Stellungnahme des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft zu dem Konsultationspapier der European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) on a) The Proposal for Guidelines on Complaints-Handling by Insurance Undertakings (EIOPA-CP-11/010a) b) Draft Report on Best Practices by Insurance Undertaking in handling complaints (EIOPA-CP-11/010b) Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e. V. Wilhelmstraße 43 / 43 G, 10117 Berlin Postfach 08 02 64, 10002 Berlin Tel.: +49 30 2020-5233 Fax: +49 30 2020-5233 ) Der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) ist die Dachorganisation aller privaten Versicherer und Rückversicherer in Deutschland, unabhängig von deren Rechtsform. Seine 464 Mitgliedsunternehmen mit rund 217.000 Beschäftigten und Auszubildenden bieten durch über 450 Millionen Versicherungsverträge umfassenden Risikoschutz und Vorsorge sowohl für die privaten Haushalte wie für Industrie, Gewerbe und öffentliche Einrichtungen. Als Risikoträger und bedeutender Kapitalgeber (Kapitalanlagebestand mehr als 1170 Mrd. Euro) haben die privaten Versicherungsunternehmen eine herausragende Bedeutung für Investitionen, Wachstum und Beschäftigung in der deutschen Volkswirtschaft. ) Deutsche Fassung der im vorgegebenen Template-Format bei EIOPA eingereichten Stellungnahme. 51, rue Montoyer B - 1000 Brüssel Tel.: +32 2 28247-30 Fax: +32 2 28247-39 Ansprechpartner: Domenik Wendt Recht E-Mail: d.wendt@gdv.de www.gdv.de
Zusammenfassung Die deutsche Versicherungswirtschaft begrüßt Bemühungen, Beschwerdemanagement-Systeme von Versicherungsunternehmen effektiv auszugestalten. Ein gut funktionierendes Beschwerdemanagement kann dazu beitragen, gefährdete Kundenbeziehungen zu stabilisieren und Kundenzufriedenheit dauerhaft wiederherzustellen. Ein aktives Beschwerdemanagement liefert dem Unternehmen zudem wichtige Hinweise auf seine Stärken und auch Schwächen aus Kundensicht. Maßnahmen, die geeignet sind, das Beschwerdemanagement der Versicherungsunternehmen weiter zu optimieren, sind daher auch im Interesse der deutschen Versicherungswirtschaft. Die Vorschläge für Guidelines und Complaints-Handling by Insurance Undertakings sowie der Draft Report on Best Practices by Insurance Undertakings in handling complaints stoßen jedoch gleichwohl auf erhebliche Bedenken. Zunächst gilt zu berücksichtigen, dass detaillierte Vorgaben zum Beschwerdemanagement Versicherungsunternehmen ein wichtiges Differenzierungsmerkmal nehmen. Effektive unternehmensindividuelle Beschwerdemanagementstrategien erhöhen den jeweiligen Wettbewerbsvorteil. Zu weitgehende Regulierungen schaffen dagegen zusätzlichen Bürokratieaufwand sowie damit verbundene Mehrkosten. Zudem besteht die Gefahr, neue innovative Ansätze zu verhindern. In ihren Details überzeugen die Vorschläge daher auch nur teilweise. Einer Überarbeitung bedürfen insbesondere die Guidelines 2, 4 und 6. Seite 2 / 10
I. Einleitung Die deutsche Versicherungswirtschaft begrüßt die aktuellen Bemühungen von EIOPA, Beschwerdemanagement-Systeme von Versicherungsunternehmen effektiv auszugestalten. Ein gut funktionierendes Beschwerdemanagement kann dazu beitragen, gefährdete Kundenbeziehungen zu stabilisieren und Kundenzufriedenheit dauerhaft wiederherzustellen. Ein aktives Beschwerdemanagement liefert zudem wichtige Hinweise auf Stärken und Schwächen eines Unternehmens aus Kundensicht. Diese Kenntnisse bieten Unternehmen die Chance, auf Problemstellen zu reagieren und so den Kunden weiterhin zu überzeugen. Dies ist für Versicherungsunternehmen besonders wichtig. Denn das Geschäftsmodell eines Versicherers basiert auf dem Vertrauen des Versicherungsnehmers in seinen Versicherer. Maßnahmen, die geeignet sind, das Beschwerdemanagement der