Haushaltswesen und Aspekte der Haushaltspolitik des Bundes Stand: Januar 2014 1 Gerald Stenzel Bundesministerium der Finanzen E-Mail: Gerald.Stenzel@bmf.bund.de
Überblick I. Einführung in das Haushaltsrecht Haushaltskreislauf Rechtsgrundlagen und Haushaltsgrundsätze II. III. Systematik des Bundeshaushalts Aufbau und Gliederung Einnahmen und Ausgaben Grundzüge der Finanzverfassung Neue Schuldenregel Verteilung Ausgabenlast und Steueraufkommen 2
Vier Phasen des Haushaltswesens: Haushaltsaufstellungsverfahren der Bundesregierung (Exekutive) Gesetzgebungsverfahren (Legislative) Haushaltsführung oder Vollzug (Exekutive) Rechnungslegung (durch BMF) und Rechnungsprüfung (durch BRH) 3 3
So entsteht ein Bundeshaushalt (Haushaltskreislauf) 4 4
Vorläufige Haushaltsführung (Artikel 111 GG): Sogenanntes Nothaushaltsrecht Sachlich und zeitlich beschränkte Ermächtigung zur Aufrechterhaltung der Staatstätigkeit und zur Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts Regelung dient dazu, die fehlenden haushaltsgesetzlichen Ermächtigungen bis zum Inkrafttreten des neuen Haushalts zu ersetzen D.h. Ausgaben dürfen nur für bestimmte Maßnahmen (z.b. Fortsetzungsmaßnahmen) und in begrenzter Höhe geleistet werden 5 5
Vorläufige Haushaltsführung (Artikel 111 GG): Nach Art. 111 Abs. 1 GG dürfen Ausgaben insoweit geleistet werden, als sie nötig sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen, um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen, um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sein. 6 6
Rechtsgrundlagen des Haushaltsrechts I. Verfassungsmäßige Rechtsgrundlagen Artikel 109 bis 115 GG II. Einfachgesetzliche Rechtsgrundlagen Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) Bundeshaushaltsordnung (BHO) Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG) Haushaltsgesetz (HG) / Haushaltsplan III. Verwaltungsvorschriften Allgemeine Verwaltungsvorschriften (VV-BHO) Gruppierungsplan (Gpl.) Funktionenplan (Fpl.) Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes (HRB) 7 7
Bundeshaushalt untergliedert sich in: Einzelpläne (insg. 22, davon 15 Ministerien und 5 Verfassungsorgane: Bundespräsident, Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht u. Bundesrechnungshof) Kapitel (z.b. Ministerium, allgemeine Bewilligungen, nachgeordneter Bereich, etc.) Titel (Bundeshaushalt: ca. 1.000 Einnahme- und ca. 5.300 Ausgabetitel im Druckstück) 8 8
Gliederung einer Haushaltsstelle in die haushaltssystematischen Bestandteile Beispiel: 12 25 / 893 34 12 = Einzelplan (hier: BMVBS) 25 = Kapitel (hier: Wohnungswesen und Städtebau) 8 = Hauptgruppe (hier: Ausgaben für Investitionen) 89 = Obergruppe (hier: Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche) 893 = Gruppe (hier: Zuweisungen für Investitionen an Sonstige im Inland) 893 34 = Titel 9
Auszug aus dem Bundeshaushalt 2013 10 10
Einnahmenhauptgruppen 0 Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben 1 Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dgl. 2 Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen 3 Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen, besondere Finanzierungs-einnahmen 11 11
Ausgabenhauptgruppen 4 Personalausgaben 5 Sächliche Verwaltungsausgaben, militärische Beschaffungen usw., Ausgaben für den Schuldendienst 6 Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen 7 Baumaßnahmen 8 Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen 9 Besondere Finanzierungsausgaben 12 12
Haushaltsgrundsätze Grundsätze mit Verfassungsrang Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit (Artikel 110 S. 1 GG) Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Artikel 110 Abs. 1 S. 2 GG) Jährlichkeitsgrundsatz (Artikel 110 Abs. 2 GG) Grundsatz der Vorherigkeit (Artikel 110 Abs. 2 GG) Bepackungsverbot (Artikel 110 Abs. 4 S.1 GG) 13 13
Haushaltsgrundsätze Grundsätze ohne Verfassungsrang (Auszug) Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Gebot der Gesamtdeckung Fälligkeitsprinzip Trennung von Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen Bruttoprinzip 14 14
Baumaßnahmen des Bundes Baumaßnahmen, größere Beschaffungen, größere Entwicklungsmaßnahmen Bei Aufstellung des Haushalts maßgeblich: 24 BHO (Veranschlagung erst, wenn Pläne, Kostenermittlungen und Erläuterungen vorliegen) Bei Ausführung des Haushalts maßgeblich: 54 BHO (Beginn erst, wenn ausführliche Entwurfszeichnungen und Kostenberechnungen vorliegen) Sowie die hierzu geltenden Verwaltungsvorschriften einschließlich der RBBau (Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen) 15 15
