bzw. 43,5 Millionen Euro. Zum Dritten schließlich weisen Bremen und Berlin deutlich höhere Kosten der Unterkunft im Bereich des SGB II auf, sodass auch die anteiligen Zuweisungen des Bundes entsprechend höher ausfallen. In Berlin kommt hinzu, dass das Land deutlich höhere Zahlungen seitens der EU erhält als Hamburg und Bremen. Hinter den drei Stadtstaaten folgen die fünf neuen Flächenländer mit verfügbaren Finanz massen zwischen 4.837 Euro pro Einwohner bzw. 105,7 % des Durchschnitts der alten Flächen länder in Thüringen und 5.188 Euro pro Einwohner bzw. 113,4 % des Durchschnitts der alten Flächen länder in Sachsen-Anhalt. 28 PwC-Länderfinanzbenchmarking 2016