Versicherungsunternehmen weiter zu optimieren, sind daher auch im Interesse der deutschen Versicherungswirtschaft. Dem Grunde nach sind deshalb auch die Vorschläge für Guidelines and Complaints-Handling by Insurance Undertakings sowie der Draft Report on Best Practices by Insurance Undertakings in handling complaints zielführend. Zu bedenken gilt aber, dass detaillierte Vorgaben zum Beschwerdemanagement Versicherungsunternehmen ein wichtiges Differenzierungsmerkmal nehmen. Das Vorhalten einer sehr guten Beschwerdemanagementstrategie schafft Wettbewerbsvorteile gegenüber Mitbewerbern und bietet zugleich einen hohen Nutzen für den Kunden. Zu weitgehende Regulierungen schaffen dagegen zusätzlichen Bürokratieaufwand sowie damit verbundene Mehrkosten. Zudem bergen sie die Gefahr, neue innovative Ansätze zu verhindern. Unabhängig von diesen sachlichen Bedenken ergeben sich auch rechtliche. Denn die Vorschläge stellen einen Eingriff in die Unternehmensfreiheit dar. In erster Linie ist es Aufgabe der Unternehmen selbst, die internen Abläufe zu organisieren. Das Beschwerdemanagement eines Unternehmens als Kundenbindungsinstrument macht hier keine Ausnahme. Wird in diese Gestaltungsfreiheit eingegriffen, ist bei der Ausgestaltung der Vorgaben stets das Maß der Verhältnismäßigkeit in den Blick zu nehmen. Seite 3 / 10
Fraglich erscheint zudem, ob EIOPA die Kompetenz besitzt, derart detaillierte Vorgaben für das Beschwerdeverfahren zu regeln. Die Solvency II- Rahmenrichtlinie zielt zwar auf einen angemessenen Schutz der Versicherungsnehmer und Anspruchsberechtigten (Erwägungsgrund 16) ab. Auch nehmen Artikel 183 Abs. 1 und Artikel 185 Abs. 2 lit. l) Solvency II- Rahmenrichtlinie den Begriff Beschwerdestelle ausdrücklich in Bezug. Hieraus und aus den übrigen, der Leitlinien zugrunde liegenden Vorgaben (Artikel 41, 46 Solvency II-Rahmenrichtlinie) kann jedoch nicht geschlossen werden, dass und wie ein unternehmensinternes Beschwerdesystem durch EIOPA im Einzelnen ausgestaltet werden kann und soll. Auch kann hieraus nicht hergeleitet werden, dass alle Unternehmen ein internes Beschwerdemanagementsystem vorzuhalten haben. Ein externes Beschwerdemanagement wäre danach genauso zulässig. Eine sehr effektiv arbeitende externe und unabhängige Beschwerdestelle wurde in Deutschland bereits vor 10 Jahren mit dem Versicherungsombudsmann e.v. geschaffen. 1 Die Vorschläge für Guidelines and Complaints-Handling by Insurance Undertakings sowie der Draft Report on Best Practices by Insurance Undertakings in handling complaints sind nicht konsistent mit bereits existierenden bzw. geplanten Regulierungen in den Bereichen IMD und PRIPS. Hierauf ist aber zu achten, um Wertungswidersprüche zu vermeiden. Nicht zuletzt muss sichergestellt sein, dass andere Finanzdienstleistungssektoren ggf. gleiche Standards im Bereich des Beschwerdemanagements zu erfüllen haben wie der Versicherungssektor. Es muss Sorge dafür getragen werden, dass ein level playing field entstehen kann. Es soll zudem auf Folgendes hingewiesen werden: 1 Zu den Einzelheiten vgl. Hirsch, The German insurance Ombudsman, ZVersWiss 2011, S. 561 ff. Seite 4 / 10
II. Zu den Regelungen 1. Definitionen in den Guidelines a) Definitionen Beschwerde und Beschwerdeführer Die Guidelines sehen Vorgaben zum Umgang mit Beschwerden vor, ohne die Begriffe Beschwerde oder auch Beschwerdeführer hinreichend zu definieren. Entsprechende Definitionen finden sich lediglich in der Einleitung zu den Guidelines (vgl. Ziffer 3.7.). Dies ist aber unzureichend. Sollen die Guidelines aus sich heraus verständlich sein, müssen sie die wesentlichen Begrifflichkeiten im Text selber erläutern. Ansonsten besteht die Gefahr, dass die Begriffe unterschiedlich ausgelegt werden, was dem Ziel der Angleichung