Baumaßnahmen des Bundes Baumaßnahmen für Dienststellen des Bundes im Inland werden durch die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) im Rahmen des Einheitlichen Liegenschaftsmanagements (ELM) abgewickelt Ressorts stellen neuen Unterbringungsbedarf fest BImA prüft unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit Unterbringungsvarianten (Anmietung anstaltseigene oder Drittliegenschaft, Eigenbau, ÖPP-Projekt, Kauf) Bei großen Baumaßnahmen werden Bauverwaltung und BMF beteiligt Abschließende Entscheidung trifft das nutzende Ressort Ab 2013 erfolgt die Finanzierung von Eigenbaumaßnahmen aus dem Wirtschaftsplan der BImA (Bundeshaushalt Kapitel 6004) Die Refinanzierung erfolgt durch die von den Ressorts zu zahlenden Mieten 16 16
Einnahmenstruktur des Bundes im Jahr 2014 Gesamteinnahmen: 295,4 Mrd. 17 17
Die Ausgaben des Bundes im Jahre 2014 nach Einzelplänen, Gesamtausgaben: 295,4 Mrd. 18 18
Rückgang des Spielraums des Staates 19
Entwicklung von Einnahmen, Ausgaben und Nettokreditaufnahmen (Ist 2009-2012, Soll 2013-2017) 20
Entwicklung der Schulden des Bundes* 2000 bis 2014 21
Entwicklung der Zinslasten des Bundes 2000 bis 2017 22
Entwicklung der öffentlichen Finanzen 70 60 1969: Inkrafttreten des Art. 115 GG in seiner derzeitigen Fassung Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts in Relation zum BIP (%) Gemeinden Länder Sonderrechnungen des Bundes Bund 50 40 30 20 10 0 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 23
Elemente der neuen Schuldenregel Regel gilt erstmals 2011 für den Bund mit Übergangspfad bis einschließlich 2015; Übergangsfrist für die Länder bis einschließlich 2019 Strukturkomponente Grundsätzlich ausgeglichener Haushalt Verschuldungsspielraum darüber hinaus für Bund bis zu 0,35 % des BIP (derzeit etwa 8 ½ Mrd. Euro) Konjunkturkomponente Vollständiges Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren im Auf- und Abschwung Das bedeutet als Faustregel: Fällt das Wachstum beispielsweise einen Prozentpunkt niedriger aus, erlaubt die Konjunkturkomponente einen Anstieg der gesamtstaatlichen Defizitquote um ½ Prozentpunkt 24
Mrd. Euro Fazit und Ausblick Neue Schuldenregel reduziert Kreditfinanzierungsspielräume deutlich! 45 Nettokreditaufnahme gemäß bisheriger und neuer Verschuldungsregel bei Haushaltsabrechnung 40 35 30 25 20 15 10 5 0-5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ist-NKA maximal zulässige NKA (+) bzw. erforderlicher Überschuss (-) nach neuer Schuldenregel bei Haushaltsabrechnung 25
Verteilung der Ausgabenlast Allgemeine Lastentragungsregel (Konnexitätsgrundsatz: Art. 104 a Abs. 1 GG) Durchbrechung der Allgemeinen Lastentragung (Art. 104 a Abs. 2 bis 4 GG, Art. 91 a und b GG und Art. 120 Abs. 1 GG) 26
Allgemeine Lastentragung Grundsatz: Verwaltungskompetenz folgt Ausgabenlast gesetzesakzessorische Verwaltung Länderzuständigkeit für die Ausführung von Landes- und Bundesgesetzen (Art. 30 GG) => Ausführung der Bundesgesetze erfolgt i. d. R. als eigene Angelegenheit (Art. 83, 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85 GG) Bundeszuständigkeit, d.h. durch bundeseigene Verwaltung (Art. 86, 87 bis 90 GG u.a.) 27
Allgemeine Lastentragung Grundsatz: Verwaltungskompetenz folgt Ausgabenlast sog. gesetzesfreie Verwaltung Länderzuständigkeit, soweit GG Bund keine besondere Zuständigkeit einräumt (Art. 30 GG) Bundeszuständigkeit, d.h. durch GG zugewiesene bestimmte Zuständigkeiten oder soweit ihm verfassungsrechtlich ungeschriebene Zuständigkeiten zustehen 28
Durchbrechung der allgemeinen Lastentragung Kostenlast bei Auftragsverwaltung (Art. 104 a Abs. 2 GG) => Bund trägt sog. Zweckausgaben Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104 a Abs. 3 GG) Finanzhilfen des Bundes an die Länder (Art. 104 b GG) Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a und b GG) => FöKo I (2006): Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes sowie Forschung, Wissenschaft und Bildungswesen Kriegsfolgelasten und Sozialversicherung (Art. 120 GG) 29
30 30
Aufkommensstärksten Steuerarten 2012 in Mrd. Euro (Steuereinnahmen insg. 600,046 Mrd. Euro) 31 31
Steuergesetzgebung Nach Artikel 105 des Grundgesetzes hat der Bund die haben die Länder die ausschließliche Gesetzgebung 32 über die Zölle und Finanzmonopole konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihr Aufkommen dem Bund ganz oder teilweise zusteht oder ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht. Gesetzgebung wenn die Voraussetzungen für die konkurrierende Staatssekretär Gesetzgebung des Bundes nicht gegeben sind, soweit der Bund bei der konkurrierenden Gesetzgebung von seinem Recht keinen Gebrauch gemacht hat, über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlichen Steuern gleichartig sind.
