Stellungnahme Gesetz zur Stärkung von innerstädtischen Geschäftsquartieren (INGE) Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft hessischer IHKs zum Gesetzentwurf der CDU-Fraktion im hessischen Landtag I. Vorbemerkungen Seit einiger Zeit wird in Deutschland über die Möglichkeiten einer Übertragung der Idee der Business Improvement Districts auf deutsche Innenstädte diskutiert. Die Industrie- und Handelskammern (IHKs) haben diesen Diskussionsprozess mit angestoßen und beteiligen sich an verschiedenen Initiativen in den einzelnen Bundesländern. Als erstes wurde in Hamburg ein BID-Gesetz verabschiedet. Dort haben Pilotprojekte erste Erfahrungen sammeln können. Von diesen Erfahrungen kann man in Hessen profitieren. Die Arbeitsgemeinschaft hessischer IHKs sieht in der Initiative der CDU-Fraktion im hessischen Landtag zur Stärkung von innerstädtischen Geschäftsquartieren einen Ansatz zur Revitalisierung der Innenstädte. Die genannte Zielrichtung der Aufwertung innerstädtischer Geschäftsquartiere ist notwendig und richtig. Die Möglichkeit zur Einrichtung von Innovationsbereichen ist dabei ein weiteres Instrument zur Sicherung urbaner Qualitäten in unseren Innenstädten und Stadtteilzentren. II. Grundlagen Mit dem BID-Konzept wird ein für Deutschland neuer Ansatz verfolgt. In Eigeninitiative entwickeln die Betroffenen Maßnahmen und Konzepte, um ihr Quartier aufzuwerten und finanzieren dies gemeinschaftlich. Dabei konzentrieren sich die Aktivitäten auf zusätzliche Leistungen, die über die Grundversorgung der Gemeinde hinausgehen. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass es bei dem BID-Ansatz ausschließlich um die Finanzierung von Zusatzleistungen geht und die kommunale Daseinsvorsorge nicht übernommen werden kann. Die Einführung von Innovationsbereichen darf keinesfalls dazu führen, dass die Politik aus ihrem Obligo entlassen wird und die Pflichten der Kommune dürfen nicht auf die BID-Mitglieder übertragen werden. Die Aufgaben der Städte und Gemeinden sowie Zusatzleistungen durch die BIDs sind genau zu definieren. Das Gesetz sollte dies klarstellen und Wege aufzeigen, wie sich die Aufgaben der Innovationsbereiche von den weiterhin bestehenden Aufgaben der öffentlichen Hand abgrenzen lassen. Dies muss bei den einzelnen Projekten individuell vereinbart werden. Aus Erfahrungen mit Immobilien- und Standortgemeinschaften in Nordrhein-Westfahlen haben sich Entwicklungsvereinbarungen in Form eines Vertrages zwischen der Initiative und der Gemeinde als ein sinnvolles Instrument erwiesen. Somit könnte auch im Sinne einer Öffentlich Privaten Partnerschaft gezeigt werden, dass die Verantwortung für die Entwicklung eines Quartiers sowohl bei der Gemeinde als auch bei den Privaten liegt. In einem solchen individuell zu verhandelnden Vertrag können die jeweiligen Leistungen, z.b. in Bezug auf Sicherheit, Sauberkeit und Investitionen in den öffentlichen Raum, klar geregelt werden. Die Einrichtung und die Überwachung der Arbeit in den Innovationsbereichen sollte durch möglichst einfache und schlanke Verwaltungsverfahren begleitet werden. Dabei sind individuelle, kreative Lösungen in den einzelnen Städten gefragt. Die Idee der BIDs bietet eine große Flexibilität in Bezug auf den Anwendungsbereich und die Maßnahmen. Der hessische Gesetzentwurf sollte einen größtmöglichen Freiraum für die Umsetzung von unterschiedlichsten Projekten in den hessischen Kommunen erhalten. 1/6