der Regulierungspraxis nationaler Aufsichtsbehörden zuwiderlaufen würde. Dies ist aber gerade in Bezug auf den Begriff Beschwerde besonders problematisch. Denn die Grenzen zwischen einer bloßen Anfrage und einer Beschwerde sind fließend. Wie verhält es sich etwa mit bloßen Nachfragen? Wie ist bei Verständnisproblemen zu verfahren? Ab welchem Stadium liegt tatsächlich eine Beschwerde im Sinne der Guidelines vor? Soll dies nur gelten, wenn der Kunde unangemessene Behandlung durch den Versicherer rügt? Eine hohe Kundenzufriedenheit zu erreichen, ist ohnehin im ureigenen Interesse der Unternehmen. Ihnen sollte daher auch die Entscheidung überlassen bleiben. in welcher Weise sie mit Beschwerden verfahren. Eine Verrechtlichung, wie sie EIOPA anstrebt, ist insofern eher kontraproduktiv, zumal wenn wovon auszugehen ist keine zufriedenstellende Definition von Beschwerde gefunden wird. Die Unzufriedenheit des Versicherungsnehmers sollte zudem nicht mit dem konkreten Ärgernis in Bezug auf den Versicherungsvertrag oder etwa einer inkorrekten Behandlung durch den Versicherer gleichgesetzt werden. Deshalb schlagen wir jedenfalls vor, Unzufriedenheit mit einem stärkeren Begriff, z.b. Ärger zu ersetzen. Aus Gründen der Rechtssicherheit sollten zudem nur Beschwerden solcher Personen erfasst werden, die einem bestimmten Produkt oder einer Dienstleistung des jeweiligen Versicherungsunternehmens zugeordnet werden können. Seite 5 / 10
Wir schlagen daher vor, die Regelung wie folgt zu ergänzen: A policyholder, insured person, beneficiary and in some jurisdictions, injured third party who is presumed to be eligible to have a complaint related to an insurance product or service considered by an insurance undertaking and has already lodged a complaint. Gleichwohl weisen wir auch an dieser Stelle noch einmal darauf hin, dass es den Unternehmen überlassen bleiben muss, den Begriff Beschwerde auszufüllen. b) Definition Verbraucher" Um Konsistenz in der Verwendung des Begriffs Verbraucher zu gewährleisten, regen wir an, die geltende Definition der Fernabsatzrichtlinie für Finanzdienstleistungen (Richtlinie 2002/65/EG) zu verwenden ( Consumer means any natural person who is acting for purposes which are outside his trade, business or profession. ). Diese ist sektorübergreifend bereits in allen Mitgliedstaaten durchgesetzt. 2. Beschränkung auf Erstversicherer Der Vorschlag der Guidelines beschränkt sich bislang nicht ausdrücklich auf Erstversicherungsunternehmen. Ein Beschwerdemanagement für Verbraucherbeschwerden ist aber nur hier sinnvoll. Die Guidelines sollten dies klar herausstellen. 3. Einhaltung des Proportionalitätsgrundsatzes Art. 29 Abs. 3 der Solvency II-Rahmenrichtlinien manifestiert den Proportionalitätsgrundsatz. Hiernach haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die Vorschriften der Richtlinie auf eine Art und Weise angewandt werden, die der Wesensart, dem Umfang und der Komplexität der Risiken angemessen ist, die mit der Tätigkeit des Versicherungsunternehmens einhergehen. Auch bei den Bemühungen, das Beschwerdemanagement von Versicherungsunternehmen weiter zu optimieren, ist dem Rechnung zu tragen. Bedeutung erlangt dies für Geschäftsbereiche, in denen Verbraucherbeschwerden aufgrund der Produktgestaltung ausgeschlossen oder sehr selten sind, beispielsweise die betriebliche Altersvorsorge, Seite 6 / 10
