Weiterentwicklung der Schulverwaltung des Landes NRW Schulaufsicht im Umbruch Diskussionsveranstaltung des VLBB am 21. Februar in Schwerte/NRW Kontakt: kuhn.hans-juergen@web.de 1
Zielsetzung des Gutachtens Das Gutachten soll helfen, effizienzsteigernde Lösungen zu finden, wie die bestehende Form der Schulverwaltung verändert und an die aktuellen Gegebenheiten bzw. erkennbaren Herausforderungen angepasst werden kann. Vor diesem Hintergrund sind die sich aus den Vorschlägen und Empfehlungen ergebenden fachlichen und haushaltswirtschaftlichen Konsequenzen auf die Gesamtstruktur der Schulverwaltung abzuschätzen und darzustellen. Nicht behandelt: Berufskollegs, Schulaufsicht Privatschulen Zum Auftrag gehörte keine aufgabenkritische Analyse des Ist- Zustandes für die einzelnen Dezernate! 2
Das schulrechtliche Verständnis von Schulaufsicht in NRW 86 Abs. 1 SchulG NRW: (1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Landes. Die Schulaufsicht umfasst die Gesamtheit der Befugnisse zur zentralen Ordnung, Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Menschen ihren Fähigkeiten entsprechende Bildungsmöglichkeiten eröffnet. (2) Die Schulaufsicht umfasst insbesondere 1. die Fachaufsicht über Schulen und die Studienseminare 2. die Dienstaufsicht über Schulen und die Studienseminare, 3. die Aufsicht über die Schulen in freier Trägerschaft Sie hat die Aufgabe, die Schulträger zur Erfüllung ihrer Pflichten anzuhalten und das Interesse der kommunalen Selbstverwaltung an der Schule zu fördern 3
Das schulrechtliche Verständnis von Schulaufsicht in NRW (3)Die Schulaufsicht wird von den Schulaufsichtsbehörden wahrgenommen. Sie gewährleisten die Entwicklung und Sicherung der Qualität schulischer Arbeit, die Vergleichbarkeit der Abschlüsse und Berechtigungen. Sie unterstützen dazu die Schulentwicklung und Seminarentwicklung insbesondere durch Verfahren der Systemberatung und der Förderung von Evaluationsmaßnahmen der Schulen und Studienseminare sowie durch eigene Evaluation. Sie fördern die Personalentwicklung und führen Maßnahmen der Lehreraus- und Lehrerfortbildung durch. Dabei sollen sie die Eigenverantwortung der einzelnen Schule und des Studienseminars und die Führungsverantwortung der Schulleitungen und Seminarleitungen beachten. 4
Handlungsfelder und Strukturen Handlungsfelder beschreiben Aufgaben und Tätigkeiten, für deren Erledigung Kompetenzen und formale Zuständigkeiten geklärt sein müssen. Strukturen bilden den Rahmen und definieren Zuständigkeiten in Abgrenzung zu anderen Akteuren der Organisation Die moderierende Variable dazwischen sind die konkreten Menschen mit ihren Haltungen, Überzeugungen und Selbstkonzepten. Wenn Handlungsfelder und Strukturen nicht mehr zueinander passen, führt das zu individuellen Deutungsmustern bezüglich der eigenen Aufgaben. In der Folge kommt es zu individuellen und selektiven Ausformungen der eigenen Rolle, die kein gleichsinniges Handeln im Gesamtsystem erkennen lässt. 5
Handlungsfelder und Strukturen der Schulaufsicht eine Wechselbeziehung Zwei Beispiele: Die Konstruktion der staatlichen Schulämter Die Hierarchisierung in untere und obere Schulaufsicht 6
Beispiel 1: Die Konstruktion der staatlichen Schulämter Handlungsfelder/Zuständigkeiten Beschränkung der Aufsicht auf Grundschulen und wesentliche Teile der Förderschulen, sowie Hauptschulen Hochzonung der Dienstaufsicht über Hauptschulen in die obere Schulaufsicht (2008) Inklusion als Querschnittsaufgabe verstärkt ab 2014 mit neuen Aufgaben Bildung für zugewanderte Kinder und Jugendliche (KI s) Regionale Bildungsnetzwerke (RBN) 7