Der Innovationsbereich ist mit der Satzung räumlich auf Jahre definiert. Nach den Erfahrungen in Nordamerika kann bei Erfolg eines BIDs im Umfeld das Interesse entstehen, sich dem Innovationsbereich anzuschließen. Deshalb sollte eine Erweiterung vor Ablauf der Laufzeit des Innovationsbereichs durch ein entsprechendes neues Abstimmungsverfahren möglich sein. Dabei sollte allerdings nur die Erweiterung zur Abstimmung stehen, nicht aber der ursprüngliche Innovationsbereich mit seinen Festsetzungen selbst. Das Gesetz sollte festlegen, wie die Finanzierung des Innovationsbereichs geregelt werden soll. Es sollte zudem aufzeigen welche Rechtsformen für den Aufgabenträger am geeignetsten erscheinen. Dabei scheint die Finanzierung eines BIDs durch am Grundeigentum anknüpfende Beiträge die funktionalste und rechtlich unbedenklichste Form der Finanzierung zu sein. Diese Form der Finanzierung weist den Vorteil auf, dass hinsichtlich der Rechtsformwahl der BID-Trägerorganisation sowohl privatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Organisationsformen möglich sind. Für die Berechnung der BID-Abgabe sollten möglichst für jedermann nachvollziehbare Bemessungsgrundlagen zum Tragen kommen. Differenzierungsmöglichkeiten wie Lage des Grundstücks und Art der Nutzung der Immobilie können die Funktionalität von BIDs in entscheidender Weise verbessern. Abschließend muss das Gesetz mit Artikel 28 Abs. 2 Grundgesetz im Einklang stehen. III. Anmerkungen zu den einzelnen Regelungen im Gesetzentwurf 1 Grundsatz In diesem Abschnitt wird das Ziel der Verbesserung der Situation von Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben formuliert. Dieses Ziel sollte richtigerweise auch verfolgt werden. Für die vom INGE-Gesetz direkt angesprochenen Hauseigentümer stehen jedoch langfristigere Ziele wie der Erhalt bzw. die Steigerung des Wertes ihrer Immobilien im Vordergrund. Das Gesetz sollte den Nutzen für beide Akteursgruppen, Händler / Dienstleister einerseits und Eigentümer andererseits klar und deutlich formulieren 2 Ziele und Aufgaben Mit der Auflistung der möglichen Ziele und Aufgaben von Innovationsbereichen wird ein flexibler Rahmen formuliert. Aus Sicht der IHKs könnte noch der Aspekt eines Leerstandsmanagements und der Steuerung des Branchenmixes als potenzielle Aufgaben aufgenommen werden. 3 Einrichtung Der beschriebene Weg der Einrichtung von Innovationsbereichen über eine kommunale Satzung ist aus unserer Sicht der richtige Ansatz. Auch hiermit wird der Charakter der Innovationsbereiche als Öffentlich Private Partnerschaft hervorgehoben. 4 Aufgabenträger Das Hamburger Gesetz und die Rechtsgutachten im Vorfeld haben gezeigt, dass das Instrument des Aufgabenträgers eine rechtsichere Konstruktion ist. Bei der Formulierung bezüglich der Anforderungen an den Aufgabenträger in Abschnitt (2) ist unklar, was finanziell ausreichend leistungsfähig bedeutet. Es sollte der rechtlich eingeführte Begriff persönlich und finanziell zuverlässig genutzt werden. 5 Antragstellung Mit dem dargestellten Einstiegsquorum von 15 Prozent für die Antragstellung wird richtigerweise die Erwartung eines Grundkonsenses im Quartier formuliert. Das Negativquorum von 25 Prozent bietet aus Sicht der IHKs einen ausreichenden Minderheitenschutz. Im Normalfall sollte für die Einrichtung eines Innovationsbereichs eine möglichst breite Zustimmung zum Maßnahmen- und Finanzierungsplan vorhanden sein. 2/6