Großrisiken sowie für sehr kurzzeitig laufende Versicherungsverhältnisse. Der Proportionalitätsgrundsatz sollte daher auch in den Guidelines Erwähnung finden. 4. Zu Guideline 2 Complaints management function Das Beschwerdemanagement eines Unternehmens soll effektiv zur Problembewältigung beitragen und Kundenbedürfnisse erfassen. Es muss eine unternehmensindividuelle Entscheidung bleiben, ob hierfür eine zentrale verantwortliche Anlaufstelle geschaffen werden soll oder nicht. Daher sollte auch der Begriff der Funktion in diesem Zusammenhang nicht verwendet werden. Hinzu kommt, dass unklar ist, ob diese Funktion eine Funktionstrennung und wenn ja, von welchen anderen Funktionen, erforderlich macht. Auch eine dezentrale, fachbereichsbezogene Befassung mit einer Beschwerde kann zielführend sein. 5. Zu Guideline 4 - Reporting Guideline 4 sieht Informationspflichten der Versicherungsunternehmen gegenüber den nationalen Behörden bzw. dem Ombudsmann vor. Informiert werden soll über die Anzahl der Beschwerden. Wie aufgezeigt, ist jedoch bereits die Konkretisierung des Begriffs Beschwerde nicht unproblematisch. Daher muss es den Unternehmen überlassen bleiben, wie sie mit Anfragen bzw. Beschwerden verfahren. Dies ist wichtiges Differenzierungsmerkmal im Wettbewerb. Kann nicht eindeutig bestimmt werden, was eine Beschwerde ist, macht die Pflicht, über deren Anzahl zu berichten, keinen Sinn. Derartigen Statistiken kann daher allenfalls sehr begrenzte Aussagekraft zukommen. Entsprechende Informationspflichten dürften zudem den von Versicherungsunternehmen zu betreibenden Verwaltungsaufwand erhöhen. Ein aus der Information erwachsender Mehrwert für nationale Behörden ist dabei nicht zu erkennen. Insbesondere lässt sich an der Anzahl eingegangener Beschwerden nicht ablesen, dass Unternehmen unsolide oder unter Verletzung von gesetzlichen Bestimmungen handeln. Denn über die Qualität einer Beschwerde (ob sie also berechtigt ist oder nicht), sagt die Zahl nichts aus. Zudem sind die Aufsichtsbehörden sowie der deutsche Versicherungsombudsmann e.v. durch entsprechende direkte Eingaben der Versicherungsnehmer bereits hinreichend informiert. Die Aufsicht hat Seite 7 / 10
zudem jederzeit die Möglichkeit, anlassbezogen weitere Informationen abzufragen. Das ist allerdings in Deutschland für den Versicherungsombudsmann nicht möglich, da er ausschließlich die Aufgabe der Streitbeilegung hat. Wir regen daher die Streichung der Regelung an. 6. Zu Guideline 6 - Information to consumers Guideline 6 sieht Informationspflichten der Versicherungsunternehmen gegenüber Verbrauchern vor. Zweifelsfrei sind Versicherungsnehmer, damit auch Verbraucher, in ausreichendem Maße über ihre Beschwerdemöglichkeiten zu informieren. Dies ist bereits jetzt in den europäischen Vorgaben angelegt. So sieht etwa die Solvency II-Rahmenrichtlinie vor, dass Versicherungsnehmer über Beschwerdemöglichkeiten zu informieren sind (Art. 183 Abs. 1 S. 2 und Art. 185 Abs. 3 lit. l) der Solvency II- Rahmenrichtlinie). Gleiches gilt für die Fernabsatzrichtlinie für Finanzdienstleistungen. Der deutsche Gesetzgeber hat diese Vorgabe in nationale Regelungen überführt ( 1 Nr. 19 VVG-InfoV). Dementsprechend werden Versicherungsnehmer in Deutschland bereits bei Abschluss des Vertrages im Rahmen ihrer Vertragsunterlagen auf Beschwerdemöglichkeiten hingewiesen. Dies ist interessengerecht, weil der Versicherungsnehmer eine verlässliche, zentrale Informationsquelle benötigt. Dafür sind die Vertragsunterlagen prädestiniert. Sie sollten daher auch im Fokus der Guidelines stehen. Warum in Guideline 6 (zweiter Spiegelstrich) gefordert wird, dass auch die Allgemeinheit etwa über die Unternehmens-Website über Beschwerdemöglichkeiten zu informieren ist, lässt sich nicht nachvollziehen. Der nicht mit dem Unternehmen in vertraglicher Beziehung stehende Internetnutzer dürfte regelmäßig kein Interesse an detaillierten Informationen zum Beschwerdemanagement eines Unternehmens haben. Wir regen daher folgende Änderung der Regelung an: Publish details or their complaints-handling process in a manner easily accessible to all consumers and the general public, for example in brochures, pamphlets, contractual documents or via the insurance undertaking s website. Seite 8 / 10