Beispiel 1: Die Konstruktion der staatlichen Schulämter Problemanzeigen: Mangelnde Klarheit zur organisationsrechtlichen Stellung große Unterschiede bei der Zahl der Schulen, Schüler, Lehrkräfte je Schulamt Entsprechend große Unterschiede bei der Ausstattung mit Schulräten keine Transparenz und Nachvollziehbarkeit beim verwaltungsfachlichen Personal (200 bis 360???) keine hinreichende Größe der Organisationseinheit für interne Austauschprozesse 8
Exkurs: Konsequenzen der demografischen Entwicklung bis 2040 Die Zahl der Schüler ist von 2000 bis 2016 um 24,3 % (Grundschule) bzw. um 18,4 % (Sekundarstufe I) gesunken Bei den 10 bis unter 16 jährigen wird es bis 2040 erneut landesweit einen starken Rückgang geben Dabei finden Schrumpfung und Wachstum gleichzeitig statt: in 10 Landkreisen wird die Sek. I Schülerschaft um 23% - 35% sinken, in etlichen kreisfreien Städten werden Zuwächse von 10% bis 33% prognostiziert. Betroffen sind auch Grundschulen, Hauptschulen und Förderschulen. Die dort bisher tätigen Lehrkräfte werden nur durch Abordnungen und Versetzungen an andere Schulformen weiter beschäftigt werden können. 9
Perspektive der gegenwärtigen Strukturen der unteren Schulaufsicht Die Zahl der Schulämter, in denen nur ein bis zwei Schulräte tätig sind, ist gestiegen und wird weiter zunehmen. Kleine Schulämter sind mit der Vielzahl der Aufgaben objektiv überfordert. Bei der Ausstattung der Schulämter mit verwaltungsfachlichem Personal durch die Kommunen gibt es keine nachvollziehbare oder transparente Regelung. In vielen Schulämtern wird die Ausstattung als nicht hinreichend wahrgenommen. Zweckmäßigkeit und Zukunftsfähigkeit des Kondominiums werden überwiegend in Frage gestellt, der Vorteil einer ortsnahem Schulaufsicht soll bei alternativen Lösungen aber beibehalten werden. 10
Beispiel 2: Die Hierarchisierung in untere und obere Schulaufsicht Struktur / Ausgangslage 5 BR mit sehr unterschiedlicher Größe (Bandbreite Schulen 675 bis 1.460) schulformbezogene Dezernatsstruktur Trennung von Fach- und Dienstaufsicht bei Haupt- und Förderschulen Aufsichtsbereiche und Dezernentenausstattung entwickeln sich teilweise auseinander Sonderrolle der Dez. 43 bei der Aufsicht Sek.II/allg. Schulen 11
Beispiel 2: Die Hierarchisierung in untere und obere Schulaufsicht Handlungsfelder/Zuständigkeiten Inklusion als Aufgabe aller Schulen Integration der SchülerInnen mit Zuwanderungsgeschichte Fachlichkeit sichern in Bezug auf Standards und Kompetenzen, Qualitätssicherung Schulstruktur im Wandel, Sicherung aller Abschlüsse in allen Landesteilen Elternwahlverhalten und Schulentwicklungsplanung 12
Beispiel 2: Die Hierarchisierung in untere und obere Schulaufsicht Problemanzeigen: Die Hochzonung der Dienstaufsicht über Hauptschulen und einen Teil der Förderschulen von 2007 wird heute von fast allen als Grund für ein erhebliches Abstimmungs- und Konfliktpotential beurteilt. Die traditionell nach Schulformen organisierte obere Schulaufsicht führt horizontal und vertikal zu Schnittstellenproblemen. Die Schnittstellenprobleme werden durch weitere Schulschließungen und Neugründungen zunehmen. Die dynamische Schulstrukturentwicklung seit 2011 führt im Verhältnis der Sek.I/II zu starken Verwerfungen in der Ausstattung mit Dezernenten und Aufgaben-zuschnitten. Die historisch bedingte Alleinzuständigkeit des Dez. 43 in Fragen der gymnasialen Oberstufe wird zunehmend in Frage gestellt. 13