5 (2) Der Gesetzentwurf sieht vor, grundsätzlich alle Grundstückseigentümer eines definierten Stadtbereichs in das Antragsverfahren einzubeziehen. Probleme für das Verfahren können dann entstehen, wenn sich beispielsweise Wohneigentümer im Zuge der Abstimmung gegen jegliche Maßnahmen zur Stärkung des umliegenden Geschäftsbesatzes stellen, da sie eine Erhöhung der Publikumsfrequenz mit einem Verlust an Wohnqualität gleichsetzen. Deshalb wäre es hilfreich, wenn das Gesetz die Möglichkeit einräumt, nicht gewerblich genutzte Grundstücke innerhalb eines Innovationsbereichs vollständig herauszunehmen, d.h. sie erst gar nicht im Abstimmungsverfahren zu beteiligen. Diese Regelung sollte als Option angelegt werden, da es je nach Quartier und Maßnahmenprogramm durchaus sinnvoll sein kann, Wohneigentümer mit einzubeziehen. 5 (4) Für eine detaillierte Berechnung der Belastungen für die einzelnen Grundstückseigentümer im Vorfeld ist es unabdingbar, dass der Einheitswert bzw. eine alternative Berechnungsbasis für jedes einzelne Grundstück vorliegt. Ohne transparente Daten ist es nicht möglich, Befreiungstatbestände frühzeitig zu erkennen oder einzelne Hauseigentümer hinsichtlich der zu erwartenden Belastungen zu beraten. Erfahrungen zeigen, dass der Schätzfehler bei oberflächlicher, d.h. nicht grundstücksscharfer Datenkenntnis, ausgesprochen hoch ist. Deshalb sollte dem Aufgabenträger bereits im Vorfeld der Antragstellung vollständige Dateneinsicht gewährt werden. Sollte dies aus datenschutzrechtlicher Sicht nicht möglich sein, müsste das Finanzamt oder die Kommune verpflichtet werden, vorab eine Detailauswertung vorzunehmen und Hauseigentümer auf Anfrage zu beraten. 6 Umsetzung und Überwachung 6 (1) Die jährliche Aufstellung eines Maßnahmen- und Wirtschaftsplans ist für die Transparenz der Arbeit des Aufgabenträgers notwendig. Erfahrungen aus Hamburg haben gezeigt, dass sich die Pflicht zur Aufstellung dieser Pläne am Wirtschaftjahr des Innovationsbereichs orientieren sollte. Dieses kann vom Kalenderjahr abweichen. Die Formulierung im Gesetzentwurf sollte entsprechend angepasst werden. Für den Erfolg eines Innovationsbereichs ist es notwendig, dass im Quartier ein umfassender Prozess angestoßen wird. Deshalb sollte die Möglichkeit für alle Akteure bestehen, sich in die Aktivitäten zur Entwicklung des Quartiers einzubringen. Hierbei sind die Gründung von Institutionen wie GmbHs oder Vereinen oder informelle Zusammenschlüsse wie Arbeitsgruppe und Lenkungskreise denkbar. Auf Grund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen und Ziele in den einzelnen Bereichen sollte die geeignete Form der Beteiligung der Akteure individuell in den einzelnen Städten geregelt werden. Über die Regelung im Gesetzentwurf hinaus, sind in Einzelfällen weitere Gruppen, die beteiligt werden sollten, denkbar (z.b. Bewohner). Zudem wäre es aus unserer Sicht sinnvoll, die Gemeinde auch inhaltlich an der Aufstellung des Plans zu beteiligen. Ein enger Kontakt zwischen der Verwaltung und den Akteuren im Innovationsbereich bei der Umsetzung der Maßnahmen ist sinnvoll und notwendig. Deshalb könnte die Formulierung im Gesetzentwurf folgendermaßen erweitert werden: Bei der Aufstellung des Plans sind die im Innovationsbereich betroffenen Akteure, insbesondere Grundstückseigentümer, Freiberufler und Gewerbetreibende und die betroffenen Teile der Gemeindeverwaltung in geeigneter Weise zu beteiligen. 6 (3) Die IHKs begrüßen die Formulierung zur Überwachung des Innovationsbereichs durch die Gemeinde und die Möglichkeit der Unterstützung der Kontrolle durch eine sachverständige Person oder Stelle. 3/6