Steuerverteilung: Überblick 33
Steuerverteilung - Überblick Bund Bundessteuern Energiesteuer Stromsteuer Tabaksteuer Kaffeesteuer Branntweinsteuer Versicherungsteuer Kraftfahrzeugsteuer Solidaritätszuschlag Europäische Union 34 Landessteuern Erbschaft- /Schenkungsteuer Grunderwerbsteuer Rennwett-/Lotteriesteuer Biersteuer Spielbankabgabe Feuerschutzsteuer Gemeinschaftssteuern Körperschaftsteuer (Bund 50 %, Länder 50 %, Gemeinden - %) Lohn- und Einkommensteuer (Bund 42,5 %, Länder 42,5 %, Gemeinden 15 %) Umsatzsteuer (Bund 53,9 %, Länder 44,1 %, Gemeinden 2,0 %) Abgeltungsteuer (auf Zins -u. Veräußerungserträge) (Bund 44 %, Länder 44 %, Gemeinden 12 %) Eigeneinnahmen Mehrwertsteuer- Eigenmittel BNE- Eigenmittel (Anteil am Bruttonationaleinkommen) Zölle und Zuckerabgaben Länder Gemeindesteuern Gewerbesteuer Grundsteuer Vergnügungsteuer Hundesteuer Zweitwohnsitzsteuer Spielautomatensteuer Getränkesteuer Gemeinden
Verteilung des Steueraufkommens 1. Vertikale Verteilung (Artikel 106 GG) 2. Horizontale Verteilung (Artikel 107 Abs. 1 GG) 3. Horizontaler Länderfinanzausgleich (Artikel 107 Abs. 2 Satz 1 GG) 4. Bundesergänzungszuweisungen (Artikel 107 Abs. 2 Satz 3 GG) 5. Ausgleich von Sonderbelastungen (Artikel 106 Abs. 8 GG) 35
Vertikale Steuereinnahmenverteilung (Art. 106 GG) Trenn- und Verbundsystem 36
Horizontale Steuerverteilung (Art. 107 Abs. 1 GG) Prinzipien der Steuerverteilung Örtliches Aufkommen (korrigiert durch Zerlegung); Einwohnerzahl bzw. Steuerkraft Landessteuern Nach örtlichem Aufkommen Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer Korrigiert durch Zerlegung: Lohnsteuer Wohnsitzprinzip Körperschaftsteuer Betriebsstättenprinzip Nach Einwohnerzahl bzw. Steuerkraft Gesamtdeutscher Länderanteil an der Umsatzsteuer Anteil Anteil West Anteil Ost Nach Einwohnerzahl Nach Einwohnerzahl Nach Einwohnerzahl Keine weitere Verteilung weitere Verteilung weitere Verteilung 75 % nach Einwohnerzahl der Länder 75 % nach Einwohnerzahl der Länder bis zu 25 % nach Steuerkraft bis zu 25 % nach Steuerkraft (Ergänzungsanteile für (Ergänzungsanteile für steuerschwache Länder) steuerschwache Bundesministerium Länder) d Finanzen 37
Horizontaler Länderfinanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 GG) 1. Weiteres Korrektiv für die Ergebnisse der vorhergehenden Steuerverteilung; Ziel: Finanzkraftausgleich 2. durch Gesetz ist sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird 3. seit 2005 erfolgt der Ausgleich auf der Grundlage des Maßstäbegesetzes und des Finanzausgleichgesetzes 38
Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG) abschließendes Finanzausgleichsinstrument an leistungsschwache Länder zur ergänzenden Deckung ihres allg. Finanzbedarfs (allg. BEZ und Sonderbedarfs-BEZ) 39
Ausgleich von Sonderbelastungen (Art. 106 Abs. 8 GG) für vom Bund veranlasste besondere Einrichtungen, die bei Länder oder Gemeinden unmittelbar Mehrausgaben oder Mindereinnahmen (Sonderbelastungen) verursachen, gewährt der Bund den erforderlichen Ausgleich 40