Wesentliche Ergebnisse der Befragung: 14
Wesentliche Ergebnisse der Befragung: 15
Wesentliche Ergebnisse der Befragung: 16
Zusammenfassung der Befragungsergebnisse Es gibt ein nicht unerhebliches Auseinanderfallen der wünschenswerten mit der tatsächlichen Aufgabenwahrnehmung in der gesamten Schulaufsicht vor allem im Bereich der Qualitäts- und Schulentwicklung. Wichtige Kernaufgaben der Schulaufsicht können nur unzureichend wahrgenommen werden. Die Unzufriedenheit mit der aktuellen Aufgabenwahrnehmung ist in der unteren Schulaufsicht erheblich größer als in der oberen Schulaufsicht. Die Mitarbeiter der Schulaufsicht wünschen sich eine landeseinheitliche Klärung der Kernaufgaben der Schulaufsicht. 17
Anforderungen an eine Neukonstruktion der Schulaufsicht stärker stufenbezogene Schulaufsicht systemische Schulaufsicht regionsbezogene Schulaufsicht eine Schule = ein Dezernent als Regelfall Anzahl der Außenstellen muss Effektivität und Ortsnähe berücksichtigen angemessene Unterstützung durch Verwaltungspersonal nach einheitlichen Kriterien Beschleunigung der Abstimmungs- und Entscheidungsprozesse 18
Präferenzmodell 4: Bezirksregierung mit Außenstellen Im Modell 4 werden die Erfahrungen in den anderen Bundesländern und die empirischen Erkenntnisse über die Schwachstellen der Schulaufsicht in NRW mit der verwaltungsstrukturellen Ausgangsituation in NRW kombiniert: durchgängig zweistufige Schulaufsicht Auflösung der unteren Schulaufsicht und Integration in die BR Bildung von 33 regionale Schulbehörden als Außenstellen der BR operative Tätigkeit soll grundsätzlich stufenbezogen (Primarstufe, Sekundarstufe I, Sekundarstufe II) erfolgen, eine schulformbezogene Spezialisierung ist nachgeordnet. in den Außenstellen operative Schulaufsicht über alle Schulformen der Region (Ausnahme Berufskollegs) Verlagerung von Dezernentenstellen aus Dezernaten der Abteilung 4 in die Außenstellen 19
Konsequenzen von Modell 4 für die Struktur der Personalvertretungen: Zur Zeit werden für die 95 Personalvertretungen insgesamt ca. 567 VZÄ eingesetzt. Im Außenstellenmodell mit 33 würden in 44 Personalvertretungen ca. 404 VZÄ eingesetzt. 163 VZÄ würden zur Ausstattungsverbesserung der neu organisierten Schulaufsicht umgeschichtet, ohne das die personalrechtlichen Vertretungsmöglichkeiten eingeschränkt würden. 20
Vergleich: Freistellungen/Dienstbefreiungen nach Schulformen je Lehrkraft Tabelle 12 Schulen Grundschulen Förderschulen f. Kranke Hauptschulen Realschulen Gymn. Weiterb.- kollegs Gesamt-, Sekundar - schulen Berufskollegs Lehrkräfte 44.382 16.823 10.293 15.190 39.123 27.010 23.772 SchuÄ Freistellungen 117 Dienstbefreiung 93,6 BezReg Freistellungen 25 29 23 28 39 51 35 Dienstbefreiung 10 10,8 10 10,6 12 12,4 11,6 MSW HPR Freistellungen 5 5 5 5 5 5 5 Dienstbefreiung 2 2 2 2 2 2 2 Summe VZÄ 252,6 46,8 40 45,6 58 70,4 53,6 PR Arbeitszeit je Lk, in Std. 9,49 4,64 6,48 5,00 2,47 4,34 3,76 21
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Präferenzmodell 4: Bezirksregierung mit Außenstellen 23
Offene Fragen? Schnittstellen zu 47 und 48 welche Aufgaben werden zentral in den BR s weiterhin wahrgenommen? Nehmen die Schnittstellenprobleme ab oder entstehen nur andere? 24