Die Formulierung bezüglich der rechtlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Führung eines durchschnittlichen Unternehmens sind aus unserer Sicht rechtlich nicht eindeutig definiert. Dies sollte mit einer rechtlich eingeführten Formulierung eindeutiger gefasst werden. 7 Abgabenerhebung Grundlage des BID-Konzeptes ist, dass alle Betroffenen in einem Quartier zur Finanzierung der gemeinsam abgestimmten Maßnahmen herangezogen werden. Dieser Ansatz verhindert das weit verbreitete sogenannte Trittbrettfahrerproblem. Der im Gesetzentwurf gewählte Ansatz der Erhebung einer Abgabe durch die Kommune und die Weiterleitung der Gelder an einen Aufgabenträger ist aus Sicht der hessischen IHKs ein praktikabler und rechtsicherer Weg. 7 (1) Die Formulierung eines angemessenen Gewinns für den Aufgabenträger ist missverständlich. Zum einen ist unklar was angemessen bedeutet und wer dies bewertet. Dies müsste klarer formuliert werden. Zum anderen wird der Aufgabenträger nicht immer mit dem Ziel einer Gewinnerzeilung arbeiten. Hier sollte die Formulierung eingeschränkt werden, z.b.... der entstehende Aufwand, gegebenenfalls einschließlich... Als Berechnungsgrundlage für die Abgabe sollen die Einheitswerte der Grundstücke im Quartier dienen. Über den Einheitswert wird derzeit intensiv und kritisch diskutiert. Nach eingehender Diskussion halten wir diese Berechnungsgrundlage als nicht optimale aber eine mögliche praktikable Lösung. Der Einheitswert hat im Vergleich zu anderen Berechnungsgrundlagen den Vorteil, dass er schnell verfügbar ist. Im Sinne einer größt möglichen Flexibilität sollten jedoch auch andere Bezugsgrößen, wie die Grundstücksgröße, die Länge der Straßenfront oder die Verkaufsflächen zugelassen werden. Das Gesetz sollte sich darauf beschränken eine transparente und gerechte Berechnungsgrundlage zu fordern, die sich daran orientiert, welcher Nutzen bei den einzelnen Eigentümern entsteht. Ergänzend könnten dann beispielhaft die oben aufgeführten möglichen Umlageschlüssel dargestellt werden. Mit einer derartigen Fassung des Gesetzes können auch Abstufungen zwischen einzelnen Lagen innerhalb der Innovationsbereiche gemacht werden (A-Lage, B-Lage). Ebenso sollten, neben einer linearen Anwendung der Messgrößen, Staffelmodelle zulässig sein. Offene Formulierungen dieser Art finden sich in den nordamerikanischen BID-Gesetzen, da sie eine individuell angemessene Lösung ermöglichen. Die vor Ort gewählte Berechnungsbasis sollte Bestandteil des Antrags auf Einrichtung sein, seitens der Stadt hinsichtlich der Kriterien Transparenz und Gerechtigkeit geprüft und später in die Satzung aufgenommen werden Bleibt der Gesetzgeber, entgegen des obigen Lösungsvorschlags, bei einer wertorientierten Bemessungsgrundlage, ist zu bedenken, dass sich nach Erfahrungen in Gießen, aber auch in Hamburg, die Kooperation mit den Finanzämtern schwierig gestalten kann. Dies liegt u.a. daran, dass die Einheitswerte bei den Ämtern nicht als Datei vorliegen, sondern nur über Handakten mit entsprechend hohem Aufwand verfügbar gemacht werden können. Deshalb könnte statt einer Orientierung an den Einheitswerten auch eine Orientierung an der Grundsteuer B erfolgen, d.h. die Hauseigentümer zahlen einen Zuschlag auf die Grundsteuer. Dieses Prinzip entspricht dem des Solidaritätszuschlags auf die Einkommenssteuer auf Bundesebene, was das Verfahren der Berechnung