III. Zu den Fragen 1. What benefits may be expected to flow from the introduction of these Complaints-Handling Guidelines? Wie im Konsultationsdokument herausgestellt wird, basieren die vorgeschlagenen Guidelines auf Regelungen der Solvency II-Rahmenrichtlinie. Diese Richtlinie hält vor allem in Artt. 41 ff. Vorgaben in Bezug auf das Governance-System und insbesondere das Risikomanagement von Versicherungsunternehmen vor. Weil die Durchführungsbestimmungen hierzu schweigen, ist zur Umsetzung dieser Vorgaben der nationale Gesetzgeber aufgerufen. Ist dies der Fall, muss gewährleistet sein und bleiben, dass der nationale Gesetzgeber die ihm bei der Umsetzung europäischer Vergaben zustehenden Gestaltungsfreiheiten ausschöpfen kann. Diese Freiheiten dürfen nicht eingeschränkt werden, auch nicht durch Leitlinien von EIOPA. Dass die vorgeschlagenen Guidelines unverbindlich sind, trägt diesem Gedanken Rechnung. Die nationalen Behörden können sich an den Guidelines orientieren, müssen dies aber nicht. In hohem Maße problematisch wäre dagegen, wenn durch zu weitgehende Vorgaben eine faktische Bindungswirkung erreicht würde und dies Einschränkungen der legislativen Freiheit oder gar Wertungswidersprüche in einzelnen Regelungen zu Folge hätte. Vor dem Hintergrund der genannten Regelungen der Solvency II- Rahmenrichtlinie darf der durch die vorgeschlagenen unverbindlichen Guidelines erzielte Effekt nicht überbewertet werden. Wie bereits aufgezeigt, gilt zudem zu bedenken, dass detaillierte Vorgaben zum Beschwerdemanagement Versicherungsunternehmen ein wichtiges Differenzierungsmerkmal nehmen. Das Vorhalten einer sehr guten Beschwerdemanagementstrategie schafft Wettbewerbsvorteile gegenüber Mitbewerbern und bietet zugleich einen hohen Nutzen für den Kunden. Zu weitgehende Regulierungen schaffen dagegen zusätzlichen Bürokratieaufwand sowie damit verbundene Mehrkosten. Zudem bergen sie häufig die Gefahr, neue innovative Ansätze zu verhindern. 2. What benefits may be expected as far as the knowledge of the risks related to the activities of the insurance undertaking is concerned? Soweit die aufgeworfene Frage die von Versicherungsunternehmen getragenen Risiken in den Blick nimmt, ist zu betonen, dass in Deutschland Seite 9 / 10
Unternehmen verpflichtet sind, der nationalen Aufsicht, der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), umfangreiche Informationen hierzu zu liefern. Wir vermögen daher nicht nachzuvollziehen, welcher zusätzliche Gewinn erwartet werden kann. 3. Do you foresee other costs/negative impacts from the proposed policy options which we should take into consideration? Wie im Konsultationsdokument angesprochen, bringen zusätzliche Pflichten regelmäßig auch zusätzliche Kosten mit sich. Ein interessengerechtes und ausgeglichenes Zweck-Mittel-Verhältnis sollte daher stets im Fokus aller Bemühungen stehen. Dies entspricht auch dem in Art. 29 Abs. 3 der Solvency II-Rahmenrichtlinie manifestierten Proportionalitätsgrundsatz. 4. Please provide your estimate of the expected one-off and on-going costs associated with introducing a senior management representative overseeing the complaints handling process and with the introduction of the registration system for complaints-handling? Seriöse Werte können an dieser Stelle nicht berichtet werden. Es liegt in der Natur der Sache, dass intensive Bemühungen regelmäßig auch hohe Kosten verursachen. Wir sind zudem der Auffassung, dass es eine unternehmensindividuelle Entscheidung bleiben muss, ob für ein Beschwerdemanagement eine zentrale verantwortliche Stelle geschaffen werden muss oder nicht. Berlin, den 30.01.2012 Seite 10 / 10