vereinfacht. Bei dieser Lösung sollte das Gesetz jedoch die Möglichkeit einräumen, andere Ausnahmetatbestände zuzulassen, als sie bei der Grundsteuer vorgesehen sind. Die Abgaberegelungen im Rahmen des INGE-Gesetzentwurfs beziehen sich auf die Ebene einzelner Grundstücke. Die Einheitswertberechnungen liegen, so die Auskunft der öffentlichen Hand, die wir bislang allerdings nicht detailliert prüfen konnten, aber nur für wirtschaftliche Einheiten vor, die ggf. über mehrere Grundstücke hinweg reichen können. Dies könnte zu Komplikationen bei der Abrechnung der Abgaben zum Beispiel bei der 4/6
Zuordnung zum Innovationsbereich führen. Soll an dem Einheitswert als Berechnungsbasis festgehalten werden, muss eine Regelung gefunden werden, den Einheitswert wirtschaftlicher Einheiten Einzelgrundstücken zuzuordnen. Die Höhe der Abgabe darf laut Gesetzentwurf 10 Prozent des Einheitswerts nicht überschreiten. Mit INGE sind sehr unterschiedliche Maßnahmen denkbar. Auch größere Investitionen und Baumaßnahmen sind in hessischen Städten bereits angedacht. Um auch größere Projekte zu ermöglichen, sollte klargestellt werden, dass die jährliche Belastung für den Eigentümer 10 Prozent vom Einheitswert nicht übersteigen darf. Sofern die Hauseigentümer eines Innovationsbereichs zeitgleich mit weiteren Abgaben z.b. nach KAG oder im Zuge der Einrichtung eines Sanierungsgebiets belastet werden, sollte sichergestellt sein, dass die Summe der Abgaben tragfähig bleibt. Hier wäre die Anrechenbarkeit der Abgabe im Innovationsbereich auf die Sanierungsabgabe oder eine Abgabe nach KAG wünschenswert. 7 (3) Der Gesetzentwurf ermöglicht eine anteilige Einbeziehung eines Grundstücks. Im Gesetz, zumindest aber in den Erläuterungen dazu, sollten Hinweise aufgenommen werden, wonach sich die Anteilsfestlegung bemisst (z.b. die Tiefe von Nachbargrundstücken). 7 (4) Es ist vorstellbar, dass nicht alle Grundstücke gleichmäßig von den Aktivitäten des Innovationsbereichs profitieren, bzw. einzelne Eigentümer durch die Art der Grundstücksnutzung und des Grundstückszuschnitts übermäßig belastet würden. Die Formulierung in Abschnitt (4) bietet den Rahmen für eine Berücksichtigung solcher Belange. Wir schlagen vor, die Formulierung noch etwas zu erweitern: (4) Die Gemeinde kann Grundstückseigentümer von der Abgabenpflicht ganz oder teilweise befreien, wenn eine bauliche Nutzung des Grundstücks nicht oder nur zu Zwecken des Gemeinbedarfs möglich ist oder soweit die Heranziehung zu den Abgaben vor dem Hintergrund der tatsächlichen Grundstücksnutzung oder der Lage des Grundstücks im Quartier eine unverhältnismäßige Härte begründen würde. Zusätzlich sollten beispielhaft mögliche Befreiungstatbestände genannt werden. Wichtig ist z.b. die Möglichkeit, Wohneigentümer von der Abgabe befreien zu können. Dies gilt ebenso für Nutzungen, die sozialen oder anderen nicht gewerblichen Zwecken dient. Es ist denkbar, dass sich innerhalb der Laufzeit die Nutzung eines Grundstücks im Innovationsbereich ändert. Dem Aufgabenträger sollte deshalb ermöglicht werden, Grundstücke während der Laufzeit in bezug auf Ausnahmetatbestände erneut bewerten zu können. 8 Mittelverwendung Die Weiterleitung öffentlich erhobener Abgaben an einen privaten Aufgabenträger, der sie für eindeutig definierte Zwecke einzusetzen hat, könnte umsatzsteuerrechtliche Fragen aufwerfen. Deshalb sollte die umsatzsteuerliche Behandlung der Abgabenweiterleitung steuerlich bzw. juristisch geprüft werden. Gemäß Gesetzentwurf steht der Gemeinde ein Pauschalbetrag für ihren Verwaltungsaufwand zu. Die Höhe kann die Gemeinde per Satzung selbst bestimmen. Wir sehen diese Regelung kritisch. Es kann der Eindruck entstehen, dass ein erheblicher Teil der Abgaben nicht im Quartier investiert, sondern als Verwaltungskosten von der Gemeinde einbehalten werden könnte. Für die Akzeptanz von INGE ist jedoch wichtig aufzuzeigen, dass keine neue Abgabe für den allgemeinen kommunalen Haushalt erhoben wird, sondern die Gelder von den Betroffenen in eigener Regie verwaltet und ausgegeben werden. Andererseits ist nachvollziehbar, dass die Gemeinden nicht erheblich mit dem zusätzlichen Verwaltungsaufwand und den damit entstehenden Kosten belastet werden wollen. Da es sich bei den Innovationsbereichen aus unserer Sicht neben der Eigeninitiative der Betroffenen auch um eine Öffentlich Private Partnerschaft handelt, sollten die Modalitäten 5/6
einer Erstattung des Verwaltungsaufwandes individuell im Rahmen der bereits vorgeschlagenen Entwicklungsvereinbarung zwischen Gemeinde und Innovationsbereich geregelt werden. Da von den privaten Partnern auch im Sinne des Gemeinwohls investiert wird, sollte im Gesetzentwurf zumindest auf die Möglichkeit des Verzichts auf eine Aufwandsentschädigung durch die Gemeinde hingewiesen werden. In Hamburg wurde die Erfahrung gemacht, dass den Akteuren im Innovationsbereich nicht klar war, wann und wie die eingesammelten Abgaben an den Aufgabenträger ausgezahlt werden. Dieses sollte im Vorfeld geregelt und in der kommunalen Satzung bzw. in der Entwicklungsvereinbarung festgehalten werden. Je nach Aufgabenstellung des Innovationsbereichs kann es sinnvoll sein, einen großen Teil der Mittel aus fünf Jahren bereits im ersten Jahr zu investieren, um eine Initialzündung zu erreichen. Es bleibt offen, ob diese Option durch das Gesetz gedeckt ist. Deshalb sollte ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass die Mittelausgaben im Rahmen der Laufzeit zeitlich von den Mitteleinnahmen entkoppelt werden dürfen, wenn sichergestellt ist, dass der Innovationsbereich nicht mit einem Defizit abgeschlossen wird. Abhängig von den Maßnahmen im Innovationsbereichs werden nach dem Ende der Laufzeit Hinterlassenschaften bestehen. Zu denken sind an Folgekosten, z.b. für den Betrieb und die Instandhaltung von städtebaulichen Maßnahmen (Lichtinstallationen, Wasserspiele etc.). Unabhängig von diesen Kosten ist offen, in wessen Besitz derartiges Eigentum des Innovationsbereichs übergeht. Lösungen dieser Art können nicht allgemeinverbindlich geregelt werden. Allerdings sollte das Gesetz vorschreiben, dass ortsspezifische Lösungen im Rahmen einer Vereinbarung zwischen Stadt und Innovationsbereich geregelt werden. IV. Fazit Die Arbeitsgemeinschaft hessischer IHKs begrüßt die Initiative der CDU-Fraktion und sieht in dem Gesetzentwurf einen Ansatz zur Stärkung der zentralen innerstädtischen Bereiche. Mit dem Gesetzentwurf wird ein Lösungsansatz zur Übertragung der BID-Idee auf Hessen aufgezeigt. Aus Sicht der IHKs sind noch einige offene Fragen zu klären. Angesichts der sehr weit fortgeschrittenen Vorarbeiten für die Gründung von Innovationsbereichen z.b. in Gießen und Wiesbaden wäre eine schnelle Verabschiedung eines im Sinne unserer Vorschläge modifizierten Gesetzes wünschenswert. Ein solches abstraktes Gesetz sollte durch positive Pilotprojekte mit Leben erfüllt werden. Frankfurt am Main, 31.10.2005 V. 2.0 / FAC 6/6